PPP 生態(tài)補(bǔ)償金運(yùn)作模式研究

袁廣達(dá)　宋玥　吳佳敏

【摘 要】 黨的十九大報(bào)告將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提升為黨和國(guó)家發(fā)展的七大戰(zhàn)略之一，鄉(xiāng)村振興成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心。長(zhǎng)期以來，我國(guó)中西部地區(qū)鄉(xiāng)村普遍存在經(jīng)濟(jì)落后與生態(tài)脆弱交織的特征，為了鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一，就要在生態(tài)恢復(fù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。文章基于生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)助農(nóng)的視角，對(duì)PPP模式與中西部經(jīng)濟(jì)落后鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，針對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)特征及補(bǔ)償資金存在的問題，提出完善PPP生態(tài)補(bǔ)償金運(yùn)作模式的路徑，以期為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化提供借鑒，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式; 鄉(xiāng)村振興; 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

【中圖分類號(hào)】 F234.3;F062.6? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2022）02-0057-08

一、引言

（一）問題提出

我國(guó)作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，自2004年以來中央一號(hào)文件連續(xù)17年聚焦“三農(nóng)”主題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的重要抓手，必須鞏固脫貧成果，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興的第一步——摘掉“貧困帽”已經(jīng)完成。經(jīng)過全黨全國(guó)各族人民共同努力，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，絕對(duì)貧困已經(jīng)消除，如何鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果，成為接下來工作的重心。

我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)退化大大影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的粗放式開發(fā)加劇了環(huán)境惡化，形成生態(tài)型經(jīng)濟(jì)落后。我國(guó)人口基數(shù)大，幅員遼闊，給助農(nóng)和生態(tài)補(bǔ)償工作帶來很大挑戰(zhàn)，例如中西部地區(qū)某些偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，面臨著土地貧瘠等生態(tài)問題，直接影響其生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)落后，而地方財(cái)政稅收不足影響了政府公共服務(wù)能力，財(cái)政補(bǔ)貼不足導(dǎo)致鄉(xiāng)村環(huán)境損失難以得到補(bǔ)償。

為此，探求生態(tài)補(bǔ)償與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合的新方式并防止已經(jīng)脫貧的鄉(xiāng)村重返貧困，逐漸受到我國(guó)政府的高度重視，并處于鄉(xiāng)村振興的重要戰(zhàn)略地位?；谶@樣的背景，在經(jīng)濟(jì)落后鄉(xiāng)村開發(fā)PPP模式的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，作為一種吸納社會(huì)資本的開發(fā)模式，可以在進(jìn)行環(huán)境補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)開發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧的效果，使得原有生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹肮┭健鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健?，不僅能緩解政府的財(cái)政壓力，更能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自給自足的良性循環(huán)。調(diào)查結(jié)果顯示，隨著改革開放后我國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，2018年全社會(huì)的固定資產(chǎn)投資額達(dá)到64.57億元，其中民間資本投資達(dá)到39.41億元，占全國(guó)的61.02%。2014年到2020年，PPP模式已在我國(guó)多個(gè)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，其中各省市關(guān)于生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的項(xiàng)目申報(bào)達(dá)950項(xiàng)，包括污水處理、垃圾處理站、流域整治等項(xiàng)目，占項(xiàng)目總數(shù)的9%，投資額達(dá)到10 600億元。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利，上市公司投資于生態(tài)環(huán)保事業(yè)和鞏固脫貧效果的資金規(guī)模也逐見成效。以上情況說明，我國(guó)擁有充足的民間資本可以運(yùn)用于PPP項(xiàng)目的投資且社會(huì)資本也具有較高的參與意愿和很大的投資潛力，但如何將社會(huì)資本引入到經(jīng)濟(jì)落后鄉(xiāng)村開展生態(tài)保護(hù)以間接補(bǔ)償生態(tài)資金不足，有待進(jìn)行政策設(shè)計(jì)與規(guī)劃。

（二）文獻(xiàn)綜述

生態(tài)助農(nóng)是基于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的地理空間重疊、項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域重疊和發(fā)展目標(biāo)一致而形成的一種可持續(xù)的助農(nóng)模式，既有利于生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)，又能夠?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)的持續(xù)發(fā)展提供支撐[ 1 ]?；趯?shí)際情況，生態(tài)助農(nóng)有不同的模式。王振頤[ 2 ]提出，在生態(tài)資源豐富但經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)可以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè);羅蓉和王志凌[ 3 ]認(rèn)為建立生態(tài)工業(yè)園區(qū)能夠與產(chǎn)業(yè)化助農(nóng)形成協(xié)同作用;何繼紅等[ 4 ]探討了在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游的方案;也有學(xué)者基于農(nóng)村低收入者與生態(tài)保護(hù)者的耦合，探討了助農(nóng)與生態(tài)補(bǔ)償對(duì)接的途徑[ 5 ]。

PPP模式起源于英國(guó)，是一種被廣泛應(yīng)用的合作模式，我國(guó)財(cái)政部認(rèn)為PPP“是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系”（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）。目前國(guó)內(nèi)已有很多采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)的領(lǐng)域及相關(guān)研究，如醫(yī)院、公路、林業(yè)等。PPP模式也可應(yīng)用到生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，是解決生態(tài)補(bǔ)償資金來源的方法之一，既能夠滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)所需的資金，又能為社會(huì)資本提供良好選擇[ 6 ]。張明凱等[ 7 ]采用系統(tǒng)動(dòng)力仿真模型，描述了PPP模式融資的過程。為了解決由于生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的公益性導(dǎo)致的PPP模式難以推行問題，潘華和劉暢潔[ 8 ]提出了價(jià)值挖掘、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等五個(gè)金融創(chuàng)新機(jī)制。李素英等[ 9 ]提出了將PPP模式應(yīng)用于鐵路生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)途徑，并計(jì)算了該模式下生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上下限。此外，有學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了研究，張叢林等[ 10 ]分析了赤水河生態(tài)補(bǔ)償PPP項(xiàng)目的26個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)因素、可能的不利影響及風(fēng)險(xiǎn)引致方，潘華和周小鳳[ 11 ]分析了水污染生態(tài)補(bǔ)償PPP項(xiàng)目的投資收益風(fēng)險(xiǎn)。

上述研究的不足之處主要表現(xiàn)在：（1）雖然學(xué)者對(duì)生態(tài)助農(nóng)的必要性進(jìn)行了理論分析，也對(duì)其模式進(jìn)行了研究，但是研究中缺乏對(duì)參與主體的關(guān)注。如果在政府之外，其他社會(huì)資本也能參與到鞏固脫貧效果中，不但能減少政府的資金壓力，也有利于增強(qiáng)項(xiàng)目的效果。（2）生態(tài)補(bǔ)償如果采用PPP融資模式，必須建立起公平科學(xué)高效的資金運(yùn)作模式，然而現(xiàn)有研究雖然分析了生態(tài)補(bǔ)償PPP項(xiàng)目的意義和風(fēng)險(xiǎn)，但缺乏對(duì)其運(yùn)作模式的研究。

二、相關(guān)概念與理論分析

（一）生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)助農(nóng)

生態(tài)補(bǔ)償是指在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的同時(shí)，利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)受益者和保護(hù)者之間關(guān)系的一種制度安排，實(shí)現(xiàn)方式有對(duì)被破壞的環(huán)境進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，有進(jìn)行技術(shù)上的扶持，必要時(shí)還由政府給予政策上的傾斜，在類型上主要?jiǎng)澐譃樯鷳B(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償、地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)要素補(bǔ)償[ 12 ]。本文研究的針對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的鄉(xiāng)村實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償屬于地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償客體正是農(nóng)村低收入居民，補(bǔ)償客體和低收入居民的耦合使得生態(tài)補(bǔ)償同時(shí)兼?zhèn)淞肃l(xiāng)村振興的功效，因此，這種生態(tài)補(bǔ)償也是“生態(tài)助農(nóng)”。

生態(tài)助農(nóng)理論建立在習(xí)近平“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明思想之上，是在堅(jiān)持我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的前提下實(shí)施的鄉(xiāng)村振興路徑。生態(tài)助農(nóng)理論是在生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的拓展，首先在生態(tài)補(bǔ)償政策引導(dǎo)下建設(shè)大型的生態(tài)工程，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的功能與價(jià)值，其次開發(fā)和利用生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)低收入村民的增收。由于我國(guó)許多地區(qū)具有經(jīng)濟(jì)落后與生態(tài)脆弱高度耦合的特征，在過去的若干年，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)探索了生態(tài)補(bǔ)償制度下的助農(nóng)路徑，尋求在保護(hù)生態(tài)的同時(shí)追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。生態(tài)助農(nóng)的實(shí)施路徑主要是通過建設(shè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、實(shí)施轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行直接的資金補(bǔ)償、向低收入群體提供生態(tài)公益崗位、通過生態(tài)移民將生態(tài)脆弱地區(qū)人口遷至其他地區(qū)和促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展改變?cè)械纳a(chǎn)模式（見圖1）。

（二）生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP模式

PPP模式（Public-Private Partnership）是一種由政府部門和私人企業(yè)基于特定項(xiàng)目形成的合作關(guān)系，即“公私伙伴關(guān)系”，在歐洲國(guó)家盛行之后掀起了一場(chǎng)推動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入公共物品行業(yè)和提供服務(wù)的熱潮。這種特殊的合作伙伴式經(jīng)營(yíng)方式從公共需求出發(fā)，以商業(yè)利益為紐帶，彌補(bǔ)了政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏的缺口。我國(guó)的PPP模式實(shí)踐主要源于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒，廣義上是指在公共服務(wù)和產(chǎn)品領(lǐng)域，由政府主導(dǎo)和監(jiān)督、社會(huì)資本參與建設(shè)的長(zhǎng)期合作關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP模式就是以PPP理論為基礎(chǔ)展開項(xiàng)目融資在生態(tài)補(bǔ)償上的應(yīng)用，即在建立現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)上，通過加速市場(chǎng)化進(jìn)程、引入PPP模式，解決現(xiàn)有生態(tài)助農(nóng)中資金融通的問題，促進(jìn)生態(tài)助農(nóng)目標(biāo)的達(dá)成及農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，充分利用社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)實(shí)施生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用?？梢?，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)鄉(xiāng)村使用PPP模式，不僅可以緩解當(dāng)?shù)卣?cái)政支出的壓力，而且可以起到提高生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目資金利用效率、提升項(xiàng)目運(yùn)行成果的作用。通過PPP模式的生態(tài)補(bǔ)償，可以激發(fā)居民保護(hù)環(huán)境和進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的積極性，有利于形成良性循環(huán)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

生態(tài)補(bǔ)償PPP項(xiàng)目的重要特征為：

（1）伙伴關(guān)系。在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中，政府希望通過項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和治理，為社會(huì)公眾提供一個(gè)滿意的生態(tài)環(huán)境，而社會(huì)資本方則希望通過項(xiàng)目建設(shè)獲得可觀的投資收益，以建立兩者目標(biāo)平衡和統(tǒng)一基礎(chǔ)上的伙伴關(guān)系。

（2）利益共享。與傳統(tǒng)項(xiàng)目相比，涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)腜PP項(xiàng)目需要完成生態(tài)環(huán)境的治理，這與一般意義上的企業(yè)為了達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的而破壞生態(tài)環(huán)境是相悖的，所以PPP項(xiàng)目既要追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，也要確保達(dá)到政府制定的環(huán)境目標(biāo)，需要政府有一定的制約和監(jiān)督手段，防止社會(huì)資本過度追求項(xiàng)目收益而損害公共利益。

（3）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。PPP項(xiàng)目面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)通常有政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等，政府需要與社會(huì)資本方共同承擔(dān)。政策風(fēng)險(xiǎn)與法律風(fēng)險(xiǎn)反映了政府的宏觀調(diào)控措施，融資風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由社會(huì)資本方分擔(dān)解決，其他風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)按照合理的方式劃分以確保生態(tài)補(bǔ)償PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

PPP模式運(yùn)用于生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，就是將社會(huì)資本引入大型公共服務(wù)建設(shè)中，以達(dá)到支撐項(xiàng)目可持續(xù)現(xiàn)金流的一種政企合作模式，為此要根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的特征對(duì)傳統(tǒng)PPP模式加以改良。PPP模式的構(gòu)建源于社會(huì)資本期望從項(xiàng)目中獲得合理回報(bào)，而生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目具有公共服務(wù)的特征，需要建立一定的合作機(jī)制保障社會(huì)資本方的利益。政府及其下屬的專門金融機(jī)構(gòu)是項(xiàng)目的直接投資者，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的初始準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管等工作，政府對(duì)項(xiàng)目的整體運(yùn)營(yíng)具有統(tǒng)籌規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)作用，通過招標(biāo)的方式選擇具備雄厚資金實(shí)力和良好信譽(yù)的私人股權(quán)投資機(jī)構(gòu)發(fā)起PPP項(xiàng)目，簽訂PPP合同，共同建設(shè)PPP項(xiàng)目公司（SPV）[ 13 ]。由項(xiàng)目公司作為執(zhí)行主體負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的投融資、開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及后期維護(hù)（見圖2）。這種政府主導(dǎo)、社會(huì)資本參與的生態(tài)補(bǔ)償模式在達(dá)成合理環(huán)境目標(biāo)的前提下，提高了公共服務(wù)的效率，而且具有多元化的融資渠道，保障了生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)的資金需求。

（三）經(jīng)濟(jì)落后及生態(tài)脆弱鄉(xiāng)村PPP模式功能

1.緩解當(dāng)?shù)卣?cái)政壓力

我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求，按照公共服務(wù)理論，這類在經(jīng)濟(jì)落后鄉(xiāng)村開展生態(tài)工作等公共服務(wù)的資金主要來源于財(cái)政支出和中央撥付的資金。近年來我國(guó)財(cái)政收入增速放緩，為了應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的需求，財(cái)政支出首先應(yīng)用于保障民生，需要其他資本的參與逐漸改變公共服務(wù)建設(shè)和維持對(duì)財(cái)政依賴的現(xiàn)狀。采用PPP模式將社會(huì)資本引入到經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)與環(huán)保事業(yè)，形成一項(xiàng)有效的融資渠道，利用市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)多元化的投資機(jī)制，有利于緩解政府的財(cái)政壓力，降低政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率和資金使用效率

社會(huì)資本的介入可以加強(qiáng)市場(chǎng)化進(jìn)程，引入市場(chǎng)化監(jiān)督，對(duì)產(chǎn)品服務(wù)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定都有規(guī)范作用，另外社會(huì)資本方也可以帶來更加專業(yè)的人才，充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，利用企業(yè)管理的思維從控制成本、提升運(yùn)營(yíng)水平等方面實(shí)現(xiàn)利益最大化，逐步提高資金使用效率，杜絕資金浪費(fèi)。PPP模式下的社會(huì)資本運(yùn)作與政府實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)和資源互補(bǔ)，拓寬了投資渠道，有利于改善生態(tài)補(bǔ)償成本偏高、項(xiàng)目運(yùn)行效率不高的問題，提高公共物品的服務(wù)水準(zhǔn)和效率。

3.優(yōu)化資源配置

傳統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目由政府主導(dǎo)，政府既承擔(dān)主要的建設(shè)和投資任務(wù)，也要進(jìn)行后續(xù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不僅由政府承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)而且難以達(dá)到效率最大化，給政府帶來了不小的負(fù)擔(dān)。PPP模式下科學(xué)劃分政府與市場(chǎng)的關(guān)系，劃清政府和企業(yè)的責(zé)任與界限，通過契約和合同明確權(quán)利與義務(wù)，更好地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，激發(fā)社會(huì)資本的創(chuàng)新能力和資本活力，充分利用社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)明確項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)主體，將政府從原有的項(xiàng)目實(shí)施方轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督方，賦予政府更多的管理和監(jiān)督工作，有利于實(shí)現(xiàn)更合理的資源配置，同時(shí)保障生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，提升國(guó)家整體的治理能力。

綜上，可以看出，由于生態(tài)補(bǔ)償客體和低收入居民在身份上的耦合及經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)與生態(tài)功能區(qū)在地區(qū)上的耦合，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目成為兼具補(bǔ)償和振興鄉(xiāng)村雙重功能的項(xiàng)目。采用PPP模式融資，吸引社會(huì)資本，能夠增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金投資力量，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，并從產(chǎn)業(yè)上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

三、PPP模式與中西部落后鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀分析

（一）中西部落后鄉(xiāng)村的生態(tài)特征分析

我國(guó)中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村大部分地處偏遠(yuǎn)，生態(tài)資源荒涼，兼具生態(tài)退化和經(jīng)濟(jì)落后的雙重特征，而生活在這些地區(qū)的人們因受教育程度有限，對(duì)人類賴以生存的自然認(rèn)知程度不高，存在資源過度開發(fā)或因資源匱乏無法發(fā)展農(nóng)業(yè)的種種困擾。通過分析這些地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境證實(shí)了這些地區(qū)的鄉(xiāng)村具有生態(tài)脆弱和經(jīng)濟(jì)落后交織的特征。在這樣的土地上生活著大量低收入人口，因資源分布不均導(dǎo)致難以發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，加上水土流失嚴(yán)重、土地石漠化、水資源匱乏、耕地面積小等原因?qū)е铝松鷳B(tài)型低收入。這些地區(qū)不適合發(fā)展農(nóng)業(yè)，地區(qū)生產(chǎn)總值低，不僅直接導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入減少，而且導(dǎo)致農(nóng)村人口可支配收入低，給民生帶來威脅。

由此可見，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展困難的首要原因是自然環(huán)境劣勢(shì)，惡劣的地形條件、不便的交通及頻發(fā)的自然災(zāi)害等限制了這些地區(qū)的發(fā)展?jié)摿ΑＶ形鞑康貐^(qū)落后鄉(xiāng)村的分布又與生態(tài)退化有著緊密聯(lián)系，在落后鄉(xiāng)村初始發(fā)展的探索階段，因?yàn)榇嗳醯南忍飙h(huán)境導(dǎo)致可供選擇的發(fā)展途徑少，而開發(fā)又會(huì)破壞性地掠奪大自然的資源，造成了不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)破壞惡性循環(huán)，使得本就脆弱的環(huán)境更加岌岌可危。在鄉(xiāng)村的工業(yè)方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)受限，過分依賴礦產(chǎn)資源的開發(fā)，發(fā)展能耗過高的工業(yè)，不僅浪費(fèi)資源而且經(jīng)濟(jì)附加值低，過分的排污量得不到及時(shí)治理和管制也容易造成嚴(yán)重的污染，在這樣的農(nóng)業(yè)和工業(yè)背景下經(jīng)濟(jì)難以得到良性提升[ 14 ]。所以，應(yīng)探求一條保護(hù)生態(tài)和振興鄉(xiāng)村并重的道路，解決鄉(xiāng)村生態(tài)和經(jīng)濟(jì)落后問題，而鄉(xiāng)村實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償根本在于調(diào)節(jié)和重構(gòu)人與自然的關(guān)系，在修復(fù)生態(tài)的基礎(chǔ)上激發(fā)鄉(xiāng)村低收入者的自我發(fā)展能力，在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（二）鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償面臨的問題分析

1.鄉(xiāng)村補(bǔ)償資金存在的現(xiàn)實(shí)問題

我國(guó)鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償主要表現(xiàn)為：一是政策上將鄉(xiāng)村振興和生態(tài)治理相結(jié)合，二是財(cái)政上由政府負(fù)擔(dān)。這既有利于鄉(xiāng)村內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的改善，又在政策層面將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和鄉(xiāng)村振興相結(jié)合，奠定了生態(tài)補(bǔ)償政策向落后鄉(xiāng)村人口傾斜的基礎(chǔ)。然而，鄉(xiāng)村實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償依然面臨許多困境，表現(xiàn)在：

（1）生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目缺乏穩(wěn)定性?，F(xiàn)有針對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償手段仍處于探索階段，經(jīng)濟(jì)落后的成因具有復(fù)雜多樣性，不同地區(qū)的差異性較大且生態(tài)補(bǔ)償開發(fā)具有資金缺口大、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確等弊端。長(zhǎng)期以來生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目缺乏盈利性，其自我增值能力弱的特征導(dǎo)致項(xiàng)目缺乏長(zhǎng)效的穩(wěn)定性，難以從源頭協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。

（2）市場(chǎng)化不足難以吸引社會(huì)資本。目前我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目仍以政府為主導(dǎo)，基礎(chǔ)設(shè)施匱乏等原因?qū)е略卩l(xiāng)村開展生態(tài)助農(nóng)更加受限。由于資本具有較大的逐利性，很多補(bǔ)償項(xiàng)目具有現(xiàn)金流不確定、退出機(jī)制不清晰、盈利性得不到保障等弊端，難以形成較大的吸引力，兼具生態(tài)保護(hù)和鞏固脫貧效應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目帶動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)，融資渠道受限，難以發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制。

（3）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。我國(guó)中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村具有獨(dú)特的地理和生態(tài)環(huán)境，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)交織的特征，地方經(jīng)濟(jì)很大程度上依賴農(nóng)林牧業(yè)收入。針對(duì)這種類型的鄉(xiāng)村，國(guó)家已經(jīng)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目致力于恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，并有相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際補(bǔ)償對(duì)鞏固脫貧效果而言顯得不足。另外，補(bǔ)償價(jià)格尺度缺乏市場(chǎng)機(jī)制的作用，并且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按地區(qū)各有不同，在經(jīng)濟(jì)更加落后的地區(qū)，因政府財(cái)政能力有限，所提供的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加難以激發(fā)村民的積極性。

2.PPP模式實(shí)施可能帶來的問題

（1）社會(huì)資本的逐利性帶來的參與意愿低下問題。傳統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目具有很強(qiáng)的公共服務(wù)性質(zhì)，往往屬于低利潤(rùn)或無利潤(rùn)的狀態(tài)，不能由自身產(chǎn)生現(xiàn)金流，項(xiàng)目所需投資多、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)高，許多涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目無法實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入，以往僅依靠財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)行，例如流域治理、污水處理等。在鄉(xiāng)村進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的項(xiàng)目更具有社會(huì)性和公益性，目的在于改善經(jīng)濟(jì)和生態(tài)現(xiàn)狀而并非盈利，項(xiàng)目覆蓋周期較長(zhǎng)，潛在的資金風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不符合社會(huì)資本逐利的本性，因此生態(tài)治理領(lǐng)域普遍存在對(duì)社會(huì)資本吸引力不足的問題，項(xiàng)目的盈利性保障程度決定了社會(huì)資本的參與意愿。同時(shí)社會(huì)資本的逐利性也決定了資本方難以避免重經(jīng)濟(jì)利益輕環(huán)境效益的弊端，產(chǎn)生“邊污染邊治理”“先污染后治理”的經(jīng)營(yíng)模式錯(cuò)誤，缺乏廣泛的社會(huì)公眾監(jiān)督。

（2）政企出資不均導(dǎo)致資金鏈出現(xiàn)障礙。在鄉(xiāng)村利用PPP項(xiàng)目開展生態(tài)補(bǔ)償，是在兼顧生態(tài)保護(hù)的同時(shí)幫助村民提高收入，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，政府的參與途徑更多是采用政策傾斜的方式助力項(xiàng)目發(fā)展，也令社會(huì)資本方承擔(dān)了更多的風(fēng)險(xiǎn)，不利于項(xiàng)目進(jìn)行收益分配，缺乏對(duì)項(xiàng)目整體進(jìn)行監(jiān)督和效果評(píng)價(jià)，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題并進(jìn)行反饋與解決。

（3）保障性不足難以吸引社會(huì)資本。PPP項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期都存在各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)村開展生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)生態(tài)和提高村民收入而非盈利。在項(xiàng)目擬定初期，缺乏良好的退出機(jī)制和項(xiàng)目失敗后的處置方案，社會(huì)資本方難以保全自身利益，使得項(xiàng)目面臨融資難的問題。同時(shí)項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，成果難以在短期體現(xiàn)，項(xiàng)目前期可能面臨大額虧損和負(fù)的現(xiàn)金流，并且許多在地區(qū)投放的生態(tài)保護(hù)型項(xiàng)目很難直接向使用者收費(fèi)，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)完畢后經(jīng)營(yíng)困難，難以維系項(xiàng)目建設(shè)和生態(tài)保護(hù)的成果，對(duì)社會(huì)資本方的資產(chǎn)安全和項(xiàng)目成效缺乏長(zhǎng)效保障。

四、生態(tài)補(bǔ)償PPP模式的優(yōu)化

雖然PPP生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的運(yùn)用較為成熟，但是其運(yùn)作模式著重于生態(tài)建設(shè)工程，而生態(tài)功能的公共物品屬性導(dǎo)致項(xiàng)目的營(yíng)收能力較弱，主要依賴政府和社會(huì)資本撥付的資金維持項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，不滿足社會(huì)資本的逐利性要求，也難以達(dá)到激發(fā)落后地區(qū)鄉(xiāng)村自我發(fā)展的目標(biāo)。因此，本文擬優(yōu)化原有的生態(tài)補(bǔ)償PPP運(yùn)作模式，通過吸引社會(huì)資本參與的方式實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展、生態(tài)恢復(fù)和村民收入提升的多贏。在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域引入PPP模式實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要將鄉(xiāng)村發(fā)展建立在生態(tài)恢復(fù)之上，不能簡(jiǎn)單套用其他領(lǐng)域的模式。本文從事前、事中、事后的角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償PPP運(yùn)作模式融入鄉(xiāng)村振興提出完善途徑，保障項(xiàng)目的收益性，以期對(duì)未來鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償PPP運(yùn)作模式的探索提供借鑒。生態(tài)補(bǔ)償PPP運(yùn)作模式框架見圖3。

（一）完善事前PPP多元參與的合作模式

具有振興鄉(xiāng)村作用的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目比起常規(guī)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目具有更強(qiáng)的公益性和社會(huì)性，其出發(fā)點(diǎn)在于鞏固脫貧效果而非盈利，傳統(tǒng)的PPP運(yùn)作模式不能直接套用，也無法通過簡(jiǎn)單的移交結(jié)束項(xiàng)目進(jìn)程。因此針對(duì)生態(tài)助農(nóng)的特征，可通過PPP模式進(jìn)行招商引資，充分利用社會(huì)資本豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)水平在落后鄉(xiāng)村利用生態(tài)要素進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，優(yōu)化原有的運(yùn)作模式，增加對(duì)社會(huì)資本的吸引程度，保障生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目順利實(shí)施的同時(shí)形成資金內(nèi)循環(huán)，也將村民納入生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，增加收入途徑解決村民的就業(yè)崗位需求。

傳統(tǒng)模式中生態(tài)受償鄉(xiāng)村村民的主要參與途徑是進(jìn)行使用者付費(fèi)，為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村與村民的自我發(fā)展，應(yīng)當(dāng)提升當(dāng)?shù)卮迕裨谏鷳B(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中的參與程度。因此根據(jù)利益相關(guān)者理論和生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的特點(diǎn)，本文在完善PPP項(xiàng)目的合作模式時(shí)，擬將包括政府、社會(huì)資本和村民在內(nèi)的三元參與方綜合考慮其中，達(dá)到三者關(guān)系協(xié)調(diào)和利益的統(tǒng)一。由政府或社會(huì)資本單純地“送血式”補(bǔ)償難以激勵(lì)當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c生態(tài)保護(hù)，也不足以推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，而通過政府為項(xiàng)目搭橋，社會(huì)資本方在進(jìn)行生態(tài)治理的同時(shí)完善村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，通過能力培訓(xùn)、崗位提供等手段鼓勵(lì)村民參與生產(chǎn)活動(dòng)，在提升當(dāng)?shù)丨h(huán)境承載力的同時(shí)可以改變?cè)械霓r(nóng)耕生產(chǎn)體系，滿足村民的生產(chǎn)和發(fā)展需求，進(jìn)一步反哺環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)（見圖4）。

多元參與的PPP模式是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，通過發(fā)揮企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理的優(yōu)勢(shì)，將生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)及企業(yè)戰(zhàn)略相結(jié)合，形成兼顧企業(yè)發(fā)展、生態(tài)優(yōu)化和村民增收的“多贏”式生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)營(yíng)體系，目的是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益滿足社會(huì)資本的逐利性要求，提高村莊的自我發(fā)展能力，對(duì)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善和生態(tài)優(yōu)化發(fā)揮積極的作用。

（二）建立事中動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制

PPP項(xiàng)目初始進(jìn)行生態(tài)治理的時(shí)期面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，正如許多新興的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目目前仍處于建設(shè)期，主要依靠政府支付的購(gòu)買服務(wù)費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助彌補(bǔ)投資成本，因此在完成項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)獲取充分現(xiàn)金流之前，應(yīng)當(dāng)通過建立動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)與監(jiān)督體系規(guī)范社會(huì)資本的行為與政府出資的規(guī)模。

在整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施成果進(jìn)行跟蹤管理和定期檢查，不僅有利于政府對(duì)社會(huì)資本方提供服務(wù)的監(jiān)督跟進(jìn)，而且可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目過程中存在的問題并提供合理的政策建議。根據(jù)定期考核的結(jié)果決定可行性缺口補(bǔ)助的金額，將運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效與政府支付金額進(jìn)行動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)和掛鉤，監(jiān)督和激勵(lì)社會(huì)資本方在建設(shè)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)進(jìn)行高質(zhì)高效的工作，加強(qiáng)PPP模式的項(xiàng)目管理，提升生態(tài)建設(shè)的成效和運(yùn)營(yíng)維護(hù)的成果。項(xiàng)目實(shí)際績(jī)效達(dá)到90分及以上的標(biāo)準(zhǔn)按合同約定的比例支付補(bǔ)貼金額，其他考核成果與當(dāng)年實(shí)際支付的補(bǔ)助金額動(dòng)態(tài)掛鉤，連續(xù)兩年以上未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)按合同中約定的條款進(jìn)行處罰，視整改狀況決定是否終止合同（見表1）。

（三）完善事后退出機(jī)制

政府與社會(huì)資本通過簽訂合同或協(xié)議的方式達(dá)成項(xiàng)目合作，對(duì)社會(huì)資本來說，合理的退出機(jī)制設(shè)計(jì)是對(duì)社會(huì)資本權(quán)益的保障，也給社會(huì)資本退出提供了靈活選擇，促使項(xiàng)目能夠按合理預(yù)期的方式完成，社會(huì)資本根據(jù)項(xiàng)目的特征選擇適合的退出方式，可以降低退出風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)合作的達(dá)成。政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同的退出機(jī)制出臺(tái)相應(yīng)的政策，通過加強(qiáng)頂層制度的設(shè)計(jì)保護(hù)資本方的權(quán)益，加快完善資本退出制度，形成可供依賴的市場(chǎng)環(huán)境，給社會(huì)資本提供更多的保障（見表2）。

五、研究結(jié)論及政策建議

（一）研究結(jié)論

本文從探究鄉(xiāng)村振興與生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)系入手，證實(shí)了要從生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕嵌葞椭l(xiāng)村消除或緩解生態(tài)陷阱，從而鞏固脫貧成果。PPP模式不僅順應(yīng)了我國(guó)供給側(cè)改革發(fā)展的趨勢(shì)，而且緩解了政府的財(cái)政壓力，本文主要研究通過PPP模式吸納民間資本在鄉(xiāng)村進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，從而達(dá)到提高村民收入的效果?，F(xiàn)有PPP模式的實(shí)行對(duì)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)有一定的促進(jìn)效果，值得被推廣和借鑒，同時(shí)也存在一些問題。主要結(jié)論如下：

第一，在鄉(xiāng)村運(yùn)用PPP生態(tài)補(bǔ)償模式具有必要性及政策和財(cái)務(wù)上的可行性。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)地方政府財(cái)政資金不足，轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償資金也有限，因此，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和環(huán)境建設(shè)之外，引導(dǎo)社會(huì)資本實(shí)施更多的生態(tài)項(xiàng)目，激勵(lì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變。

第二，重在將鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的“送血”轉(zhuǎn)化為“造血”。由于鄉(xiāng)村生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目具有很強(qiáng)的公益性，項(xiàng)目本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流較少，難以達(dá)到社會(huì)資本的投資回報(bào)要求，導(dǎo)致社會(huì)資本的參與意愿降低。為此，通過發(fā)揮生態(tài)功能的價(jià)值，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高村民的參與程度，在符合社會(huì)資本逐利性的同時(shí)，真正將綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山，從而提高鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展能力。

第三，PPP模式參與的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目具有對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境修復(fù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，值得其他落后地區(qū)鄉(xiāng)村效仿該融資路徑實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP運(yùn)作模式加以改進(jìn)。本文提出事前、事中和事后的規(guī)制和改善路徑，更有利于合理配置資金，提高補(bǔ)償資金的使用效率，保證項(xiàng)目的順利運(yùn)行。

（二）政策建議

1.從政策上積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目

生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施的主要問題在于項(xiàng)目資金需求缺口較大，難以依靠財(cái)政支撐。生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目?jī)H依靠政府運(yùn)營(yíng)，缺乏市場(chǎng)的作用，自身產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益較低[ 15 ]。為了改善資金利用效率低的現(xiàn)狀，政府應(yīng)當(dāng)積極尋求新的投融資模式以應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的困境，為此應(yīng)當(dāng)出臺(tái)規(guī)范性政策措施，鼓勵(lì)社會(huì)資本加入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，為PPP模式在鄉(xiāng)村開展生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目營(yíng)造良好的政策環(huán)境。目前，充足的社會(huì)資本存量是在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域開展PPP模式的基礎(chǔ)[ 16 ]。

2.推進(jìn)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)

通過PPP模式引入社會(huì)資本，為建設(shè)大型的生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目融資，另外要鼓勵(lì)社會(huì)資本充分利用鄉(xiāng)村當(dāng)?shù)氐奶厣鷳B(tài)資源，拓寬企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵(lì)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化;通過政策引導(dǎo)、PPP招商引資扶持和引進(jìn)龍頭企業(yè)起到示范作用，推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、增加產(chǎn)品附加價(jià)值的同時(shí)不造成額外環(huán)境負(fù)擔(dān)，這不僅是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的途徑，而且是充分開發(fā)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的手段。

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