容錯機(jī)制的功能定位及運(yùn)行難題探微

張曉炯 王力康

摘 要：容錯機(jī)制是鼓勵黨政干部干事創(chuàng)業(yè)的重要動力軸。在改革創(chuàng)新事業(yè)中具有激勵干部擔(dān)當(dāng)作為、實現(xiàn)政府對風(fēng)險有效防控以及破解地方政府官員機(jī)會主義作風(fēng)等重要功能。但實踐中，容錯機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)實效卻沒有高效發(fā)揮，呈現(xiàn)出實施虛置、象征性執(zhí)行和扭曲性執(zhí)行三種不良樣態(tài)。通過結(jié)合相關(guān)政策文本與制度實踐，發(fā)現(xiàn)影響容錯機(jī)制有序運(yùn)行的因素主要包括：容錯與問責(zé)間關(guān)系難以協(xié)調(diào)、政策文本缺乏可操作性、容錯的社會氛圍不足等三個方面。

關(guān)鍵詞：容錯機(jī)制;功能定位;運(yùn)行難題

中圖分類號：C934? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）01-0049-07

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，干部亂作為問題得到有效遏制，黨內(nèi)政治生活的“大氣候”不斷向上向好。與此同時，我國改革已進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，各類問題與矛盾突顯。部分干部因懼怕?lián)?zé)，出現(xiàn)不作為的現(xiàn)象。2018年5月，中共中央辦公廳還專門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》（以下簡稱《意見》），要求各地區(qū)各部門建立健全容錯糾錯機(jī)制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯誤，切實為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭??！兑庖姟分刑岢龅摹叭齻€區(qū)分開來”，1為各地建立容錯糾錯機(jī)制提供了指導(dǎo)原則和政策依據(jù)。至此，容錯機(jī)制成為熱門議題，在理論界和實務(wù)界取得了一系列豐碩成果。與以往相關(guān)研究相比，本文根據(jù)容錯機(jī)制的功能定位，闡述了容錯機(jī)制在運(yùn)行中的不暢樣態(tài)，并挖掘了機(jī)制運(yùn)行存在難題的深層原因。

一、容錯機(jī)制的功能定位

在中國社會的重要轉(zhuǎn)型期，國家治理體系面臨著諸多挑戰(zhàn)，容錯機(jī)制作為推動、保障政府勇于創(chuàng)新的政治設(shè)計，無論是對政府機(jī)構(gòu)還是干部自身都有著合理的引導(dǎo)作用。具體來講，容錯機(jī)制具有以下三方面的功能：首先，在現(xiàn)行體制下，容錯機(jī)制能夠激勵干部擔(dān)當(dāng)作為。在干部管理體制完善前，容錯機(jī)制為敢于創(chuàng)新干事的黨政干部提供適當(dāng)之制度保障，避免因懼怕創(chuàng)新風(fēng)險而消極怠政阻礙改革發(fā)展進(jìn)程。其次，在權(quán)責(zé)分立的大背景下，對不可預(yù)測的風(fēng)險進(jìn)行制度化治理，有利于加快政府從“權(quán)力型”向“責(zé)任型”的轉(zhuǎn)變，激發(fā)地方政府即使在難以預(yù)料的風(fēng)險中也勇于承擔(dān)適度責(zé)任，從而在不斷挑戰(zhàn)中增強(qiáng)應(yīng)對風(fēng)險的能力。最后，容錯機(jī)制對破解地方政府官員機(jī)會主義作風(fēng)發(fā)揮著重要功能，其以制度化的方式把容錯理念植入干部管理制度中，激發(fā)基層干部勇于創(chuàng)新的內(nèi)生動力。

（一）激勵干部擔(dān)當(dāng)作為

干部隊伍是黨和國家事業(yè)的重要主體，我國社會平穩(wěn)有序運(yùn)行發(fā)展離不開廣大干部的決策謀劃、探索嘗試和改革創(chuàng)新。我國正處于全面深化改革的攻堅期和深水區(qū)，廣大干部的積極作為成為改革發(fā)展取得成功的關(guān)鍵因素。但部分黨員干部內(nèi)生動力不足，消極應(yīng)對工作，思想保守僵化，在遇到困難和挑戰(zhàn)時，不是主動思考解決問題的措施和方式，而是習(xí)慣把問題和矛盾上交，等待上級的指示;也有部分黨員干部在其位不謀其政，不認(rèn)真履行崗位職責(zé)，理想信念蛻化，信奉“寧肯無為平庸，也不可多為出錯”，出于“趨利避害”“自我保護(hù)”的考量，“為官不為”現(xiàn)象屢見不鮮，致使改革發(fā)展中的任務(wù)難以得到有效推進(jìn)。

改革創(chuàng)新的實施需要干部積極作為并高質(zhì)量完成任務(wù)。雖然我國的發(fā)展環(huán)境總體上得到改善，發(fā)展韌性強(qiáng)勁，具有較為優(yōu)勢的條件，但仍然面臨許多艱巨任務(wù)，如縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距、完善社會治理等。[1]這些硬核問題的解決需要不斷嘗試、不斷探索、不斷更新。廣大干部在“闖難關(guān)”過程中難免會試錯、犯錯。容錯機(jī)制作為破解干部“不敢為”行動難題的關(guān)鍵，最直接的動因就是消除干部“干多錯多”的病態(tài)心理，解決干部因顧慮出錯而不敢擔(dān)當(dāng)作為的問題。

如果地方黨委和政府不愿為干部在干事創(chuàng)業(yè)過程中所犯的一些失誤錯誤埋單，將會大大削弱廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性，并在一定程度上助長怠政、懶政氣息。容錯機(jī)制的構(gòu)建能夠為想干、敢闖、能負(fù)責(zé)的干部提供堅強(qiáng)的后盾，讓其可以全身心投入黨和國家改革創(chuàng)新事業(yè)中。黨政部門應(yīng)大力推進(jìn)容錯機(jī)制的運(yùn)行，準(zhǔn)確界定干部在新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的失誤錯誤，該嚴(yán)則嚴(yán)，當(dāng)寬則寬，寬嚴(yán)有度，激發(fā)黨員干部在改革創(chuàng)新中承擔(dān)風(fēng)險的魄力，扭轉(zhuǎn)干部因愛惜自己的“羽毛”而不愿涉足風(fēng)險領(lǐng)域的心理。

（二）提升政府風(fēng)險防控能力

權(quán)責(zé)配置是保障行政權(quán)力合理運(yùn)行的重要因素，而權(quán)責(zé)一致是政府權(quán)責(zé)配置的理想狀態(tài)。但囿于我國基層政府受到黨委、人大、上級政府及其職能部門的管理、指導(dǎo)，呈現(xiàn)出多任務(wù)多委托的模式，導(dǎo)致權(quán)力與責(zé)任之間很難實現(xiàn)絕對平衡，權(quán)責(zé)分立成為常態(tài)。[2]權(quán)責(zé)分立往往是組織機(jī)構(gòu)對特定環(huán)境高度適應(yīng)的結(jié)果，各地區(qū)的差異性和現(xiàn)實情況的復(fù)雜性，使得具有靈活性的權(quán)責(zé)配置成為行政過程中不可缺少的運(yùn)行機(jī)制。[3]（P59）而權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)又是抵御風(fēng)險的工具性選擇，在權(quán)責(zé)一致的情況下，政府部門可以通過明確的授權(quán)形成穩(wěn)定的行政心理預(yù)期和行為準(zhǔn)則。而在權(quán)責(zé)分立的情況下，一些基層組織根據(jù)上級安排承擔(dān)委托執(zhí)法工作，但正式法律并未賦予其相應(yīng)執(zhí)法權(quán)，若責(zé)任配置仍注重以正式規(guī)則為基準(zhǔn)，難免出現(xiàn)與事實不相符的追責(zé)和不符合基層實際、缺乏可操作性的現(xiàn)實困境。在改革創(chuàng)新不斷推動的過程中，面對艱巨任務(wù)時，基層實踐會經(jīng)常發(fā)生打破常規(guī)、突破既有法律規(guī)定的現(xiàn)象，種種現(xiàn)實情況在客觀上重塑和放大了各類風(fēng)險，致使政府部門及行政人員在執(zhí)行任務(wù)中不斷陷入困境?；鶎诱疄楸苊鈾?quán)責(zé)分立結(jié)構(gòu)帶來的不確定、不對等的風(fēng)險，從而使自身利益受到損失，通常采取諸多策略規(guī)避責(zé)任，如以各類文件落實工作，通過請示匯報等將責(zé)任上移，通過簽訂協(xié)議的方式將公共服務(wù)外包等等。

創(chuàng)新和避責(zé)成為基層政府改革發(fā)展的主要矛盾體，創(chuàng)新是基層政府實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的有效手段，但基層政府的避責(zé)行為成為制約創(chuàng)新的障礙。在部門權(quán)責(zé)分立結(jié)構(gòu)產(chǎn)生各類風(fēng)險，基層政府避責(zé)行為不斷蔓延的現(xiàn)實背景下，部分基層政府在創(chuàng)新工作中更偏向于一些風(fēng)險低、投入小、見效快的領(lǐng)域，導(dǎo)致同質(zhì)性項目增多，而一些具有全局性、根本性、長期性的創(chuàng)新工作卻寥寥無幾，這種長期的單向投入不僅無法形成具有內(nèi)涵式發(fā)展的創(chuàng)新模式，反而耗費(fèi)了大量資源。雖然當(dāng)前通過持續(xù)深化行政體制和機(jī)構(gòu)改革，厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，可以改善基層政府避責(zé)的難題，進(jìn)而鼓勵基層政府創(chuàng)新探索，但這是一項具有長期性和復(fù)雜性的工程，改善效果并不能及時顯現(xiàn)。

政府部門權(quán)責(zé)分立的狀態(tài)在短期內(nèi)是無法破除的，伴其產(chǎn)生的風(fēng)險也將長期存在，為降低這一風(fēng)險對政府部門及行政人員的影響，勢必需要采取有效的措施來引導(dǎo)政府部門向著積極作為的方向發(fā)展。[4]各級黨委和政府應(yīng)增強(qiáng)應(yīng)對各種風(fēng)險的能力，有效防控其職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險，不能推卸責(zé)任，更不能制造風(fēng)險。容錯機(jī)制應(yīng)從鼓勵責(zé)任承擔(dān)角度入手，給予干部適度犯錯空間，鼓勵政府部門積極主動承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，以防御、化解外部系統(tǒng)風(fēng)險以及內(nèi)部非系統(tǒng)風(fēng)險?！疤幚砗酶母铩钕纫还铩汀詈笠还铩年P(guān)系，突破‘中梗阻’，防止不作為”。[5]（P102）容錯機(jī)制的不斷推進(jìn)，是政府以增強(qiáng)自身的方式來抵御風(fēng)險的侵蝕，提高權(quán)力運(yùn)行效能，打破當(dāng)前政府創(chuàng)新僵局，鼓勵政府由被動擔(dān)責(zé)轉(zhuǎn)向主動擔(dān)責(zé)的重要舉措。

（三）破解地方政府官員機(jī)會主義作風(fēng)

容錯機(jī)制是中央政府激勵下級政府改革創(chuàng)新的有力工具，有助于央地政府分工合作，盡顯各自優(yōu)勢。作為國家治理的執(zhí)行機(jī)制，相較于中央政府，我國地方政府更多地親身參與到國家治理的具體活動和各項環(huán)節(jié)中。改革開放以來，在市場化改革與行政分權(quán)改革的雙驅(qū)下，地方政府由代理人逐漸轉(zhuǎn)化為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)人，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中經(jīng)常表現(xiàn)出與中央政府不一致的行為結(jié)果。[6]傳統(tǒng)理論認(rèn)為，政府是仁慈而高效的，其決策目的都應(yīng)為實現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，作為中央政府的代理人，地方官員的決定應(yīng)當(dāng)緊跟中央政策，以公共利益為導(dǎo)向。然而，公共選擇理論卻發(fā)現(xiàn)，地方政府也是理性經(jīng)濟(jì)人，為追求地方利益，其行為經(jīng)常違背中央政府決策的初衷。

地方政府官員作為“政策子系統(tǒng)的中心人物”主導(dǎo)著地方政府決策。[7]（P98）而地方政府官員決策的背后往往蘊(yùn)含著多方力量的博弈，機(jī)會主義的嵌入是決策產(chǎn)出的主要障礙。實踐中，地方政府官員在作出決策時，首先會考量這一方案能否給自己帶來政治利益、物質(zhì)利益乃至精神利益，通過綜合考量后對中央政府的政策進(jìn)行變通執(zhí)行或選擇執(zhí)行。尤其在以經(jīng)濟(jì)增長為核心的官員考核導(dǎo)向下，一些地方政府官員急于在任期內(nèi)實現(xiàn)政績最大化，會將注意力集中到短期經(jīng)濟(jì)增長領(lǐng)域，成為選擇性的“商業(yè)化”政府。而對于一些與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)聯(lián)度較小的事項卻缺乏積極性，致使非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域邊緣化，如教育、醫(yī)療、社會保障等社會發(fā)展事務(wù)。政策的成敗決定著官員的晉升提拔，這種導(dǎo)向更加激勵地方官員只關(guān)心任期內(nèi)的政績，對超出任期的政績無動于衷，從而誘發(fā)地方官員任期內(nèi)的機(jī)會主義行為。尤其在當(dāng)下從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的背景下，地方官員理性人的角色更加突出，不愿涉及風(fēng)險較大的未知領(lǐng)域，表現(xiàn)出機(jī)會主義的利己特征。

此外，責(zé)任倒查機(jī)制、重大責(zé)任終身追究制使地方政府官員的顧慮劇增，部分官員擔(dān)心被追責(zé)將決策風(fēng)險置于可預(yù)知的范圍內(nèi)，做出的決策頗有選擇性，只聚焦于眼前的利益，不敢涉足周期較長的領(lǐng)域。這要求國家在追求全面發(fā)展過程中，不僅需要構(gòu)建完整的治理結(jié)構(gòu)，同樣需要關(guān)注官員個人的“內(nèi)心世界”，相關(guān)制度只有真正觸及行為人的心理，才更具有現(xiàn)實意義。在改革發(fā)展中，政府官員的付出與收獲可能不成正比，若要激發(fā)干部擔(dān)當(dāng)作為的內(nèi)生動力，必須要降低干部因工作失誤需承擔(dān)的風(fēng)險，減輕改革者的心理負(fù)擔(dān)。容錯機(jī)制的設(shè)立恰巧耦合于地方政府官員的這種心理，其不僅為地方官員提供了合理的自由決策空間，同時激發(fā)了地方官員對制度的能動反應(yīng)，不再僅為眼前利益尋求機(jī)會主義。

二、容錯機(jī)制運(yùn)行不暢的典型樣態(tài)

容錯機(jī)制的實際運(yùn)行狀態(tài)是由其具體實施情況所決定。整體而言，容錯機(jī)制雖然不再是新生事物，但我國對于該機(jī)制的建設(shè)與運(yùn)行仍處于初期探索階段，在運(yùn)行過程中難免會遭遇難題?？傮w而言，容錯機(jī)制運(yùn)行不暢主要集中表現(xiàn)為虛置、象征性執(zhí)行以及扭曲性執(zhí)行三種典型樣態(tài)。

（一）容錯機(jī)制實施中的虛置現(xiàn)象

制度功能的實施效果最終體現(xiàn)到社會實踐中，即使一項制度自身設(shè)定了完備的功能，制定了完善的實現(xiàn)步驟，如果執(zhí)行者無動于衷，則制度仍舊會游離于社會機(jī)體之外，難以發(fā)揮任何作用。同理，認(rèn)定主體是容錯機(jī)制能否有效落實的關(guān)鍵因素。事實上，容錯機(jī)制是問責(zé)機(jī)制的前置程序，認(rèn)定主體在對干部所犯錯誤進(jìn)行問責(zé)之前，首先應(yīng)當(dāng)排除所犯之錯不屬于“可容”范圍。雖然“三個區(qū)分開來”可以對干部履職過程中出現(xiàn)的各類失誤錯誤進(jìn)行判斷，但其較為宏觀，認(rèn)定主體要想準(zhǔn)確判斷出具體事件中出現(xiàn)的失誤錯誤是否適用對應(yīng)的容錯條款仍存在一定的難度。實踐中，認(rèn)定主體因擔(dān)心錯誤適用容錯機(jī)制引發(fā)自身風(fēng)險，進(jìn)而采取觀望態(tài)度，不敢擔(dān)當(dāng)作為，不能正確認(rèn)識、對待容錯糾錯工作。基于認(rèn)定主體的畏難、避難思想，容錯機(jī)制不僅未成為激勵干部干事創(chuàng)業(yè)的主要抓手，反而經(jīng)常被有意回避，使得作為問責(zé)前置程序的容錯機(jī)制被忽略。

（二）容錯機(jī)制的象征性執(zhí)行

相較于實施虛置現(xiàn)象，象征性執(zhí)行主要表現(xiàn)為認(rèn)定主體雖然啟動了容錯機(jī)制，但其也僅僅是表面上看似在遵守和執(zhí)行，實則是敷衍執(zhí)行，未激發(fā)容錯機(jī)制的真正功效。象征性執(zhí)行樣態(tài)的存在主要基于以下兩方面的原因：一方面，容錯機(jī)制經(jīng)常被部分社會群體誤解為是對干部“亂作為”的一種庇護(hù)、縱容。認(rèn)定主體迫于社會公眾、新聞媒體的輿論壓力，對容錯機(jī)制的實施采取一種能拖就拖、能擱置就擱置的態(tài)度。當(dāng)遇到問題時，仍習(xí)慣于依賴領(lǐng)導(dǎo)批示和上級意志，若上級領(lǐng)導(dǎo)對于容錯機(jī)制有所抵觸，認(rèn)定主體往往不會啟動該機(jī)制，導(dǎo)致其形同虛設(shè)，當(dāng)事人難以通過此途徑尋求救濟(jì)。另一方面，部分認(rèn)定主體在適用容錯機(jī)制時，只注重“文本規(guī)定”，忽視具體環(huán)境，主觀能動性發(fā)揮不足。當(dāng)前，認(rèn)定主體在適用容錯機(jī)制時僅依照規(guī)定的表面形式進(jìn)行審查，簡單以動機(jī)、緣由、后果作為審查標(biāo)準(zhǔn)“嵌套”進(jìn)現(xiàn)有的政策文件，但這種機(jī)械性的做法已無法適用某些新型案件。此時，若認(rèn)定主體的審查仍浮于表面，忽視干部的一貫表現(xiàn)，不深刻剖析容錯機(jī)制背后的意涵，則對廣大干部難以起到真正的引導(dǎo)與激勵作用，從而導(dǎo)致容錯機(jī)制的推進(jìn)停滯不前?，F(xiàn)實中，政策的更迭致使各種復(fù)雜問題產(chǎn)生，對于干部所作決策的失誤不能按“一個方子開藥”，必要時應(yīng)以當(dāng)時的歷史條件作為做決定的主要參考因素。

（三）容錯機(jī)制的扭曲性執(zhí)行

在實施虛置和象征性執(zhí)行之外，扭曲性執(zhí)行成為容錯機(jī)制實施的又一異化狀態(tài)，即容錯機(jī)制在總體上得到了一定程度的執(zhí)行，但執(zhí)行逾越了合理的限度。容錯免責(zé)的前提條件是“錯誤”的事實存在，但當(dāng)前政策文本對“錯誤”的界定標(biāo)準(zhǔn)不清，導(dǎo)致認(rèn)定主體在審查“錯誤”時存在較大的自由裁量空間。現(xiàn)行條件下，容錯機(jī)制的主要踐行者偏重于省級以下各區(qū)域和部門，層級效力偏低，各地出臺的政策文本規(guī)定也較為泛化，免責(zé)與脫責(zé)轉(zhuǎn)化的空間廣闊，種種便利條件足以為地方政府在實施容錯機(jī)制中創(chuàng)設(shè)一定的“自由裁量空間”，從而引發(fā)認(rèn)定主體對容錯免責(zé)申請人的庇護(hù)，成為庇護(hù)式腐敗的誘因。[8]實踐中，有些認(rèn)定主體出于對地方政府利益、部門利益和個人利益的考量，經(jīng)常通過“制度化”的形式規(guī)避錯誤的認(rèn)定，將本該問責(zé)的錯誤歸于“可容”的范圍，為容錯免責(zé)申請人提供“尋租”機(jī)會。

三、容錯機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢之緣由

近年來，黨中央對干部容錯機(jī)制高度重視并鼓勵倡導(dǎo)。在中央政策和精神的指導(dǎo)下，各地紛紛出臺了相關(guān)政策文本，這些政策文本成為連接基層實踐與頂層設(shè)計的紐帶，既對制度的具體實施產(chǎn)生了一定的指導(dǎo)作用，同時也為未來容錯機(jī)制的完善提供了重要參考。但整體來看，容錯機(jī)制的運(yùn)行并不暢通，究其原因主要有以下三方面。

（一）容錯與問責(zé)之間的關(guān)系難以協(xié)調(diào)

一方面，為推動黨內(nèi)政治生態(tài)的好轉(zhuǎn)，黨不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度，要求對違法、違規(guī)、違紀(jì)的干部進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé);另一方面，為破解部分干部害怕?lián)?zé)、消極怠工的局面，賦予廣大干部必要的試錯權(quán)和試錯空間，對干部在特定情形下所犯錯誤應(yīng)當(dāng)免除、減輕或從輕處罰，又成為調(diào)動干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的必要條件。這使得問責(zé)與容錯之間有時處于相對緊張狀態(tài)，有學(xué)者將其稱為“激勵與懲戒二律背反的兩難境地”。[9]

具體來講，容錯是為解決干部不敢為問題而設(shè)置，注重從包容性的層面對權(quán)力的運(yùn)行予以合理審視，是一種先在的肯定性的激勵機(jī)制;問責(zé)注重從避免錯誤或風(fēng)險的角度對行政權(quán)力的運(yùn)行予以規(guī)制，是一種后在的約束機(jī)制。這種先后的邏輯關(guān)系導(dǎo)致二者在關(guān)系協(xié)調(diào)上存在張力。兩大機(jī)制能否有序運(yùn)行關(guān)鍵在于二者之間的平衡程度。正如有學(xué)者所言，同一主體行為不能同時成為容錯免責(zé)和行政問責(zé)制度的適用對象，這會導(dǎo)致容錯機(jī)制與決策追責(zé)機(jī)制之間存在緊張乃至沖突關(guān)系。[10]縱觀近年來中央對黨內(nèi)政治生活的要求，行政決策追責(zé)機(jī)制仍是我國政治、行政改革的重要舉措。倘若處理不好容錯機(jī)制與行政問責(zé)機(jī)制二者間的關(guān)系，將會出現(xiàn)“該容未容、應(yīng)追未追、該容而追、應(yīng)追而容”的亂象。制度內(nèi)部體系及外部關(guān)系的協(xié)調(diào)都關(guān)涉制度功能的正常、充分發(fā)揮，特別是在不同制度之間、不同部門之間都應(yīng)具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。正如恩格斯在其晚年書信中寫道：“在現(xiàn)代國家中，法不僅必須適應(yīng)于總的經(jīng)濟(jì)狀況，不僅必須是它的表現(xiàn)，而且還必須是不因內(nèi)在矛盾而自己推翻自己的內(nèi)部和諧一致的表現(xiàn)?！盵11]（P579）制度功能的實現(xiàn)依賴于某一制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部體系和制度規(guī)定自身的協(xié)調(diào)，同一制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部的自相矛盾，必然阻礙制度功能的實現(xiàn)。

容錯機(jī)制與行政問責(zé)機(jī)制二者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，決定著制度體系的和諧性與實施效果，各級黨委及職能部門對干部所犯“錯誤”進(jìn)行問責(zé)追責(zé)時，應(yīng)同步啟動容錯免責(zé)核查，就干部履職行為是否符合容錯免責(zé)條件進(jìn)行綜合分析，客觀公正認(rèn)定。當(dāng)前對“錯誤”的內(nèi)涵與外延如何界定沒有一個精確的標(biāo)準(zhǔn)，致使認(rèn)定主體在判斷時存在較大的自由裁量空間。雖然《意見》強(qiáng)調(diào)要堅持“三個區(qū)分開來”，但“三個區(qū)分開來”不足以明晰容錯的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其宏觀性導(dǎo)致“錯誤”在“可容”與“不可容”之間游離，成為地方政府有效規(guī)避問責(zé)機(jī)制的路徑。若不能合理協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，這兩種機(jī)制的張力很可能會對政治體制改革已取得的成果造成威脅。

（二）政策文本缺乏可操作性

制度的可操作性是其能否有效實施的基礎(chǔ)條件。容錯機(jī)制作為政治領(lǐng)域新生的話語體系，中央對其具體架構(gòu)提供了宏觀原則和總體理念，尚未出臺具有較強(qiáng)操作性的相關(guān)規(guī)定，雖然地方也制定出自己的政策文本，但基本上與中央文件保持一致，大多數(shù)條款規(guī)定較為籠統(tǒng)、含糊，缺乏可操作性，且呈現(xiàn)地域多樣化、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一等特點(diǎn)。在權(quán)責(zé)統(tǒng)一的制度環(huán)境中，“錯誤”與“問責(zé)”互為因果，問責(zé)的前提是干部出錯，對干部所犯之錯的性質(zhì)進(jìn)行明確界定后，再根據(jù)綜合情況給予不同的問責(zé)結(jié)果。容錯實際上是對干部所犯錯誤進(jìn)行免于問責(zé)、從輕或減輕處罰，“容什么”“怎么容”是推進(jìn)容錯機(jī)制有序運(yùn)行的前提條件。它是一個包含多要素、多環(huán)節(jié)規(guī)范有序的系統(tǒng)化過程，需要完整的“路線圖”，它的實施離不開制定主體、認(rèn)定主體、適用對象、容錯條件、運(yùn)行程序和配套保障等多個環(huán)節(jié)的相互配合和協(xié)調(diào)聯(lián)動。[12]

從實體層面看，目前，容錯機(jī)制還處于地方性探索實踐的階段，缺乏一部全國性的、統(tǒng)一性的政策文本作為各地實踐的依據(jù)和指引。容錯機(jī)制在建設(shè)過程中存在判定標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置及配套機(jī)制建設(shè)的難題，這就要求在客觀上細(xì)化容錯機(jī)制的具體條文。一方面，“錯誤”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是容錯機(jī)制建設(shè)的難點(diǎn)之一，也是構(gòu)建容錯機(jī)制的核心問題。只有明晰“誰來容”“容什么”，符合特定標(biāo)準(zhǔn)時，才能真正啟動容錯機(jī)制。[13]容錯機(jī)制的構(gòu)建既要防止干部亂作為，又要為改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，這就要求對改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤錯誤設(shè)定合理清晰的尺度和邊界。但實踐中，有些地方仍然只是簡單仿照中央精神制定政策文本，同質(zhì)化傾向明顯，條文規(guī)定較為籠統(tǒng)，規(guī)定抽象且邊界不清，仍未對“三個區(qū)分開來”進(jìn)行深度細(xì)化，具有較大的彈性解釋空間，為我國地方政府變相實施政策提供了空間。有些地方政府隨意設(shè)置容錯標(biāo)準(zhǔn)，如將行為動機(jī)作為判別“可容”或“不可容”標(biāo)準(zhǔn)之一，而行為動機(jī)本身是一個主觀性極強(qiáng)的概念，認(rèn)定主體無法準(zhǔn)確探析干部作出決策時的真正目的。有些地方對其他地區(qū)經(jīng)驗不加思索地借鑒，出現(xiàn)不符合甚至脫離本地實際情況的現(xiàn)象，導(dǎo)致主觀隨意性大，不能客觀公正地評價干部的失誤錯誤行為。此外，容錯機(jī)制的認(rèn)定主體具有不確定性，致使不同的認(rèn)定主體對容錯邊界的把握不盡一致，行使核實、認(rèn)定權(quán)力的單位或個人是否會無限度為申請人隨意“免責(zé)”“護(hù)短”，進(jìn)而引發(fā)“庇護(hù)式腐敗”，是容錯機(jī)制在實踐運(yùn)行過程中可能遇到的困境。

另一方面，配套機(jī)制的建設(shè)是容錯機(jī)制建構(gòu)的另一大難點(diǎn)，如對干部作出容錯免責(zé)或從輕、減輕處理決定后，相關(guān)結(jié)果應(yīng)及時向干部所在單位和干部本人反饋，必要時在一定范圍內(nèi)通報說明。容錯后如何確保相關(guān)干部的選拔任用不受到負(fù)面影響，對規(guī)避執(zhí)行、亂執(zhí)行容錯機(jī)制的相關(guān)人員如何問責(zé)等等，均需明確具體制度條款來支撐。鑒于當(dāng)前情況，容錯范圍適宜采用否定性列舉的方式框定，制定容錯負(fù)面清單，避免過分限定容錯事項，使得容錯機(jī)制淪為空談。同時，根據(jù)政策導(dǎo)向和形勢變化及時調(diào)整負(fù)面清單，吸納該容的、剔除不該容的，確保容錯機(jī)制的時效性和合理性。

從程序?qū)用婵?，各地對程序?guī)范的獨(dú)特價值認(rèn)識不到位。任何一項完善的制度是實體規(guī)范和程序規(guī)范的總和，實體和程序相輔相成，同等重要，實體的公正與否在某種程度上依賴程序的運(yùn)行，程序的完善有助于保障容錯機(jī)制的法治化建構(gòu)。容錯機(jī)制程序規(guī)范的設(shè)置不僅是為了實現(xiàn)容錯實體規(guī)范的價值目標(biāo)，還為容錯實體規(guī)范提供輔助功能和保障功能。[14]當(dāng)前各地出臺的相關(guān)政策文本顯示，制定主體往往更重視容錯機(jī)制的實體規(guī)范，對保障容錯機(jī)制順暢運(yùn)行的程序規(guī)范重視不足。有些地方出臺的政策文本關(guān)于容錯機(jī)制存在設(shè)計不科學(xué)、操作性不強(qiáng)、剛性不足、程序適用不明、政策保障不足等問題，不利于實體規(guī)范的落實。為規(guī)范容錯機(jī)制的運(yùn)行程序，對于違反程序規(guī)范的行為無論結(jié)果如何都應(yīng)認(rèn)定為無效，摒棄以往輕程序重實體的理念。堅決杜絕對違反程序規(guī)范的行為“睜一只眼、閉一只眼”的做法，堅決杜絕以各種借口為違反程序規(guī)范的責(zé)任進(jìn)行開脫。在容錯機(jī)制文本中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置清晰的、科學(xué)的流程清單，詳細(xì)規(guī)定具體程序。具體應(yīng)從以下三方面完善：首先，應(yīng)遵循法治體系的思維框架，按照制定—實施—監(jiān)督的順序，明確各個環(huán)節(jié)的實施主體;其次，保障社會公眾的參與性。對于涉及社會公眾切身利益的決策失誤，應(yīng)當(dāng)給予相關(guān)利益主體一定的參與權(quán)，對于復(fù)雜、重大的決策失誤還應(yīng)當(dāng)邀請專家、學(xué)者等共同判定;最后，保障容錯程序運(yùn)行的公開性、透明化，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，容錯免責(zé)的結(jié)果要向社會公眾公開，主動接受各方的監(jiān)督。

（三）容錯的社會氛圍不足

在容錯機(jī)制法治化路徑建構(gòu)的同時，還應(yīng)當(dāng)注重對社會氛圍“軟環(huán)境”的培育。黨政部門應(yīng)對輿論的能力和社會公眾對容錯機(jī)制的態(tài)度在一定程度上決定著容錯機(jī)制是否能夠順利推進(jìn)。

黨政部門應(yīng)對輿論的能力是容錯機(jī)制構(gòu)建的助推器。人的理性認(rèn)知是有限的，在面對改革中的各種不確定風(fēng)險和挑戰(zhàn)時，出現(xiàn)判斷或決策失誤錯誤是無法避免的。只有營造良好的鼓勵創(chuàng)新、包容進(jìn)取的濃厚氛圍，才能激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的正能量。隨著互聯(lián)網(wǎng)社交、移動傳媒等信息平臺的發(fā)展，輿情事件極易在網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵中快速引人關(guān)注，若新聞媒體報道與事實不符，極易誤導(dǎo)不明真相的干部群眾，有關(guān)部門可能無法承受社會輿論帶來的壓力而放棄適用容錯機(jī)制，匆匆啟動問責(zé)機(jī)制。因此，為保證相關(guān)部門能夠公正客觀判斷錯誤的性質(zhì)，其必須具備較強(qiáng)的輿論應(yīng)對能力。具體而言，高層級的黨政部門通過對低層級的黨政部門進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌，及時掌握翔實的輿情，通過權(quán)威渠道公布，引導(dǎo)廣大群眾理性思考，營造良好的社會氛圍。黨政部門通過積極引導(dǎo)社會輿論，弘揚(yáng)包容精神，促使社會各方正確認(rèn)識改革過程中遇到的矛盾和問題，及時消除社會公眾與改革者、容錯主體與容錯對象之間的對立因素，為容錯機(jī)制的有效運(yùn)行創(chuàng)造和諧的社會氛圍。

人民群眾對于干部在改革創(chuàng)新決策中產(chǎn)生的錯誤是否寬容擁有一定的話語權(quán)，其態(tài)度成為認(rèn)定主體的主要參考因素。如果缺乏包容改革創(chuàng)新失誤的社會性基礎(chǔ)，容錯機(jī)制就很難發(fā)揮出預(yù)期的功效。[15]社會輿論環(huán)境包容性的欠缺直接阻礙了容錯機(jī)制的實施，免責(zé)申請人與其面對社會大眾的“非議”，不如選擇非正常途徑來實現(xiàn)自身的容錯免責(zé)，如采取直接與上級領(lǐng)導(dǎo)溝通或內(nèi)部請示等手段，致使容錯機(jī)制未被有效激活。

四、結(jié)  論

近年來，容錯機(jī)制成為助力中國改革創(chuàng)新發(fā)展的契機(jī)和切入點(diǎn)。在社會問責(zé)的強(qiáng)勢崛起和權(quán)責(zé)分立的態(tài)勢下，政府官員面臨著上級和社會的雙重壓力，其承擔(dān)的實際責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于書面責(zé)任，避責(zé)成為地方政府官員的傾向性選擇。為破解該難題，容錯機(jī)制作為激勵黨政干部擔(dān)當(dāng)作為、提升政府風(fēng)險防控能力、破解地方政府官員機(jī)會主義作風(fēng)的制度保障應(yīng)運(yùn)而生。但基于容錯與問責(zé)間二者關(guān)系的難以協(xié)調(diào)、政策文本缺乏可操作性、容錯的社會氛圍不足等原因，導(dǎo)致容錯機(jī)制在實踐中呈現(xiàn)虛置現(xiàn)象、象征性執(zhí)行、扭曲性執(zhí)行等三種非正常樣態(tài)。未來，應(yīng)當(dāng)從容錯機(jī)制的運(yùn)行困境入手，從內(nèi)、外兩方面優(yōu)化制度，從而使容錯機(jī)制能夠真正發(fā)揮制度的應(yīng)有效能。

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Abstract：Fault-tolerant mechanism is an important driving force to encourage cadres to start their own business. It plays an important role in the reform and innovation of cadres，realizing effective risk prevention and control by the government and cracking the opportunism of local government officials. However，in practice，the fault-tolerant mechanism is not good，which presents three bad states：virtual execution，symbolic execution and distorted execution. Based on the introduction and implementation effect of local policy texts，the paper finds out the reasons affecting the orderly operation of fault tolerance mechanism，including the difficult coordination of the relationship between fault tolerance and accountability，the lack of operability of policy texts，and the lack of social atmosphere for fault tolerance.

Key words：fault-tolerant mechanism;functional positioning;operation predicament

責(zé)任編輯：劉 博