WSR視域下政府?dāng)?shù)據(jù)治理影響因素與路徑研究

李 鋒，柳 浩

(河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇南京 211100)

黨的十九屆五中全會(huì)提出了我國“十四五”時(shí)期要提升國家治理效能的新目標(biāo)：國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，社會(huì)治理水平明顯提高[1]。其中對(duì)政府的要求是效率和公信力的提升，對(duì)社會(huì)治理的關(guān)注重心向基層傾斜。在如今的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)已經(jīng)被列為第5種關(guān)鍵性生產(chǎn)要素，也就說明整體社會(huì)產(chǎn)出中數(shù)據(jù)對(duì)生產(chǎn)效率的乘數(shù)效應(yīng)和倍增效應(yīng)會(huì)進(jìn)一步提升，隨著數(shù)據(jù)要素的國家戰(zhàn)略化和社會(huì)普及化，政府作為社會(huì)治理的主體管理者，其行政效率也就注定會(huì)與其數(shù)據(jù)治理水平相掛鉤。數(shù)據(jù)是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要依據(jù)，數(shù)據(jù)治理也將是社會(huì)治理當(dāng)中不可或缺的一環(huán)，數(shù)據(jù)先行，治理為主，數(shù)據(jù)治理將是政府在數(shù)字時(shí)代的新一輪治理革新，把握數(shù)據(jù)治理，也就把握住了社會(huì)治理與數(shù)據(jù)的契合點(diǎn)。

一、文獻(xiàn)綜述

我國國情復(fù)雜，市場化改革以來，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以城市化外加數(shù)字化的雙引擎動(dòng)力向著社會(huì)主義現(xiàn)代化高歌猛進(jìn)，而高速度發(fā)展的背后卻蘊(yùn)藏著傳統(tǒng)與革新之間相互碰撞的治理矛盾。傳統(tǒng)的“社會(huì)管理”實(shí)踐中存在治理模式單一，治理方法固化的問題，進(jìn)而導(dǎo)致參與的管理主體故步自封，喪失治理主導(dǎo)權(quán)，久而久之造成社會(huì)總體治理水平的低下。從十三屆三中全會(huì)“社會(huì)治理”概念被提出以后就對(duì)新時(shí)代治理有了新的界定，一個(gè)社會(huì)的治理問題不能單一的依靠政府統(tǒng)籌，現(xiàn)代化的治理形態(tài)必須是多元可變的，而創(chuàng)新社會(huì)治理也要與當(dāng)今數(shù)據(jù)時(shí)代的具體實(shí)際相結(jié)合，因此傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變、多主體的參與性以及系統(tǒng)的開放性成為我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的剛性需求，數(shù)據(jù)治理應(yīng)運(yùn)而生。

1.國外文獻(xiàn)

數(shù)據(jù)治理的概念起源于國外，一開始被經(jīng)濟(jì)組織用于研究信息時(shí)代海量數(shù)據(jù)的處理問題，后來在美國奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，其行政機(jī)構(gòu)將大數(shù)據(jù)的理念引入到政府組織之中，開啟了公共行政領(lǐng)域的數(shù)據(jù)時(shí)代[2]。美國政府不僅形成了一整套數(shù)據(jù)資源治理體系，還建立了直接服務(wù)于總統(tǒng)的行政部門數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)，數(shù)據(jù)治理全面參與了美國政府的日常社會(huì)管理[3]。從國家發(fā)展戰(zhàn)略層面來看，數(shù)據(jù)治理過程中的數(shù)據(jù)開放共享是發(fā)展共識(shí)，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《歐洲數(shù)據(jù)治理?xiàng)l例》和《人工智能白皮書》，力求促進(jìn)歐洲各國的管理部門之間的數(shù)據(jù)共享，倡導(dǎo)一種數(shù)據(jù)主權(quán)上的歐洲價(jià)值觀[4]。而作為其中的代表，愛爾蘭政府的開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略讓本國在數(shù)據(jù)治理上的成就從歐盟地區(qū)的“數(shù)據(jù)追隨者”躍遷至“數(shù)據(jù)引領(lǐng)者”，其數(shù)據(jù)處理技術(shù)框架以及政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)被評(píng)為歐洲地區(qū)的“最佳實(shí)踐”[5]。從規(guī)章制度來看，英國政府利用數(shù)據(jù)開放、電子政務(wù)、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全以及人才培養(yǎng)這五大方面舉措來開展當(dāng)?shù)氐臄?shù)據(jù)治理政策，并從橫向的數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域擴(kuò)展和縱向的數(shù)據(jù)治理體系深入來確保數(shù)據(jù)治理的政策支持的有效性[6]。為了數(shù)據(jù)利用市場和數(shù)據(jù)使用權(quán)利的統(tǒng)一，歐洲數(shù)據(jù)立法更是提供了先進(jìn)的數(shù)據(jù)立法技術(shù)與觀念，以厘清數(shù)據(jù)權(quán)力的劃分以及保護(hù)[7]。從治理范式來看，數(shù)字時(shí)代治理則是將社會(huì)治理理論與數(shù)據(jù)相結(jié)合的宏觀管理經(jīng)典理念，該理念從治理體系、組織成熟度和數(shù)據(jù)準(zhǔn)備度與評(píng)估等領(lǐng)域著手研究數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理的標(biāo)準(zhǔn)范式[8]。國際ISACA數(shù)據(jù)治理模型以簡單實(shí)用為原則，利用數(shù)據(jù)治理的精準(zhǔn)性在組織架構(gòu)需要的地方進(jìn)行治理，頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐結(jié)合，確保每個(gè)治理步驟的有效性。加拿大MIS數(shù)據(jù)治理螺旋模型則是注重人群的需求和主體的治理能力，模型應(yīng)該是隨著居民的數(shù)據(jù)治理需求而不斷發(fā)生迭代變化，以適應(yīng)組織變化的連貫性，便于全體成員可共同參與[9]。

2.國內(nèi)文獻(xiàn)

國內(nèi)針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的理論研究與國外相比較晚一些，但由于我國對(duì)外開放的力度與時(shí)俱進(jìn)，我國學(xué)者在社會(huì)治理的研究中也探討出了具有我國特色的數(shù)據(jù)治理理論。以大數(shù)據(jù)為核心驅(qū)動(dòng)力的社會(huì)治理是我國社會(huì)治理創(chuàng)新的重要方向和前沿趨勢[10]。國家治理現(xiàn)代化的需求就強(qiáng)調(diào)了社會(huì)治理的推陳出新，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理要分別從社會(huì)治理體系、社會(huì)治理信息化水平和社會(huì)治理成效上多下功夫。在數(shù)字時(shí)代往數(shù)據(jù)時(shí)代的變革過程中，社會(huì)治理的新維度便是數(shù)據(jù)治理，為了理解以數(shù)據(jù)建立的虛擬世界，要以象數(shù)的思維去摸清社會(huì)治理改革的路徑與方向[11]。

從政策制定來看，我國國務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》強(qiáng)調(diào)了大數(shù)據(jù)在提升政府治理能力的重要性，要將大數(shù)據(jù)運(yùn)用在社會(huì)治理理念之中；加快數(shù)據(jù)治理制度建設(shè)，完善數(shù)據(jù)組織實(shí)施機(jī)制，建立起規(guī)范的數(shù)據(jù)治理體系。數(shù)據(jù)治理著重于從宏觀層面上去指導(dǎo)、評(píng)估以及監(jiān)管微觀層面上的數(shù)據(jù)管理運(yùn)動(dòng)，以數(shù)據(jù)為引導(dǎo)的社會(huì)治理運(yùn)動(dòng)經(jīng)過對(duì)收集到的數(shù)據(jù)內(nèi)容分析和對(duì)應(yīng)權(quán)利重新分配指引著社會(huì)各項(xiàng)基層管理運(yùn)動(dòng)的具體實(shí)施[12]。政府作為社會(huì)治理的主體參與者，既屬于數(shù)據(jù)政策的制定與監(jiān)管者，也是數(shù)據(jù)的收集者與使用者，善數(shù)者成[13]。從相關(guān)組織協(xié)同合作來看，以往“碎片化”的政府治理習(xí)慣容易帶來治理效能和效率低下的治理結(jié)果，而攜帶著數(shù)據(jù)要素的整體性政府治理就給社會(huì)治理創(chuàng)新帶來了新的模式參考，政府與社會(huì)的整體性協(xié)同會(huì)有效地提高治理有效性[14]。群體智慧的運(yùn)用會(huì)有效幫助社會(huì)治理水平的提升，“一核多元”模式是新時(shí)代社會(huì)治理的實(shí)踐依托，既能保證政府在治理過程中的主體地位，也能激發(fā)各方治理參與者的效能與積極性。數(shù)據(jù)作為一種新型的生產(chǎn)要素，無時(shí)無刻的在推動(dòng)著國家社會(huì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，社會(huì)的各方參與者都對(duì)數(shù)據(jù)治理有著強(qiáng)烈的認(rèn)同感與期望感[15]。從治理路徑來看，地方政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是以往學(xué)者們的重視之處，有學(xué)者提出數(shù)字化轉(zhuǎn)型的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化和智能化三大維度，利用我國79個(gè)城市的政務(wù)熱線部門來探究地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀和問題[16]。有從政策工具的理論視角來分析地方政府大數(shù)據(jù)治理與社會(huì)治理工具的內(nèi)在一致性，地方政府要利用好大數(shù)據(jù)治理這一新型政策工具以提高地方治理績效[17]。也有從我國疫情期間上線的“健康碼”入手，研究我國各地政府?dāng)?shù)據(jù)治理建設(shè)水平，從技術(shù)、組織和環(huán)境三大因素出發(fā)，以“健康碼”上線時(shí)間前后來衡量各地政府的數(shù)據(jù)處理反應(yīng)速度[18]。

3.評(píng)述

綜合來看，社會(huì)治理研究在任何時(shí)候都不能將某一現(xiàn)象簡單的分離單獨(dú)研究，而是要以全面考量、統(tǒng)籌規(guī)劃和人文和諧的綜合眼光去研究問題。對(duì)于我國社會(huì)治理而言，存在容納社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾較多、參與主體位置不一以及方式方法參差不齊等各方各面的影響因素，如果只對(duì)其中某一現(xiàn)象深入研究，而不去考慮該現(xiàn)象的總體影響效果，那么總體治理水平和效能的提升無從談起，而社會(huì)治理本身就是制度保障、頂層設(shè)計(jì)、機(jī)制實(shí)踐和決策監(jiān)督的綜合性問題，分析覆蓋面廣泛，結(jié)構(gòu)層次重疊，與社會(huì)各方參與主體息息相關(guān)。數(shù)據(jù)治理作為現(xiàn)有學(xué)者公認(rèn)的社會(huì)治理新模式，具有滿足現(xiàn)代化要求的治理思維和治理工具，符合數(shù)據(jù)時(shí)代的科學(xué)治理體系定義，所以數(shù)據(jù)治理也具有同社會(huì)治理共有的本質(zhì)屬性，數(shù)據(jù)治理的研究理論也必然與社會(huì)系統(tǒng)科學(xué)方法論聯(lián)系密切。

二、理論支撐

從黨的十八屆三中全會(huì)以來，各級(jí)政府在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的指向下都對(duì)數(shù)據(jù)治理做出了積極嘗試，從電子政務(wù)在管理組織的逐層覆蓋到線下政府對(duì)于線上政府的平臺(tái)以及技術(shù)需求，再到近些年構(gòu)建的以滿足整體性政府原則的智慧型政府架構(gòu)和滿足數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的智慧城市方案，每一項(xiàng)都包含著數(shù)據(jù)要素的轉(zhuǎn)型革新。當(dāng)前的政府管理組織并不滿足于僅在理論框架上探索社會(huì)治理過程當(dāng)中數(shù)據(jù)的融合性，而是依照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際數(shù)據(jù)環(huán)境來實(shí)踐適合我國特有的社會(huì)治理模式。

1.數(shù)據(jù)治理生態(tài)系統(tǒng)

生態(tài)系統(tǒng)的概念在于組成系統(tǒng)中成分因素相互制約，相互促進(jìn)，整個(gè)系統(tǒng)處于一種動(dòng)態(tài)平衡之中，而對(duì)于數(shù)據(jù)治理而言，數(shù)據(jù)不僅是治理模式，更是思維、技術(shù)和方法，數(shù)據(jù)治理的眾多構(gòu)成要素以數(shù)據(jù)為引線，將政府、企業(yè)和民眾等參與方揉進(jìn)社會(huì)治理之中，將頂層設(shè)計(jì)、技術(shù)研發(fā)和平臺(tái)支持[19]等融入數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)之中。以生態(tài)系統(tǒng)的總體論來看待數(shù)據(jù)治理，可以完整把握其系統(tǒng)成分和發(fā)展進(jìn)程，把數(shù)據(jù)治理的生態(tài)系統(tǒng)與整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)相連接。

在一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中，整體系統(tǒng)對(duì)于各方因素都具有一定的依賴性，大多數(shù)情況下，只有在系統(tǒng)中的各主體的共同反應(yīng)之下，才能得到較好的發(fā)展結(jié)果，對(duì)于數(shù)據(jù)治理同樣如此。數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)使用這四方要素可以涵蓋數(shù)據(jù)治理過程中的所有參與方，參與者既可以使用其中單個(gè)要素，也可以四方全用，復(fù)雜多變，靈活搭配，其中作為主體參與者的政府扮演著引領(lǐng)者與管理者的角色，無論是從數(shù)據(jù)治理相關(guān)法規(guī)政策的制定，還是從數(shù)據(jù)治理具體措施的全面下放，政府的指導(dǎo)作用不可或缺。政府?dāng)?shù)據(jù)治理可以概括為政府依托數(shù)據(jù)對(duì)于社會(huì)進(jìn)行治理，本身可看作維持社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)正常運(yùn)作的一部分，政府通過數(shù)據(jù)治理直接對(duì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展負(fù)責(zé)，在保證社會(huì)系統(tǒng)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，有效的利用數(shù)據(jù)，來促進(jìn)其治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

明確數(shù)據(jù)治理生態(tài)系統(tǒng)研究的對(duì)象之后，就得使用與之匹配的研究方法，本文在建立政府?dāng)?shù)據(jù)治理生態(tài)系統(tǒng)的前提之下，進(jìn)一步利用物理-事理-人理(WSR)方法論和定性比較分析來探討政府?dāng)?shù)據(jù)治理的影響因素與路徑機(jī)制。

2.WSR方法論

WSR系統(tǒng)方法論是物理、事理和人理系統(tǒng)方法論的簡稱，由我國系統(tǒng)科學(xué)專家顧基發(fā)教授和朱志昌博士在參考西方系統(tǒng)方法論的基礎(chǔ)上引入中國古典哲學(xué)思想和加入“人”的因素轉(zhuǎn)化而來[20]，在看重人理層面的基礎(chǔ)上探討物理層名和實(shí)力層面的系統(tǒng)運(yùn)用，即“懂物理、明事理、通人理”，以尋求物質(zhì)世界，系統(tǒng)組織和人的相統(tǒng)一。在社會(huì)治理過程當(dāng)中，無論是作為治理主體的政府，還是參與治理的協(xié)同機(jī)構(gòu)，以及作為治理受體的人民群眾都是由人構(gòu)成，在探究社會(huì)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中加入人理至關(guān)重要。

從研究范式來看，WSR屬于一種定量與定性相結(jié)合的系統(tǒng)分析工具，在處理復(fù)雜性的綜合問題時(shí)會(huì)依據(jù)清晰的全面層次來進(jìn)行研究，既要考慮客觀存在的調(diào)價(jià)約束，也要考量環(huán)境的變化和人的適應(yīng)性，社會(huì)治理運(yùn)動(dòng)可以看作是一種人、事、物的結(jié)合體，一切社會(huì)改革以及經(jīng)濟(jì)改革的前提都是保持人民至上的第一性，所以為保證政府?dāng)?shù)據(jù)治理的合理化轉(zhuǎn)型，可以按照我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理路徑劃分為圖1所示的分析框架，為后續(xù)的實(shí)證分析和路徑建設(shè)提出指導(dǎo)性思路。

圖1 基于WSR(物理-事理-人理)構(gòu)建的治理轉(zhuǎn)型框架

(1)社會(huì)治理物理維度分析

物理維度在WSR方法論中是指客觀存在，側(cè)重于功能技術(shù)分析。公認(rèn)的治理理論的核心觀點(diǎn)是權(quán)力多中心化和社會(huì)開放化，也就是契合我黨所提出的共建共治共享的社會(huì)治理共同體理念[21]，而開放共享的數(shù)據(jù)發(fā)展理念與當(dāng)前我國的治理理論不謀而合。

一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放。政府?dāng)?shù)據(jù)的開放已經(jīng)開始成為各級(jí)政府治理的共識(shí)，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)成為社會(huì)治理過程中的標(biāo)準(zhǔn)存在形式。據(jù)測算，截至2020年10月份，我國已有142個(gè)省級(jí)、副省級(jí)和地級(jí)政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)[22]，作為代表性的就為浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)“數(shù)據(jù)開放”專題網(wǎng)站,其中數(shù)據(jù)的共享可以保證組成社會(huì)的基礎(chǔ)性政務(wù)數(shù)據(jù)能夠在社會(huì)治理中及時(shí)得到處理，第一手的數(shù)據(jù)加上社會(huì)群體迅速的反應(yīng)機(jī)制可以逐漸建成具有社會(huì)主義特色的數(shù)據(jù)治理模式[23]。有了數(shù)據(jù)也要注重如何去使用，數(shù)據(jù)被看為一種數(shù)字時(shí)代革命性技術(shù)要素，而技術(shù)在社會(huì)治理中也是十分重要的一環(huán)，技術(shù)的變革更是推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化的決定性力量，這也就說明數(shù)據(jù)的共享和數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用可以有效地幫助政府治理手段的創(chuàng)新以及治理機(jī)制的變革。

另一方面，政府資金投入。社會(huì)治理的創(chuàng)新性發(fā)展屬于行政組織的變革，任何一項(xiàng)組織內(nèi)部的推陳出新都會(huì)涉及老舊勢力的阻撓和新型技術(shù)的挑戰(zhàn)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，對(duì)于政府治理的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型同樣如此。數(shù)據(jù)治理在縮減行政步驟和調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也在沖擊著原有層面上工作人員和管理人員的工作面，數(shù)據(jù)作為一種技術(shù)要素既要求一線人員的數(shù)據(jù)處理技術(shù)的及時(shí)性，也要對(duì)行政管理人員的權(quán)利調(diào)配進(jìn)行重新劃分，而這種數(shù)據(jù)變革就需要各級(jí)政府組織花費(fèi)大量的資金成本與時(shí)間成本。

(2)社會(huì)治理事理維度分析

事理維度在WSR方法論中是指邏輯分析，側(cè)重于影響系統(tǒng)的機(jī)理分析，側(cè)重于組織分析，體現(xiàn)在人到物的界面之上。社會(huì)治理的事理維度主要包含數(shù)據(jù)治理的政策指導(dǎo)和新型數(shù)據(jù)組織機(jī)構(gòu)構(gòu)建問題，經(jīng)過頂層的政策引導(dǎo)加上各地政府的組織協(xié)調(diào)工作，目的就在于更加有效地促進(jìn)數(shù)據(jù)治理在實(shí)際落實(shí)過程中的效能提升，保證社會(huì)治理當(dāng)中對(duì)于數(shù)據(jù)的把握合理及時(shí)。數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的政策層面重視性可以在各地的數(shù)據(jù)治理政策發(fā)布中得到體現(xiàn)：2011—2020年，我國各地政府相繼出臺(tái)了數(shù)據(jù)治理相關(guān)政策文件，一線城市在數(shù)據(jù)治理中扮演著“領(lǐng)頭羊”的角色，智慧城市的建設(shè)如火如荼，比如，北京市大數(shù)據(jù)工作組辦公室印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)北京市金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)的意見》的通知；上海市發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《上海市公共數(shù)據(jù)資源開放2020年度工作計(jì)劃》的通知等；而作為發(fā)展較落后的省份也充分利用其后發(fā)優(yōu)勢，在其本省份的重點(diǎn)行業(yè)開展數(shù)據(jù)治理試點(diǎn)，陜西省發(fā)改委聯(lián)合林業(yè)局印發(fā)《公共資源交易平臺(tái)系統(tǒng)林權(quán)交易數(shù)據(jù)規(guī)范》；甘肅省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)《關(guān)于對(duì)甘肅省建筑市場監(jiān)管與誠信信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目數(shù)據(jù)實(shí)行分級(jí)管理和開展數(shù)據(jù)分項(xiàng)治理等工作的通知》。

(3)社會(huì)治理人理維度分析

人理維度在WSR方法論中是指人文分析，側(cè)重于系統(tǒng)中人之間關(guān)系變化，通過梳理人與人、人與事和人與物的關(guān)系，以引導(dǎo)人們?nèi)?shí)現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)，從人理出發(fā)，又歸于人理。人民性是馬克思主義最鮮艷的品格，更是新發(fā)展理念的靈魂，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想對(duì)于我國社會(huì)治理來說更是至高真理[24]。政府組織，人民群眾構(gòu)成社會(huì)治理的兩項(xiàng)基本組成要素，數(shù)據(jù)治理給政府帶來了全新的治理理念與治理實(shí)踐，而一切治理的落腳點(diǎn)必須歸結(jié)于人民的滿意程度與適應(yīng)性。同時(shí)，政府通過收集社交媒體上人民群眾的反饋意見，可以合理地管理輿論方向和更加有針對(duì)性實(shí)施治理措施。對(duì)于政府而言，精準(zhǔn)有效的評(píng)估人民對(duì)其治理的滿意程度也很重要，2019年，國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室委托了中央黨校電子政務(wù)研究中心開展了省級(jí)政府和重點(diǎn)城市政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”第三方評(píng)估工作[25]，以推動(dòng)電子政務(wù)服務(wù)從政府供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕娦枨髮?dǎo)向。2020年12月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署優(yōu)化政務(wù)服務(wù)便民熱線，一號(hào)通辦，切實(shí)地提高政府為企便民服務(wù)效率和水平，政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)朝著有民、便民、利民的方向發(fā)展。

按照我國已有的數(shù)據(jù)治理典型案例來看，政府?dāng)?shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型的成型結(jié)果便是符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的數(shù)字化政府，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的成效也直接關(guān)系著我國社會(huì)治理下一階段的發(fā)展軌跡。人民至上，以人民為中心是我黨在治理國家當(dāng)中最重要的準(zhǔn)則要求，各級(jí)政府秉持為人民造福作為最重要政績的價(jià)值觀[26]，人民性的重視是政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型要突出認(rèn)識(shí)的一點(diǎn)。

三、研究方法與數(shù)據(jù)處理

1.研究方法介紹

本文的理論出發(fā)點(diǎn)在于系統(tǒng)方法論，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的應(yīng)用問題也屬于一種系統(tǒng)綜合性問題，不能以單方面的量化分析或者是質(zhì)性分析來對(duì)其進(jìn)行研究，而且系統(tǒng)科學(xué)的發(fā)展趨勢已由還原體系轉(zhuǎn)變?yōu)檎w原則，但是在整體論的基礎(chǔ)上，定性比較分析(Qualitative Comparative Analysis，QCA)認(rèn)為案例是原因條件組成的整體，因而關(guān)注條件組態(tài)和結(jié)果間復(fù)雜的因果關(guān)系，給予本文研究提供了新思路。傳統(tǒng)的量化回歸方法的前提是變量之間相互獨(dú)立起作用，重點(diǎn)放在了每個(gè)參與變量的凈效應(yīng)，撇清了自變量之間的聯(lián)系，而QCA通過整體性視角，采用條件之間相互依賴的前提假設(shè)，使用案例比較和條件搭配來進(jìn)行組態(tài)效應(yīng)分析，以此來研究條件、選用案例與結(jié)果變量之間的復(fù)雜關(guān)系。

經(jīng)過WSR系統(tǒng)方法論的綜合分析，可以看出數(shù)據(jù)治理的分析維度穿插彼此，且各維度的內(nèi)容都處于連續(xù)性變化之中，為了更合理的探析我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型路徑的分布，本研究決定采用適用于定量分析與定性分析相結(jié)合的模糊集定性比較分析方法(Fuzzy-Set Qualitative Comparative Analysis，F(xiàn)SQCA)。由于我國的區(qū)域行政單位以省級(jí)劃分，且各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，數(shù)據(jù)治理的起點(diǎn)和歷程也各不相同，但符合QCA選取案例的異質(zhì)性需求，因此為保證所選取案例的全面性和科學(xué)性，本文以我國31個(gè)省級(jí)政府為研究案例來探討數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型之路。

2.變量設(shè)計(jì)

QCA在一定程度上屬于案例研究方法，在進(jìn)行案例選擇時(shí)不能隨機(jī)抽樣，而要依據(jù)理論抽樣的原則，基于理論和經(jīng)驗(yàn)知識(shí)對(duì)研究問題進(jìn)行條件選擇，來確保案例之間的最大異質(zhì)性，同時(shí)，條件和案例的選擇沒有傳統(tǒng)分析框架中前后順序之分，而是要依據(jù)所研究問題對(duì)條件和案例反復(fù)推導(dǎo)、迭代選擇，研究結(jié)果的清晰界定也是保證選擇案例之間的相似性和可比性，即各選擇條件在不同案例之中具有變量化的特征。本文設(shè)計(jì)的地方政府治理轉(zhuǎn)型影響因素分析框架如圖2所示。

圖2 地方政府治理轉(zhuǎn)型影響因素分析框架

(1)結(jié)果變量：數(shù)字政府

從我國的實(shí)際數(shù)據(jù)治理環(huán)境來看，政府是社會(huì)治理的主體參與者與管理者，在我國社會(huì)治理中發(fā)揮決定性作用，所以按照我國的社會(huì)主義治理體系，本文擬選用數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)作為結(jié)果變量來衡量數(shù)據(jù)時(shí)代下社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的成果，數(shù)據(jù)來源于清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心發(fā)布的報(bào)告。該報(bào)告從各省級(jí)政府的組織機(jī)構(gòu)、制度體系、治理能力和治理效果4個(gè)維度構(gòu)建數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)的一級(jí)指標(biāo)，并使用大數(shù)據(jù)研究方法分別從4個(gè)維度指標(biāo)進(jìn)一步挖掘，協(xié)同研究，以保證指數(shù)的可信度和有效度。

(2)條件變量：數(shù)據(jù)開放

選用“中國開放數(shù)林指數(shù)”來測量政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平，數(shù)據(jù)來源于《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告(2020年下半年)》，該報(bào)告致力于研究我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的生態(tài)體系，從我國已上線的地方政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)出發(fā)，包含省級(jí)平臺(tái)20個(gè)，地級(jí)(含副省級(jí))平臺(tái)122個(gè)，使用準(zhǔn)備度、平臺(tái)層、數(shù)據(jù)層、利用層4個(gè)一級(jí)指標(biāo)的評(píng)估指標(biāo)體系來科學(xué)合理的評(píng)估各地政府的數(shù)據(jù)開放程度。

第一，財(cái)政支持。由傳統(tǒng)的治理方式進(jìn)入數(shù)據(jù)治理范式必然需要大量的資金投入，資金會(huì)帶來技術(shù)與人才，比如第一手?jǐn)?shù)據(jù)的支持、數(shù)據(jù)技術(shù)的培養(yǎng)和數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)等，而當(dāng)政府的財(cái)政收入不足時(shí)，就會(huì)首先考慮保持住當(dāng)前的治理方式以降低因轉(zhuǎn)型帶來的成本消耗，所以財(cái)政支持必須到位，讓政府在轉(zhuǎn)型之中沒有后顧之憂，從款項(xiàng)的下放到真正的落到實(shí)際起作用還有一定的時(shí)滯影響，所以本文選用我國2019年各省份財(cái)政一般預(yù)算收入與各省份人口數(shù)值的比值來衡量2020年各地政府對(duì)于數(shù)據(jù)治理的財(cái)政支持力度。

第二，組織構(gòu)建。治理的轉(zhuǎn)型主體變化就是治理主體的數(shù)字化變革，對(duì)于數(shù)字組織的構(gòu)建會(huì)形成有效的轉(zhuǎn)型組織保障，從我國的政府治理模式來看，黨政機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織共同構(gòu)成數(shù)字治理的組織基礎(chǔ)，于是選用《2020數(shù)字政府發(fā)展報(bào)告》中對(duì)各省份數(shù)字組織機(jī)構(gòu)的得分(包含社會(huì)組織和黨政機(jī)構(gòu)的綜合評(píng)分)來度量各省份數(shù)字組織的構(gòu)建情況。

第三，政策引導(dǎo)。頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)作用可以為地方政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型決定方向，我國各地政府可以在中央的統(tǒng)一數(shù)字政策統(tǒng)籌指導(dǎo)下，再結(jié)合各地實(shí)際開展屬于本省的數(shù)字發(fā)展戰(zhàn)略，于是本文選用《2020數(shù)字政府發(fā)展報(bào)告》數(shù)字政府政策和數(shù)字生態(tài)政策總分?jǐn)?shù)來度量各地?cái)?shù)字政策的支持力度。

第四，公眾需求。數(shù)字時(shí)代，居民與數(shù)據(jù)聯(lián)系的紐帶便是互聯(lián)網(wǎng)，每位網(wǎng)民的靜態(tài)數(shù)據(jù)與動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)構(gòu)成了社會(huì)治理大數(shù)據(jù)中一個(gè)個(gè)的儲(chǔ)存節(jié)點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)的普及率也提高了社會(huì)公眾的數(shù)據(jù)治理參與程度，政府也能利用這一公眾數(shù)據(jù)來對(duì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行合理評(píng)估，滿足公眾實(shí)際數(shù)據(jù)需要，因此本文選用《網(wǎng)宿·中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告》全國各省市互聯(lián)網(wǎng)普及情況。

第五，政務(wù)服務(wù)。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的成果必須由人民群眾來評(píng)價(jià)，政務(wù)服務(wù)的績效必須由群眾評(píng)判，社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的成果也必須由更多的社會(huì)組成元素進(jìn)行共治共享[27]，為保證公眾的合理參與性，本文選用《2020省級(jí)政府和重點(diǎn)城市政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”調(diào)查評(píng)估報(bào)告》各省份政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)。

3.賦值校準(zhǔn)

為使所選案例所構(gòu)成的變量對(duì)于最終結(jié)果的判定更具有解釋性，得需要對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行變量校準(zhǔn)，校準(zhǔn)指的是給案例賦予集合隸屬分?jǐn)?shù)的過程，如果對(duì)數(shù)據(jù)沒有進(jìn)行校準(zhǔn)，那么在分析當(dāng)中只能知曉案例之間的相對(duì)位置，而不清楚各案例之間比較的絕對(duì)位置，為了弄清各集合中變量取值的隸屬程度，RAGIN曾提出3種校準(zhǔn)方法：直接賦值、直接校準(zhǔn)法和間接校準(zhǔn)法，其中直接校準(zhǔn)法運(yùn)用了統(tǒng)計(jì)模型，更凸顯正式化[28]，參照已有研究：對(duì)變量數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)時(shí)，本文設(shè)定3個(gè)錨點(diǎn)：完全隸屬、中間點(diǎn)和完全不隸屬分別對(duì)應(yīng)隸屬分?jǐn)?shù)為0.95、隸屬分?jǐn)?shù)為0.5和隸屬分?jǐn)?shù)為0.05。具體校準(zhǔn)過程中結(jié)合變量的實(shí)際應(yīng)用情況進(jìn)行微調(diào)和修正，并結(jié)合已有文獻(xiàn)選擇合理區(qū)間，結(jié)果如表1所示。

表1 變量賦值與校準(zhǔn)

4.必要條件分析

條件組態(tài)分析之前，要進(jìn)行結(jié)果變量的必要條件分析，即如果判定某項(xiàng)條件為結(jié)果的必要條件，那么在結(jié)果出現(xiàn)的同時(shí)必然伴隨著該必要條件的發(fā)生，否則，必要條件的不發(fā)生，結(jié)果就不會(huì)發(fā)生[29]。假設(shè)結(jié)果變量Y作為條件組合X的子集，那么必要條件的一致性計(jì)算公式為

Consistency(Xi≤Yi)=∑min(Xi,Yi)∕∑Xi

(1)

覆蓋度的一致性計(jì)算公式為

Coverage(Xi≤Yi)=∑min(Xi,Yi)∕∑Yi

(2)

式中：Xi為個(gè)體i在條件組合X中的隸屬度；Yi為個(gè)體i在結(jié)果Y中的隸屬度；min(Xi,Yi)為取個(gè)體i在條件組合X和結(jié)果Y中的隸屬度較小值。

根據(jù)已有研究，社會(huì)現(xiàn)象中完全一致的必要或者是充分條件十分罕見，但是當(dāng)一致性達(dá)到一定程度時(shí)，就可以認(rèn)定相應(yīng)的子集關(guān)系成立，所以判斷必要條件的一項(xiàng)指標(biāo)便是一致性，一致性的分值大于0.9的較高閾值才可判定為必要條件。

運(yùn)用FSQCA軟件對(duì)對(duì)本文選取變量進(jìn)行必要條件分析，結(jié)果如表2所示，觀察可得，本文選取6個(gè)變量及其反變量一致性數(shù)值均未超過0.9，可以認(rèn)為選取條件變量均不構(gòu)成結(jié)果變量的必要條件，也進(jìn)一步說明社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和綜合性，單一前因變量的變化并不足以解釋數(shù)字化的政府轉(zhuǎn)型之路，還需綜合考慮多個(gè)條件組態(tài)的輸出結(jié)果，同時(shí)，針對(duì)本文所選取的6個(gè)條件變量的覆蓋度來看，對(duì)于結(jié)果變量的解釋力度由大到小的排名為：數(shù)據(jù)開放(物理)、財(cái)政支持(物理)、政務(wù)服務(wù)(人理)、組織構(gòu)建(事理)、互聯(lián)網(wǎng)普及率(人理)、政策引導(dǎo)(事理)。

表2 必要條件分析結(jié)果

5.充分條件組合分析

QCA方法的分析核心便是條件組態(tài)分析，與單個(gè)條件的必要性分析不同，它主要探究多個(gè)條件所構(gòu)成的組態(tài)集合是否為結(jié)果集合的子集，也就是在分析不同的前因條件形成的組態(tài)對(duì)結(jié)果的充分性[30]。經(jīng)過對(duì)真值表的構(gòu)建與完善，F(xiàn)SQCA軟件分析可以得到三種解：復(fù)雜解、中間解、簡單解，其中合理有據(jù)、復(fù)雜度始終、同時(shí)又不允許消除必要條件的中間解被認(rèn)為是QCA研究中匯報(bào)和詮釋的首選，所以本文選用中間解作為主體分析結(jié)果，同時(shí)搭配出現(xiàn)在簡單解中的核心條件對(duì)最終結(jié)果進(jìn)行調(diào)整。

表3 組態(tài)分析結(jié)果

依據(jù)WSR的系統(tǒng)理論構(gòu)建并結(jié)合相關(guān)學(xué)者研究的QCA呈現(xiàn)形式可以將最終結(jié)果以表3的方式展現(xiàn)，表中橫向以物理、事理和人理的維度將條件變量分層，縱向表示每一種條件組合形態(tài)，相對(duì)清晰地展現(xiàn)了研究分析結(jié)果?？傮w來看，總體解的一致性水平和單個(gè)解的一致性水平都大于臨界值0.75，其中總體解的一致性為0.82，覆蓋率為0.82，都超過以往學(xué)者研究結(jié)論數(shù)值，更說明表中所展現(xiàn)的九種組態(tài)中所包含案例中有82%的省份實(shí)現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型的要求，而且這9種條件組態(tài)能夠解釋本文所選取案例中82%的政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)施的路徑，所以總體實(shí)證結(jié)果與條件組態(tài)分析有效度較高，利于分析研究。

根據(jù)分析維度的區(qū)別和核心條件的分布可以將上述9種條件組態(tài)分解如下四條路徑：

(1)物理導(dǎo)向型

此種類型以組態(tài)7為對(duì)象研究，因?yàn)槠湓谌笔吕砭S度和人理維度的條件下依然實(shí)現(xiàn)了觸發(fā)了結(jié)果的產(chǎn)生，憑借物理維度的數(shù)據(jù)開放和資金支持兩個(gè)條件的強(qiáng)力作用下就實(shí)現(xiàn)了數(shù)字政府的建設(shè)，完成了數(shù)字化政府的轉(zhuǎn)型，但是這種類型在事理?xiàng)l件完備和人理?xiàng)l件滿足的情況下卻不能很好地運(yùn)行，一致性的數(shù)值達(dá)到了0.97，唯一覆蓋度的比例為0.02，覆蓋案例為海南省，此案例中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)開放變量以及財(cái)政支持變量都屬于核心變量，說明海南省政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型之中充分運(yùn)用了政府行政數(shù)據(jù)和社會(huì)治理數(shù)據(jù)的開放共享，以及對(duì)于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的專項(xiàng)資金投入也處于合理的投資范圍。海南省政府按照數(shù)據(jù)、人員、資金、管理、技術(shù)“五集中”要求，統(tǒng)籌各市縣和省政府各部門的信息化項(xiàng)目建設(shè)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大膽嘗試，形成了節(jié)約、優(yōu)政、便民、安全、防腐、創(chuàng)新的大數(shù)據(jù)社會(huì)治理格局。

(2)事理導(dǎo)向型

組態(tài)6的形成方式與物理性路徑類似，也是在單種事理維度的條件變量下實(shí)現(xiàn)了數(shù)字政府的建設(shè)，且憑借組織構(gòu)建單條件的主力作用就達(dá)成了數(shù)據(jù)治理的各項(xiàng)指標(biāo)，一致性為0.80，唯一覆蓋度為0.003，覆蓋案例較少，代表省份為黑龍江，由于產(chǎn)業(yè)調(diào)整，社會(huì)革新，東三省的社會(huì)發(fā)展情況不容樂觀，但是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來給予當(dāng)?shù)卣卫淼男鹿ぞ?數(shù)據(jù)，2019年，黑龍江省政務(wù)大數(shù)據(jù)中心正式揭牌成立，旨在推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，打破部門職能治理壁壘和數(shù)據(jù)分享隔板，極大了保障了當(dāng)?shù)刂卫眢w系數(shù)字化轉(zhuǎn)型的技術(shù)與組織支持力度，支撐了當(dāng)?shù)亍胺殴芊备母锖汀稗k事不求人”的工作落實(shí)，給其他省份做出了數(shù)據(jù)組織構(gòu)建的榜樣。

(3)人事結(jié)合型

此種類型的形成路徑包含了事理和人理兩種維度，在弱物理維度的條件下實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化治理結(jié)果，組態(tài)條件為1和8，一致性分別為0.83和0.82，唯一覆蓋度為0.04和0.005，兩者包含案例比單一維度案例較多，具有一定的代表性，其中代表省份為安徽、湖南和山西，對(duì)于這兩組態(tài)的核心條件可以看出，數(shù)字政策發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，社會(huì)公眾需求與政府的政務(wù)服務(wù)能力都分別發(fā)揮了輔助作用，且權(quán)衡之下，兩者可以相互替代，頂層設(shè)計(jì)的良性引導(dǎo)作用會(huì)使得實(shí)際治理過程中具有一定的思想依托，針對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，具有代表性的數(shù)字政策公布情況：安徽省發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)“數(shù)字江淮”的指導(dǎo)意見》和《安徽省“數(shù)字政府”建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》、湖南省印發(fā)了《數(shù)字湖南建設(shè)綱要》、山西省則印發(fā)了《山西省加快數(shù)字政府建設(shè)實(shí)施方案》，都在治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的道路上力求理順數(shù)字政府建設(shè)管理體系,基本實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃總體框架的搭建，極大的提升數(shù)字化政府政務(wù)服務(wù)智能化、便利化水平，增強(qiáng)了企業(yè)和群眾獲得感。

(4)三理并舉型

此種類型的組態(tài)條件組成較為全面，滿足物理-事理-人理的系統(tǒng)方法和諧要求，對(duì)應(yīng)表中組態(tài)為2、3、4、5、9，涵蓋條件組態(tài)比列達(dá)到56%，說明我國大部分省份的治理轉(zhuǎn)型路徑符合數(shù)字政府建設(shè)的基本要求，這5種組態(tài)中一致性最高為0.99，最低也達(dá)到了0.96，解釋力度極高，唯一覆蓋度的數(shù)值也都處于合理范圍之類，組態(tài)分布及其代表省份情況為，組態(tài)2(四川、河南)、組態(tài)3(浙江、天津)、組態(tài)4(福建)、組態(tài)5(北京、上海、廣東)和組態(tài)9(山東)。

組態(tài)2的核心條件為數(shù)據(jù)開放與數(shù)字組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)，輔助條件為政務(wù)服務(wù)的提供，三種條件結(jié)合就可以融合為政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的建設(shè)歷程條件分析，即組織平臺(tái)追趕型。2017年，河南省就發(fā)布了《河南省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》以“最大程度利企便民，讓企業(yè)和群眾少跑腿、好辦事”為目標(biāo)，依托省政務(wù)云，建設(shè)政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，推動(dòng)政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和政務(wù)數(shù)據(jù)共享，最大限度保障數(shù)據(jù)在政府部門之間的共享，與平民百姓的共享、利民、便民；依據(jù)四川省大數(shù)據(jù)中心公開發(fā)布《四川數(shù)據(jù)開放指數(shù)報(bào)告2019》顯示，四川省數(shù)據(jù)開放平臺(tái)矩陣建設(shè)已初具規(guī)模，是全國首個(gè)針對(duì)省內(nèi)數(shù)據(jù)開放情況進(jìn)行綜合評(píng)估的省份，公共數(shù)據(jù)開放日漸完善。

組態(tài)3的核心條件則為數(shù)據(jù)開放，財(cái)政支持和數(shù)字政策的引導(dǎo)，輔助條件為社會(huì)公眾需求，綜合起來可以認(rèn)為是頂層設(shè)計(jì)與基層探索的結(jié)合，即發(fā)展特色型。浙江省政府鼓動(dòng)數(shù)據(jù)治理的政策層出不窮，數(shù)據(jù)賦能、精準(zhǔn)施策、智能管控，對(duì)于數(shù)據(jù)的應(yīng)用讓其社會(huì)治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型變得現(xiàn)代化、合理化、科學(xué)化，在數(shù)據(jù)治理道路上展現(xiàn)“數(shù)據(jù)強(qiáng)省”風(fēng)范；天津市已出臺(tái)全面深化大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用三年行動(dòng)方案，堅(jiān)持以數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)安全三方面的需求為導(dǎo)向，積極推進(jìn)改革。組態(tài)4與組態(tài)9的條件組態(tài)中比組態(tài)3少了財(cái)政支持的核心條件，但也實(shí)現(xiàn)了數(shù)字政府的社會(huì)治理轉(zhuǎn)型目標(biāo)，不同于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的浙江省和天津市，福建省和山東省的轉(zhuǎn)型道路有著中等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢，福建側(cè)重于政府?dāng)?shù)據(jù)開放、政策制定引導(dǎo)和人理維度的重視，山東省則側(cè)重于數(shù)字組織機(jī)構(gòu)的大力建設(shè)，而對(duì)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力的重視有所欠缺。

組態(tài)5的條件包含力度達(dá)到了83%，但唯獨(dú)缺少數(shù)字政策的參與，物理、人理維度的條件都融入其中，事理維度也具有比較大的參與程度，說明該地資源整合能力強(qiáng)，有著充足的技術(shù)和組織保障，即引領(lǐng)實(shí)驗(yàn)型。代表省份為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高區(qū)域的北京，上海，廣州，這三塊區(qū)域的要素資源豐富、人力與資金充足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ?，具有?shù)據(jù)資源易獲取、數(shù)字技術(shù)先進(jìn)、數(shù)字平臺(tái)完善、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)齊全的四大數(shù)據(jù)特征，可以稱得上為我國數(shù)據(jù)治理的“先行區(qū)”，在一定程度上來看，當(dāng)?shù)氐臄?shù)據(jù)治理發(fā)展水平高于頂層設(shè)計(jì)的分析程度，數(shù)據(jù)市場供需充足，在有序的數(shù)據(jù)秩序保障下充當(dāng)數(shù)據(jù)治理的“先行實(shí)驗(yàn)田”，利用數(shù)據(jù)治理體系支撐條件，于社會(huì)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的趨勢中“摸著石頭過河”，積極探索，創(chuàng)新不止，以找到屬于我國現(xiàn)狀的社會(huì)治理能力現(xiàn)代化之路。

四、研究結(jié)論與政策建議

1.研究結(jié)論

大數(shù)據(jù)時(shí)代，地方政府會(huì)致力于數(shù)字化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而帶來社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)治理將會(huì)是國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的“應(yīng)有之義”，通過對(duì)我國31個(gè)省份的地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式的梳理，發(fā)現(xiàn)我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理模式呈現(xiàn)以下新特點(diǎn)：

第一，政府?dāng)?shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型過程中具有創(chuàng)新性，在國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的大力引導(dǎo)下，各地方政府沒有直接照搬，照抄他省的數(shù)據(jù)治理模式，未呈現(xiàn)出“一刀切”的現(xiàn)象，相反，各個(gè)地方政府的社會(huì)治理轉(zhuǎn)型路徑以多元化和本土化的形式進(jìn)行探索，且根據(jù)核心條件的不同，轉(zhuǎn)型路徑受到物理維度、事理維度和人理維度條件的綜合性影響而出現(xiàn)各式各樣的協(xié)同差異，其中物理維度和事理維度的核心條件對(duì)各地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了決定性作用。

第二，政府?dāng)?shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型過程中具有復(fù)雜性，理論要與具體實(shí)踐相結(jié)合，對(duì)于地方政府的治理模式轉(zhuǎn)型也同樣如此，我國社會(huì)治理情況特殊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，從而導(dǎo)致轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)與路徑不同。物理型的代表省份以組織構(gòu)建為核心因素；事理型的代表省份以數(shù)據(jù)開放+財(cái)政支持為核心因素；人事型的代表省份以政策引導(dǎo)為核心因素，公眾需求+政務(wù)服務(wù)為輔助條件；三理并舉型則以物理維度和事理維度的核心因素為重，人理維度為輔助條件。即較高的數(shù)據(jù)開放水平、財(cái)政支持力度，組織構(gòu)建保障和數(shù)字政策引導(dǎo)會(huì)帶來數(shù)字化政府的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而帶來地方政府治理方式的轉(zhuǎn)型

第三，政府?dāng)?shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型過程中具有可比性，人事型政府的轉(zhuǎn)型路徑均以較高的數(shù)字政策影響力度為核心條件，且人事維度中的社會(huì)公眾需求條件與政府政務(wù)服務(wù)條件具有相互替代性；三理并舉型的核心條件在物理維度和事理維度中均具有替代性和互補(bǔ)性，人力維度的條件均只發(fā)揮輔助聯(lián)動(dòng)的作用，未進(jìn)入核心條件的范疇。

第四，政府?dāng)?shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型過程中具有協(xié)調(diào)性，數(shù)字政府評(píng)分越高的省份，其所包含的物理與事理的核心條件越多，且都匯集于三理并舉型涵蓋的省份之中，主要影響因素為物理維度的數(shù)據(jù)開放條件以及人理維度的輔助作用；數(shù)字政府評(píng)分越低的省份則會(huì)受到事理維度和物理維度單一條件作用的強(qiáng)力影響，且在轉(zhuǎn)型過程中需要數(shù)據(jù)開放、財(cái)政支持、組織構(gòu)建、政策引導(dǎo)和人理維度的多因素參與。

2.政策建議

(1)基建保障：加大數(shù)據(jù)技術(shù)資金投入與數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)

政府發(fā)展數(shù)據(jù)治理體系的基本條件就是社會(huì)數(shù)據(jù)的可得性與有效性，這就涉及物理維度技術(shù)層面上的數(shù)據(jù)治理價(jià)值取向，即共商、共建、共享的社會(huì)治理格局，面對(duì)數(shù)據(jù)治理的轉(zhuǎn)型需要，政府應(yīng)該建造科學(xué)先進(jìn)的數(shù)據(jù)承載平臺(tái)，以平臺(tái)吸引技術(shù)、吸引人才，以平臺(tái)收集數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)，以平臺(tái)整合資源，統(tǒng)籌治理；同時(shí)，政府應(yīng)遵循人理維度多元主體參與的原則[31]，以開放包容的姿態(tài)與民間非政府?dāng)?shù)據(jù)組織和高校展開產(chǎn)學(xué)研合作交流，加大資金投入，完善技術(shù)支撐體系，創(chuàng)新政府部門數(shù)據(jù)內(nèi)外部流動(dòng)機(jī)制發(fā)展，為其數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型發(fā)展打下結(jié)實(shí)的基礎(chǔ)。

(2)體制引導(dǎo)：完善數(shù)據(jù)治理政策與組織監(jiān)管體系

數(shù)據(jù)治理體制的建立是政府治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，包括頂層設(shè)計(jì)的制度政策設(shè)定與地方基層的組織革新嘗試。數(shù)據(jù)治理，理念先行，在中央層面的數(shù)據(jù)治理宏觀政策指引下，全國統(tǒng)一籌劃，規(guī)定目標(biāo)，設(shè)定質(zhì)量，要求嚴(yán)格；地方政府遵循問題導(dǎo)向與需求導(dǎo)向的治理原則，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際治理環(huán)境開展數(shù)據(jù)治理工作，細(xì)化目標(biāo)，落于重點(diǎn)，在方案制定與組織設(shè)立紛紛做出了創(chuàng)新性成就。同時(shí)，數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型過程中存在物理維度體制固化，隱私泄露和數(shù)據(jù)虛假等數(shù)字問題，也存在事理維度政策時(shí)滯和新模式的適應(yīng)期問題，全面的數(shù)據(jù)治理管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)是不可或缺的，要從傳統(tǒng)的“線下”模式發(fā)展為“線上與線下”和“虛擬與現(xiàn)實(shí)”模式，以科學(xué)的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)政府治理轉(zhuǎn)型中所遇到的體制變革問題和數(shù)據(jù)技術(shù)問題，降低治理決策風(fēng)險(xiǎn)，形成對(duì)社會(huì)的有效治理[32]。

(3)人民至上：合理利用人民數(shù)據(jù)供給與切實(shí)滿足人民數(shù)據(jù)需求

“取之于民，用之于民”，數(shù)據(jù)治理的基本要素組成就是人民在社會(huì)生活中所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，政府只是充當(dāng)個(gè)體數(shù)據(jù)的采集者，分析者與使用者，最終的目的必然是改善民生，一切的治理改革與創(chuàng)新發(fā)展也都是為了人民。雖然在政府的治理轉(zhuǎn)型過程中，物理維度與事理維度的數(shù)據(jù)應(yīng)用廣泛，但是“數(shù)字政府”的建設(shè)核心還是為民服務(wù)，體現(xiàn)在人理維度上的人文關(guān)懷。符合民意的政府治理轉(zhuǎn)型道路應(yīng)該著重于民間廣泛化數(shù)據(jù)分享、精細(xì)化數(shù)據(jù)服務(wù)和智能化數(shù)據(jù)創(chuàng)新，將政府內(nèi)部所掌握的數(shù)據(jù)資源，建造的數(shù)據(jù)平臺(tái)與外部社會(huì)融為一體，打破“數(shù)字鴻溝”，構(gòu)建大數(shù)據(jù)一體化的社會(huì)治理模式，讓人民與政府之間加深聯(lián)系，數(shù)據(jù)治理切實(shí)深入到群眾中去，以滿足人民群眾的多樣化需求。