當(dāng)前大氣污染財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策評(píng)價(jià)及建議*

◆蹤家峰 ◆甘任嘉 ◆穆曉莉

內(nèi)容提要：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在大氣污染治理中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。當(dāng)前，我國(guó)大氣污染治理轉(zhuǎn)移支付體系在公平、效率、機(jī)制及保障等方面存在一些亟待改進(jìn)之處。應(yīng)以緩解地方政府財(cái)政壓力及強(qiáng)化環(huán)境治理績(jī)效為切入點(diǎn)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，即通過(guò)保障縱向轉(zhuǎn)移支付力度以均衡地區(qū)間財(cái)力差異，借助治理績(jī)效以優(yōu)化縱向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制設(shè)計(jì)，完善財(cái)政資金直達(dá)通道，盡快建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化環(huán)保督察對(duì)大氣治理資金監(jiān)管力度。同時(shí)，在協(xié)調(diào)公平與效率的前提下，優(yōu)化當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付政策體系并提升區(qū)域大氣污染治理效能。

一、引言

在當(dāng)前各類環(huán)境污染問(wèn)題中，大氣污染因其外溢性強(qiáng)、影響范圍廣、治理難度大以及與民生福祉息息相關(guān)而成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)文明建設(shè)理念的貫徹落實(shí)，我國(guó)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的良性局面正在形成。自2014年起，“向污染宣戰(zhàn)”“打好節(jié)能減排和環(huán)境治理攻堅(jiān)戰(zhàn)”以及“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃”等重大行動(dòng)實(shí)施，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市比例從2015年的21.6%升至2019年的46.6%。

大氣質(zhì)量的穩(wěn)步改善與我國(guó)的政治集中與財(cái)政分權(quán)相結(jié)合的治理機(jī)制密不可分。站在央地間環(huán)境治理博弈框架下審視，地方政府作為中央政府環(huán)保意圖的執(zhí)行者以及區(qū)域環(huán)境治理的主體，承擔(dān)著委托人的角色，并擁有部分自由裁量權(quán)，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。但地方政府環(huán)境治理作用的發(fā)揮與其財(cái)力狀況密切相關(guān)。自分稅制改革以來(lái)，我國(guó)逐步形成了財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移并依靠轉(zhuǎn)移支付以緩解地區(qū)間財(cái)力失衡及財(cái)政壓力的格局。在當(dāng)前財(cái)權(quán)與事權(quán)安排以及施政目標(biāo)多元化導(dǎo)向的大背景下，地方政府的行為必將在更大程度上受到當(dāng)?shù)刎?cái)力狀況的限制，進(jìn)而對(duì)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境績(jī)效產(chǎn)生影響。因此，地方政府的財(cái)政壓力與其環(huán)境治理績(jī)效之間天然具有深層關(guān)聯(lián)。再考慮到當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境治理仍依靠從中央到各層級(jí)政府間的縱向轉(zhuǎn)移支付體系提供的資金支持，財(cái)力分配不均及資金匱乏引致的激勵(lì)缺失等問(wèn)題，可能會(huì)制約轉(zhuǎn)移支付政策整體效率的提升。

鑒于此，本文以緩解地方政府財(cái)政壓力及提高治理績(jī)效為切入點(diǎn)，探討我國(guó)現(xiàn)行大氣污染財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)建議。

二、文獻(xiàn)綜述

我國(guó)的環(huán)境治理很大程度上受地方財(cái)政壓力的約束。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付緩解了地方財(cái)政壓力，引導(dǎo)地方政府改善支出結(jié)構(gòu)，加大環(huán)境治理的地方財(cái)政投入，發(fā)揮了轉(zhuǎn)移支付的“粘蠅紙”效應(yīng)（王宇昕等，2019）。Chen和Chang（2020）認(rèn)為，環(huán)境治理過(guò)程中，中央和地方在環(huán)保支出方面責(zé)任不明確，對(duì)于污染物尤其是高流動(dòng)性污染物缺乏治理動(dòng)機(jī)，很難主動(dòng)增加地方環(huán)保支出，最終可能導(dǎo)致更加嚴(yán)重的環(huán)境污染。同時(shí)，財(cái)政的縱向失衡會(huì)引致地方政府在財(cái)政支出方面的無(wú)序（Jia和Liu，2021）。而轉(zhuǎn)移支付可以在一定程度上彌補(bǔ)區(qū)域間政府的財(cái)政失衡和資金缺口，促進(jìn)大氣污染治理這一公共服務(wù)提供的均等化。相比于均衡性轉(zhuǎn)移支付，限定支出范圍的專項(xiàng)補(bǔ)助能夠增加地方政府社會(huì)性支出比例，提高社會(huì)性公共品的供給（李永友和張子楠，2017）。席鵬輝和黃曉虹（2020）發(fā)現(xiàn)在“緊日子”的財(cái)政壓力環(huán)境下，為達(dá)到中央政府提出的目標(biāo)，地方政府可能以犧牲其他支出為代價(jià)，而且在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后被擠占的地方支出并未得到彌補(bǔ)或改善。這意味著財(cái)政壓力會(huì)扭曲地方政府支出行為。另一方面，在財(cái)政分權(quán)背景下，財(cái)政壓力導(dǎo)致地方政府偏離了可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先發(fā)展為本地創(chuàng)造稅源的重工業(yè)高污染企業(yè)，從而加劇大氣污染（席鵬輝，2017；蹤家峰和楊琦，2015）。因此，改革現(xiàn)有的財(cái)政體制、通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度緩解地方財(cái)政壓力，是促進(jìn)地方政府可持續(xù)、高質(zhì)量和綠色發(fā)展的有效途徑。

此外，不少文獻(xiàn)研究績(jī)效考核對(duì)環(huán)境污染的正向影響，但圍繞治理績(jī)效在轉(zhuǎn)移支付制度中應(yīng)用的討論較少。Nie等（2020）認(rèn)為環(huán)保督察作為一種環(huán)境規(guī)制手段，不僅可以通過(guò)政府官員的績(jī)效考核制度促使地方官員重視環(huán)境保護(hù)，還可以對(duì)地方政府施加環(huán)保壓力。Kou和Han（2021）將環(huán)境壓力、財(cái)政壓力和政府環(huán)境監(jiān)管行為納入統(tǒng)一的研究框架，實(shí)證檢驗(yàn)工業(yè)二氧化硫的地方監(jiān)管中環(huán)境壓力和財(cái)政壓力的雙重不相容。結(jié)果表明，財(cái)政壓力會(huì)削弱環(huán)保壓力對(duì)地方政府環(huán)境規(guī)制的改善作用。這說(shuō)明我國(guó)的大氣污染治理不能僅靠提高環(huán)保在地方官員績(jī)效考核中的比重，應(yīng)該設(shè)計(jì)合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，兼顧地方財(cái)力保障與治理績(jī)效考核，將財(cái)政壓力轉(zhuǎn)化為財(cái)政激勵(lì)，避免因任務(wù)沖突扭曲地方政府對(duì)中央的治污遵從。

總體而言，現(xiàn)有研究主要聚焦在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策對(duì)環(huán)境污染治理的財(cái)政壓力或治理績(jī)效的單方面影響，鮮有文獻(xiàn)將財(cái)政壓力和治理績(jī)效兩者有機(jī)結(jié)合。因此，本文將結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段大氣污染財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策特征，分析當(dāng)前政策在公平、效率、機(jī)制及保障等方面的不足，提出兼顧財(cái)政壓力與環(huán)境治理績(jī)效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)現(xiàn)路徑。

三、現(xiàn)階段大氣污染財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策評(píng)價(jià)

我國(guó)大氣污染治理取得了積極成效，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策在其中發(fā)揮了重要作用。但隨著大氣污染新問(wèn)題、新情況的出現(xiàn)以及國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展，我國(guó)大氣污染財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中存在的公平、效率、機(jī)制及保障等方面的問(wèn)題日益凸顯。

（一）公平問(wèn)題：財(cái)政壓力與縱向轉(zhuǎn)移支付中的資金分配失衡

為有效遏制大氣污染蔓延、提升大氣污染治理績(jī)效并督促地方政府更好地發(fā)揮主觀能動(dòng)性，2013年中央財(cái)政設(shè)立大氣污染防治專項(xiàng)資金，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式支持重點(diǎn)地區(qū)及重點(diǎn)領(lǐng)域防治大氣污染，自此大氣污染治理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付正式建立，2013—2019年中央下達(dá)的專項(xiàng)資金規(guī)模如圖1所示。在中央“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的指引下，專項(xiàng)資金劃撥中體現(xiàn)出明顯的“分級(jí)劃轉(zhuǎn)”特征。中央下達(dá)的大氣污染防治專項(xiàng)資金與相關(guān)地區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)完成情況及大氣環(huán)境質(zhì)量改善情況掛鉤，中央根據(jù)各省任務(wù)指標(biāo)將專項(xiàng)資金下達(dá)至省級(jí)財(cái)政部門，省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)本省大氣污染防治資金的籌集、分配、撥付及項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。為規(guī)范和加強(qiáng)大氣污染防治專項(xiàng)資金管理，大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域相關(guān)省市出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則，對(duì)專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式做了具體規(guī)定。由此，大氣污染防治專項(xiàng)資金實(shí)現(xiàn)了在央地政府間的層層劃撥與效力下沉。

圖1 中央下達(dá)的大氣污染防治專項(xiàng)資金情況（單位：億元）

以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“分級(jí)劃轉(zhuǎn)”為核心的大氣污染財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策在統(tǒng)籌央地間環(huán)保博弈的前提下，對(duì)提升大氣污染治理績(jī)效起到了明顯的激勵(lì)與引導(dǎo)作用。不過(guò)，專項(xiàng)資金在各省內(nèi)部的分配爭(zhēng)議較多，劃轉(zhuǎn)與分配中的非均衡現(xiàn)象制約了轉(zhuǎn)移支付政策的效力發(fā)揮。表1為部分省份出臺(tái)的專項(xiàng)資金管理辦法，可以發(fā)現(xiàn)多以項(xiàng)目法、因素法或二者相結(jié)合的方式進(jìn)行資金分配。在省內(nèi)的資金分配標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，省會(huì)城市往往能夠借助其獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì)得到更多的資金支持。相比之下，其他地級(jí)市的可供分配資金相對(duì)不足，唯城市規(guī)模的分配情況還很普遍，真正缺乏經(jīng)費(fèi)的中小城市獲得資金較少。

影響轉(zhuǎn)移支付政策效力發(fā)揮的癥結(jié)在于省與市之間的資金劃轉(zhuǎn)。以項(xiàng)目法或因素法抑或兩者結(jié)合的方式?jīng)Q定資金劃撥與分配，不僅忽視了地區(qū)間財(cái)政壓力差異，更未能統(tǒng)籌考量地級(jí)市間財(cái)力異質(zhì)性，這是造成大氣污染縱向轉(zhuǎn)移支付中唯省會(huì)城市、中心城市分配的重要原因。省會(huì)城市作為一省甚至某一區(qū)域的重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人口密度、城鎮(zhèn)化率、科技水平及人才儲(chǔ)備等諸多方面均顯著高于其他城市。在當(dāng)前各地區(qū)做大做強(qiáng)省會(huì)城市戰(zhàn)略以及“撤縣設(shè)區(qū)”的政策導(dǎo)向下，省會(huì)城市在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備上更具數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)；即便采取基于自然稟賦、環(huán)境區(qū)位、經(jīng)濟(jì)水平、受益人數(shù)及環(huán)保需求的因素法進(jìn)行資金劃轉(zhuǎn)與分配，省會(huì)城市在各個(gè)評(píng)估因素中仍具備顯著優(yōu)勢(shì)。另一方面，相對(duì)于省內(nèi)其他城市，省會(huì)城市由于更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及依托省府所在地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，其財(cái)政壓力往往較低。相比之下，非省會(huì)地級(jí)市以及各偏遠(yuǎn)地區(qū)的財(cái)政支出與收入的缺口更大，地方政府面臨的財(cái)政壓力更高，地方政府財(cái)力難以全力支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境治理雙目標(biāo)。因而，忽視地區(qū)間財(cái)政壓力的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行資金分配，是導(dǎo)致當(dāng)前大氣污染縱向轉(zhuǎn)移支付政策中資金非均衡劃轉(zhuǎn)及使用效率偏低的重要原因。

表1 部分省大氣污染防治專項(xiàng)資金政策梳理

資料來(lái)源：各省財(cái)政廳及生態(tài)環(huán)境廳網(wǎng)站。

（二）效率問(wèn)題：治理績(jī)效與縱向轉(zhuǎn)移支付中的激勵(lì)弱化

長(zhǎng)期以來(lái)，依賴于政府間的科層結(jié)構(gòu)設(shè)置與壓力型體制，央地之間的委托代理關(guān)系更多以“行政發(fā)包”“任務(wù)委派”與“指標(biāo)分解”為主要特征。同樣，目前我國(guó)的環(huán)境治理仍采取自上而下的“指標(biāo)下壓”式目標(biāo)責(zé)任考核制度，通過(guò)上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的任務(wù)委派與分解，經(jīng)過(guò)各級(jí)政府間的嚴(yán)密部署以完成既定的環(huán)境治理目標(biāo)。因此，我國(guó)的環(huán)境治理具有突出的績(jī)效管理特征。應(yīng)當(dāng)看到，適當(dāng)且合理的績(jī)效壓力能夠有效解決地方政府在環(huán)境治理中的各類“懶政怠政”現(xiàn)象，提升其對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境治理的重視程度，有效實(shí)現(xiàn)央地間激勵(lì)相容并貫徹中央環(huán)保意圖。但就目前來(lái)看，大氣污染治理縱向轉(zhuǎn)移支付政策的資金使用缺乏效率，財(cái)稅政策的懲罰和激勵(lì)作用未能有效發(fā)揮，財(cái)政資金的引導(dǎo)作用仍不顯著。而造成財(cái)稅政策效能削減的主要原因，在于縱向轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中對(duì)治理績(jī)效的重視程度不夠。因未能將治理績(jī)效納入到縱向轉(zhuǎn)移支付的考核評(píng)價(jià)體系中，治理績(jī)效突出的地級(jí)市未能獲得相應(yīng)的資金獎(jiǎng)勵(lì)以維持其治理的高積極性，同時(shí)對(duì)治理績(jī)效較差的地級(jí)市也難以借助于財(cái)稅政策進(jìn)行相應(yīng)的問(wèn)責(zé)或懲罰。沒有依托環(huán)境治理績(jī)效進(jìn)行的縱向轉(zhuǎn)移支付將導(dǎo)致資金的分配公平缺失、效率低下以及激勵(lì)失位等問(wèn)題。

目前，地方政府間的環(huán)境錦標(biāo)賽一般只對(duì)排名前后兩端進(jìn)行象征性獎(jiǎng)懲，其弊端顯而易見。一是地方政府想要在同級(jí)政府間的環(huán)境“逐頂競(jìng)爭(zhēng)”中獲得優(yōu)勝或取得靠前的名次，就不可避免地要以部分犧牲當(dāng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為代價(jià)，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金偏少將導(dǎo)致地方政府無(wú)法有效覆蓋其環(huán)境治理成本，無(wú)法充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，因而積極性不高；二是對(duì)污染排放未達(dá)標(biāo)的城市，罰金偏少極易引發(fā)地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，從而導(dǎo)致逆向選擇問(wèn)題，令中央政府的環(huán)保激勵(lì)意圖失效。地方政府長(zhǎng)期以來(lái)面對(duì)財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配失位的困境，導(dǎo)致地方政府間環(huán)境競(jìng)賽的財(cái)政激勵(lì)高度依賴于縱向轉(zhuǎn)移支付。但轉(zhuǎn)移支付資金劃撥難以到位，使用效率又難以保證，阻礙了轄區(qū)內(nèi)大氣污染治理的效能。

（三）機(jī)制問(wèn)題：大氣污染的橫向轉(zhuǎn)移支付制度仍需優(yōu)化

生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付作為橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N方式，專注于彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境的投入成本。就全國(guó)范圍看，不同區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境的投入不同，一般區(qū)域?qū)Νh(huán)境生態(tài)有一個(gè)基本投入，生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域還會(huì)將額外的財(cái)政資金用于生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的過(guò)程中，這些生態(tài)保護(hù)投入需要得到補(bǔ)償。由于我國(guó)區(qū)域內(nèi)部各地級(jí)市間發(fā)展不平衡、不充分的矛盾突出，橫向財(cái)力分配不均的現(xiàn)實(shí)狀況嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱地區(qū)的環(huán)保投入力度與環(huán)境績(jī)效改善。所以僅依賴縱向財(cái)力轉(zhuǎn)移遠(yuǎn)無(wú)法滿足區(qū)域間環(huán)境污染治理的需要，建立生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付制度已成共識(shí)。在現(xiàn)階段，生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付不是污染區(qū)向被污染區(qū)進(jìn)行資金的無(wú)償轉(zhuǎn)移，而是發(fā)達(dá)地區(qū)向污染區(qū)的資金轉(zhuǎn)移，其目的在于解決污染地區(qū)大氣污染治理財(cái)力不足的問(wèn)題。地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付是平衡地區(qū)間財(cái)力差異、實(shí)現(xiàn)“受益者付費(fèi)”的重要舉措。因此，在以城市和區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的空間治理藍(lán)圖已漸次鋪開的大背景下，大氣污染治理必須要突破原先行政界線的束縛，立足于流域和城市群視角實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同，財(cái)政的橫向轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)必須與之同步呼應(yīng)。

目前在用于大氣污染防治的轉(zhuǎn)移支付中，縱向轉(zhuǎn)移支付仍占主導(dǎo)地位，地區(qū)之間體系化、規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度相對(duì)缺乏。橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要是調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關(guān)系的地區(qū)與地區(qū)之間生態(tài)環(huán)境相關(guān)利益關(guān)系，但此類跨界生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的權(quán)責(zé)關(guān)系往往不夠明確，而且不同地區(qū)在環(huán)保意識(shí)、監(jiān)測(cè)能力和經(jīng)濟(jì)水平上差異較大。目前，國(guó)家沒有發(fā)布統(tǒng)一的指導(dǎo)文件和技術(shù)規(guī)范，因此各地區(qū)在進(jìn)行橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)商時(shí)往往難以在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、資金管理、效果評(píng)估等方面形成共識(shí)。另外，單憑省份間自主協(xié)商，受益地區(qū)往往積極性不高，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面很難達(dá)成一致意見，需要進(jìn)一步研究如何加強(qiáng)中央的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

（四）保障問(wèn)題：環(huán)保督察對(duì)轉(zhuǎn)移支付的支撐力度有待強(qiáng)化

長(zhǎng)期以來(lái)，中央政府致力于通過(guò)頂層設(shè)計(jì)以有效監(jiān)督及制約地方政府的環(huán)境治理行為，以對(duì)其實(shí)現(xiàn)有效的引導(dǎo)與約束，最大程度實(shí)現(xiàn)環(huán)保激勵(lì)意圖相容。在各項(xiàng)政策制度創(chuàng)新中，環(huán)保督察能夠在短期內(nèi)突破政府間尋?？茖咏Y(jié)構(gòu)設(shè)置，以運(yùn)動(dòng)式治理或集中整治為主要手段，借助中央或上級(jí)政府的行政權(quán)威，快速觸及地方政府環(huán)保治理死角與“灰色區(qū)域”，以達(dá)到迅速改善環(huán)境績(jī)效的意圖。2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱辦法）。辦法提出，中央財(cái)政將考核結(jié)果作為安排大氣污染防治專項(xiàng)資金的重要依據(jù)，對(duì)考核結(jié)果優(yōu)秀的將加大支持力度，不合格的將予以扣減。同時(shí)，考核結(jié)果也作為對(duì)各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。這是環(huán)境保護(hù)督察制度在大氣污染防治中的初步實(shí)踐。2015年7月，中共中央審議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，實(shí)現(xiàn)了中央環(huán)保督察由“督企”和“督政”向“黨政同責(zé)”的轉(zhuǎn)變。自2016年始，以“黨政同責(zé)”為抓手、以區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控模式為核心、以中央環(huán)保督察與地方多層級(jí)環(huán)境錦標(biāo)賽有機(jī)結(jié)合的“雙支柱”環(huán)保治理模式初步形成。但現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)督察主要關(guān)注具體的大氣污染防治情況，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金使用情況的關(guān)注度還有待加強(qiáng)。

四、完善大氣污染轉(zhuǎn)移支付政策的路徑

當(dāng)前大氣污染轉(zhuǎn)移支付政策的完善，既涉及中央和地方關(guān)于大氣污染治理事權(quán)的劃分，也涉及地方政府間的合作。具體來(lái)看，主要有以下完善路徑：

（一）保障縱向轉(zhuǎn)移支付力度以均衡地區(qū)間財(cái)力差異

充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的大氣污染防治效應(yīng)、保障各地方政府在大氣污染治理方面的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，是調(diào)動(dòng)地方積極性并提高專項(xiàng)資金配置效率的關(guān)鍵。具體而言：一是在綜合治理區(qū)域大氣污染內(nèi)容方面，中央可考慮根據(jù)地方政府承擔(dān)的相關(guān)項(xiàng)目數(shù)量，加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付支持力度。同時(shí)，也應(yīng)統(tǒng)籌考慮各地需要，增加地方對(duì)相關(guān)稅收的分享比例，充實(shí)地方財(cái)力。二是目前各地的生態(tài)功能區(qū)及自然保護(hù)區(qū)等區(qū)域基本屬于禁止開發(fā)區(qū)，有鑒于此類地區(qū)無(wú)法通過(guò)人口遷移、用地?cái)U(kuò)張及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入增長(zhǎng)，故應(yīng)增加對(duì)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政支持，建立大氣治理財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。三是大氣基金專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)給予因大氣污染治理而停工閉廠或因節(jié)能減排而造成經(jīng)濟(jì)損失的地區(qū)一定數(shù)量的補(bǔ)償。對(duì)于河北、山西等重污染地區(qū)煤改電煤改氣項(xiàng)目，在補(bǔ)貼三年的基礎(chǔ)上可進(jìn)行效率評(píng)估，并根據(jù)結(jié)果再給予3年補(bǔ)貼，以充足的財(cái)政資金保證政策落實(shí)到位?？傮w而言，應(yīng)立足于區(qū)域財(cái)政壓力及財(cái)力缺口，做到中央財(cái)政資助足額及時(shí)到位，改革大氣治理資金劃撥中“唯城市規(guī)?！钡姆峙錂C(jī)制，在兼顧財(cái)力的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)解決非省會(huì)地級(jí)市和中小城市治理經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題。

（二）借助治理績(jī)效以優(yōu)化縱向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制設(shè)計(jì)

目前，中央大氣污染防治專項(xiàng)資金的安排情況主要按項(xiàng)目公開，即清潔取暖試點(diǎn)資金、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)重點(diǎn)任務(wù)和氫氟碳化物銷毀資金。三類項(xiàng)目均未公開專項(xiàng)資金分配依據(jù)，隨意性較大，均衡地區(qū)財(cái)力的效力尚未得到充分發(fā)揮。此外，在省級(jí)政府根據(jù)中央調(diào)撥資金進(jìn)行二次財(cái)力分配時(shí)，過(guò)程非公開化非透明化特征明顯，分配不盡合理。雖然中央政府已利用“中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺(tái)”及時(shí)公開大氣污染防治資金的省級(jí)分配數(shù)，但各省在撥付中央專項(xiàng)資金和省級(jí)配套資金給地級(jí)市時(shí)，為防止地方政府間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，更傾向于將地市級(jí)間的資金分配公式和分配方案設(shè)置為“黑箱”，這無(wú)疑抑制了地級(jí)市政府的治污積極性，也削弱了公眾對(duì)政府的監(jiān)督作用。為此建議：一是將地方政府的環(huán)境治理績(jī)效作為重要因素納入到資金分配公式中，適當(dāng)增加其權(quán)重，這樣不僅能夠激發(fā)地級(jí)市間環(huán)境錦標(biāo)競(jìng)賽的積極性，更能夠增強(qiáng)縱向轉(zhuǎn)移資金分配的合理性、規(guī)范性和科學(xué)性，從根本上提升治污資金的利用效率。二是上級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核結(jié)果在轉(zhuǎn)移支付資金分配中的應(yīng)用，增加資金分配劃轉(zhuǎn)過(guò)程的公開度和透明度。建議中央政府在“中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺(tái)”及時(shí)公開大氣污染防治資金的分配依據(jù)。此外，在從省級(jí)到市級(jí)的資金分配中，應(yīng)將因素法分配的權(quán)重和數(shù)據(jù)進(jìn)行公開，做到資金分配、劃轉(zhuǎn)、調(diào)撥及使用全過(guò)程的清晰透明。

（三）完善兼顧財(cái)力與治理績(jī)效的財(cái)政資金直達(dá)通道

轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金經(jīng)手的政府部門與層級(jí)越多、使用情況越不透明，上級(jí)政府科學(xué)合理分配專項(xiàng)資金的難度越大。《關(guān)于2020年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中提出，要進(jìn)一步完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，力求“精準(zhǔn)滴灌”到需求終端。具體來(lái)看，一是對(duì)偏遠(yuǎn)、欠發(fā)達(dá)及財(cái)政壓力偏高的地區(qū)，當(dāng)涉及可直接分配的中央和地方共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付、具備條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等轉(zhuǎn)移支付資金劃撥時(shí)，可納入直達(dá)機(jī)制。二是可嘗試將地方政府環(huán)境治理績(jī)效與財(cái)政資金直接下達(dá)通道進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。當(dāng)?shù)胤秸沫h(huán)境治理績(jī)效突出或在同級(jí)政府間環(huán)境“逐頂競(jìng)賽”中位次靠前時(shí)，可作為獎(jiǎng)勵(lì)直接對(duì)其開通財(cái)政資金的直達(dá)通道。同理，對(duì)環(huán)境治理績(jī)效較低或在競(jìng)賽中位次靠后的地方政府，可選擇延遲開啟或不開啟財(cái)政資金直達(dá)通道，直至其環(huán)境治理績(jī)效獲得明顯改善。因此，通過(guò)建立兼顧財(cái)力與治理績(jī)效的財(cái)政資金直達(dá)通道，能夠同時(shí)解決因地區(qū)財(cái)力非均衡導(dǎo)致的公平問(wèn)題，以及因治理績(jī)效差異導(dǎo)致的資金分配效率缺失問(wèn)題。此外，直達(dá)機(jī)制還有助于緩解城市大氣治理過(guò)程中因?qū)俚仡I(lǐng)導(dǎo)和垂直領(lǐng)導(dǎo)而導(dǎo)致的意見不一致、事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的問(wèn)題。

（四）建立具有中國(guó)特色的橫向轉(zhuǎn)移支付制度

在橫向轉(zhuǎn)移支付方面，應(yīng)明確劃分各地事權(quán)和支出責(zé)任，理順政府間在生態(tài)補(bǔ)償方面的財(cái)政關(guān)系，以支出責(zé)任作為政府間橫向轉(zhuǎn)移支付的重要依據(jù)，推進(jìn)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償治理現(xiàn)代化。建議京津冀及周邊地區(qū)完善跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)，建立科學(xué)的大氣污染生態(tài)補(bǔ)償核算體系，以及穩(wěn)定規(guī)范的生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付制度，降低地方政府間的協(xié)商談判成本。這方面，可以借鑒山東省基于大氣質(zhì)量改善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。山東省政府規(guī)定空氣質(zhì)量改善1微克就給予該市政府80萬(wàn)的資金補(bǔ)償，如果惡化1微克就需要上繳80萬(wàn)。同時(shí)，山東省各市也與區(qū)縣之間建立了類似的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。此外，為讓對(duì)口支援這一中國(guó)特色橫向轉(zhuǎn)移支付制度更加平穩(wěn)有效運(yùn)行，應(yīng)將對(duì)口支援納入轉(zhuǎn)移支付制度范疇，在理論上明確與縱向轉(zhuǎn)移支付的界限，讓二者在中央政府的統(tǒng)籌安排下各盡其責(zé)、相互補(bǔ)充。應(yīng)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，明晰對(duì)口支援轉(zhuǎn)移支付的法律地位，建立對(duì)口支援資金的籌集與使用機(jī)制，規(guī)范其啟動(dòng)與退出機(jī)制。同時(shí)，提高對(duì)口支援透明度，加強(qiáng)相關(guān)公開制度建設(shè)，完善信息披露機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督。

（五）強(qiáng)化環(huán)保督察對(duì)大氣治理資金的監(jiān)管力度

當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)督察制度的側(cè)重點(diǎn)在于地方政府的環(huán)境治理績(jī)效，缺乏對(duì)治污專項(xiàng)資金的監(jiān)督力度。因此，應(yīng)建立省級(jí)層面大氣污染防治專項(xiàng)資金管理制度，以結(jié)果為導(dǎo)向，對(duì)預(yù)算執(zhí)行率低的地方政府進(jìn)行適當(dāng)扣減，成效明顯的給予獎(jiǎng)勵(lì)?？紤]到地區(qū)差異，應(yīng)對(duì)京津冀及周邊地區(qū)實(shí)行專項(xiàng)補(bǔ)助，促進(jìn)區(qū)域間大氣污染治理的協(xié)調(diào)配合。一是加強(qiáng)省級(jí)大氣污染防治專項(xiàng)資金管理制度建設(shè)。《大氣污染防治資金管理辦法》所規(guī)范的專項(xiàng)資金執(zhí)行期限僅至2020年，建議各省級(jí)政府及時(shí)根據(jù)自身大氣污染現(xiàn)狀和財(cái)政資金需求情況，編制年度大氣污染防治規(guī)范與大氣污染防治資金管理辦法。二是動(dòng)態(tài)調(diào)整專項(xiàng)資金分配規(guī)模?？荚u(píng)年度專項(xiàng)資金使用效率，對(duì)執(zhí)行率低的地方政府適當(dāng)縮減分配規(guī)模，成效明顯的重點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)成效緩慢的地區(qū)應(yīng)加大督察巡視力度。三是加強(qiáng)區(qū)域型專項(xiàng)資金補(bǔ)助力度。京津冀等地區(qū)由于地形原因加之大氣污染的強(qiáng)擴(kuò)散性，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)大氣污染時(shí)常出現(xiàn)負(fù)外部性溢出及相互影響的情況。目前中央政府出臺(tái)的大氣防治工作規(guī)劃中，主要以行政區(qū)域?yàn)樨?zé)任主體進(jìn)行任務(wù)劃分，容易形成地方政府各自為政的局面。專項(xiàng)資金需突破固有的行政界線，通過(guò)跨區(qū)域合作與補(bǔ)償機(jī)制強(qiáng)化區(qū)域間協(xié)同治理。考核京津冀區(qū)域大氣污染防治專項(xiàng)資金的使用成效時(shí)，要綜合考慮地形和產(chǎn)業(yè)特征，促進(jìn)區(qū)域間政府大氣治理的協(xié)調(diào)配合。四是構(gòu)建基于治理績(jī)效的縱向轉(zhuǎn)移支付體系。擴(kuò)大參與主體，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金自上而下“穿透式”管理，促使激勵(lì)機(jī)制正位而不越位，提高地方政府在環(huán)境治理方面的積極性。五是積極探索推廣督企和督政相結(jié)合的“雙罰制”。目前，“雙罰制”試點(diǎn)在小范圍內(nèi)取得了較好成效。隨著環(huán)保機(jī)構(gòu)的改革，未來(lái)區(qū)縣環(huán)保局可能由市垂直管理。因此，可將該權(quán)力上收到市環(huán)保局，由其對(duì)所轄地區(qū)進(jìn)行點(diǎn)源管理和清單管理。

五、結(jié)論

當(dāng)前，我國(guó)的大氣污染治理轉(zhuǎn)移支付在公平、效率、機(jī)制及保障等方面存在一些有待改進(jìn)的問(wèn)題。在當(dāng)前財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)角色日漸強(qiáng)化的前提下，應(yīng)依托官員晉升錦標(biāo)賽轉(zhuǎn)型帶來(lái)的契機(jī)，建立兼顧財(cái)政壓力與環(huán)境治理績(jī)效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以提升財(cái)政資金的分配、劃轉(zhuǎn)及使用效率，為提升區(qū)域大氣污染治理效能，打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供良好制度環(huán)境。

同時(shí)，鑒于當(dāng)前大氣污染的總量改善與局部惡化矛盾并存，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)雙贏局面、打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)與藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)道阻且長(zhǎng)。應(yīng)繼續(xù)毫不動(dòng)搖地踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，立足于區(qū)域協(xié)同的空間治理大背景，打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃壁壘，發(fā)揮好財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金支持作用，借助好中央環(huán)保督察的威懾力與引導(dǎo)監(jiān)督作用，多管齊下、協(xié)力共治，建立“精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污”的長(zhǎng)效機(jī)制。