貧困地區(qū)控輟保學(xué)政策合法性研究

李艷萍

摘要：在新的歷史時期，教育防返貧為鞏固貧困地區(qū)的脫貧成果提供重要保障，但在教育政策——控輟保學(xué)的實施過程，其合法性面臨著新的問題。本文通過對廣西河池市天峨縣控輟保學(xué)政策合法性進行研究，目地在于重建控輟保學(xué)政策合法性，進而重塑教育政策權(quán)威。

關(guān)鍵詞：教育政策;控輟保學(xué);合法性;

中圖分類號：G4 文獻標識碼：A

教育政策合法性經(jīng)常被誤解為教育政策符合法律，其原因在于缺乏對合法性作為專有名詞的了解。合法性是個多有歧義的概念，通常被認為是政治學(xué)術(shù)語。[1]那么，控輟保學(xué)政策是教育政策一種，兩者是包含關(guān)系。

一、概念界定

（一）控輟保學(xué)

控制學(xué)生輟學(xué)、流失，保證義務(wù)教育階段學(xué)生入學(xué)就讀，接受義務(wù)教育，提高“普九”的質(zhì)量和水平?！吨腥A人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定，凡滿六周歲的兒童，其父母或者其他監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)送其入學(xué)接受并完成義務(wù)教育;條件不具備的地區(qū)的兒童，可以推遲到七周歲。適齡兒童、少年因身體狀況需要延緩入學(xué)或者休學(xué)的，其父母或者其他法定監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)提出申請，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府教育行政部門批準。國家實行九年義務(wù)教育制度。[2]

（二）合法性

合法性問題古已有之，專門的合法性研究勃興于 20 世紀 90 年代歐美政治學(xué)領(lǐng)域。合法性理論是由馬克思·韋伯的法理型統(tǒng)治類型引發(fā)，繼而在政治社會學(xué)領(lǐng)域相繼出現(xiàn)了合法性的經(jīng)驗主義研究范式和規(guī)范主義研究范式，并以哈貝馬斯的研究代表了合法性理論的集大成。無論是經(jīng)驗主義范式還是規(guī)范主義范式，合法性始終沒有超越統(tǒng)治團體內(nèi)部以被統(tǒng)治者認同統(tǒng)治為依據(jù)這一定位。

合法性與政治統(tǒng)治權(quán)威、社會穩(wěn)定的密切相關(guān)性，使其成為學(xué)科交叉中被普遍借鑒的理論。特別是19世紀80年代末政治學(xué)內(nèi)部分化為政治學(xué)與行政學(xué)以及隨后公共行政、公共管理、公共政策等研究的興起為合法性提供了廣闊的適用平臺。

合法性是政策學(xué)的一個重要概念，也是政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、倫理學(xué)非常關(guān)注的一個問題。所謂控輟保學(xué)政策的合法性，是指控輟保學(xué)政策符合某些普遍性規(guī)則 （ 如法律、社會價值觀、意識形態(tài)、傳統(tǒng)典范等） ，并由此被社會承認、認可和接受。合法性是控輟保學(xué)政策存在和有效實施的前提，只有更多的不同民族的公民認為控輟保學(xué)政策是合理合法的，控輟保學(xué)才會得到支持和認可，否則它將因缺乏社會支持而失去效應(yīng)，甚至產(chǎn)生負面效應(yīng)?，F(xiàn)在階段我國的控輟保學(xué)政策得到了社會的廣泛認可，但也隱藏著合法性危機。

二、控輟保學(xué)政策合法性的基礎(chǔ)

合法性基礎(chǔ)也就是合法性的來源，是指控輟保學(xué)政策如何獲得和維持實施的合法性。其的合法性，主要來源于以下方面：

（一）教育扶貧理論：控輟保學(xué)政策合法性意識形態(tài)基礎(chǔ)

意識形態(tài)基礎(chǔ)。意識形態(tài)反映了一個社會或團體的價值取向和利益取向，它可以影響個人或團體的行為，為社會或團體的存在提供合法性支持。教育扶貧理論是中國共產(chǎn)黨制定發(fā)展貧困地區(qū)教育的理論基礎(chǔ)，也是指導(dǎo)中國共產(chǎn)黨解決民族教育問題的思想武器。

“扶貧先扶智，治貧先治愚。”黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視教育扶貧工作。習(xí)近平強調(diào)：抓好教育是扶貧開發(fā)的根本大計，“要把發(fā)展教育扶貧作為治本之計”[3]，“要緊緊扭住教育這個脫貧致富的根本之策，再窮不能窮教育，再窮不能窮孩子”[4]，并多次對發(fā)展教育、提高貧困地區(qū)人民的經(jīng)濟社會文化水平等作出重要論述。

當(dāng)前正值扶貧攻堅的關(guān)鍵時期，鞏固扶貧成果堅持把防止返貧擺到重要位置。據(jù)調(diào)查2019年廣西河池市天峨縣已脫貧，目前已進入防止返貧的工作，并堅持把控輟保學(xué)貫穿于脫貧攻堅工作的始終。教育扶貧理論是控輟保學(xué)政策合法性的意識形態(tài)基礎(chǔ)。抓好教育，增強貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力，提升貧困人口素質(zhì)，“切斷貧困代際相傳的根源”。困地區(qū)教育扶貧，教育防返貧需要關(guān)注到當(dāng)?shù)氐牧x務(wù)階段學(xué)生的教育，從而實現(xiàn)教育質(zhì)量公平，讓教育真正為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展助一臂之力。具體而言控輟保學(xué)政策合法性在此理論基礎(chǔ)上得以深入，也是控輟保學(xué)的正當(dāng)性體現(xiàn)。

（二）符合法律精神：控輟保學(xué)政策合法性法理基礎(chǔ)

符合法律精神是政策合法性的一個重要來源。這里所說的 “法律”或 “法”包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等。[5]義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童少年必須接受的教育，是教育工作的重中之重，是國家必須予以保障的基礎(chǔ)性、公益性事業(yè)。依照法律和相關(guān)規(guī)定，追究綴學(xué)學(xué)生（適齡兒童）家長法律和監(jiān)護責(zé)任。

《中華人民共和國義務(wù)教育法》是控輟保學(xué)政策得以實施落地，勸返督學(xué)的法律文件，有法可依，符合法律精神。2015 年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》提出到 2020 年，民族地區(qū)教育整體發(fā)展水平及主要指標接近或達到全國平均水平，逐步實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化。要全面改善民族地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展，依法履行控輟保學(xué)職責(zé)，降低輟學(xué)率。建立健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)機制。保障女童入學(xué)。支持邊疆民族地區(qū)教育發(fā)展。國家教育經(jīng)費向邊疆省區(qū)傾斜，邊疆省區(qū)教育經(jīng)費向邊境縣傾斜，增強邊境學(xué)校吸引力。

2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步加強控輟保學(xué)提高義務(wù)教育鞏固水平的通知》就切實解決義務(wù)教育學(xué)生失學(xué)輟學(xué)問題，確保實現(xiàn)到2020年全國九年義務(wù)教育鞏固率達到 95%的目標，提出了一系列具體措施。同時具體落實到地方也有一些法規(guī)文件。比如《中共河池市委員會河池市人民政府關(guān)于貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意見》，這些法律法規(guī)等鞏固了控輟保學(xué)政策存在的合法性。

（三）政策有效性：控輟保學(xué)政策合法性的績效基礎(chǔ)

控輟保學(xué)政策的合法性基礎(chǔ)還來自政策本身的有效性。有效性是指控輟保學(xué)政策能夠有效地解決相關(guān)的政策問題，完整實現(xiàn)既定的政策目標。有效性的增強會提高合法性水平，有效性的缺失必將導(dǎo)致合法性的危機。一項政策如能保持長期的有效性，不斷獲得公民的贊同，便可以贏得合法性。截至2019年12月20日，全國832個國家級貧困縣義務(wù)教育階段輟學(xué)學(xué)生人數(shù)已由臺賬建立之初的29萬減少至2.3萬，其中建檔立卡家庭貧困學(xué)生人數(shù)由15萬減少至0.6萬。

天峨全縣義務(wù)教育階段輟學(xué)學(xué)生人134人，其中小學(xué)2人，初中132人，建檔立卡貧困學(xué)生19人。截止6月15日，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門、各村（居）委會和全縣各義務(wù)教育階段學(xué)校的共同努力下，已成功勸返了94人，其中貧困生10人。目前，全縣義教育階段輟學(xué)學(xué)生40人，其中建檔立卡貧困生9人。控輟保學(xué)政策通過取得的績效成效的有效性，鞏固了自己存在的合法性。

三、控輟保學(xué)政策合法性危機

意識形態(tài)面臨新變化，缺失。在過去的20幾年里，義務(wù)階段上學(xué)率，政府主要是通過實現(xiàn)控輟保學(xué)政策的社會有效性獲得人們對于政策的認可。尤其是在改革開放之初，人們在此之前只能將受教育當(dāng)成一種奢望，忽然自己擁有了受教育的機會，這種瞬間命運的轉(zhuǎn)變以及隨后的喜悅還停留在以“有/沒有”教育為標準的階段，當(dāng)人們開始思考“有多少”教育并且有了對比衡量的參照系之后，曾經(jīng)顯示出有效性的控輟保學(xué)政策在新的標準下開始失去有效性。

在新的歷史時期，控輟保學(xué)合法性的基礎(chǔ)必定是以教育發(fā)展不平衡為對立面的存在，這就是實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展。為此，控輟保學(xué)就應(yīng)該以確保教育機會均等為目標。提倡教育公平已經(jīng)不是新鮮的話題，并且此方面的研究成果也不菲。但從教育政策系統(tǒng)的角度探究如何確保教育機會均等，似乎并不多見。然而這并不意味著這不重要，事實上，一種對于教育機會均等的考慮總要從教育體系整體上來加以保證才是最為穩(wěn)定而持久的，寄希望于單靠控輟保學(xué)來實現(xiàn)教育機會均等，充其量不過是打打擦邊球而已。

四、控輟保學(xué)政策合法性重建途徑

2020年是脫貧攻堅收官之年，就教育系統(tǒng)而言，義務(wù)教育學(xué)生因貧失學(xué)輟學(xué)問題也將得到歷史性地解決，這是“義務(wù)教育有保障”的標志性成果和前所未有的重大突破，也是打好控輟保學(xué)這場命運之戰(zhàn)、未來之戰(zhàn)、振興之戰(zhàn)、長治久安之戰(zhàn)的意義所在。面對各種新挑戰(zhàn)，黨和國家應(yīng)高度重視控輟保學(xué)政策的合法性問題，著力培育控輟保學(xué)政策合法性的新資源。

（一）推進教育扶貧實踐，強化控輟保學(xué)政策合法性的意識形態(tài)基礎(chǔ)

在教育公平的價值引導(dǎo)下，推進教育扶貧理論的實踐。受決策影響的所有人都有權(quán)利和機會參與到?jīng)Q策制定過程中去，它要求自由而平等的公民以公共利益為取向，經(jīng)過理性的對話討論、平等的溝通交流、公開的相互陳述為彼此都能接受的理由，在遵循公共利益的基礎(chǔ)上達成共識，作出具有集體約束力和公信力的公共決策。同時，還可以更準確、具體地界定公共政策問題，強化公共政策問題界定的合法性、公開性和責(zé)任性，促成利益相關(guān)者在政策執(zhí)行階段形成更多的自愿性合作，減少政策在執(zhí)行過程中的“回火”問題。[6]

廣西河池市天峨縣控輟保學(xué)政策下，提高站位，切實增強控輟保學(xué)工作的責(zé)任感和緊迫感教育扶貧作為脫貧攻堅工程中的一項戰(zhàn)略性措施之一，是完成“兩不愁三保障”中“義務(wù)教育有保障”的首要任務(wù)，對于助推精準脫貧具有十分重要的意義。認清形勢，提高認識，強化政治責(zé)任和政治擔(dān)當(dāng)，統(tǒng)一思想，深化認識，時刻繃緊控輟保學(xué)這根弦，切實增強控輟保學(xué)工作的責(zé)任感和緊迫感，把控輟保學(xué)工作抓實抓細，確保打贏義務(wù)教育保障戰(zhàn)役。

（二）完善控輟保學(xué)政策機制，夯實控輟保學(xué)政策合法性的績效基礎(chǔ)

教育決策過程合理如何保證控輟保學(xué)政策內(nèi)容是合規(guī)律與合目的的統(tǒng)一，需要訴諸于控輟保學(xué)決策過程的合理化。決策過程是一個“行政吸納政治的過程。”

因此，政治結(jié)構(gòu)決定了由誰來決策和怎么決策?？剌z保學(xué)政策合法性通過完善政府教育決策，增強其有效性。

完善控輟保學(xué)政策的制度建設(shè)，開展專項突擊行動和實行持續(xù)跟蹤責(zé)任制落實好“雙線四包、一線超前、兩線互動、法不缺位”的工作職責(zé)。把輟學(xué)生、疑似輟學(xué)生進行責(zé)任分解細化，落實相關(guān)責(zé)任人，壓實工作責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力。縣委、縣人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)積極落實主體責(zé)任，高度重視控輟保學(xué)工作。研究部署控輟保學(xué)各階段工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門集聚教育扶貧合力，嚴格按照有關(guān)文件精神狠抓落實。為全面完成義務(wù)教育控輟保學(xué)目標任務(wù)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位組建工作專班，實行“雙控一保”工作機制，加強工作聯(lián)動，確保義務(wù)教育階段適齡兒童有學(xué)上有書讀受教育。為攻克義務(wù)教育“保學(xué)”難題，高位推動，壓實雙線四包責(zé)任。每季度縣委、縣人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自研究部署控輟保學(xué)工作?？h、鄉(xiāng)、校、班層層簽訂《控輟保學(xué)工作責(zé)任狀》，落實責(zé)任到人。全縣整合退休教師、鄉(xiāng)村教師等力量對無法隨班就讀的45名殘疾智障適齡兒童少年開展送教上門服務(wù)。制定了“一校一冊、一人一檔、一生一案”的幫教措施。同時，通過情感勸學(xué)、行政促學(xué)、司法督學(xué)成功勸返46名輟學(xué)學(xué)生，其中貧困學(xué)生9名。截止2020年3月底，全縣義教育階段輟學(xué)學(xué)生10人，無建檔立卡貧困生輟學(xué)。2019年全縣九年義務(wù)教育鞏固率95.2%。為打贏控輟保學(xué)工作和教育脫貧攻堅戰(zhàn)典定良好的基礎(chǔ)。增強了控輟保學(xué)政策合法性的績效基礎(chǔ)，夯實控輟保學(xué)政策有效性。

總之，在防返貧新的歷史時期重塑控輟保學(xué)的合法性，應(yīng)以制度合法性為主導(dǎo)，同時也離不開意識形態(tài)合法性與成果績效合法性。只有將三者有機整合、相互促進，[7]才能共同構(gòu)筑控輟保學(xué)的合法性基礎(chǔ)，提高控輟保學(xué)的社會地位，使其取得社會的廣泛信任和認可。

參考文獻

[1]趙爽.教育政策合法性研究[D].東北師范大學(xué)，2005.

[2]曾錚.云南省邊境地區(qū)控輟保學(xué)政策執(zhí)行研究[D].云南師范大學(xué)，2019.

[3]《人民日報》2017 年 1 月 25 日.

[4]《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社 2014 年版，第 682 頁.

[5]陳振明 . 政策科學(xué)： 公共政策分析導(dǎo)論[M]. 北京： 中國人民大學(xué)出版社，2003： 239

[6]王舉.教育公平：教育政策合法性的價值前提[J].當(dāng)代教育論壇，2015，01：58-61.

[7]陳秀瓊.中國民族院校的合法性：挑戰(zhàn)與應(yīng)對[J].民族教育研究，2011，2203：78-81.