中國(guó)碳排放權(quán)交易立法的現(xiàn)實(shí)考察和優(yōu)化進(jìn)路

丁糧柯 梅鑫

摘 要：碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，離不開完善的碳排放權(quán)交易法律體系的有力保障。目前，我國(guó)碳排放權(quán)交易立法存在較大短板，集中體現(xiàn)在綜合性立法模式不鮮明、基礎(chǔ)性立法內(nèi)容不完整和立法實(shí)施路徑不科學(xué)等方面。未來，我國(guó)可以借鑒歐盟和美國(guó)的碳排放權(quán)交易立法實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)，通過明確綜合性立法模式、完善基礎(chǔ)性立法內(nèi)容以及科學(xué)規(guī)劃立法實(shí)施路徑等方式有序推進(jìn)碳排放權(quán)交易立法。

關(guān)鍵詞：碳排放權(quán)交易;現(xiàn)實(shí)困境;立法模式;優(yōu)化進(jìn)路

中圖分類號(hào)：X51? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2022）01-0088-09

如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)，是著力解決資源環(huán)境約束突出問題、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然選擇。作為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》的締約國(guó)，我國(guó)承諾將在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。[1]從世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的控碳減碳經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)施碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易能夠有效控制并減少碳排放的總量，我國(guó)的全國(guó)性碳排放權(quán)交易市場(chǎng)也于2021年7月正式運(yùn)行。但是客觀而言，我國(guó)目前的碳排放權(quán)交易立法仍然存在較大短板，難以有效指導(dǎo)碳排放權(quán)的市場(chǎng)化交易?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出“健全碳排放權(quán)法律法規(guī)”，[1]為我國(guó)新時(shí)代碳排放權(quán)交易立法指明了方向。眼下亟須系統(tǒng)性梳理考察我國(guó)當(dāng)前碳排放權(quán)交易的立法現(xiàn)狀，總結(jié)域外發(fā)達(dá)國(guó)家碳排放權(quán)交易立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而有序推進(jìn)我國(guó)碳排放權(quán)交易立法。

一、碳排放權(quán)交易立法的理論概述

（一）碳排放權(quán)交易的內(nèi)涵及其理論基礎(chǔ)

學(xué)界通說認(rèn)為，碳排放權(quán)交易是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)環(huán)境容量測(cè)算制定出特定時(shí)期內(nèi)的碳排放總量目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化分解出不同區(qū)域與行業(yè)的碳排放配額，擁有碳排放配額的主體可以根據(jù)自身需要在市場(chǎng)中交易配額。[2]傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將帶來外部經(jīng)濟(jì)性與外部不經(jīng)濟(jì)性（External Diseconomics），典型的外部不經(jīng)濟(jì)性包括環(huán)境污染、氣候變暖。為了解釋和減小外部不經(jīng)濟(jì)性的不利影響，不少學(xué)者嘗試從產(chǎn)權(quán)角度來進(jìn)行突破，其中最為著名的是哈丁的“公地悲劇”理論和科斯的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。

“公地悲劇”理論（Tragedy of the Commons）認(rèn)為，公有環(huán)境資源的自由利用，會(huì)促使人們基于經(jīng)濟(jì)性的考慮而盡可能地將公有資源變成私有或某些團(tuán)體的財(cái)富，從而最終使全體成員的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益遭到損害甚至毀滅。[3]例如：在大氣環(huán)境向所有排放大氣污染物的企業(yè)開放的情況下，站在個(gè)人或團(tuán)體利益立場(chǎng)上，每個(gè)企業(yè)都力求使自己的眼前利益最大化，其便會(huì)盡可能地增加自己的生產(chǎn)量即排污量，并獲得因此帶來的全部收入。但是，從公眾立場(chǎng)來看，每增加一些排污量都會(huì)給環(huán)境帶來某種損害，這一損害是由生活在大氣環(huán)境中的全體公眾分擔(dān)。也就是說，企業(yè)通過增加排污量來獲得個(gè)人利益，而將其擴(kuò)大排污量所帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性留給了公眾。結(jié)果，在大氣環(huán)境中的污染物越來越多，大氣環(huán)境的污染和退化現(xiàn)象越來越厲害，最終導(dǎo)致大氣環(huán)境質(zhì)量越來越差，致使人們無(wú)法生活和生產(chǎn)，全體居民不得不從該地撤出或投入大量資金專門治理大氣環(huán)境污染，從而釀成“公有環(huán)境污染的悲劇”。[4]

科斯的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指出，所有權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)不明確是市場(chǎng)失靈的一個(gè)根源，“公地悲劇”就是一個(gè)很好的例子;資源配置的外部性是由資源主體的權(quán)利和義務(wù)不對(duì)稱所導(dǎo)致，市場(chǎng)失靈是由產(chǎn)權(quán)界定不明所導(dǎo)致;只要明確界定所有權(quán)，市場(chǎng)主體或經(jīng)濟(jì)行為主體之間的交易活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就可以有效地解決外部不經(jīng)濟(jì)性問題，即通過產(chǎn)權(quán)的明確界定可以將外部成本內(nèi)部化。[5]嚴(yán)格界定私有產(chǎn)權(quán)不但不排斥合作，反而有利于合作和組織。通過外部成本內(nèi)部化，產(chǎn)權(quán)主體基于經(jīng)濟(jì)性考慮，將通過市場(chǎng)化交易、改良技術(shù)等手段降低已經(jīng)內(nèi)部化的成本，從而發(fā)揮保護(hù)環(huán)境、減少污染排放的積極效果。在科斯理論直接指導(dǎo)下，美國(guó)為治理酸雨而實(shí)施的排污權(quán)交易制度取得了良好效果，所積累的經(jīng)驗(yàn)直接促進(jìn)了碳排放權(quán)交易的理論積淀與制度實(shí)踐。

（二）碳排放權(quán)交易立法的重要性

碳排放權(quán)交易活動(dòng)的有序開展離不開高水平、高質(zhì)量的法治保障。一方面，碳排放權(quán)交易活動(dòng)的有序開展需要發(fā)揮法的規(guī)范作用。法的規(guī)范作用主要體現(xiàn)為對(duì)主體行為的指引、評(píng)價(jià)、教育、預(yù)測(cè)和強(qiáng)制作用。[6]碳排放權(quán)交易的順暢開展依賴于碳排放權(quán)交易法律規(guī)范對(duì)碳排放配額的產(chǎn)權(quán)地位、排放權(quán)交易行為的法律效果等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，其中排放權(quán)交易行為直接涉及碳排放配額的獲得、使用與轉(zhuǎn)讓，包括財(cái)產(chǎn)權(quán)利的占有、使用、收益和處分。缺乏明確的法律規(guī)范規(guī)定，將直接導(dǎo)致碳排放權(quán)交易行為的法律效果處于不確定性狀態(tài)。

另一方面，碳排放權(quán)交易活動(dòng)的有序開展需要發(fā)揮法的社會(huì)作用，主要體現(xiàn)為對(duì)碳排放權(quán)交易活動(dòng)的社會(huì)管理。首先，是對(duì)碳排放權(quán)交易活動(dòng)的公法性保護(hù)，具體涵蓋碳排放配額的申請(qǐng)和分配、市場(chǎng)交易秩序的管理維持、對(duì)碳排放權(quán)交易活動(dòng)中出現(xiàn)的欺詐犯罪等非法行為的懲罰等方面。其次，是對(duì)碳排放權(quán)交易活動(dòng)的私法性保護(hù)。碳排放權(quán)具有類似所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)特性，其產(chǎn)權(quán)地位依賴于明確的法律規(guī)定。正如科斯定理所言，在交易成本客觀存在的前提下，產(chǎn)權(quán)界定與歸屬的法律配置是產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，更是決定產(chǎn)權(quán)效率的重要初始條件。最后，是對(duì)行政權(quán)力的合理分配。碳排放權(quán)交易活動(dòng)涉及生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)督管理、金融管理等多個(gè)行政部門，碳排放權(quán)交易立法有助于協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)督管理等多部門的職權(quán)行使，促進(jìn)多個(gè)行政部門互相配合，劃清政府監(jiān)管部門的職權(quán)邊界，避免公權(quán)力過度介入碳排放權(quán)交易的市場(chǎng)活動(dòng)。

二、碳排放權(quán)交易立法的現(xiàn)實(shí)考察

（一）碳排放權(quán)交易立法的探索實(shí)踐

自2011年開始，我國(guó)在北京等7省市先后開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，其中既包括北京、上海、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)，也包括重慶、湖北等經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度適中、產(chǎn)業(yè)模式較為傳統(tǒng)的地區(qū)。截至2021年3月，碳交易試點(diǎn)累計(jì)覆蓋4.4億噸碳排放量，累計(jì)成交額約104.7億元，交易平均價(jià)格每噸23.8元。[7]與此同時(shí)，在這十年間，我國(guó)自中央到地方的碳排放權(quán)交易立法實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的變化，較為有效地指導(dǎo)了碳排放權(quán)交易實(shí)踐?？傮w上看，我國(guó)目前已經(jīng)形成了以規(guī)章為主體、規(guī)范性文件為補(bǔ)充的一系列碳排放權(quán)交易法律規(guī)范。（見表1）

目前，我國(guó)碳排放權(quán)交易立法呈現(xiàn)出以下幾方面特點(diǎn)：其一，法律規(guī)范主要為中央部門規(guī)章和地方性政府規(guī)章。截至2021年11月，我國(guó)碳排放權(quán)交易立法共計(jì)有《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法（試行）》等4項(xiàng)部門規(guī)章、《福建省碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》等5項(xiàng)地方性政府規(guī)章、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》1項(xiàng)地方性法規(guī)，其余約有數(shù)百份碳排放權(quán)交易相關(guān)的地方規(guī)范性文件。其二，中央部門規(guī)章的碳排放權(quán)交易內(nèi)容規(guī)定較為分散。碳排放權(quán)交易涉及重點(diǎn)排放單位、配額管理，市場(chǎng)交易，報(bào)告、核查與清繳，監(jiān)督與保障，法律責(zé)任等多項(xiàng)內(nèi)容，這些內(nèi)容分布于《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》等眾多規(guī)章和《納入2019—2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額管理的重點(diǎn)排放單位名單》等規(guī)范性文件之中。其三，地方性立法質(zhì)量參差不一。地方性碳排放權(quán)交易立法中，深圳市已出臺(tái)地方性法規(guī)，其他地區(qū)以地方性規(guī)章為主。此外，現(xiàn)行有效的5個(gè)省市的政府規(guī)章在內(nèi)容規(guī)定的質(zhì)量上存在著較大差異，《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》條款數(shù)量共計(jì)86條，內(nèi)容涵蓋碳排放權(quán)交易制度實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，較為全面系統(tǒng);其他省市的政府規(guī)章的條款數(shù)量主要是四五十條，內(nèi)容規(guī)定的范圍和質(zhì)量有待進(jìn)一步擴(kuò)大和提高。

（二）碳排放權(quán)交易立法的現(xiàn)實(shí)困境

盡管我國(guó)自2011年實(shí)施碳排放權(quán)交易試點(diǎn)至今已有十年時(shí)間，但是碳排放權(quán)交易立法并不完善。就我國(guó)碳排放權(quán)交易立法的實(shí)踐現(xiàn)狀和特點(diǎn)而言，仍然存在著綜合性立法模式不鮮明、立法內(nèi)容不完整、實(shí)施路徑不科學(xué)等方面的現(xiàn)實(shí)困境。

1.碳排放權(quán)交易的綜合性立法模式不鮮明?！兑庖姟诽岢鲋贫ā疤贾泻蛯ｍ?xiàng)法律”，從近期的立法進(jìn)展看，國(guó)務(wù)院也正在組織生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門制定碳排放權(quán)管理的暫行條例。[8]種種跡象表明，我國(guó)碳排放權(quán)交易立法意圖采用以單項(xiàng)行政法規(guī)為主體、若干部門規(guī)章為補(bǔ)充、地方性政府規(guī)章為承接的綜合性立法模式。但從目前的碳排放權(quán)交易立法實(shí)踐來看，碳排放權(quán)交易的綜合性立法模式不夠鮮明。

首先，中央層級(jí)碳排放權(quán)交易立法的綜合性嚴(yán)重不足，難以有效指導(dǎo)地方立法。目前而言，僅有生態(tài)環(huán)境部制定的《管理辦法（試行）》來作為規(guī)制全國(guó)碳排放權(quán)交易活動(dòng)的主體規(guī)范，這顯然是有些無(wú)力的。一方面，《管理辦法（試行）》就法律位階而言僅僅是部門規(guī)章，無(wú)法對(duì)抵押質(zhì)押融資、計(jì)稅等涉及金融業(yè)監(jiān)管和稅務(wù)等其他行政部門職責(zé)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制;另一方面，《管理辦法（試行）》條款篇幅僅有43條，無(wú)法涵蓋碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易制度所必要的基礎(chǔ)性內(nèi)容規(guī)定。因此，中央層級(jí)碳排放權(quán)交易的立法現(xiàn)狀與綜合性立法模式的要求相距較遠(yuǎn)。

其次，地方碳排放權(quán)交易立法活躍，甚至與中央層級(jí)的法律規(guī)范產(chǎn)生沖突。在地方立法方面，部分地方的碳排放權(quán)交易立法直接跳出《管理辦法（試行）》的規(guī)定范圍，另行規(guī)定了碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易制度的諸多內(nèi)容，其中最為典型的是《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，其共計(jì)86條的條款規(guī)定中，諸如第二十二條“碳配額回購(gòu)以穩(wěn)定碳價(jià)”、第三十一條“核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件”等內(nèi)容，雖然客觀上填補(bǔ)了《管理辦法（試行）》的空白，但是其不少制度規(guī)定創(chuàng)造性地走在了生態(tài)環(huán)境部部門規(guī)章的前面。地方立法本該是承接中央層級(jí)立法進(jìn)行具體化規(guī)定，而不能一直超出中央層級(jí)立法規(guī)定的范圍。此外，部分立法與《管理辦法（試行）》的規(guī)定存在沖突。以未按時(shí)足額清繳碳排放配額的處罰條款為例，《管理辦法（試行）》第四十條采取的是限期改正加罰款的處罰方式，在罰款幅度上設(shè)置了2萬(wàn)—3萬(wàn)元的處罰額度。但是，《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》等地方政府規(guī)章在處罰幅度上超越了《管理辦法（試行）》，在第四十九條規(guī)定中采取了倍比罰金加最高罰款額度的方式。因此，地方立法難免有越位之嫌。

2.碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)性立法內(nèi)容不完整。立法目標(biāo)是立法所要達(dá)成的一種理想結(jié)果，是具體制度設(shè)計(jì)的重要基點(diǎn)?！豆芾磙k法（試行）》明確了我國(guó)碳排放權(quán)交易立法的總體目標(biāo)是“在應(yīng)對(duì)氣候變化和促進(jìn)綠色低碳發(fā)展中充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，推動(dòng)溫室氣體減排，規(guī)范全國(guó)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)”，[9]這包括了三個(gè)方面，分別是建立碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易制度、減少溫室氣體排放和行政機(jī)關(guān)有效管理碳排放權(quán)交易。其中圍繞建立碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易制度，我國(guó)碳排放權(quán)交易立法的基礎(chǔ)性內(nèi)容不夠完整。具體來講，成熟的市場(chǎng)化交易制度大抵包括產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)對(duì)象、交易規(guī)則、監(jiān)督管理規(guī)則、法律責(zé)任等幾個(gè)方面的具體制度，遺憾的是，目前我國(guó)碳排放權(quán)交易立法并沒有對(duì)這些基礎(chǔ)性內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定。在產(chǎn)權(quán)主體的界定上，究竟是將分配碳排放配額的生態(tài)環(huán)境主管部門界定為產(chǎn)權(quán)主體，還是將碳排放配額的申請(qǐng)方界定為產(chǎn)權(quán)主體，是存在疑問的;在產(chǎn)權(quán)對(duì)象的界定上，碳排放權(quán)交易的相關(guān)立法并未明確碳排放權(quán)的法律性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)地位，阻礙了碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易制度的構(gòu)建與運(yùn)行;[10]在碳排放權(quán)的交易規(guī)則上，究竟是采用由市場(chǎng)供求關(guān)系決定的完全市場(chǎng)化碳價(jià)，還是采用行政機(jī)關(guān)綜合測(cè)算下的部分市場(chǎng)化碳價(jià)，碳排放權(quán)交易的相關(guān)立法沒有予以明確規(guī)定;在法律責(zé)任制度方面，《管理辦法（試行）》規(guī)定了行政管理部門的監(jiān)管責(zé)任和排放單位按時(shí)清繳法律配額的法律責(zé)任，而未對(duì)碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易中可能出現(xiàn)的合同糾紛、欺詐和配額盜竊等行為進(jìn)行法律責(zé)任的規(guī)定。

3.碳排放權(quán)交易立法的實(shí)施路徑不科學(xué)。目前，我國(guó)對(duì)碳排放權(quán)交易立法實(shí)施路徑缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)，主要體現(xiàn)為缺乏對(duì)碳排放權(quán)交易綜合性立法推進(jìn)路徑的統(tǒng)一認(rèn)知、缺乏對(duì)碳排放權(quán)交易綜合性立法與地方性、行業(yè)性立法之間關(guān)系的協(xié)調(diào)安排。首先，理論界尚未對(duì)碳排放權(quán)交易立法的推進(jìn)路徑形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。一方面，相當(dāng)數(shù)量的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快起草《應(yīng)對(duì)氣候變化法》，將其作為碳排放權(quán)總量控制與市場(chǎng)化交易法律體系中的頂層框架性法律，之后再依次制定碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易的專項(xiàng)法律。[11]但也有觀點(diǎn)指出，目前碳排放權(quán)交易的首要立法任務(wù)是制定《低碳發(fā)展促進(jìn)法》，運(yùn)用立法的手段促進(jìn)碳排放權(quán)交易與低碳能源生產(chǎn)消費(fèi)轉(zhuǎn)型的有機(jī)銜接。[12]另一方面，《意見》等政策文件多次強(qiáng)調(diào)制定碳中和專項(xiàng)法律，但是并未具體說明如何協(xié)調(diào)處理碳排放權(quán)交易立法和修訂《節(jié)約能源法》等相關(guān)立法、修法活動(dòng)之間的關(guān)系。如果對(duì)此問題缺乏統(tǒng)一認(rèn)知，未來碳排放權(quán)交易立法的科學(xué)性與協(xié)調(diào)性將大打折扣。其次，缺乏對(duì)中央綜合性立法與地方立法的協(xié)調(diào)安排?！兑庖姟返日呶募?qiáng)調(diào)推進(jìn)京津冀等區(qū)域重大戰(zhàn)略的低碳化發(fā)展，但是具體到立法上，相關(guān)政策文件的針對(duì)性存在不足，尚未正視地方碳排放權(quán)交易立法的差異性需求。中央綜合性立法是立足于全國(guó)性的碳排放權(quán)交易管理進(jìn)行展開，而我國(guó)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，低碳化發(fā)展需求差異較大，部分地方希望通過地方性立法推動(dòng)本區(qū)域的減排控碳。因此，缺乏統(tǒng)籌將會(huì)造成中央立法和地方立法各行其是的風(fēng)險(xiǎn)。最后，缺乏對(duì)行業(yè)性立法的協(xié)調(diào)安排。目前，世界碳排放權(quán)交易立法的經(jīng)驗(yàn)做法是優(yōu)先對(duì)電力能源等重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行規(guī)制，再逐步將交易范圍拓展到航空業(yè)等其他行業(yè)。我國(guó)的碳排放權(quán)交易實(shí)踐同樣是優(yōu)先對(duì)發(fā)電行業(yè)開展碳排放權(quán)交易管理，未來勢(shì)必也將涉及交通運(yùn)輸、冶煉化工等行業(yè)。但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家分階段制定和實(shí)施碳排放權(quán)交易行業(yè)立法規(guī)劃所不同的是，我國(guó)的碳排放權(quán)交易立法缺乏明確的行業(yè)立法規(guī)劃，這或許有可能導(dǎo)致碳排放權(quán)交易的綜合性立法與行業(yè)立法協(xié)調(diào)性不足。

三、碳排放權(quán)交易立法的

國(guó)際實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)啟示

自1997年《京都議定書》正式確立碳排放權(quán)交易制度以來，世界上主要存在著兩種碳排放權(quán)交易立法模式：一種是以歐盟為代表的綜合性立法模式，另外一種是以美國(guó)為代表的分立式立法模式。

（一）歐盟碳排放權(quán)交易立法實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)啟示

成立于2005年的歐盟碳排放權(quán)交易制度體系（EU ETS）是世界上第一個(gè)國(guó)際性的碳排放權(quán)交易制度體系。EU ETS包括了歐盟所有成員國(guó)以及挪威、冰島和列支敦士登等三國(guó)，涵蓋電力、制造業(yè)以及航空業(yè)的接近一萬(wàn)家排放單位，覆蓋了歐盟接近四成的溫室氣體排放量。[13]從立法體系的構(gòu)成來看，EU ETS是由一系列的指令（Directives）、規(guī)章（Regulations）和決定（Decisions）組成的綜合性法律體系。其中，歐洲理事會(huì)（European Council）和歐洲議會(huì)（European Parliament）在2003年公布實(shí)施的2003/87/EC號(hào)指令是EU ETS的基礎(chǔ)性法律規(guī)范。在2003/87/EC號(hào)指令的基礎(chǔ)之上，歐盟進(jìn)一步制定實(shí)施了2004/101/EC等一系列指令、No 994/2008等一系列規(guī)章和No 2216/2004等一系列決定（見圖1），這些指令、規(guī)章和決定共同構(gòu)成了相對(duì)完善的歐盟碳排放權(quán)交易制度體系。

歐盟碳排放權(quán)交易立法實(shí)踐可以概括為以下幾個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)：首先，歐盟明確碳排放權(quán)交易綜合性立法模式。歐盟碳排放權(quán)交易制度體系以2003/87/EC號(hào)指令作為核心法律規(guī)范，其他的指令、規(guī)章和決定均是在2003/87/EC號(hào)指令的基礎(chǔ)之上進(jìn)行完善的。另外從指令本身的內(nèi)容看，2003/87/EC號(hào)指令包括了溫室氣體排放許可、碳排放配額申請(qǐng)、碳排放總量控制、碳排放配額分配規(guī)則、配額交易和認(rèn)證、監(jiān)督與管理等全面的碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易內(nèi)容，該指令的內(nèi)容本身堪稱歐盟碳排放權(quán)交易的支柱性法律規(guī)范。其次，歐盟分階段推進(jìn)碳排放權(quán)交易立法。歐盟碳排放權(quán)交易制度體系的構(gòu)建并非是一蹴而就的。事實(shí)上，歐盟圍繞碳排放權(quán)交易制度體系的構(gòu)建討論了較長(zhǎng)時(shí)間，最終形成了分階段推進(jìn)立法的共識(shí)。歐盟將碳排放權(quán)交易制度體系的構(gòu)建分解為幾個(gè)階段，并形成階段性目標(biāo)。例如，在第一階段（2005—2007年），歐盟的首要目標(biāo)是將碳排放權(quán)交易理論付諸實(shí)踐、積累經(jīng)驗(yàn)，而非取得顯著的溫室氣體減排效果。而在第二階段（2008—2012年），歐盟拓展了行業(yè)范圍，將航空業(yè)納入了碳排放權(quán)交易的范圍，并進(jìn)一步修正了碳排放權(quán)交易的主體范圍，避免將過多排放單位納入配額管理。最后，歐盟能夠及時(shí)地補(bǔ)齊立法短板。以歐盟碳價(jià)維持機(jī)制的建立為例，2008年開始的金融危機(jī)導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)蕭條并直接導(dǎo)致歐盟碳價(jià)暴跌。為了避免因碳價(jià)暴跌而阻礙目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，歐盟及時(shí)推遲了即將拍賣的900萬(wàn)噸碳排放配額，并迅速出臺(tái)No 1359/2013/EU號(hào)決定、No 176/2014規(guī)章，建立了碳價(jià)維持機(jī)制。

（二）美國(guó)碳排放權(quán)交易立法實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)啟示

不同于歐盟所形成的統(tǒng)一的綜合性法律體系，美國(guó)在聯(lián)邦層面至今仍然沒有進(jìn)行統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易立法。但這并不能表明美國(guó)的碳排放權(quán)交易活動(dòng)較少，立法力度較小。事實(shí)上，美國(guó)的碳排放權(quán)交易立法實(shí)踐廣泛存在于美國(guó)的州與州之間，其中最為著名的是美國(guó)東北部11個(gè)州參與的《區(qū)域性溫室氣體倡議》（Regional Greenhouse Gas Initiative，以下簡(jiǎn)稱RGGI）以及加利福尼亞州于2006年制定實(shí)施的《2006加利福尼亞全球變暖行動(dòng)方案》（AB-398 California Global Warming Solutions Act of 2006）。以RGGI為例，康涅狄格州、特拉華州、緬因州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、新罕布什爾州、新澤西州、羅德島州、紐約州、佛蒙特州、弗吉尼亞州等11個(gè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)州于2005年達(dá)成了協(xié)議，約定在協(xié)議州之間進(jìn)行電力行業(yè)的碳排放權(quán)總量控制和市場(chǎng)化交易。為給碳排放權(quán)交易提供明確的法律保障，RGGI制定了明確的碳排放權(quán)交易立法規(guī)則，其突出特點(diǎn)是不采取聯(lián)合統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易立法，而是由各協(xié)議州根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，制定本州的碳排放權(quán)交易立法（見表2）。RGGI根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算出不同州的碳排放總量和碳排放配額數(shù)量，各協(xié)議州則通過本州立法保障本州之內(nèi)的碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易活動(dòng)有序進(jìn)行。據(jù)測(cè)算，在2005年至2013年，協(xié)議州在保持年均8%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的同時(shí)，還減少了40%的碳排放量。RGGI協(xié)議州的碳排放權(quán)交易立法主要圍繞碳排放權(quán)的交易規(guī)則、拍賣規(guī)則進(jìn)行規(guī)定，而這些規(guī)則是碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易制度所必需的。

總體上看，美國(guó)碳排放權(quán)交易的立法實(shí)踐可以概括為以下兩方面經(jīng)驗(yàn)：首先，優(yōu)先對(duì)電力等重點(diǎn)行業(yè)開展碳排放權(quán)交易立法活動(dòng)。不同于歐盟分階段推進(jìn)碳排放權(quán)交易覆蓋電力、能源、航空等多個(gè)行業(yè)，美國(guó)碳排放權(quán)交易立法主要立足于本國(guó)國(guó)情需要以重點(diǎn)行業(yè)為突破，而沒有一味追求碳排放權(quán)交易的行業(yè)廣泛程度。這主要是由于美國(guó)國(guó)內(nèi)的電力行業(yè)主要采用燃煤火力發(fā)電，致使電力行業(yè)占據(jù)的碳排放權(quán)總量比例較大所導(dǎo)致的。其次，各州立法著眼于碳排放配額的市場(chǎng)化交易立法。盡管RGGI并不直接為協(xié)議州制定統(tǒng)一適用的法律，而是由各州根據(jù)本州實(shí)際情況各自制定碳排放權(quán)交易法律。但是，RGGI的各協(xié)議州并未實(shí)施大規(guī)模的綜合性立法，而是聚焦于碳排放權(quán)配額的市場(chǎng)化交易和拍賣制度。如此一來，既節(jié)約了立法資源，也避免了各州之間因過大的立法差異而阻礙碳排放權(quán)交易活動(dòng)。

四、碳排放權(quán)交易立法的優(yōu)化進(jìn)路

（一）明確綜合性立法模式

按照現(xiàn)有文件精神，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步明確碳排放權(quán)交易綜合性立法模式。其中，碳排放權(quán)交易中央立法應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)性的綜合立法，涵蓋碳排放權(quán)交易的各個(gè)環(huán)節(jié)。而地方立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央立法的規(guī)定對(duì)碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易規(guī)則和拍賣規(guī)則等內(nèi)容作出具體規(guī)定予以承接，避免與中央立法規(guī)定相沖突。因此，中央層面應(yīng)當(dāng)加快碳排放權(quán)交易專項(xiàng)立法，強(qiáng)化中央立法綜合性指導(dǎo)。未來，專項(xiàng)立法應(yīng)當(dāng)擴(kuò)充條款數(shù)量，并覆蓋碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易全過程。而且，應(yīng)當(dāng)注意提升立法位階，脫離目前行政規(guī)章位階較低、無(wú)法調(diào)整跨部門碳排放權(quán)交易管理職權(quán)的窘境。此外，結(jié)合目前的立法實(shí)踐資源和國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易統(tǒng)一性市場(chǎng)剛剛建立運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)狀況來看，直接制定《碳排放權(quán)交易法》等專項(xiàng)法律的立法條件并不成熟。因此，可以先行加快制定《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，時(shí)機(jī)成熟后再適時(shí)制定《碳排放權(quán)交易法》，為規(guī)制全國(guó)碳排放權(quán)交易活動(dòng)提供支柱性法律規(guī)范。

從地方立法層面來看，在立法權(quán)限上，地方性碳排放權(quán)交易立法應(yīng)當(dāng)是在中央立法框架下作出實(shí)施性的規(guī)定。未來，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)中央立法機(jī)關(guān)對(duì)地方碳排放權(quán)交易立法的審查，及時(shí)清除地方立法與中央立法相沖突和不協(xié)調(diào)的規(guī)定。另外，應(yīng)鼓勵(lì)地方尤其是區(qū)域間的立法實(shí)踐。對(duì)于中央立法存在空白或模糊的領(lǐng)域，地方性立法可以作出具體的實(shí)施性規(guī)定以積累有益經(jīng)驗(yàn)。但是，要形成嚴(yán)格的備案程序，由上級(jí)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)統(tǒng)籌，避免各行其是，甚至是超越上位法之規(guī)定。此外，可以鼓勵(lì)地方區(qū)域之間的碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易。鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)或產(chǎn)業(yè)聚集互補(bǔ)程度較高的部分省市區(qū)域進(jìn)行碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易，例如京津冀、長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)或產(chǎn)業(yè)聚集互補(bǔ)程度較高的區(qū)域可以率先探索建立本區(qū)域的碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易立法框架協(xié)議，在全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)上形成區(qū)域間碳排放權(quán)交易市場(chǎng)相互補(bǔ)充的局面。

（二）完善基礎(chǔ)性立法內(nèi)容

建構(gòu)內(nèi)容全面、運(yùn)行順暢的碳排放權(quán)交易法律體系至少應(yīng)當(dāng)包括產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)對(duì)象、交易規(guī)則、法律責(zé)任等方面的基礎(chǔ)性內(nèi)容。在產(chǎn)權(quán)主體方面，負(fù)責(zé)碳排放配額分配的行政機(jī)關(guān)只是履行碳排放權(quán)交易的管理職責(zé)，碳排放權(quán)交易立法應(yīng)當(dāng)明確碳排放配額申請(qǐng)人的產(chǎn)權(quán)主體地位。在產(chǎn)權(quán)對(duì)象方面，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定碳排放配額的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，強(qiáng)化其通過市場(chǎng)手段進(jìn)行資源配置的功能。在交易規(guī)則方面，可以借鑒歐盟和美國(guó)碳排放權(quán)交易立法的經(jīng)驗(yàn)做法，設(shè)計(jì)和完善碳價(jià)維持機(jī)制、抵押質(zhì)押融資、計(jì)稅規(guī)則、金融化配置機(jī)制等方面的規(guī)定，通過完善的立法保障穩(wěn)定有序的市場(chǎng)交易秩序。在碳價(jià)維持機(jī)制方面，我國(guó)可參考?xì)W盟經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定具體的碳價(jià)波動(dòng)區(qū)間，當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致碳價(jià)暴跌等急劇波動(dòng)情形時(shí)，監(jiān)管部門可以動(dòng)用行政手段強(qiáng)制干預(yù)碳排放權(quán)交易，保持碳價(jià)處于合理區(qū)間;至于碳排放權(quán)的抵押質(zhì)押融資等方面的交易規(guī)則，由于其與普通的民事交易行為不存在本質(zhì)性的區(qū)別，可適用《民法典》和相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋的規(guī)定。在法律責(zé)任方面，碳排放權(quán)交易立法不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)行政監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確碳排放權(quán)交易的民事、行政和刑事責(zé)任。尤其是在刑事責(zé)任方面，歐盟碳排放權(quán)交易實(shí)踐中發(fā)生的數(shù)次碳排放配額盜竊事件提醒著我們，我國(guó)碳排放交易立法應(yīng)當(dāng)加快完善交易行為的刑事責(zé)任條款規(guī)定。另外，碳排放權(quán)交易立法應(yīng)當(dāng)補(bǔ)齊中央立法與行業(yè)性立法、地方性立法的銜接性規(guī)定。鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境部門和各地區(qū)根據(jù)自身發(fā)展需要，在綜合性立法的框架下作出具體的實(shí)施性立法，推進(jìn)碳排放權(quán)交易在電力能源、航空等領(lǐng)域的行業(yè)性立法。

（三）科學(xué)規(guī)劃立法實(shí)施路徑

第一，分階段推進(jìn)碳排放權(quán)交易中央立法?？傮w上看，我國(guó)碳排放權(quán)交易可以大致分為三個(gè)階段。從2011年碳排放權(quán)交易試點(diǎn)到2021年全國(guó)性碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建立運(yùn)行，這十年可以被概括為第一個(gè)階段。這一階段我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了碳排放權(quán)交易的有法可依。自2021年至2030年碳達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間的這一時(shí)期，可以被概括為第二個(gè)階段。這一階段我國(guó)碳排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)加快制定實(shí)施《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》等行政法規(guī)，促進(jìn)碳排放權(quán)交易立法與《節(jié)約能源法》等相關(guān)法律法規(guī)的銜接。自2030年至2060年碳中和目標(biāo)達(dá)成之間的這一時(shí)期，可以被概括為第三個(gè)階段。這一階段我國(guó)可以考慮總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，制定《應(yīng)對(duì)氣候變化法》《低碳生產(chǎn)促進(jìn)法》等應(yīng)對(duì)氣候變化框架性立法，最終形成體系清晰、內(nèi)容完備、運(yùn)行順暢、實(shí)施有效的應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系。

第二，分階段推進(jìn)碳排放重點(diǎn)行業(yè)立法。我國(guó)在碳排放權(quán)交易行業(yè)立法的第一個(gè)階段中以發(fā)電行業(yè)為突破口，重點(diǎn)開展了碳排放配額分配、登記核查與交易守約等活動(dòng)的制度摸索，并形成了《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》等實(shí)施性規(guī)定。隨著我國(guó)進(jìn)入碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易的第二個(gè)階段（2021年至2030年），碳排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)逐步拓展行業(yè)領(lǐng)域，探索推進(jìn)航空運(yùn)輸、冶煉化工等領(lǐng)域立法。在碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易的第三個(gè)階段（2030年至2060年），我國(guó)碳排放權(quán)交易立法應(yīng)當(dāng)覆蓋絕大多數(shù)高排放領(lǐng)域和行業(yè)，形成全領(lǐng)域的碳排放權(quán)交易法律體系。

第三，逐步推進(jìn)不同區(qū)域碳排放權(quán)交易立法。我國(guó)東西省份、沿海內(nèi)陸省份的碳排放權(quán)總量差異較大，推動(dòng)碳排放權(quán)交易實(shí)踐與立法的積極性不一，應(yīng)當(dāng)考量不同區(qū)域推進(jìn)碳排放權(quán)交易的效果與難度來逐步推進(jìn)立法工作。在碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易的第二個(gè)階段（2021年至2030年），可以鼓勵(lì)京津冀地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)或產(chǎn)業(yè)聚集互補(bǔ)程度較高區(qū)域參考美國(guó)RGGI碳排放權(quán)交易區(qū)域性立法的經(jīng)驗(yàn)做法，率先實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)交易的區(qū)域性立法，開展碳排放權(quán)質(zhì)押融資等方面的區(qū)域性協(xié)作機(jī)制探索。在第三個(gè)階段（2030年至2060年），可以逐步推進(jìn)中西部省份的碳排放權(quán)交易實(shí)施性立法。由于中西部省份的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，高碳排放單位主要集中于能源、發(fā)電、金屬冶煉和化工等行業(yè)，碳排放權(quán)交易立法可以借鑒東部地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，分階段拓展碳排放權(quán)交易的行業(yè)范圍，最終形成全國(guó)性、全行業(yè)、全過程的碳排放權(quán)交易法律體系，為碳排放權(quán)交易提供有力法治保障。

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