我國稅收努力效率的統(tǒng)計測度與區(qū)域異質(zhì)性研究*

◆盛鵬飛 ◆劉維亮

內(nèi)容提要：基于高質(zhì)量發(fā)展框架，文章建立宏觀經(jīng)濟綜合治理模型，運用稅柄法和距離函數(shù)來測度稅收努力效率，利用Malmquist指數(shù)方法將稅收努力效率變化分解為征管效率變化和稅收能力變化，對中國1998—2018年稅收經(jīng)濟運行的經(jīng)驗事實進行統(tǒng)計研究。主要的研究結(jié)論如下：（1）全國層面的稅收努力效率在1998—2018年期間保持穩(wěn)定的增長趨勢，但中等稅負區(qū)域和低稅負區(qū)域的稅收努力效率在“稅制改革階段”有一定程度的下降，高稅負區(qū)域的稅收努力效率持續(xù)領(lǐng)先低稅負區(qū)域和中等稅負區(qū)域；（2）稅收能力提升是優(yōu)化中國稅收努力效率的重要驅(qū)動因素，征管效率變化對稅收努力效率的負效應(yīng)在“全面改革階段”有明顯改善，并且中等稅負區(qū)域和低稅負區(qū)域的稅收能力提升速度在“全面改革階段”超過高稅負區(qū)域；（3）整體上中國省級稅收努力效率存在顯著的收斂特征，但征管效率變化不利于省級單元稅收努力效率的趨同。

一、引言

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，中國在“十四五”期間貫徹新發(fā)展理念來推動高質(zhì)量發(fā)展，并著力建立有利于促進科技創(chuàng)新、推動節(jié)能環(huán)保、調(diào)節(jié)收入分配的現(xiàn)代稅收制度。在高質(zhì)量發(fā)展框架下，政府需要進一步簡政放權(quán)來提升經(jīng)濟活力。中國自2015年起出臺以“稅收減免”和“取消或停征行政事業(yè)性收費”為主要內(nèi)容的大規(guī)?！皽p稅降費”舉措，其中“減稅降費”規(guī)模在2019年和2020年分別達到2.36萬億元和2.5萬億元，對“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”“新冠肺炎疫情中復(fù)工復(fù)產(chǎn)”等國家戰(zhàn)略和重大社會問題產(chǎn)生巨大積極影響。同時，高質(zhì)量發(fā)展也要求政府在科技創(chuàng)新、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施等方面提供更多更好的公共產(chǎn)品?！皽p稅降費”對政府財政收入構(gòu)成了新的壓力（李言和雷紅，2021），提供更多更好的公共產(chǎn)品會進一步加大政府的財政壓力，因此，地方政府可以通過提高稅收努力效率來實現(xiàn)財政收支平衡。提高政府稅收努力并不僅是通過強化征管來增加稅收（呂冰洋和郭慶旺，2011），而是在高質(zhì)量發(fā)展框架下提高稅收努力效率，將潛在稅收轉(zhuǎn)化為實際收入。因此，本文在高質(zhì)量發(fā)展框架下建立統(tǒng)籌科技創(chuàng)新、稅收產(chǎn)出、經(jīng)濟增長、環(huán)境治理等多目標的綜合治理模型，并以此來測度和研究地方政府的稅收努力效率。

基于高質(zhì)量發(fā)展框架，政府治理是以科技創(chuàng)新、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、調(diào)節(jié)收入分配等為一體的多目標規(guī)劃。在財政分權(quán)體制下，地方政府可以通過供給稅收優(yōu)惠制度吸引資本投資或促進科技創(chuàng)新，從而不利于提升稅收努力效率（沈坤榮和付文林，2006；包群等，2017；儲德銀等，2020）。稅收競爭進一步加深財政收支的縱向失衡（Eyraud和Lusinyan，2013），因此財政轉(zhuǎn)移支付成為調(diào)節(jié)地方政府財政收支不平衡的重要手段。然而，過度依賴財政轉(zhuǎn)移支付會形成“粘紙效應(yīng)”并推高地方政府的財政支出規(guī)模（范子英和張軍，2010），但不利于協(xié)調(diào)地方政府間的稅收競爭（趙永輝和付文林，2017），還會抑制地方政府的稅收努力（胡祖銓等，2013；王怡璞和王文靜，2018）。多目標的政府治理行為和分權(quán)制下的地方政府財政行為會導(dǎo)致稅收努力效率的差異性（儲德銀等，2019），并且不利于財政和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展（賈俊雪和應(yīng)世為，2016），所以在高質(zhì)量發(fā)展框架下測度稅收努力效率能夠為政府治理提供可行的參考依據(jù)。

稅收努力是指在給定稅收制度下經(jīng)濟稅源利用的程度，是由國際貨幣基金組織提出用以評價政府征稅能力的關(guān)鍵指標，具體采用地區(qū)實際稅收與潛在收入的相對差距來測度。已有文獻主要用代表性稅制法和稅柄法等兩種方法來測度稅收努力。代表性稅制法根據(jù)國家或地區(qū)的代表性稅率和經(jīng)濟稅源來計算潛在稅收，然后與實際稅收進行比較來測度稅收努力（Purohit，2006）。稅柄法采用實際宏觀稅負與潛在宏觀稅負的偏離程度來測度稅收努力（Lotz和Morss，1972；Newlyn，1985；Mkandawire，2010），具體基于宏觀稅負的樣本均值或利用宏觀稅負的回歸預(yù)測結(jié)果來測度潛在宏觀稅負（黃夏嵐等，2012；李言和雷紅，2021）。結(jié)合已有研究，本文將稅收努力納入高質(zhì)量發(fā)展框架，構(gòu)建政府治理的多目標規(guī)劃模型，利用實際稅收產(chǎn)出與潛在稅收產(chǎn)出的相對距離來測度稅收努力效率，從而為稅收努力的測度和研究提供新的視角。

本文基于高質(zhì)量發(fā)展框架建立稅收努力效率的測度體系，運用中國1998—2018年的省級經(jīng)濟社會發(fā)展事實開展實證分析。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)：（1）全國層面和區(qū)域?qū)用娴亩愂张π试?998—2018年期間均保持持續(xù)快速增長；（2）征管效率變化并不利于稅收努力效率的提升，但征管效率下降趨勢在“全面改革階段”得到控制；（3）稅收能力提升是優(yōu)化全國層面和區(qū)域?qū)用娑愂张π实尿?qū)動因素，并且中等稅負區(qū)域和低稅負區(qū)域的稅收能力提升速度在“全面改革階段”已經(jīng)超過高稅負區(qū)域；（4）中國省級層面稅收努力效率在樣本期內(nèi)呈現(xiàn)出顯著的收斂特征。相對于已有研究，本研究的貢獻包括三個方面：第一，在已有文獻的基礎(chǔ)上，研究框架以“技術(shù)進步、綠色發(fā)展、稅收產(chǎn)出、居民福利”等多目標約束宏觀經(jīng)濟治理模型為基準，運用稅柄法來構(gòu)造稅收努力效率指標，從而實現(xiàn)稅收努力更準確和更合理的測度；第二，本研究基于距離函數(shù)和Malmquist指數(shù)方法將稅收努力效率變化分解為征管效率變化和稅收能力變化，能夠豐富稅收努力效率的內(nèi)涵；第三，基于平均宏觀稅負，本研究將中國省級單元分為高稅負區(qū)域、中等稅負區(qū)域、低稅負區(qū)域，能夠深入研究稅收努力效率的區(qū)域差異，從而提供有參考意義的研究結(jié)果。文章結(jié)構(gòu)如下：第一部分為引言，綜合梳理稅收努力效率的研究基礎(chǔ)并總結(jié)本文的研究發(fā)現(xiàn)；第二部分為研究框架，利用高質(zhì)量發(fā)展框架來建立稅收努力效率的測度和分解體系；第三部分為數(shù)據(jù)與指標測度，報告研究數(shù)據(jù)來源和指標測度方法；第四部分為實證分析，系統(tǒng)分析中國省級稅收努力效率的評價結(jié)果、動態(tài)變化、區(qū)域異質(zhì)性等；第五部分為結(jié)論與政策含義，總結(jié)本文的主要發(fā)現(xiàn)并提出研究結(jié)果的政策含義。

二、研究框架

在高質(zhì)量發(fā)展框架中，宏觀經(jīng)濟管理轉(zhuǎn)向以促進科技創(chuàng)新、強化環(huán)境治理、增加社會福利、優(yōu)化公共服務(wù)等為目標的綜合治理?；谕度氘a(chǎn)出視角，本文假設(shè)生產(chǎn)決策單元（Decision-making Unit）在給定技術(shù)水平下利用資本、勞動等生產(chǎn)要素來生產(chǎn)稅收產(chǎn)出、福利，并且在生產(chǎn)過程中排放具有非期望產(chǎn)出屬性的環(huán)境污染物，建立如下宏觀經(jīng)濟綜合治理模型。

生產(chǎn)技術(shù)函數(shù)Pit表明生產(chǎn)單元可以利用資本（Kit）和勞動（Lit）來生產(chǎn)稅收產(chǎn)出（Tit）和福利產(chǎn)出（Wit），并且排放污染物（Eit）。式（1）中的生產(chǎn)技術(shù)函數(shù)滿足如下條件（Chung等，1997）：（1）非期望產(chǎn)出是弱可處理的，即生產(chǎn)決策單元需要更多的投入或降低產(chǎn)出才能減少環(huán)境污染物的排放；（2）期望產(chǎn)出是強可處理的，即生產(chǎn)前沿面內(nèi)的任一投入產(chǎn)出集合都是可行生產(chǎn)點；（3）非期望產(chǎn)出和期望產(chǎn)出滿足零結(jié)合性，即稅收產(chǎn)出和社會福利產(chǎn)出是與環(huán)境污染物緊密相關(guān)的；（4）生產(chǎn)技術(shù)函數(shù)滿足凸性法則，即投入要素滿足邊際產(chǎn)出遞減規(guī)律。

基于高質(zhì)量發(fā)展框架和產(chǎn)出導(dǎo)向（Output-Oriented）設(shè)定，生產(chǎn)技術(shù)函數(shù)要求生產(chǎn)決策單元沿著增加稅收產(chǎn)出和社會福利產(chǎn)出、降低環(huán)境污染物排放的路徑趨向生產(chǎn)前沿，并且生產(chǎn)前沿的跨期變化表明科技創(chuàng)新水平的變化。已有研究采用徑向距離函數(shù)（Charnes等，1978）、方向性距離函數(shù)（Chung等，1997）、松弛函數(shù)（Tone，2001）等求解期望產(chǎn)出和非期望產(chǎn)出的改進距離，但以上距離函數(shù)假定不同產(chǎn)出類型的權(quán)重是相同的或者是滿足極值條件的權(quán)重，所以對應(yīng)的改進距離的經(jīng)濟福利意義并不明確。因此，本文利用局部均衡思路來建立局域方向性距離函數(shù)（Partial Directional Distance Function），求解在其他產(chǎn)出變量不變條件下的潛在稅收產(chǎn)出水平。

式（2）表明在不改變投入要素、福利產(chǎn)出、環(huán)境污染物排放等條件下，實際稅收產(chǎn)出相對于潛在稅收產(chǎn)出的相對距離。然后，潛在稅收產(chǎn)出和稅收努力效率（TEit）可以定義如下：

實際稅收收入是稅收征管和稅收能力的函數(shù)，政府可以通過制定稅收計劃提高征管效率或稅收能力來增加實際稅收（高培勇，2006；李建軍，2013；白云霞等，2019），因此稅收努力效率也是與稅收征管和稅收能力密切相關(guān)的。有鑒于此，本文將稅收努力效率進一步分解為征管效率變化和稅收能力變化，所以有必要構(gòu)建生產(chǎn)單元在當期和所有時期的生產(chǎn)點組成的當期生產(chǎn)前沿（式4）和全域生產(chǎn)前沿（式5）（Pastor等，2005）。

式（4）和（5）可以用來構(gòu)建參考當期生產(chǎn)前沿和全域生產(chǎn)前沿的稅收努力效率。

利用Malmquist指數(shù)方法，參考全域生產(chǎn)前沿的稅收努力效率可以分解如下：

其中，MTEit為生產(chǎn)決策單元i在t期的稅收努力效率相對于t-1期的動態(tài)變化。MMTEit為生產(chǎn)決策單元在t期距離當期生產(chǎn)前沿的相對距離與在t-1期的相對距離的比值，用來表述稅收征管效率的變化，并且MMTEit>0表明征管效率在t期有所改善。MFTEit為生產(chǎn)決策單元在t期的生產(chǎn)前沿相對于t-1期的生產(chǎn)前沿的變動，用來表述稅收能力的變化，并且MFTEit>0表明稅收能力有所提升。

當期生產(chǎn)前沿（式4）和全域生產(chǎn)前沿（式5）可以通過式（8）和式（9）中的線性規(guī)劃求解。

三、數(shù)據(jù)與指標測度

本文以中國省級單元在1998—2018年的經(jīng)濟社會發(fā)展事實為研究對象并收集相關(guān)數(shù)據(jù)。受限于數(shù)據(jù)缺失和統(tǒng)計口徑的不一致，研究對象不包括香港、澳門、臺灣、西藏，有30個省級單元。對應(yīng)的數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒（1999—2019）》《中國稅務(wù)年鑒（1999—2019）》《中國能源統(tǒng)計年鑒（1999—2019）》和各省級單元的官方統(tǒng)計資料。

本研究在宏觀經(jīng)濟綜合治理模型（式2）的基礎(chǔ)上測度地方政府的稅收努力效率，因此建立對應(yīng)的指標來測度資本、勞動、稅收產(chǎn)出、社會福利產(chǎn)出、環(huán)境污染物排放等投入變量和產(chǎn)出變量。稅收產(chǎn)出是指全國稅務(wù)部門組織的稅收收入，是政府運用征管手段從經(jīng)濟稅源中獲得的國民收入份額，是中央級稅收和地方級稅收的總和。社會福利產(chǎn)出是指居民、企業(yè)等在國民收入分配中獲得的收益，具體采用地區(qū)生產(chǎn)總值中勞動者報酬和營業(yè)盈余的總和來測度。勞動是指在國民經(jīng)濟各個部門中從事生產(chǎn)活動的人員的綜合，具體采用年末從業(yè)人員數(shù)來測度。資本是指國民經(jīng)濟各個部門中的物質(zhì)資本存量，具體采用張軍等（2004）的方法來進行估算。環(huán)境污染是指國民經(jīng)濟生產(chǎn)過程中所排放的環(huán)境污染物，以碳排放為代表性污染物，具體采用聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（2006）的方法來估算。稅收產(chǎn)出、社會福利產(chǎn)出、資本等變量指標按照2000年的不變價格來計算。

表1 變量指標描述性統(tǒng)計

四、實證分析

本節(jié)基于式（8）和（9）計算中國省級單元的稅收努力效率，然后利用式（7）將稅收努力效率變化分解為征管效率變化和稅收能力變化。對于研究對象，基于1998—2018年期間的平均宏觀稅負水平將中國省級單位分為高稅負區(qū)域、中等稅負區(qū)域、低稅負區(qū)域，其中高稅負區(qū)域的平均宏觀稅負大于16%，包括北京、天津、遼寧、上海、浙江、廣東、海南、重慶、貴州、云南、新疆等11個省級單元；中等稅負區(qū)域的平均宏觀稅負介于12%到16%之間，包括河北、山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、福建、山東、陜西、甘肅、青海、寧夏等12個省級單元；低稅負區(qū)域的平均宏觀稅負低于12%，包括安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川等7個省級單元。對于研究期限，按照稅收制度改革的進程分為“稅費改革階段”“稅制改革階段”“全面改革階段”（高培勇，2019）?！岸愘M改革階段”介于1998—2003年期間，主要特征為將各種收費改為稅收方式來規(guī)范降低企業(yè)和居民負擔(dān)；“稅制改革階段”介于2004—2012年期間，主要內(nèi)容包括取消農(nóng)業(yè)稅、將生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅和合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅；“全面改革階段”介于2013—2018年期間，主要是建立以提高直接稅份額為重點的現(xiàn)代稅收制度。對于研究內(nèi)容，本節(jié)從動態(tài)變化、驅(qū)動因素、收斂特征等三個方面來研究中國省級稅收努力效率。

（一）中國省級稅收努力效率

以總稅收為權(quán)重，以全域生產(chǎn)前沿為基準，圖1報告了全國層面和區(qū)域?qū)用娴亩愂张π?。全國層面的稅收努力效率?018年為0.631，即實際稅收產(chǎn)出相對于全域生產(chǎn)前沿有36.9%的改進空間；全國層面的稅收努力效率在1998—2018年期間有明顯的上升，其中2018年的水平相對于1998年增長了108.9%；全國層面的稅收努力效率在2008—2010年期間有顯著的下降，這與政府實施積極的稅收政策應(yīng)對2008年全球金融危機的影響緊密相關(guān)。高稅負區(qū)域的稅收努力效率一直保持較高水平，其增長速度也領(lǐng)先于中等稅負區(qū)域和低稅負區(qū)域，其稅收努力效率在2018年達到0.835；中等稅負區(qū)域和低稅負區(qū)域的稅收努力效率在“稅制改革階段”呈現(xiàn)出一定程度的下降，即生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)向消費型增值稅的稅制改革降低了中等稅負區(qū)域和低稅負區(qū)域的稅收能力或征管效率；中等稅負區(qū)域和低稅負區(qū)域的稅收努力效率在“全面改革階段”有顯著提升，即現(xiàn)代財稅體制改革中的“穩(wěn)定稅負”條件有利于抑制地方政府的稅收競爭行為和提升稅收努力效率。

圖1 中國區(qū)域稅收努力效率（1998—2018）

中國省級稅收努力效率也存在較大的異化特征。2018年，天津、廣東、北京、上海等省級單元的稅收努力效率達到生產(chǎn)前沿，并且1998—2018年期間有大幅的提升，表明這4個省級單元的稅務(wù)部門征管效率和市場主體納稅規(guī)范度達到較高水平；貴州、青海、寧夏、河北、吉林等省級單元的稅收努力效率都低于0.27，處于較低水平，即這5個省級單元的稅收收入相對于全域生產(chǎn)前沿有73%以上的增長空間。在1998—2018年期間，天津、遼寧、山西等26個省級單元的稅收努力效率均有一定程度的提高，重慶、云南、江西、貴州等4個省級單元在2018年的稅收努力效率相對于1998年有顯著的下降，這與全國整體稅收努力效率上升相符合。江蘇、四川、海南、湖北、浙江等省級單元的稅收努力效率在1998年處于較低水平，但到2018年均達到較高水平，說明低稅收努力效率省份存在趕超高稅收努力效率省份的跡象。然而，運用標準離差率的測算結(jié)果顯示中國省級稅收努力效率的標準離差率在1998年和2018年分別為0.368和0.527，即省級稅收努力效率存在一定的發(fā)散趨勢，這與黑龍江、吉林、甘肅等中等稅負地區(qū)和江西、河南、廣西等低稅負地區(qū)的稅收努力效率的改善幅度較小緊密相關(guān)。整體上，大多數(shù)省級單元的稅收努力效率在1998—2018年期間都有提升，處于高稅負區(qū)域和部分處于中等稅負區(qū)域的省份的稅收努力效率的改善幅度較大，而大多數(shù)處于低稅負區(qū)域的省份的改善幅度較小，因此中國省級稅收努力效率存在較大的異化特征，從而不利于稅收產(chǎn)出水平的可持續(xù)增長。

圖2 中國省級稅收努力效率（1998—2018）

（二）中國省級稅收努力效率的驅(qū)動因素

利用式（7），中國區(qū)域稅收努力效率變化可以分解為征管效率變化和稅收能力變化（圖3）。全國層面的稅收努力效率在1998—2018年期間有大幅提升，其中稅收能力提升速度明顯高于稅收努力效率，而征管效率有一定程度的下降；全國層面和不同稅負區(qū)域的稅收能力在“稅費改革階段”的提升幅度明顯高于“稅制改革階段”和“全面改革階段”，說明稅費改革充分實現(xiàn)了降低企業(yè)和居民的負擔(dān)并推動經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)期效果；中等稅負區(qū)域和低稅負區(qū)域的稅收能力的增長速度顯著高于高稅負區(qū)域，即稅收能力的動態(tài)變化有利于不同稅負區(qū)域稅收努力效率的趨同；高稅負區(qū)域的征管效率的下降幅度明顯小于中等稅負區(qū)域和低稅負區(qū)域，即征管效率的區(qū)域異質(zhì)性不利于稅收努力效率的收斂。在“稅制改革階段”，全國層面和不同稅負區(qū)域的征管效率均有大幅度下降，主要是因增值稅、所得稅等征收方式的變化加大稅務(wù)部門的征管難度所致。在“全面改革階段”，征管效率的下降趨勢得到控制，并且低稅負區(qū)域的征管效率有一定程度上升，這也說明提高直接稅份額有利于提升稅務(wù)部門的征管能力；與此同時，中等稅負區(qū)域和低稅負區(qū)域的稅收能力改善幅度也大于高稅負區(qū)域，即提高直接稅份額有利于緩解稅收努力效率的區(qū)域差異。整體上，稅收能力提升是中國區(qū)域稅收努力效率提升的重要驅(qū)動因素，而征管效率在“全面改革階段”有所改善，同時中等稅負區(qū)域和低稅負區(qū)域稅收能力改善幅度在“全面改革階段”超過高稅負區(qū)域，因此中國區(qū)域稅收努力效率在經(jīng)歷“稅費改革”和“稅制改革”后有明顯的趨同特征。

圖3 中國區(qū)域稅收努力效率的動態(tài)變化

表（2）報告了中國省級稅收努力效率的動態(tài)變化。從稅收努力效率來看，在1998—2018年期間，稅收努力效率增長速度超過5%的有四川、江蘇、天津、廣東、海南、浙江等6個省市；在“稅費改革階段”，安徽、福建等25個省級單元的稅收努力效率實現(xiàn)了正增長，但正增長省份在“稅制改革階段”下降到13個，最后在“全面改革階段”恢復(fù)到29個，說明中國省級單元稅收努力效率呈現(xiàn)出先分化后趨同的特征。從征管效率來看，天津、廣東、北京、上海等4個省市的征管效率在1998—2018年期間并未下降，征管效率出現(xiàn)負增長的省級單元在“全面改革階段”下降到13個，說明中國省級單元的征管效率有顯著改善。從稅收能力變化來看，所有省級單元的稅收能力在1998—2018年期間都有顯著提升，其中提升幅度超過7%的為四川、海南、福建、廣西、江蘇等；中國省級單元稅收能力變化的標準離差率在“稅費改革階段”“稅制改革階段”“全面改革階段”分別為0.035、0.017、0.013，即稅收能力變化的省際差異有較大幅度下降。整體上，除貴州之外的29個省級單元的稅收努力效率在“全面改革階段”均實現(xiàn)正增長，部分省級單元的征管效率在“全面改革階段”有明顯優(yōu)化，稅收能力變化的省際差異隨著稅收制度改革有明顯的下降趨勢。

表2 中國省級稅收努力效率的動態(tài)變化

安徽 1.014 1.163 0.928 1.033 0.961 1.063 0.888 0.997 1.055 1.094 1.046 1.036福建 1.040 1.139 0.997 1.027 0.968 1.000 0.951 0.967 1.075 1.139 1.049 1.062江西 0.991 0.861 1.041 1.037 0.953 0.894 0.962 0.991 1.040 0.963 1.081 1.046山東 1.017 1.030 0.999 1.033 0.955 0.952 0.939 0.982 1.065 1.082 1.063 1.052河南 1.013 1.008 0.982 1.067 0.955 0.976 0.901 1.021 1.061 1.033 1.089 1.044湖北 1.034 1.066 0.992 1.071 0.973 0.987 0.933 1.024 1.062 1.080 1.063 1.046湖南 1.020 1.002 1.014 1.045 0.960 0.961 0.927 1.009 1.063 1.042 1.093 1.036廣東 1.058 1.126 1.048 1.019 1.000 1.000 1.000 1.000 1.058 1.126 1.048 1.019廣西 1.016 1.049 0.996 1.019 0.948 0.955 0.923 0.979 1.072 1.098 1.078 1.041海南 1.051 1.038 1.085 1.014 0.977 0.948 0.991 0.980 1.076 1.095 1.095 1.035重慶 0.994 0.969 0.964 1.062 0.966 0.986 0.918 1.027 1.028 0.982 1.050 1.035四川 1.075 1.075 1.094 1.047 0.997 0.986 0.993 1.012 1.078 1.090 1.101 1.035貴州 0.983 0.979 0.997 0.965 0.935 0.947 0.940 0.919 1.051 1.034 1.060 1.050云南 0.992 0.999 0.966 1.026 0.956 0.970 0.932 0.979 1.038 1.029 1.037 1.048陜西 1.012 1.063 0.966 1.043 0.955 0.987 0.915 0.991 1.060 1.076 1.055 1.053甘肅 1.008 1.047 0.971 1.032 0.953 0.983 0.922 0.977 1.057 1.065 1.053 1.056青海 1.018 1.025 0.999 1.040 0.954 0.953 0.932 0.989 1.067 1.076 1.072 1.052寧夏 1.010 0.967 1.018 1.036 0.951 0.918 0.942 0.993 1.062 1.054 1.080 1.043新疆 1.028 1.039 1.038 1.005 0.964 0.958 0.962 0.971 1.066 1.084 1.079 1.034

（三）中國省級稅收努力效率的收斂特征

中國省級稅收努力效率存在顯著的區(qū)域差異和省際差異，并未實現(xiàn)經(jīng)濟稅源的充分利用和稅收產(chǎn)出的可持續(xù)增長，因此本節(jié)采用經(jīng)濟收斂模型（Barro et al.,1992；李言和雷紅，2020）來檢驗省級稅收努力效率的變動趨勢。利用稅收努力效率變化作為被解釋變量來研究稅收努力效率收斂的總體特征，以征管效率變化和稅收能力變化為被解釋變量來研究稅收努力效率收斂的驅(qū)動結(jié)構(gòu)，同時考慮高稅負區(qū)域、中等稅負區(qū)域、低稅負區(qū)域等收斂特征的異質(zhì)性。

表（3）報告中國省級稅收努力效率的收斂分析結(jié)果，所有回歸方程的Hausman統(tǒng)計量均在1%的顯著性水平上拒絕截面隨機效應(yīng)的原假設(shè)，因此表（3）中的1—9列均為利用固定效應(yīng)方法的回歸結(jié)果。對于總體收斂特征：估計結(jié)果（1）顯示基期稅收努力效率①基期稅收努力效率為滯后一期的稅收努力效率。的系數(shù)為負，并且通過了1%水平的顯著性檢驗，說明中國省級稅收努力效率存在顯著的收斂特征；估計結(jié)果（2）和（3）中的高稅負區(qū)域、中等稅負區(qū)域、低稅負區(qū)域的交互項②高稅負區(qū)域、中等稅負區(qū)域、低稅負區(qū)域分別對應(yīng)的區(qū)域虛擬變量與基期稅負努力效率的交互項。的系數(shù)均未通過顯著性檢驗，說明稅收努力效率的收斂特征并不因宏觀稅負高低而發(fā)生變化。對于收斂的驅(qū)動因素：估計結(jié)果（4）顯示基期稅收努力效率的系數(shù)未通過顯著性檢驗，即樣本期內(nèi)征管效率變化并不會促進中國省級稅收努力效率的趨同，同時估計結(jié)果（5）和（6）也表明宏觀稅負高低不會影響征管效率的變化；以稅收能力變化為被解釋變量的估計結(jié)果（7）中的基期稅收努力效率的系數(shù)顯著為負，說明基期稅收努力效率低的省份具備較高的稅收能力增長率，即稅收能力變化能夠推動稅收努力效率的收斂；估計結(jié)果（8）和（9）報告高稅負區(qū)域和中等稅負區(qū)域的交互項顯著為正，而低稅負區(qū)域交互項顯著為負，說明低稅負區(qū)域具備更強的稅收競爭優(yōu)勢，從而有利于稅收能力的快速提升。整體上，中國省級稅收努力效率存在顯著的收斂特征，稅收能力變化有利于稅收努力效率的收斂，并且低稅負區(qū)域具有更快的稅收能力提升速度。

表3 稅收努力效率收斂性分析

五、結(jié)論與政策含義

提升稅收努力效率是“保障減稅降費”與“增加公共品供給”的關(guān)鍵路徑?；诟哔|(zhì)量發(fā)展框架，本文構(gòu)建稅收努力效率的統(tǒng)計測度和指數(shù)分解框架，運用中國省級單元在1998—2018年的經(jīng)濟發(fā)展事實進行實證分析，從而獲得更加準確的稅收努力效率測度結(jié)果和更豐富的稅收努力內(nèi)涵。研究的主要結(jié)論如下：（1）全國層面的稅收努力效率有較大幅度的提升，對應(yīng)的效率值從1998年的0.302增長到2018年的0.631，但中等稅負區(qū)域和低稅負區(qū)域的稅收努力效率在“稅制改革階段”有一定程度的下降；（2）運用平均宏觀稅負分組的評價結(jié)果表明，高稅負區(qū)域的稅收努力效率持續(xù)領(lǐng)先中等稅負區(qū)域和低稅負區(qū)域，但中等稅負區(qū)域和低稅負區(qū)域的稅收努力效率增長速度在“全面改革階段”超過高稅負區(qū)域，即“全面改革階段”的稅收體制有利于縮小稅收努力效率的區(qū)域差異；（3）1998—2018年期間全國層面和區(qū)域?qū)用娑愂漳芰Φ奶嵘辛Φ赝苿佣愂张π实奶岣?，但征管效率對稅收努力效率呈現(xiàn)出明顯的負向影響；（4）全國層面和區(qū)域?qū)用娴恼鞴苄试凇叭娓母镫A段”有明顯的改善，并且低稅負區(qū)域的征管效率呈現(xiàn)出微弱上升趨勢；（5）運用經(jīng)濟收斂模型的檢驗結(jié)果表明，中國稅收努力效率呈現(xiàn)出顯著的收斂特征，并且不存在區(qū)域異質(zhì)性；（6）稅收能力變化是促進中國省級稅收努力效率趨同的驅(qū)動因素，但征管效率的動態(tài)變化并不支持稅收努力效率的收斂。

基于上述研究結(jié)論，本文提出如下政策含義：

第一，提高地方政府稅收努力是持續(xù)推進“減稅降費”政策的保障。“減稅降費”政策一方面促進了微觀市場主體的提質(zhì)增效，另一方面影響財政收支平衡，我國財政赤字率從2015年的3.43%增長到2020年的6.17%①相關(guān)數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》。。與之相對應(yīng)，政府可以在不干預(yù)經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)的前提下通過提高稅收努力來增加實際稅收。因此，提高政府稅收努力可以緩解財政收支失衡，從而保障“減稅降費”政策的可持續(xù)性。

第二，“減稅降費”應(yīng)錨定地方稅收能力，形成符合地方經(jīng)濟社會發(fā)展特征的可持續(xù)政策措施。自2015年起，我國實施了大規(guī)模的“減稅降費”政策，其中包括對小微企業(yè)、個體工商戶等的所得稅減免、制造業(yè)企業(yè)研發(fā)費用的加計扣除、降低增值稅稅率、針對特定行業(yè)的稅收減免措施等。這些措施有力地支持了供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和疫情期間的復(fù)工復(fù)產(chǎn)，但以稅種、計稅項目、企業(yè)類型等為依據(jù)的“減稅降費”政策措施并沒有統(tǒng)籌不同地區(qū)的稅收能力和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，因而政策效應(yīng)會呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。例如，2018年中國各個省份增值稅收入占總稅收收入的比重介于31.51%～51.61%之間①相關(guān)數(shù)據(jù)來自《中國財政統(tǒng)計年鑒》。，即降低增值稅稅率對不同省份的影響效應(yīng)存在明顯差異，從而不利于區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，“減稅降費”政策應(yīng)該錨定地方稅收能力，在總量目標約束下鼓勵地方政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征制定有針對性的減稅降費的具體措施。

第三，“財政轉(zhuǎn)移支付”制度需要統(tǒng)籌考慮地方政府的稅收努力效率?！柏斦D(zhuǎn)移支付”是協(xié)調(diào)地方財政收支橫向失衡的重要手段，但容易誘發(fā)“粘紙效應(yīng)”并增加地方財政收支規(guī)模，也不利于提升地方政府的稅收努力效率。例如，2018年各個省份的稅收努力效率與財政赤字率的相關(guān)系數(shù)為-0.578②相關(guān)數(shù)據(jù)來自《中國財政統(tǒng)計年鑒》。，即稅收努力效率較低的省份存在更為嚴重的財政赤字；更進一步，財政赤字率最高的五個省份的稅收努力效率分別為0.237（青海）、0.258（寧夏）、0.274（甘肅）、0.32（新疆）、0.396（云南）。我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付等三大類，其中一般性轉(zhuǎn)移支付中的縱向轉(zhuǎn)移支付被用于平衡地方財政赤字。縱向財政轉(zhuǎn)移支付通常依據(jù)地方財政收支缺口和財政困難程度系數(shù)來確定，但并沒有考慮地方政府的稅收努力。存在財政收支失衡的地方政府更容易降低稅收努力以提升稅收競爭能力，從而強化轉(zhuǎn)移支付的“粘紙效應(yīng)”，所以中央應(yīng)該將地方政府稅收努力效率作為確定縱向轉(zhuǎn)移支付的重要因素。

第四，精準實施稅務(wù)監(jiān)管，提升地方政府的稅收征管效率。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，處于中低稅負區(qū)域的河北、山西、安徽、河南等省份的稅收努力效率遠遠低于高稅負區(qū)域，但其2013—2018年期間的稅收能力指數(shù)增長速度明顯高于高稅負區(qū)域。因此，提高稅收征管效率是增加這些省份實際稅收收入的關(guān)鍵，而精準實施稅務(wù)監(jiān)管是提高征管效率的可行路徑。一方面，建立動態(tài)的“穩(wěn)定稅負”原則。統(tǒng)籌經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境治理、科技創(chuàng)新等多因素來確定地方政府的稅收能力，根據(jù)稅收能力的變化來動態(tài)調(diào)整稅負標準，逐步降低實際稅收與潛在稅收之間的差距，從而規(guī)避地方政府的稅收競爭行為和提高稅收征管效率。另一方面，利用稅務(wù)大數(shù)據(jù)建立綜合性稅收治理平臺。稅務(wù)大數(shù)據(jù)包括納稅人的稅務(wù)登記、稅收征繳、發(fā)票開具、財務(wù)報表等較為全面的數(shù)據(jù)，但存在部分指標統(tǒng)計不夠規(guī)范、數(shù)據(jù)信息噪聲相對較大、數(shù)據(jù)整合深度不足等問題，從而影響稅務(wù)大數(shù)據(jù)的綜合利用。因此，稅務(wù)部門可以進一步推進基礎(chǔ)平臺、應(yīng)用軟件、業(yè)務(wù)標準等信息化建設(shè)，打造具備數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)處理、統(tǒng)計分析、智能輔助決策等功能為一體的綜合性治理平臺，從而有助于有效開展稅務(wù)監(jiān)管工作和提升稅收征管效率。