制度缺陷與組織理性：社工服務(wù)第三方評估偏差的一個分析框架*

韓江風(fēng)

（鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

一、問題的提出

作為兼具創(chuàng)新性和現(xiàn)代性的公共服務(wù)供給機制，我國的政府購買社工服務(wù)項目于20世紀(jì)90年代，率先從上海、深圳、廣州等沿海發(fā)達城市推廣開來，并逐步蔓延到鄭州、成都、重慶等所在的中西部地區(qū)。伴隨著政府購買模式的大規(guī)模運用，社工服務(wù)項目出現(xiàn)了外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化、專業(yè)建制化[1]、道德實踐和政治實踐層面的異化[2]、服務(wù)內(nèi)卷化[3]、選擇性服務(wù)[4]等服務(wù)困境?！吧绻し?wù)項目的實際成效究竟如何？”這一問題擺在了政府、學(xué)界以及社會大眾面前。僅靠社工機構(gòu)的自我評價和政府的行政評價難以服眾，由此，聲稱能做到獨立、客觀、公正、專業(yè)的第三方評估機制進入了各方的視野。

但是，隨著第三方評估在實踐過程中暴露出越來越多的問題，國內(nèi)外一些學(xué)者對第三方評估也產(chǎn)生了質(zhì)疑。一些學(xué)者認為第三方評估的效果并沒有完全實現(xiàn)，其更多作為一種合法性“儀式”[5]、撥款證明[6]、問責(zé)工具而存在[7]?？此仆昝赖牡谌皆u估在實踐中同樣存在著“名實不符”的問題[8]，其可能淪為政府治理與監(jiān)管的技術(shù)性工具[9]，甚至被詬病為偽獨立、偽專業(yè)、偽客觀[10]。第三方評估機構(gòu)也無法完全克服委托代理困境[11]，其有可能做出“偷懶”和“同謀”的道德風(fēng)險行為，以及隱瞞和虛報自身信息、最大化經(jīng)費預(yù)算、選擇非最優(yōu)評估方案等逆向選擇行為[12]，進而帶來“共謀”、新一輪壟斷、服務(wù)的低效等無意的后果[13]。綜上所述，學(xué)界已經(jīng)開始認識到：第三方評估并不是完美的神話，也遠非已經(jīng)達到完善程度的機制，存在評估偏差問題，甚至有可能會衍生出評估失靈、評估失效等嚴(yán)重的社會后果。那么，究竟是何種原因?qū)е铝水?dāng)下第三方評估的種種問題呢？

二、理性選擇理論視域下的第三方評估偏差問題

目前評估偏差這一概念主要應(yīng)用在政府績效評估領(lǐng)域。評估偏差側(cè)重于強調(diào)評估未能全面反映項目的實際情況，以及評估偏離于最初的目標(biāo)設(shè)想而衍生出的種種問題。例如，何文盛等人認為，已經(jīng)開展的績效評估結(jié)果不能完全準(zhǔn)確地反映客觀存在的實際績效情況，產(chǎn)生的績效評估結(jié)果與政府的真實績效之間的差距，即政府績效評估結(jié)果偏差[14]。就政府購買社工服務(wù)項目而言，本研究中的第三方評估偏差主要是指：第三方評估未能充分做到獨立、客觀、公正和專業(yè)，具體表現(xiàn)為形式化、功利化、片面化等偏差問題。需要指出的是，評估偏差不等于評估失效，也不等于說第三方評估完全沒有發(fā)揮作用。實際上，第三方評估在督促和規(guī)范項目運作、做出社會交代等方面確實也發(fā)揮了一些作用，但局限在項目管理和短期績效領(lǐng)域，而對于項目的整體和長期發(fā)展、對于社工能力的提升、對于服務(wù)對象生活質(zhì)量的改善來說，其成效未達到預(yù)期。

（一）已有解釋及其不足

針對第三方評估偏差問題的誘因，國內(nèi)學(xué)者們大致從制度及合法性、評估機制、評估方法與技術(shù)等三個層面給出了一些解釋。

第一個層面?zhèn)戎卦谥贫燃昂戏ㄐ缘韧獠凯h(huán)境因素，認為評估制度不健全、法律和社會合法性不足、專業(yè)發(fā)展不成熟等原因造成第三方評估出現(xiàn)偏差。例如，趙環(huán)等人認為法律與社會合法性不足、缺乏制度保障、專業(yè)性不高、公眾參與的形式化使第三方評估難以成為“廣泛接受的社會事實”[15]。徐選國認為，結(jié)構(gòu)性地位尚未確立、合法性機制缺乏、權(quán)威性難以彰顯、自主性缺失導(dǎo)致了第三方評估的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險、合法性風(fēng)險、評估有效性風(fēng)險和道義性風(fēng)險[8]。高麗認為，政治合法性不穩(wěn)定、法律合法性缺失、專業(yè)合法性有限、社會合法性不足使第三方評估淪為“審查工具”，限制了評估功能的彰顯[16]。

第二個層面?zhèn)戎卦谡珀P(guān)系的不平衡以及評估機制中存在的諸多限制性因素所帶來的負面影響。例如，顧江霞認為評估機構(gòu)有追求自身利益和社會價值的二重性，有可能被行政系統(tǒng)“被俘獲”，從而導(dǎo)致“第三方評估失效”[17]。姚進忠等人認為，強調(diào)指標(biāo)化的管理主義評估過于關(guān)注效率和問責(zé)，使得評估機制的效果不佳[18]。蔣天佑分析了農(nóng)戶、基層政府、第三方評估機構(gòu)的博弈行為，發(fā)現(xiàn)三者的博弈行為消解了評估的客觀性，致使第三方評估變成了利益相關(guān)方的技術(shù)工具[19]。韓江風(fēng)認為技術(shù)治理邏輯支配下的第三方評估具有權(quán)威主導(dǎo)和技術(shù)管理的突出特征，有可能衍生出形式主義、工具主義等評估失靈問題[20]。

第三個層面則更多是從評估方法與技術(shù)以及評估專家的個體參與等微觀視角來解讀評估偏差的原因，包括評估指標(biāo)體系的信效度不足、服務(wù)對象的代表性存疑、結(jié)果評估的片面化、過度指標(biāo)化、專家評估系統(tǒng)的弊端等因素。例如，劉芳等人認為現(xiàn)行的第三方評估名義上會以問卷調(diào)查和訪談的形式聽取服務(wù)對象的意見，但服務(wù)對象的代表性和意見的真實性存疑，且缺乏對服務(wù)對象改變的關(guān)注；此外，第三方評估機構(gòu)不會去檢驗評估指標(biāo)體系的信度和效度，導(dǎo)致評估結(jié)果的真實性無法驗證[21]。另一方面，部分學(xué)者也對專家評估系統(tǒng)的合理性提出了質(zhì)疑。例如，顧江霞分析了專家參與和公眾參與的差異性，指出公眾和專家內(nèi)部有不同的立場、利益關(guān)聯(lián)、傾向，公眾和專家的意見并非是完全一致的[22]。趙芳認為，社工項目的服務(wù)成效和服務(wù)對象的滿意度并不能決定評估結(jié)果，評估專家更多是基于數(shù)字指標(biāo)和文書材料給出了最終判斷[23]。葛忠明發(fā)現(xiàn)，作為執(zhí)行主體的評估機構(gòu)具有壓縮評估成本的經(jīng)濟理性，而評估專家同樣有謀取權(quán)力、聲望和收入的自利動機[24]。這種視角提醒我們，評估專家也有自主性，其既有成本和收益的經(jīng)濟考量，也存在被社會關(guān)系和權(quán)力關(guān)系俘獲的可能性。

整體來看，現(xiàn)有研究已經(jīng)從制度及合法性、政社關(guān)系與評估機制、評估方法與技術(shù)等多個層面給出了很多第三方評估偏差的原因。但是，已有研究還有一些不足之處：第一，已有研究的割裂性較強，忽略了宏觀、中觀和微觀研究之間的貫通性和整體性問題，導(dǎo)致很多研究看似邏輯嚴(yán)密、論證詳實，實則并不能全面地回答“第三方評估為什么會出現(xiàn)偏差”，而更多是基于某一研究層次給出了部分的答案。第二，已有研究對于內(nèi)部性視角，以及內(nèi)外部聯(lián)動性視角的關(guān)注不足。大多數(shù)研究者是從專家學(xué)者、兼職評估專家的外部性視角來切入第三方評估研究，只有個別學(xué)者能真正站在第三方評估機構(gòu)的利益角度去剖析相關(guān)問題，而基于內(nèi)外部聯(lián)動性視角的研究幾乎沒有。第三，已有研究的分析邏輯中普遍缺失了關(guān)鍵性的中間變量問題，大多只是建立了簡單的相關(guān)或因果邏輯關(guān)系。而對于制度文化通過何種方式影響第三方評估機構(gòu)、評估機構(gòu)的理性選擇和行動策略如何導(dǎo)致評估偏差等問題還缺少系統(tǒng)研究。本研究嘗試建立一個分析框架來打破宏觀研究和微觀研究、外部性視角與內(nèi)部性視角之間的割裂性，并為評估偏差問題找到一個關(guān)鍵的中間變量，以更好解釋第三方評估偏差問題。

（二）理性選擇理論及其優(yōu)勢

作為理性選擇理論的集大成者，詹姆斯·科爾曼構(gòu)筑了雄偉的理論大廈，容納了理性、社會系統(tǒng)、權(quán)威、信任、交換、集體行為、制度文化、社會規(guī)范、社會資本、法人行動者、自然人等諸多核心議題。其核心思想是：以宏觀的社會系統(tǒng)行為作為研究的目標(biāo)，以微觀的個人行動作為研究的起點，以合理性解釋有目的的社會行動；合理性是行動者的行動基礎(chǔ)，行動者的行動原則是最大限度地獲取效益；通過研究個人行動的結(jié)合如何產(chǎn)生制度結(jié)構(gòu)，以及制度結(jié)構(gòu)如何孕育社會系統(tǒng)行為，實現(xiàn)微觀—宏觀的連接[25]。本研究選用了理性選擇理論作為基礎(chǔ)性理論。首先，理性選擇理論能夠彌合現(xiàn)有第三方評估研究的割裂性。現(xiàn)有研究要么單獨關(guān)注制度及合法性、評估運作機制、評估方法與技術(shù)中的某一個方面，要么混淆地分析三個層面的問題，缺乏明晰的邏輯分析框架。從理性選擇理論出發(fā)，本研究建立了“制度缺陷—組織理性—行動策略—評估偏差”的分析框架(見圖1)，嘗試從宏觀到微觀、再到宏觀進行理論整合。其次，科爾曼的理性選擇理論將制度作納入了系統(tǒng)的內(nèi)生變量，為本研究提供了新的分析視角。（科爾曼認為宏觀系統(tǒng)層面的制度缺陷會顯著影響微觀法人行動者的理性選擇，而在這種理性觀念的指引下，法人行動者會采取一系列相對應(yīng)的行動策略，這些理性選擇和行動策略又帶來了宏觀社會系統(tǒng)層面的改變。）最后，理性選擇理論提供了一種整合性視角。以往研究多停留在社會系統(tǒng)層面上，且大多是從第三方評估外看待問題，缺乏內(nèi)部性和聯(lián)動性的視角。按照科爾曼的話說，局外人認為行動者的行為不夠合理或非理性，并不反映行動者的本意，用行動者的眼光衡量，他們的行動是合理的[26]（P20）。

圖1 理性選擇理論視域下第三方評估偏差的分析框架

（三）內(nèi)外部聯(lián)動性的評估偏差分析框架

為了彌補以往研究的割裂性，本研究在理性選擇理論視角下，從宏觀社會系統(tǒng)和微觀法人行動者的聯(lián)動性視角來看待第三方評估偏差問題，并建構(gòu)第三方評估偏差的分析框架。在這一分析框架中，制度缺陷和評估偏差屬于更加宏觀的社會系統(tǒng)層面?？茽柭J為，如果要充分了解系統(tǒng)行動，則應(yīng)以系統(tǒng)層次之下的個人層次的行動作為研究的起點[26]（P1-3）。而作為評估執(zhí)行主體的第三方評估機構(gòu)，顯然屬于下一級的，更加微觀的社會系統(tǒng)。個體的理性選擇必然以其對制度、文化和規(guī)范的理解為前提[26]（P265-290）。換言之，第三方評估機構(gòu)的“所想”以及“所做”，應(yīng)該是解釋制度缺陷與評估偏差現(xiàn)象之間關(guān)系的重要橋梁。因此，在第三方評估偏差的分析框架中，制度缺陷和評估偏差可以歸屬為宏觀社會系統(tǒng)層面，組織理性和行動策略可以歸屬到微觀法人行動者層面。

三、X市社工服務(wù)第三方評估項目的偏差問題

為了更好地了解政府購買社工服務(wù)項目中第三方評估的相關(guān)問題及其成因，研究者先后憑借評估組秘書、評估項目主任的身份在X市L機構(gòu)開展了四個周期累計一年的實地研究，并通過訪談記錄、調(diào)研筆記、旁聽、閑談、評估會、座談會、實地參觀、個人專訪等多種方式搜集研究資料?；诎咐拇硇院蛢?nèi)部差異性的考量，筆者從L機構(gòu)承接的20多個評估項目中選出三個評估項目，分別是A區(qū)社工服務(wù)第三方評估項目（2018—2019年度）、B區(qū)三期社會工作服務(wù)評估項目（2018—2019年度）、C區(qū)社工服務(wù)第三方評估項目（2019—2020年度）。在參與的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，即使是同一家評估機構(gòu)，在相近的時間段和地理區(qū)域內(nèi)，也會表現(xiàn)出迥異的評估專業(yè)性和評估效果。第三方評估很難做到理論上的獨立、客觀、公正和專業(yè)，監(jiān)督核查和以評促建的作用和使命也很難得到有效履行，并突出表現(xiàn)為評估形式化、功利化、片面化等評估偏差問題。

（一）第三方評估的形式化問題

第三方評估的形式化表現(xiàn)在，購買方始終掌握著評估的最終決策權(quán)，致使第三方評估的獨立性和公正性受損。第三方評估，顧名思義是由與社會服務(wù)機構(gòu)及其資助者無關(guān)的機構(gòu)對社會服務(wù)機構(gòu)進行的評估[27]（P17）。然而，社工服務(wù)項目的購買方往往也是第三方評估項目的購買方，第三方評估機構(gòu)和作為購買方的政府部門實際上存在著直接的利益關(guān)系，而并非完全的“第三方”。政府部門可以憑借購買方的身份影響甚至決定第三方評估的結(jié)果。例如，在B區(qū)社工服務(wù)評估項目中，評估項目經(jīng)理X03曾說：“第三方評估結(jié)果出來后，民政局領(lǐng)導(dǎo)指出M機構(gòu)做得不好，不應(yīng)該拿優(yōu)秀，Y機構(gòu)做得好，應(yīng)該拿優(yōu)秀，最終調(diào)整了評估結(jié)果，并由民政局公布了?！保╔03-B-2019050202，女，L機構(gòu)評估項目經(jīng)理）

在購買方較為強勢，其他評估參與主體主動配合的“協(xié)作”場域下，第三方評估結(jié)果的出臺更像是一個購買方、服務(wù)方、合作方、評估方等多元主體間的妥協(xié)過程。而在這一過程中，社工服務(wù)項目的真實效果，服務(wù)對象的改變成為技術(shù)手段處理的“數(shù)據(jù)”。評估是作為一種必要的“形式”而存在，而并非因為其獨立性和公正性而存在?！扒笮巍倍弧吧行巍笔切问街髁x的通常表現(xiàn)[28]，形式主義禁錮下的第三方評估雖然具備名義、流程和形式，但實質(zhì)上還是購買方評估、政府部門評估，致使第三方評估陷入名實不符，甚至名存實亡的境地。

（二）第三方評估的功利化問題

薩拉蒙將非利潤分配性、組織性、私利性、自治性、志愿性作為非營利組織的基本特征，并認為不以營利為目是非營利部門的重要特質(zhì)[29]（P79-87）。但是，非營利組織也屬于法人行動者，科爾曼認為，法人行動者天生就有追逐利益的屬性；而且，法人行動者的出現(xiàn)帶來了新的難題，如果一個行動者既是自然人又是法人和代理人，他將有意無意地變換角色，以最大限度地控制資源謀取利益[26]（P458-493）。例如，L機構(gòu)的經(jīng)營者和工作人員就可以通過工資、獎金、津貼、補貼、評估費、勞務(wù)費、聲譽等合法途徑來獲取和轉(zhuǎn)移利益。L機構(gòu)的總干事指出：“大家來這里都是要掙工資的，都要養(yǎng)家糊口，那些使命、價值觀也重要，但不能當(dāng)飯吃。每個人都要努力工作，爭取把L機構(gòu)辦得更好，爭取更多項目，項目越多，機構(gòu)資金越充沛，大家的工資才能越高，補貼才能越多。”（XZ-C-2020010801，男，L機構(gòu)總干事）第三方評估機構(gòu)也有利益訴求，這種利益不是以經(jīng)濟利益的形式表現(xiàn)出來，而更多是以隱性的經(jīng)濟福利，更少的人力、時間和精力成本等形式呈現(xiàn)出來。

就L機構(gòu)而言，作為非營利組織，卻表現(xiàn)出功利性特征。例如，L機構(gòu)雖然已有了一套標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化的評估流程，但在具體實踐中，經(jīng)常會根據(jù)購買方的重視程度裁減評估流程，以消減評估成本。如表1所示，在購買方不重視的A區(qū)，L機構(gòu)采用的是專家會議形式的四方主觀評價法，且只進行了末期評估；在購買方較為重視的B區(qū)，L機構(gòu)增加了實地考核走訪評估的環(huán)節(jié)，且開展了中期評估和末期評估兩次評估；在購買方要求比較嚴(yán)格的C區(qū)，L機構(gòu)又增加了先期走訪和后期反饋兩個環(huán)節(jié)，且開展了試用期評估、中期評估、末期評估共三次評估?？梢?，評估機構(gòu)并非是根據(jù)專業(yè)準(zhǔn)則要求，而是根據(jù)購買方的重視程度來靈活調(diào)整評估行為，具有明顯的功利主義傾向。

表1 X市A、B、C區(qū)社工服務(wù)第三方評估項目概況

（三）第三方評估的片面化問題

第三方評估的形式化更多強調(diào)的是利益相關(guān)者之間的不良互動關(guān)系所帶來的客觀后果，第三方評估的功利化更多強調(diào)的是第三方評估機構(gòu)自身對成本和收益的理性抉擇，而第三方評估的片面化則更多強調(diào)評估結(jié)果的全面性和真實性失真。國內(nèi)社工服務(wù)第三方評估大多使用的是定量的指標(biāo)測量體系，并結(jié)合行業(yè)內(nèi)專家的判斷得出評估結(jié)果。但是，量化評估指標(biāo)體系的契合度和甄別性難以保證。例如，在缺乏足夠的人才儲備和智力基礎(chǔ)的情況下，L機構(gòu)采用的評估指標(biāo)體系借鑒了香港、廣州、深圳等地的評估指標(biāo)體系，但在實際的運作中，評估模式遇到了很多水土不服問題。評估工作人員表示：“評估指標(biāo)確實不太合理。評估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定、具體每一項目的設(shè)定、分數(shù)的考量、前期都沒有進行過試調(diào)查，試調(diào)查之后的修改完善、最終評估結(jié)果加權(quán)百分比的設(shè)定都是值得反思的地方。”（X08-A-2019110601,女，L機構(gòu)評估工作人員）此外，評估指標(biāo)體系的甄別性也存在疑問。經(jīng)過四年多的評估實踐，X市的社工們發(fā)現(xiàn)，評估指標(biāo)體系得分拉不開差距，即使得分差距較大，似乎也跟最終的評估結(jié)果關(guān)系不大。據(jù)研究者觀察，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)和評估指標(biāo)體系沒有甄別性有關(guān)。按照X02的話說就是：“L機構(gòu)做的評估項目中，很少會出現(xiàn)不及格的情況，一方面評估的時候?qū)＜覀兌紩窒铝羟?，另一方面咱們的評估指標(biāo)體系本身也很難不及格，只要做了，指標(biāo)體系里很多虛的東西都可以調(diào)整。實在遇到做得很差的項目，出現(xiàn)了過低的分數(shù)，也可以做一些調(diào)整，基本沒有人會來核查評估資料。”（X02-A-2019111001，女，L機構(gòu)評估項目經(jīng)理）

另一方面，專家評估同樣有很多局限性。例如，高校學(xué)者兼任的評估專家往往沒有時間充分了解社工服務(wù)項目，且難以跟上快速發(fā)展的醫(yī)務(wù)社工、禁毒社工、監(jiān)獄社工、學(xué)校社工等特殊服務(wù)領(lǐng)域的最新實際進程。資深社工代表和一些政府干部雖然具備實務(wù)經(jīng)驗和實踐能力，但往往和一線社工有著私人關(guān)系，且普遍理論功底較差。因此，第三方評估的結(jié)果很難達到全面和真實的效果，評估結(jié)果呈現(xiàn)片面性。

四、主體誘因：第三方評估機構(gòu)的行動策略與理性選擇

作為第三方評估的執(zhí)行主體，第三方評估機構(gòu)首當(dāng)其沖地要為評估偏差現(xiàn)象負責(zé)。理性選擇理論認為，合理性是行動者的行動基礎(chǔ)，其行動原則是最大限度地獲取效益；合理的行動所產(chǎn)生的社會后果并不一定能被行動者預(yù)料到，也并不一定是社會最優(yōu)的，甚至可能會起到反效果[25]。研究者實地觀察發(fā)現(xiàn)，作為一個有理性的行動主體，第三方評估機構(gòu)在依附理性、工具理性、技治理性等理性選擇的潛在驅(qū)使下，采取了權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)讓、成本控制、化繁為簡等行動策略，進而衍生出第三方評估形式化、功利化、片面化等評估偏差問題。

（一）第三方評估機構(gòu)的行動策略

1.權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)讓

不同于民間組織和法團主義的理論模型，我國政府與社會的關(guān)系更符合行政吸納社會的解釋模型。行政吸納社會模型認為，政府控制越嚴(yán)的民間組織，得到政府的支持也越大；政府控制越弱的民間組織，得到的政府支持也越小[30]。對于一個具有理性的第三方評估機構(gòu)來說，其為了獲得更大的生存空間，所采取的生存策略必然是主動轉(zhuǎn)讓評估權(quán)力，主動尋求政府的控制。以L機構(gòu)為例，機構(gòu)從未將自身視為擁有完整評估權(quán)力和責(zé)任的行動者。一方面，L機構(gòu)將自身視為政府部門的“代言人”，會根據(jù)購買方的意見調(diào)整評估指標(biāo)和評估結(jié)果。另一方面，機構(gòu)并不向被評估方和服務(wù)對象提供評估結(jié)果，而是借由作為購買方的政府公示評估結(jié)果。如果被評估方對評估結(jié)果有異議，首先要向政府部門提出質(zhì)疑，再查詢評估指標(biāo)體系得分和專家評估得分。但是，評估指標(biāo)體系是得到購買方同意后發(fā)布的，專家評估得分是高?；蛘哔Y深評估專家給出，評估機構(gòu)至多會出現(xiàn)一些計算錯誤。如果被評估方對評估結(jié)果不滿，首先就要質(zhì)疑作為購買方的政府，以及作為評估專家的高校學(xué)者和一線實務(wù)精英們，評估機構(gòu)反而能“置身事外”。由此，第三方評估機構(gòu)在向購買方和評估專家轉(zhuǎn)移評估權(quán)力的同時，也轉(zhuǎn)讓了自身的評估責(zé)任，規(guī)避了評估帶來的問責(zé)風(fēng)險。

隨著《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》的執(zhí)行，行業(yè)協(xié)會類組織的經(jīng)費也逐步轉(zhuǎn)向政府購買服務(wù)的形式。經(jīng)濟壓力迫使第三方評估機構(gòu)選擇了壓縮成本，甚至追求成本最小化的功利化道路，逐漸市場化?；蛘哒f，作為一個自收自支的非營利組織，第三方評估機構(gòu)自利動機和謀利行為，進而造成了“利益合謀”“劣幣驅(qū)逐良幣”“利益鏈滋生”等負面后果[10]。為了最大程度上壓縮成本，L機構(gòu)通常會采用壓縮評估時間、臨聘外部人員、量產(chǎn)評估報告等多種成本控制手段。首先，L機構(gòu)會有意識地壓縮評估時間周期。在C區(qū)評估項目中，一天專家評估的成本約為12,500元。因此，L機構(gòu)通常只會用8個小時就完成28個社工項目的評估，平均每個項目只有5分鐘的匯報時間，以及10分鐘的專家點評時間。其次，L機構(gòu)只常設(shè)一位專職總干事和兩名專職人員，其他人員皆以兼職的形式在L機構(gòu)掛職。有評估項目時，L機構(gòu)會臨時招募人員和評估專家組成評估團隊，評估結(jié)束后再予以解散。此外，為提升評估效率，L機構(gòu)形成了一套非常精致的評估報告模板，這套評估報告模板可以套用在絕大多數(shù)的社工服務(wù)評估項目中，也可以幫助臨時招募的員工能夠快速完成評估報告，新員工在2小時內(nèi)就可以完成一個社工服務(wù)評估報告的撰寫，評估報告的真實性、有效性堪憂。

3.化繁為簡

由于全面、真實、深入地測量社工服務(wù)的成效十分困難，項目制自身對時間、效率等因素的追求等原因，評估機構(gòu)更偏向于使用項目管理評估、服務(wù)產(chǎn)出評估、事后評估、短期考核評估等簡單快捷，耗時較短的評估方式，而不愿意使用專業(yè)服務(wù)評估、服務(wù)成效評估、事前評估、長期影響評估等難度大、耗時長、開支多的評估方式。例如，在L機構(gòu)承接的評估項目中，大約有35%～41%左右的分值權(quán)重集中在基礎(chǔ)運營、人員管理、財務(wù)管理等項目管理方面，有20%～30%的分值權(quán)重集中在購買方、社區(qū)合作方、服務(wù)對象評價、社工自評等多方評價方面；只有29%～45%的分值權(quán)重真正集中在需求評估、服務(wù)產(chǎn)出、專業(yè)方法、服務(wù)質(zhì)量等專業(yè)服務(wù)方面。也就是說，只有三到四成的分值權(quán)重是專業(yè)服務(wù)評估，評估權(quán)重側(cè)重在項目的制度建設(shè)、人員管理等方面。而且，X市的社工項目評估多側(cè)重于考核個案、小組和社區(qū)活動的完成數(shù)量，而非服務(wù)對象的實質(zhì)性改變；評估機構(gòu)多偏向于中期評估項目，而非事前評估；側(cè)重于監(jiān)督考核，而非以評促建。按照徐道穩(wěn)等人對績效評估發(fā)展歷程的劃分方法，X市第三方評估還屬于探索階段，其突出表現(xiàn)就是，“在面面俱到的全身體檢中以組織規(guī)范化建設(shè)為重點，忽視了社會工作機構(gòu)的非營利宗旨和服務(wù)使命?！盵31]

（二）第三方評估機構(gòu)的理性選擇

一般來說，自然人的行為受價值觀念的影響，而作為自然人將部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給共同機構(gòu)而形成的組織，法人行動者的行動策略同樣存在潛在的理性選擇取向。作為第三方評估機構(gòu)，L機構(gòu)雖然是一個非營利組織，但同時也有“利益訴求”。L機構(gòu)是“理性”的行動主體，其突出表現(xiàn)就是依附理性、工具理性和技治理性。

1.依附理性

王思斌認為，社會工作獲得發(fā)展的策略有創(chuàng)新性發(fā)展和依附性發(fā)展兩種，依附性發(fā)展是一種理性選擇，是向其他學(xué)科靠攏，成為他們某種形式的組成部分，從而得到財政和政策支持的一種發(fā)展方法[32]。與之相類似，社工服務(wù)第三方評估領(lǐng)域也有一種依附性的發(fā)展思維，并逐漸形成了一種依附理性。依附理性主要是指，第三方評估機構(gòu)主動依賴政府部門生存和發(fā)展，進而增大自身生存幾率的一種理性選擇。

從第三方評估機構(gòu)的角度來看，面對掌握權(quán)威和資源優(yōu)勢的政府，對政府的不服從行為帶來的只能是機構(gòu)的迅速消亡，依附政府生存是唯一選擇。為了謀求生存和發(fā)展機會，第三方評估機構(gòu)存在主動依附于政府的動機，希望被政府所“控制”，“控制”程度越高，生存和發(fā)展幾率就越大。在依附理性的驅(qū)使下，第三方評估機構(gòu)的行動策略更多是主動向政府轉(zhuǎn)讓評估權(quán)力和評估責(zé)任，并以滿足政府的需求為第一目標(biāo)。第三方評估機構(gòu)越是主動向政府轉(zhuǎn)讓評估權(quán)力，政府就越容易掌握評估的最終決策權(quán)。但是，評估責(zé)任的轉(zhuǎn)移使得評估失去了實際上的問責(zé)主體，參與主體也更易達成協(xié)作和妥協(xié)關(guān)系。因此，這種依附性的理性選擇和轉(zhuǎn)讓權(quán)責(zé)的行動策略最終將評估權(quán)力交還政府，而所謂的“第三方評估”又變成了實質(zhì)上的購買方評估，成為形式化的“表演”。

2.工具理性

韋伯將理性分為價值理性和工具理性兩種，價值理性表現(xiàn)為對純粹自身行為本身的絕對價值所持的自覺信仰；工具理性則是行動者被追求功利的動機所驅(qū)使，經(jīng)過精確的投入和收益計算來使得利益最大化的行為選擇[33]。作為非營利組織，第三方評估機構(gòu)的價值理性在于堅守組織使命，即通過對社工服務(wù)項目的監(jiān)督和評估，來促進社工服務(wù)項目整體水平的提升，提升服務(wù)對象的生活質(zhì)量。但是，在政府購買社工服務(wù)項目中，第三方評估機構(gòu)很難做到堅守價值理性和組織使命，代之以被工具理性所驅(qū)使，并以謀求自身利益為行為宗旨。

當(dāng)核函數(shù)K(x,y)確定，則通過式（4）和（5）計算可得到BTB和BT?(y)，則核稀疏表示方程（3）可以直接用稀疏表示方程的求解方法進行求解。

第三方評估機構(gòu)的這種工具理性是以增加經(jīng)濟收入和減少成本支出為直接推動力的。例如，L機構(gòu)偏向于承接政府購買的社工督導(dǎo)和評估項目，而一般不會承接慈善組織購買的社會救助或社會服務(wù)類項目。其主要原因在于，現(xiàn)階段慈善類項目的資金只能用于捐贈物資，不能用于管理費、員工薪資、津貼、獎金等薪酬開支。慈善項目屬于“無利可圖”的“賠本買賣”，不被機構(gòu)所青睞。在工具理性的主導(dǎo)下，L機構(gòu)首先考慮的是如何增加收入，消減成本，提高效率。因此，壓縮評估時間、臨聘外部人員、量產(chǎn)評估報告等成本控制行為就變得順理成章了。但是，這些成本控制策略很大程度上削弱了評估的專業(yè)性，對于服務(wù)項目的監(jiān)督核查也流于表面，致使第三方評估呈現(xiàn)出明顯的功利性傾向。

3.技治理性

技術(shù)治理（technocracy）一詞最早由弗朗西斯·培根和圣西門提出，其核心理念在于科學(xué)管理和專家統(tǒng)治，主張由技術(shù)專家來管理社會[34]。在技術(shù)治理理性的支配下，政府官員和評估專家的權(quán)威、標(biāo)準(zhǔn)化的量化指標(biāo)體系，以及合乎“規(guī)范”的評估程序，共同代表了評估結(jié)果的正義性和不可侵犯性。而被評估方對于官員、專家、數(shù)字和程序既不敢質(zhì)疑，也不能質(zhì)疑。這種披著技術(shù)治理外衣的第三方評估被認為是“科學(xué)的”“價值中立”的。既然是價值中立的，堅持科學(xué)調(diào)查的評估者就不用為其行為和評估產(chǎn)生的長期結(jié)果負責(zé)?；蛘哒f，評估報告一旦撰寫完成，評估者的任務(wù)就結(jié)束了，評估者沒有責(zé)任和義務(wù)為評估結(jié)果的適用情況而負責(zé)。在實際調(diào)研過程中，研究者發(fā)現(xiàn)，實際上數(shù)字并不是所謂的“真理”，因為數(shù)字是可以篡改的。一旦購買方和評估專家得出了共識，數(shù)字就會發(fā)生“合理的變動”，而且這種變動是完全可能以人的意志為轉(zhuǎn)移的。例如，A區(qū)、B區(qū)、C區(qū)評估項目中都存在修改評估數(shù)據(jù)，甚至偽造評估數(shù)據(jù)的情況，而這種對數(shù)據(jù)的操縱和修改往往是無據(jù)可查而又合乎“程序”的。

在當(dāng)前的政府購買社工服務(wù)領(lǐng)域中，相關(guān)部門并沒有為第三方評估設(shè)立專門的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)證明，使得第三方評估機構(gòu)無法從制度和專業(yè)層面獲得足夠的權(quán)威性。但是，第三方評估機構(gòu)又迫切需要權(quán)威性的背書。由此，假借購買方和評估專家的權(quán)威，依托數(shù)字指標(biāo)和程序正義的技術(shù)治理理性就成為了第三方評估機構(gòu)最佳的理性選擇。在技治理性的評估邏輯下，第三方評估機構(gòu)根本無需證明自身的專業(yè)性和權(quán)威性，其只需要執(zhí)行購買方和外部評估專家的評估意見，完成程序化的評估流程即可。而被評估方顯然不敢質(zhì)疑購買方和評估專家的權(quán)威，對于指標(biāo)化的數(shù)字也難以產(chǎn)生有力地批駁。因此，第三方評估的最優(yōu)選擇并不是開展細致深入的評估，而是完成完整的評估程序。第三方評估機構(gòu)通常采用的是偏項目管理輕專業(yè)服務(wù)、偏產(chǎn)出評估輕成效評估、偏事后評估輕事前評估、偏短期考核輕長期影響等片面化的評估方式。但是，這些評估方式過度地簡化了社工服務(wù)的情境性和藝術(shù)性，很難全面地反映社工服務(wù)項目的真實成果。而且，這些偏重短期考核的評估方式也無益于項目的持續(xù)改善，造成第三方評估的片面性。

五、制度誘因：第三方評估機構(gòu)的理性選擇空間

如果把第三方評估機構(gòu)視作是一個有生命的有機體，其價值觀念和理性選擇的形成顯然受生存環(huán)境的影響。同理，尋找第三方評估機構(gòu)的理性選擇動因，需要深入地考察其制度環(huán)境因素?，F(xiàn)階段來看，第三方評估制度的合法性失衡、外部監(jiān)督制度缺失、行業(yè)準(zhǔn)入制度缺失等制度缺陷問題，是它做出依附理性、工具理性、技治理性等理性選擇的主要誘因。

（一）合法性失衡

“合法性”這一概念最先由韋伯提出，他認為凡是被公眾所相信的、所贊同的就是具有合法性的統(tǒng)治[35]（P249）。學(xué)者們普遍將組織的合法性進一步解構(gòu)為法律合法性、行政合法性、社會合法性、專業(yè)合法性、政治合法性等類別，并認為第三方評估在所有合法性領(lǐng)域都存在合法性不足的問題。但研究者認為，作為致力于服務(wù)弱勢群體的社會工作機構(gòu)及其評估機構(gòu)，具有很高的政治意識和良好的政治站位，在政治合法性上并不欠缺，在行政合法性上也并不弱勢。因此，本研究主要從法律合法性不足、社會合法性欠缺、專業(yè)合法性較弱、行政合法性強勢等四個層面來探討第三方評估的合法性失衡問題。

首先，我國社會服務(wù)第三方評估領(lǐng)域還面臨著法律合法性不足的問題。在政府購買社工服務(wù)第三方評估領(lǐng)域，《社會服務(wù)第三方評估法》等國家層面的上位法尚未制定，使得第三方評估及評估機構(gòu)的法律地位、角色身份、性質(zhì)功能、準(zhǔn)入門檻、專業(yè)資質(zhì)、從業(yè)范圍、監(jiān)督管理等較為混亂，導(dǎo)致了第三方評估行業(yè)良莠不齊、魚龍混雜。其次，由于社工機構(gòu)及其評估機構(gòu)是從國外傳到國內(nèi)的，同時是受自上而下的政策推動的，這就導(dǎo)致第三方評估缺乏地方文化傳統(tǒng)的支持，面臨著社會合法性欠缺的問題。此外，當(dāng)前一線社工對第三方評估認同度低，普遍認為第三方評估過于看重量化指標(biāo)，評估專家缺乏實踐經(jīng)驗，評估機構(gòu)能力不強，致使第三方評估的專業(yè)合法性備受質(zhì)疑。

與在法律合法性、社會合法性和專業(yè)合法性上的弱勢地位不同，第三方評估在行政合法性上非常強勢，這也是第三方評估機構(gòu)能夠維持生存的關(guān)鍵所在。所謂行政合法性，指的是通過官僚體制的程序和慣例而獲得的一種形式合法性，其合法性來源于政府以某種方式(允許、同意、支持或幫助)把自己的行政合法性讓渡或傳遞給社會組織，具體形式包括機構(gòu)文書、領(lǐng)導(dǎo)人的同意、機構(gòu)的符號(如名稱、標(biāo)志)和儀式(如授予的錦旗)等等[36]。社會工作領(lǐng)域內(nèi)第三方評估制度的發(fā)展也是行政化發(fā)展模式，先是由政府內(nèi)部自上而下發(fā)文、層層動員落實，兼以政策先行、資源配套、檢查督促的形式來明確第三方評估的結(jié)構(gòu)性地位；再通過設(shè)立政府購買服務(wù)項目和資金來支撐第三方評估機構(gòu)的成立和運行；最后采用行政吸納服務(wù)的方式將第三方評估納入行政管理體系，用行政權(quán)威管理評估活動[37]。就政府購買社工服務(wù)領(lǐng)域而言，第三方評估在政策支持、介入渠道、評結(jié)結(jié)果層面都能獲得行政合法性的支持，保證了評估的順利進行。

（二）外部監(jiān)督制度缺失

作為一種新興的公共服務(wù)供給方式，政府購買服務(wù)有一定的合理性，尤其是在提升社會組織活力方面成效卓著，但其是否真的提高了效率，節(jié)約了資金，提高了服務(wù)滿意度等問題，都還需要繼續(xù)深入地研究。因此，不能盲目地認為政府購買服務(wù)是一劑治療政府失靈的萬能藥，應(yīng)該加強監(jiān)督和管理。但是，由于當(dāng)前社會工作體制機制和專業(yè)發(fā)展能力的滯后性，社會工作行業(yè)內(nèi)尚沒有形成強有力的監(jiān)督體系，社會公眾和新聞媒體也缺乏監(jiān)督的渠道和動機，致使第三方評估的外部監(jiān)督制度遲遲難以建立。具體表現(xiàn)在以下方面。

第一，由于責(zé)任規(guī)避和多頭管理的困境，政府對第三方評估機構(gòu)的監(jiān)督和管理不夠全面、深入，通常采用選擇性監(jiān)管的策略，即：政府通常只監(jiān)管評估結(jié)果，不監(jiān)管評估過程；政府通常會重點監(jiān)管財務(wù)情況，而輕視專業(yè)服務(wù)成效；政府通常只監(jiān)管自己購買的項目，不監(jiān)管下屬機關(guān)購買的項目。

第二，社會組織年檢制度同樣難以發(fā)揮預(yù)期的監(jiān)督檢查作用。在X市，由于L機構(gòu)和X市民政局領(lǐng)導(dǎo)的特殊關(guān)系，作為業(yè)務(wù)主管單位和登記管理單位的X市民政局并不會嚴(yán)格審查機構(gòu)的年檢報告。甚至于，在明知L機構(gòu)的工作人員的人數(shù)和資質(zhì)有誤的情況下，也不會主動核實。相反，還會繼續(xù)幫助L機構(gòu)申請4A級社會組織。

第三，社工行業(yè)內(nèi)部目前也尚未形成有力的行業(yè)監(jiān)督和自律機制。很多第三方評估機構(gòu)是由區(qū)域內(nèi)的社會工作協(xié)會兼任的，而且社工協(xié)會也沒有監(jiān)督第三方評估機構(gòu)的特殊權(quán)力。行業(yè)監(jiān)控體系的缺失，以及行業(yè)協(xié)會和社工機構(gòu)之間的特殊利益交換關(guān)系使得當(dāng)前社工行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了一些違規(guī)行為。

第四，社會組織信息公開制度沒有被嚴(yán)格執(zhí)行。按照政府購買服務(wù)的邏輯，非營利組織的資產(chǎn)仍屬于公益產(chǎn)權(quán)，非營利組織應(yīng)當(dāng)主動向社會公眾公開自身的重大經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動、人員變動、資產(chǎn)管理、財務(wù)運作及績效情況。同時，信息公開制度也是社會大眾監(jiān)督第三方評估的一個重要渠道，是相關(guān)政策文件中的明確要求。但遺憾的是，很多第三方評估機構(gòu)并不會主動公開相關(guān)信息。即使公開部分信息，也常常是通過政府來公布評估結(jié)果，而不會主動公開評估過程，以及評估機構(gòu)自身的信息?？傮w來看，當(dāng)前第三方評估的信息公開制度還止于文件層面，其并沒有被第三方評估機構(gòu)實際執(zhí)行。

（三）行業(yè)準(zhǔn)入制度缺失

當(dāng)前我國尚未明確建立起第三方評估機構(gòu)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，一些第三方評估機構(gòu)能承接評估項目并不是因為專業(yè)能力或者具備評估資質(zhì)，而是取決于政府的偏好和傾向[31]。而第三方評估機構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)入制度的缺失，導(dǎo)致評估機構(gòu)的從業(yè)資質(zhì)、從業(yè)范圍、服務(wù)內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)、評估驗收等無法可依，加劇了評估中的不規(guī)范行為[38]。因此，我國第三方評估的行業(yè)準(zhǔn)入制度建設(shè)已經(jīng)到了不得不解決的緊迫地步，第三方評估的專業(yè)資質(zhì)不能再僅僅依靠政府部門的“評估通知”，而要著重于提升自身的權(quán)威性和專業(yè)性。

首先，從目前的實際情況來看，民政部及各級民政部門，或者中國社會工作聯(lián)合會并沒有明文授予任何一家社會組織從事社會工作服務(wù)項目第三方評估的專業(yè)資質(zhì)，第三方評估的專業(yè)資質(zhì)證書也無從談起。但是，作為一項高度“技術(shù)化”和“專業(yè)化”的技能領(lǐng)域，“評估”是需要專業(yè)資格認證和準(zhǔn)入門檻的。

其次，由于當(dāng)前沒有一個明確的評估資質(zhì)授予主體，難以明確評估資質(zhì)的授予和清退標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前民政部授予第三方評估機構(gòu)資質(zhì)的方式多是以招投標(biāo)性質(zhì)進行的。地方政府也不知道第三方評估機構(gòu)應(yīng)該具備怎樣的資質(zhì)，也不清楚授予和清退第三方評估機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。例如，本研究中C區(qū)的第三方評估項目招標(biāo)公告中，對于第三方評估機構(gòu)的要求只要求合法注冊登記過、沒有失信行為，缺少專業(yè)資質(zhì)的要求。

再次，國內(nèi)并沒有一個機構(gòu)能起到管理和引領(lǐng)第三方評估機構(gòu)的作用，缺乏有效的制約。從時下社工實務(wù)界的實際情況來看，一方面，國內(nèi)沒有十分具有權(quán)威性、代表性和專業(yè)性的全國性社工服務(wù)或社會服務(wù)第三方評估機構(gòu)。即使學(xué)者開展了有影響力的全國性政府績效或社會組織第三方評估研究，但也只是曇花一現(xiàn)，且研究意義大于實踐意義。而沒有全國性的，高知名度的第三方評估機構(gòu)使得整個行業(yè)既得不到社會大眾的重視，也很難形成行業(yè)領(lǐng)頭羊效應(yīng)，從而難以建立行業(yè)內(nèi)部規(guī)范。

最后，雖然我國社會工作者的職業(yè)資格認證制度已經(jīng)基本成型，但我國還沒有建立起針對評估的資格認證制度，各大高校對社會服務(wù)評估、項目評估、第三方評估專業(yè)人才的培育力度還不足。評估更多是作為課程來講授，選擇評估方向的研究人才和實務(wù)人才還不多，能夠深入了解項目評估的師資隊伍也有所欠缺。

六、總結(jié)與討論

在制度環(huán)境等外部社會系統(tǒng)層面，第三方評估目前面臨著合法性失衡、外部監(jiān)督制度缺失、行業(yè)準(zhǔn)入制度缺失等諸多問題。合法性失衡使得第三方評估機構(gòu)很難獲得明確的法律地位、無法得到社會大眾和專業(yè)成員的有力支持，只能依賴于購買方的行政權(quán)威而獲得生存空間。面對合法性失衡的外部制度環(huán)境，第三方評估機構(gòu)為了生存，不得不采取依附理性以及權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)讓式的行動策略。然而，依附理性和權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)讓的行動策略是以犧牲第三方評估的獨立性和公正性為代價的，衍生出了第三方評估的形式化問題。外部監(jiān)督制度的缺失誘使第三方評估機構(gòu)以工具理性和成本控制為最優(yōu)先選擇。但是，工具理性和成本控制的行動策略侵蝕了第三方評估的專業(yè)性，使第三方評估表現(xiàn)出明顯的功利主義傾向。行業(yè)準(zhǔn)入制度的缺失致使第三方評估機構(gòu)自身缺乏權(quán)威性，迫使第三方評估機構(gòu)選擇了外部權(quán)威主導(dǎo)、數(shù)字迷信、程序正義等技術(shù)治理理性。而嚴(yán)格秉持技術(shù)理性的第三方評估機構(gòu)更樂于使用偏項目管理輕專業(yè)服務(wù)、偏產(chǎn)出評估輕成效評估、偏事后評估輕事前評估、偏短期考核輕長期影響等簡單化的評估方式，既無法保證自身的客觀性，也難以踐行以評促建的評估宗旨，產(chǎn)生第三方評估的片面化問題?；诶硇赃x擇理論以及第三方評估偏差的分析框架來看，第三方評估偏差問題的解決，應(yīng)當(dāng)從宏觀社會系統(tǒng)和微觀法人行動者兩個角度，從完善第三方評估的制度體系、重塑第三方評估機構(gòu)的理性選擇、規(guī)制第三方評估機構(gòu)的行動策略三個層面來優(yōu)化當(dāng)前的第三方評估體制機制，以實現(xiàn)標(biāo)本兼治。

基于理性選擇理論以及第三方評估偏差的分析框架來看，第三方評估偏差問題的解決，關(guān)鍵還在于建構(gòu)較為完善的第三方評估制度體系。首先，應(yīng)當(dāng)通過頒布《社會服務(wù)第三方評估法規(guī)》、加大對第三方評估的宣傳、培育或引進知名第三方評估機構(gòu)、制定購買方的權(quán)限清單等方式，進一步增強第三方評估的法律合法性、社會合法性、專業(yè)合法性，并在一定程度上降低對行政合法性的依賴，進而改變第三方評估的合法性失衡狀態(tài)。其次，要進一步完善第三方評估的外部監(jiān)督制度。第一，要引入上級政府部門，實現(xiàn)社工服務(wù)項目的購買方和第三方評估項目的購買方之間的分離；第二，要探索建立第三方評估機構(gòu)評級制度，從各個層面對第三方評估機構(gòu)開展實時監(jiān)測和排名；第三，要建立第三方評估的反向評價制度，使一線社工和服務(wù)對象能夠監(jiān)督和反饋評估項目的短期和長期效果；第四，要建立第三方評估信息公開網(wǎng)站，整理并公開評估機構(gòu)的信息，以及評估的過程和結(jié)果信息，保證第三方評估的整個過程和結(jié)果公開透明。最后，還應(yīng)當(dāng)通過建立第三方評估的四級資質(zhì)授予制度、制定評估資質(zhì)的細則、成立社會工作服務(wù)第三方評估委員會、培育社會服務(wù)第三方評估專業(yè)人才等途徑，建構(gòu)第三方評估的行業(yè)準(zhǔn)入制度，最終在制度和人才儲備層面保證第三方評估的專業(yè)能力和專業(yè)資質(zhì)。