人口遷移流動與城鎮(zhèn)化的再審視>
——來自第七次全國人口普查的啟示

陳友華，蔡正廣

(南京大學社會學院，江蘇南京 210023)

人口是人類社會存續(xù)的基礎與前提條件，離開人口討論很多問題沒有意義。中國自20世紀70年代初實施計劃生育以來已近半個世紀，與計劃生育政策實施之初的情形相比，面臨的主要人口問題早已由人口增長過快等人口數(shù)量問題轉變到少子老齡化與出生人口性別結構失衡等人口結構問題。在此背景下，分析2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)有助于審視過去對中國人口形勢與發(fā)展趨勢的判斷和解讀的恰當性，重新認識中國已經(jīng)面臨或即將面臨的人口問題的重大轉折，甚至是糾正以往在人口問題認識與行動上的某些偏差。

一、第七次全國人口普查質量評析

中國人口普查是和平時期最大的社會動員，所投入的人力物力財力巨大。正因如此，全國人口普查與人口變動抽樣調(diào)查，政府外的其他組織和個人是難以完成的，任何組織與個人憑一己之力要想獲得比全國人口普查與人口變動抽樣調(diào)查更準確的人口數(shù)據(jù)也是難以想象的。

人口普查與人口變動抽樣調(diào)查雖然都屬于大規(guī)模調(diào)查項目，但黨委政府對兩者的重視程度完全不同，同人口普查相比，人口變動抽樣調(diào)查的規(guī)模要小得多。故而，中國人口普查數(shù)據(jù)質量一般要高于人口變動抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)質量，根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)對兩次普查間各年度的總人口等數(shù)據(jù)進行調(diào)整，是慣常的做法。

受主客觀因素的影響，調(diào)查的系統(tǒng)性偏差與統(tǒng)計偏差都難以避免，因此第七次全國人口普查公報發(fā)布后被質疑也是正常的。實際上，普遍認為1964年第二次、1982年第三次與1990年第四次全國人口普查質量相對較高，而2000年第五次與2010年第六次全國人口普查質量相對較低。全國人口普查數(shù)據(jù)質量受質疑不是第七次全國人口普查數(shù)據(jù)公布后才開始出現(xiàn)的新現(xiàn)象，而是早在2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)公布后就已經(jīng)開始出現(xiàn)。那么，2020年第七次全國人口普查質量究竟如何，筆者嘗試性地給予評析。

1. 1953—1990年人口普查

1953年進行了第一次全國人口普查，這次普查同1964年第二次全國人口普查、1982年第三次全國人口普查數(shù)據(jù)邏輯上的一致性較低，質量也較差，其主要原因在于：一是1953年新疆維吾爾自治區(qū)和西藏自治區(qū)還沒有正式成立；二是當時缺少科學的人口普查經(jīng)驗，國家和民眾還沒有很好地掌握人口普查的實行方式，很多地方的生命統(tǒng)計制度尚未完善；三是這次全國人口普查主要是為人民代表大會普選進行選民登記工作，而不是為生命統(tǒng)計進行的。

1964年進行了第二次全國人口普查。這次普查被認為是歷次全國人口普查中質量最高的一次，其主要原因在于：一是戶籍登記管理制度及其在此基礎上的包括糧油副食品配給制度與教育、就業(yè)、社會保障等制度逐漸建立起來，人被固定在一個地方不能隨意流動，城鎮(zhèn)中的單位制與鄉(xiāng)村的人民公社制在政策執(zhí)行中起到嚴格的社會控制作用，城鄉(xiāng)與區(qū)域隔離型社會業(yè)已形成；二是三年經(jīng)濟困難時期剛結束不久，國內(nèi)物資供應極為匱乏，生活物資憑票供應，而每家每戶無價證券的分配又是按人數(shù)定量發(fā)放，民眾缺少漏登的內(nèi)在驅動力；三是當時只是提倡節(jié)制生育，還未實行強制性計劃生育，不存在因規(guī)避生育處罰而漏登的可能性。

1982年進行了第三次全國人口普查。20世紀70年代初計劃生育在全國全面展開，一些民眾為了規(guī)避超生處罰而選擇性報告，因而這次人口普查出現(xiàn)了較明顯的低齡女性人口漏登情況。但無論如何，戶籍管理和集體所有制對家庭和人的精確定位與身體定位均依然起到重要作用。

1990年進行了第四次全國人口普查。隨著改革開放的推進，戶籍管制出現(xiàn)某種松動，人口流動限制得以放松，對人口普查登記提出了新的挑戰(zhàn)：一是人口普查對流動人口常住地的定義不清晰；二是免登通知和請登通知的低效利用；三是流動人口對普查存有抗拒心理，出現(xiàn)躲避或虛報信息的情況，這些問題導致流動人口的漏登重登誤報問題的出現(xiàn)。盡管流動人口帶來一系列問題，但改革初期流動人口規(guī)模較小，直到1984年才出現(xiàn)成規(guī)模的人口流動，同20世紀90年代末和21世紀初相比不在一個數(shù)量級，流動人口漏重相抵后的人口總數(shù)凈差率約為0.6‰[1]。盡管1990年全國人口普查被認為是最后一次質量較高的人口普查，但有研究顯示其漏報率遠高于公報中的漏報率[2]。

2. 2000—2010年人口普查

2000年進行了第五次全國人口普查。這次普查設計跟不上時代變遷的要求，很多問題被暴露出來，數(shù)據(jù)備受詬病。

首先，人口大量流動導致人口普查出現(xiàn)大面積重登漏登。隨著糧食產(chǎn)量增加與城市管理松動，取消糧食配給制度后大量農(nóng)村勞動力向城市轉移，有關部門對流動人口及其規(guī)模的掌握不及以前準確。

其次，死亡人口被低估。一是用人單位對離退休人員生存認證的職能弱化；二是社保機構又很難管理到退休人員的生存狀況，導致養(yǎng)老金領取出現(xiàn)漏洞；三是部分地區(qū)仍遵循土葬的傳統(tǒng)，死亡后偷偷埋了而隱瞞不報；四是受利益驅使，如害怕人死后土地被收回或救濟金丟失而隱瞞不報；五是因種種其他原因而不及時上報等。

最后，嚴厲計劃生育下出現(xiàn)大量低齡人口的漏登瞞報。20世紀90年代計劃生育執(zhí)行力度加大，申報超生如同自投羅網(wǎng)，加上各地相關部門對超生數(shù)字相當敏感，因而2000年全國人口普查低齡段人口漏登現(xiàn)象非常嚴重。

2010年第六次全國人口普查為避免出現(xiàn)2000年第五次全國人口普查的重登漏登現(xiàn)象而采用戶口所在地和居住地兩地同時登記的方式，但一些由制度構建的矛盾并沒有因此得到根本性改變，使得如計劃外出生人口漏登和死亡人口漏登等問題在2010年第六次全國人口普查中再度重演，其中以0～9歲漏登和20～45歲人口重登漏登尤為突出[3]。這一系列問題導致第六次全國人口普查的出生人口、死亡人口漏登率相對較高和婦女總和生育率等指標過低(1)2012年7月6日，國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司就使用《中國2010年人口普查資料》作出說明。。

3. 2020年人口普查

人口流動和計劃外出生是影響2000年、2010年與2020年三次全國人口普查數(shù)據(jù)質量的主要因素。筆者認為2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)質量比2000年第五次全國人口普查和2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)質量都要高，可以用來進行分析研究與形勢判斷。原因如下：

一是新冠疫情常態(tài)化防控階段人口流動受阻。新冠疫情暴發(fā)對社會穩(wěn)定帶來嚴峻挑戰(zhàn)，盡管各地各部門在2020年年中就開始逐步放松對人口流動的限制，但失業(yè)率、流動人口規(guī)模與旅客運輸量等相關指標直至2020年第七次全國人口普查開展時都沒有恢復到2019年的同期水平。例如，2020年10月各項失業(yè)率指標(2)指全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率、全國16～24歲人口城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率、全國25～59歲人口城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率和31個大城市城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率。均高于2019年同期；2020年外出務工的農(nóng)民工群體比2019年減少了517萬人(3)《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，國家統(tǒng)計局，2021年4月30日。；2020年10月公路、鐵路、水路、民航和中心城市的客運量同比負增長。另外，疫情期間基層組織和工作單位等均進行了各類摸排工作，例如健康檢查、外出報備和復工復產(chǎn)報備，相關部門采集人口流動和經(jīng)濟運行信息有利于人口普查的實施。

二是生育政策調(diào)整和戶口清理整頓減少了漏登的可能性。先后實施的“單獨二孩”和“全面二孩”生育政策放寬了對生育的限制，計劃外生育的定義范圍大大縮小，更少的人被認定為計劃外出生人口，超生瞞報的必要性大大下降。同時，2014—2016年進行了大規(guī)模的戶口清理整頓工作，處理了大量錯重假戶口和身份證號碼以及補辦無戶口問題。盡管以往在人口普查之前也進行了戶口清理整頓工作，但由于生育政策調(diào)整、大數(shù)據(jù)應用等，使得這次整頓工作較以往更徹底，為第七次全國人口普查奠定了較好的基礎與營造了較為有利于開展普查的環(huán)境。

三是大數(shù)據(jù)應用減少了重登漏登的可能性。2010年第六次全國人口普查沒有將居民身份證號碼信息納入調(diào)查范圍，人戶分離的人分別在戶籍地和居住地兩地分別進行調(diào)查登記，后續(xù)再比對回答情況來刪除重登樣本[4]，但這樣處理重登的效率究竟有多高，以及產(chǎn)生的重登規(guī)模有多大等很難評估。而2020年第七次全國人口普查應用大數(shù)據(jù)技術和電子化登記，一方面可以減少登記時的轉錄誤差，另一方面可以根據(jù)居民身份證號碼信息與公安、衛(wèi)健等相關部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行比對。如果不考慮擁有多個居民身份證的人的重登情況，大數(shù)據(jù)應用可以大幅提高核查重登的效率和精度。

四是退休人員生存認證規(guī)范化減少了死亡人員漏登的可能性。雖然2003年出臺了社會保險稽核辦法，但早期的生存認證方式通常是社保信息與公安、民政人口死亡信息比對認證，如果退休人員去世后親屬不及時注銷戶口就無法進行比對核查，這種認證方式很難起到堵漏洞的作用。而相對嚴格的現(xiàn)場認證、指紋認證與人臉識別認證等方式是在2010年后才逐漸出現(xiàn)的，盡管直至2020年第七次全國人口普查開展時這些新認證方式仍未在全國完全普及，但2020年退休人員死亡認證規(guī)范程度比過去要高。

4.對調(diào)查數(shù)據(jù)提出質疑時必須遵循的基本原則

人口普查、人口變動抽樣調(diào)查不可避免地存在系統(tǒng)誤差或抽樣誤差，因而評價人口調(diào)查數(shù)據(jù)質量應以重登、漏登與誤登的多與少為標準，而不是調(diào)查有否重登、漏登與誤登。對調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析研究前，應事先對調(diào)查數(shù)據(jù)進行質量評估，調(diào)查數(shù)據(jù)質量究竟是很高、較高還是較差，如果調(diào)查數(shù)據(jù)質量較差就不適合用來進行分析研究。對一個調(diào)查數(shù)據(jù)提出異議或質疑時，應該利用另一個更準確的調(diào)查數(shù)據(jù)作為參照，并以參照調(diào)查數(shù)據(jù)為標準推算出需要評價的調(diào)查數(shù)據(jù)的準確率等指標來作為佐證，否則作出的評判本身就是有問題的。故而，以國家統(tǒng)計局每年依據(jù)人口變動抽樣調(diào)查推算的總人口數(shù)與出生人數(shù)等數(shù)據(jù)去對2020年全國人口普查數(shù)據(jù)質量提出質疑本身也是存在明顯問題的，因為人口變動抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)質量要低于2020年第七次全國人口普查。任何對人口普查與人口變動抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)質量的質疑應該使用另外的更準確的人口數(shù)據(jù)去推算并以此作為質疑的依據(jù)才是科學合理的。但問題是中國不存在這樣的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，沒有公開資料可以提供比全國人口普查更讓人信服的數(shù)據(jù)去挑戰(zhàn)全國人口普查數(shù)據(jù)的權威性和可靠性。但這絕不意味著我們沒有對人口普查數(shù)據(jù)持懷疑的權利，只是沒有更準確的數(shù)據(jù)作為佐證而已。因此，目前用數(shù)據(jù)質量不及第七次全國人口普查數(shù)據(jù)的以往的人口普查與人口變動抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)去對第七次全國人口普查數(shù)據(jù)質量評頭論足實際上也是不完全能站得住腳的。還有一點值得注意：2010年和2020年第六次與第七次全國人口普查漏登率分別僅為0.12%和0.05%，研究者應該對如此低的漏登率持懷疑態(tài)度，因為兩次人口普查間的數(shù)據(jù)對不上，特別是發(fā)現(xiàn)人口普查低年齡組人口受計劃生育等因素影響而出現(xiàn)明顯的漏報現(xiàn)象，死亡人口也存在類似的問題。

二、中國人口發(fā)展狀況與人口調(diào)查數(shù)據(jù)偏差

1.中國人口發(fā)展狀況

中國婦女總和生育率早在1992年就下跌至更替水平以下，2020年第七次全國人口普查公報顯示婦女總和生育率已降至1.3的超低水平，中國掉入低生育率陷阱無可爭議。中國短短8年間分別出臺的單獨二孩、全面二孩和三孩生育政策，無論是前期的政策考察時間與程序都在不斷縮減，按階段放開生育限制的政策調(diào)整即將迎來尾聲，繼續(xù)放開四孩限制對扭轉低生育率狀況意義不大，背后反映了出生率連年下降與老齡化迅速攀升的嚴峻狀況。調(diào)整生育政策后短期內(nèi)出現(xiàn)的出生人口回升是二孩出生人口占比提高所帶來的“政策性補償效應”所致，待這批大齡且有較高二孩生育需求的婦女生育二孩后生育率又會迅速回落。內(nèi)生性低生育率趨勢早已形成，在育齡婦女數(shù)量持續(xù)減少與婚育年齡不斷推遲的背景下，未來中國的出生人口與出生率仍有較大的下降空間。伴隨著出生率下降以及與人口流動相伴而來的家庭碎片化與住房條件改善等，已經(jīng)出現(xiàn)了家庭規(guī)模在原先較小的基礎上的進一步快速收縮、快速老齡化等一連串社會問題。家庭規(guī)?？s小意味著家庭風險承受能力與家庭內(nèi)部互助能力下降以及維持家庭運轉的成本提高，以上兩者在一定程度上將部分原本可以在家庭內(nèi)部消化的風險和矛盾轉嫁給政府和社會，而政府和社會是否有足夠能力承受這些風險和成本值得深思。伴隨著始于1962年的第二次人口出生高峰時期出生的人口從2022年開始陸續(xù)進入老年期，中國將進入歷史上最快的人口老齡化時期，到2035年老年人口比例比現(xiàn)在高得多，老年撫養(yǎng)負擔要比現(xiàn)在沉重得多，屆時中國的政府、市場、社會、家庭與個人能否承受住如此沉重的養(yǎng)老壓力，都是值得懷疑的，因為未來絕非總是光明的。

2.人口調(diào)查數(shù)據(jù)偏差

城鎮(zhèn)化水平與流動人口規(guī)模的相關指標在2020年出現(xiàn)了不連續(xù)的跳躍，同以往相比差異巨大。加之新冠疫情期間人口流動受阻，2020年第七次全國人口普查公布的城鎮(zhèn)化水平與流動人口規(guī)模實際上是被“低估”的，因為客觀上講，如果沒有新冠疫情，2020年第七次全國人口普查時的城鎮(zhèn)化水平與流動人口規(guī)模應該比現(xiàn)在公布的數(shù)據(jù)更高?？梢?，過去在對中國人口遷移流動及其相關問題的判斷、理解與認識上出現(xiàn)了嚴重的偏差，中國人口流動的數(shù)量與頻率要遠遠超過以往對此的判斷。

(1)人口空間分布亞熱帶化和沿?；?/p>

中國人口向氣候溫暖濕潤、陽光充足的沿海地區(qū)集中，體現(xiàn)在亞熱帶和沿海地區(qū)人口比重上升，而北方尤其是東北人口塌陷趨勢明顯，西北民族聚居區(qū)人口比重變動不大。同2010年第六次全國人口普查相比，2020年華北、東北和華中人口比重下降，華東、華南、西北和西南人口比重上升。須注意的是，東北、華東和華南人口比重變動幅度正在擴大。2010—2020年中國的人口空間分布出現(xiàn)了如下變化(表1)：

第一，東北人口大量流出是不爭的事實，但過去10年有關部門對東北人口轉移速度過于樂觀，2011—2019年人口變動抽樣調(diào)查結果顯示東北人口比重每年下降0.03至0.08個百分點，2019年末至2020年全國人口普查時點下降0.72個百分點，同前9年的抽樣調(diào)查相比，變動幅度出現(xiàn)一個不連續(xù)的跳躍。造成在此跳躍的唯一原因只可能是人口變動抽樣調(diào)查嚴重低估了東北人口的流出速度。

第二，同東北的情況相類似，華東和華南人口比重在2011—2019年持續(xù)小幅攀升，而在2019年末到2020年人口普查間卻出現(xiàn)大幅上升。而華北人口比重在2011—2019年呈先升后降變動，每年變化幅度在0.10個百分點以內(nèi)。然而，華北人口比重在2019年末至2020年人口普查時下降了0.57個百分點，跳躍幅度比2011—2015年連續(xù)5年上升幅度之和還要大，華北人口比重在2011—2020年的實際變動過程應另作討論。

第三，2011—2019年人口變動抽樣調(diào)查略高估了西南人口比重的升幅，低估了華中人口比重的降幅，但同東北、華北、華東和華南的偏差相比小得多。

第四，西南人口比重呈連續(xù)變動趨勢，沒有出現(xiàn)跳躍，說明人口變動抽查調(diào)查對西南人口變動的估計與實際情況相對一致?；仡?001—2010年人口變動抽樣調(diào)查，除了華南人口比重在2009—2010年出現(xiàn)不連續(xù)跳躍外，其他地區(qū)很少出現(xiàn)類似2019—2020年的跳躍?？傮w而言，2011—2019年人口變動抽樣調(diào)查對各地區(qū)人口變動的估計出現(xiàn)了某種系統(tǒng)性偏差，而這種偏差在2001—2010年中并不突出。

表1 2010—2020年中國各地區(qū)占全國人口比重 單位：%

(2)城鎮(zhèn)化快速推進

對比2020年第七次全國人口普查和近10年城鎮(zhèn)化發(fā)展數(shù)據(jù)，2011—2019年全國人口變動抽樣調(diào)查存在系統(tǒng)性偏差，城鎮(zhèn)化推進速度被長期低估。中國城鎮(zhèn)人口比重從2010年的49.95%上升至2019年的60.6%，每年提高1.02至1.33個百分點。2020年第七次全國人口普查公報顯示城鎮(zhèn)人口比重為63.89%，按增長趨勢看，預期2020年末城鎮(zhèn)人口比重可達到64%。從變動幅度看，2019年末到2020年第七次全國人口普查時的城鎮(zhèn)人口比重上升幅度是2010—2019年每年的2～3倍，加之2016—2019年出現(xiàn)連續(xù)4年的城鎮(zhèn)化速度縮減，2020年第七次全國人口普查比2019年末上升3.29個百分點的跳躍顯然不合理，說明2011—2019年全國人口變動抽樣調(diào)查對城鎮(zhèn)化推進速度出現(xiàn)系統(tǒng)性低估，2000—2020年中國城鎮(zhèn)人口比重見表2。

表2 2000—2020年中國城鎮(zhèn)人口比重

(3)人口遷移流動持續(xù)擴大

2011—2019年全國人口變動抽樣調(diào)查對流動人口規(guī)模出現(xiàn)明顯低估。2020年人戶分離人口規(guī)模遠超預期，同2010年第六次全國人口普查相比，增加了2.32億人，增長88.52%?；厮輾v年人口變動抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，人戶分離人口增長速度在2010—2011年達到最高，之后的2015—2019年出現(xiàn)負增長。然而，2019年末到2020年第七次全國人口普查期間人戶分離人口增加了2.13億人，同前5年相比呈現(xiàn)出一個明顯的反向跳躍。與城鎮(zhèn)人口比重的變動相類似，2020年流動人口增長也特別迅猛，同2010年第六次全國人口普查相比，增加了1.54億人，在2015—2019年間甚至出現(xiàn)了連續(xù)的負增長，卻在2020年第七次全國人口普查時有一個反向跳躍。從人戶分離結構看，2010—2019年間流動人口占人戶分離人口比重穩(wěn)定在84%左右，人戶分離結構沒有出現(xiàn)明顯的趨勢性變動，但2020年第七次全國人口普查中流動人口占人戶分離人口比重為76.27%，同2019年末相比下降了8.02個百分點，這種跳躍顯然不符合邏輯?？梢园l(fā)現(xiàn)，2010—2019年間市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口被低估比流動人口被低估幅度可能更大，2000—2020年中國流動人口情況見表3。

表3 2010—2020年中國流動人口情況

三、對人口遷移流動的重新審視

2011—2019年人口變動抽樣調(diào)查對城鎮(zhèn)化和人戶分離人口的估計出現(xiàn)了嚴重低估，重新審視過去的研究和判斷有助于認清中國人口發(fā)展形勢正在經(jīng)歷的重大轉折。

1.半城鎮(zhèn)化愈演愈烈

2020年第七次全國人口普查常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別為63.89%和45.40%，兩者相差18.49個百分點。與2010年相比，2020年常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差額擴大了2.71個百分點。上述數(shù)據(jù)充分反映了中國城鎮(zhèn)化發(fā)展很大程度上帶有半城鎮(zhèn)化的成分。一是戶口不能自由遷徙或受到較大阻礙，二是流動人口規(guī)模日益擴大，中國城市發(fā)展過程中出現(xiàn)各種扭曲，特別是城鎮(zhèn)化不完全和市民化不充分等問題。

雖然市場經(jīng)濟的推行與自由流動能讓人們自由地到各地工作，但隔離性制度安排使得這些外地勞動力在某種意義上帶有漂浮的性質，因而戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率可能更切合中國的國情。這種自由遷徙權的部分喪失與粘連在戶籍上的社會福利制度安排，使得中國的人口遷移流動出現(xiàn)候鳥式與家庭成員空間分離等獨特現(xiàn)象，這些特點是西方國家未曾出現(xiàn)過的。流動人口很難在遷入地落地生根，部分只能以個人為單位居留在遷入地。留守家庭催生出的春運就是夫妻和家庭團聚需求被釋放的典型現(xiàn)象，但其本質是由制度性隔離構建出來的城鄉(xiāng)隔離和地區(qū)發(fā)展不平衡所導致的[5]。同時，遷入地對外地勞動力的排斥導致外地勞動力在社會生活和行動層面上的融入困難，難以產(chǎn)生本地身份認同，這不利于中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展和社會結構的轉型[6]。只要隔離性制度問題得不到解決，這些外地勞動力部分最終會被排除在遷入地之外而不能扎根。但這種大規(guī)模兼高流動性的人口會構成極大的社會風險[5]。典型如2020的新冠疫情，正值春節(jié)前夕，武漢在封城前有大批的外地勞動力通過各種渠道離開，人口流動性大加速了疫情的擴散，而這種社會風險瞬間轉變成為社會危機。

2.流動人口規(guī)模持續(xù)擴張

近年來流動人口規(guī)模大幅增長源于城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展差異擴大與2016年人才體制機制改革，戶籍制度出現(xiàn)松動。2017年，以武漢、西安和成都為代表的二線城市率先發(fā)布引才政策掀起“搶人大戰(zhàn)”。2019年4月和12月，國家發(fā)展和改革委員會、國務院先后印發(fā)相關文件對不同城市落戶政策提出不同要求，取消或放寬落戶限制、積分落戶、允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶等制度改革，對人口流動起到推波助瀾的作用。

城市落戶門檻下調(diào)應該驅動更多人口流向城市并在城市落戶，即使流動人口市民化進程滯后于新政推行，但也沒有充分的理由去回應2017—2019年間出現(xiàn)的戶籍人口城鎮(zhèn)化增長幅度持續(xù)縮小與人口流動規(guī)模持續(xù)下降的變動趨勢。人口流動規(guī)模下降、勞動力短缺與農(nóng)民工平均工資上漲等現(xiàn)象一度被理解成中國進入劉易斯拐點的標志性信號，勞動力供給長期過剩的格局已出現(xiàn)扭轉[7-9]。在農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉移速度下降和人口撫養(yǎng)比轉而上升背景下，勞動力無限供給向勞動力短缺過渡促使農(nóng)民工平均工資上升，并逐步與城鎮(zhèn)職工平均工資水平趨同。但“民工荒”標志著中國進入劉易斯拐點這一論斷備受質疑[10]。有研究認為農(nóng)村剩余勞動力除了向城市企業(yè)轉移外，還會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉移，而民工荒是由轉移方式引起的結構性失調(diào)[11]。中國是否已經(jīng)進入劉易斯拐點莫衷一是，但對農(nóng)村剩余勞動力和流動人口規(guī)模在2015年開始出現(xiàn)下降或明顯放緩的認識相對一致。

2020年第七次全國人口普查公報顯示2010—2020年流動人口規(guī)模仍然保持高速增長，這一結論與每年的人口變動抽樣調(diào)查結果大相徑庭。第七次全國人口普查時的人戶分離人口比第六次全國人口普查時的人戶分離人口增長了88.52%，而第六次全國人口普查中的人戶分離人口比第五次全國人口普查中的人戶分離人口增長了81.03%。流動人口規(guī)模仍在不斷擴大。這說明過去對人口流動規(guī)模的判斷出現(xiàn)了嚴重偏差，以至于對流動人口變動趨勢出現(xiàn)較為嚴重的誤判，同時也說明了農(nóng)村剩余勞動力供給已經(jīng)枯竭的觀點可能有誤。盡管第七次全國人口普查顯示15～59歲人口比重出現(xiàn)下降，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率尚未突破50%，中國仍然處于快速城鎮(zhèn)化階段。如果進一步放寬落戶限制甚至取消戶籍制度管制，城鄉(xiāng)自由遷徙才有可能將農(nóng)村剩余勞動力紅利完全釋放出來，因此中國出現(xiàn)劉易斯拐點特征是特殊的制度安排所導致[12]。

劉易斯拐點正加速到來：一是生育率塌陷早已埋下勞動力短缺的禍根，流動人口擴張是不可持續(xù)的，流動人口縮減即將來臨；二是人口遷移具有選擇性，年輕勞動力流動性高、大齡勞動力流動性低，而當前流動人口增長部分是逐步放松流動限制所導致的。因此，當前農(nóng)村剩余勞動力的供給更多是消耗年輕勞動力的存量，而不是大齡勞動力的存量，因為戶籍制度更多阻隔了農(nóng)村大齡剩余勞動力向城市轉移。從這一意義上看，現(xiàn)階段農(nóng)村大齡剩余勞動力在未來陸續(xù)退出勞動力市場，當戶籍限制越遲松綁，這批勞動力的紅利和供給將會不斷減少甚至消失殆盡，若不加以利用將會造成嚴重浪費。與此同時，由于大部分農(nóng)村年輕剩余勞動力更早地變成城市勞動力的一部分，這些年輕勞動力幾乎不會再回流農(nóng)村，農(nóng)村剩余勞動力存量將加速減少，供給剛性也逐漸提高。從區(qū)域梯度發(fā)展格局看，中國中部地區(qū)逐步承接東部沿海地區(qū)勞動力密集型產(chǎn)業(yè)的轉移和延伸，個別勞動密集型產(chǎn)業(yè)早在2010年就出現(xiàn)明顯的從主要人口流入省份向主要人口流出省份轉移[13]，但這些產(chǎn)業(yè)從沿海地區(qū)向中部地區(qū)轉移過程中存在諸多困難，尤其是從事這類行業(yè)的勞動力轉移與產(chǎn)業(yè)轉移速度不匹配。從2020年第七次全國人口普查結果可以發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)15～59歲人口占全國15～59歲人口的24.96%，與2010年相比下降了1.10個百分點，相反，東部沿海地區(qū)對勞動力的虹吸效應持續(xù)擴大。從這個意義上看，農(nóng)村剩余勞動力大量轉移到城市時部分可能會轉換成富余勞動力，在大城市流動人口規(guī)模被長期低估背景下富余勞動力隱蔽性失業(yè)或臨時性失業(yè)問題存在被低估的可能，并因此而低估由此可能帶來的系列社會風險。

3.市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口快速膨脹

2020年第七次全國人口普查公報顯示：全國人口中，人戶分離人口為492 762 506人，其中，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口為116 945 747人，流動人口為375 816 759人。與2010年第六次全國人口普查相比，人戶分離人口增加231 376 431人，增長88.52%；市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口增加76 986 324人，增長192.66%；流動人口增加154 390 107人，增長69.73%。從資源配置與社會治理角度考察，市轄區(qū)內(nèi)人口的戶籍地、居住地與工作地三分離現(xiàn)象應得到更多關注。市轄區(qū)內(nèi)人口出現(xiàn)三分離的原因如下：

第一，人口遷徙仍然受戶籍制度限制。當一個人擁有幾處住房時，按房落戶的規(guī)定迫使人們必須考慮和取舍在哪一套房子落戶，而子女就學就是一個重要的考慮因素。同時，戶口一旦遷出就可能面臨不能回遷的風險，鄉(xiāng)城人口遷移更是如此。戶口遷移的剛性特征迫使人們必須慎重考慮不同戶籍地、居住地與工作地組合形式對家庭長遠發(fā)展的得失。

第二，公共資源配置的非均等化，主要體現(xiàn)在新老城區(qū)資源分配和服務范圍的差異。在城市空間和服務范圍不斷向外延伸過程中，老城區(qū)的教育、醫(yī)療與社會保障等重要公共資源較少隨城市擴張而向外擴散，而學區(qū)房就是教育資源不均等配置的重要體現(xiàn)。由于戶籍與公共資源分配被捆綁在一起，即使居民愿意向生活環(huán)境相對較好的新城區(qū)或近郊區(qū)轉移，但新城區(qū)或近郊區(qū)很多公建配套質量遠不及老城區(qū)，更多人愿意保留老城區(qū)戶籍繼續(xù)享受優(yōu)質社會資源[14]，甚至有的家庭為了孩子就近入學而找親友“空掛戶”[15]。趨利避害乃人之本性，因此，當一個人擁有兩套或以上住房時，很自然地選擇在區(qū)位和資源最好的住房落戶。

第三，城市就業(yè)崗位集中在中心城區(qū)，職住分離隨著城市擴張而愈發(fā)普遍。有研究顯示居住在不同社區(qū)類型的居民的職住分離程度存在顯著差異，分離程度由低到高排列依次是單位社區(qū)、胡同社區(qū)、新建商品房社區(qū)與政策性住房社區(qū)[16]。中國城市在擴張過程中普遍存在住宅郊區(qū)化和郊區(qū)用地單一的現(xiàn)象，但城市邊緣的就業(yè)供給和新增就業(yè)機會跟不上人口發(fā)展速度，出現(xiàn)就業(yè)供求不匹配情況，形成居住在新城區(qū)或近郊區(qū)落成較晚的商品房的居民，以及城市邊緣的保障性住房的居民的職住分離明顯比其他類型小區(qū)高。

市轄區(qū)內(nèi)三分離是戶籍制度和住房市場化并行的產(chǎn)物，并帶來了一系列社會問題：一是導致很多與戶口相聯(lián)系的管理工作的運作成本增加。戶籍制度本質上是家庭本位的人口管理方式，以此將公民的生命、健康、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老與社會福利等信息與土地或房產(chǎn)聯(lián)系在一起，而人戶分離無疑增加了戶口所在地和居住地人口統(tǒng)計工作的難度，形成的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也難以真實地反映當?shù)氐娜丝跔顩r。二是依托于失真人口數(shù)據(jù)的經(jīng)濟運行和社會發(fā)展部署必然會對城市空間利用、產(chǎn)業(yè)布局與政策方向等方面產(chǎn)生深遠影響，部分地區(qū)出現(xiàn)“大城小規(guī)”或“小城大規(guī)”的一個重要原因是對當?shù)厝丝谛蝿菖c發(fā)展趨勢誤判造成的。

四、結語與討論

2020年第七次全國人口普查相對于2010年第六次全國人口普查與2011—2019年歷年人口變動抽樣調(diào)查質量要高，由此可知，過去10年對人口遷移流動和城鎮(zhèn)化的基本判斷存在嚴重偏差，并直接影響到對遷移的認知與對公共資源的配置。西方發(fā)達國家在進入工業(yè)化以后經(jīng)歷了城市化快速發(fā)展階段，部分先發(fā)國家的城市化發(fā)展呈現(xiàn)出Logistic曲線形態(tài)，當城市化水平超過50%后出現(xiàn)減速增長的態(tài)勢。2010年第六次全國人口普查時中國常住人口城鎮(zhèn)化率為49.68%，與2000年第五次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)化率上升了13.46個百分點。2020年第七次全國人口普查時中國常住人口城鎮(zhèn)化率為63.89%，與2010年第六次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)化率提高了14.21個百分點。這至少說明常住人口城鎮(zhèn)化速度在城鎮(zhèn)化水平跨越50%后未見明顯的減緩跡象。中國常住人口城鎮(zhèn)化道路與西方國家城市化經(jīng)驗有明顯差異。

與此同時，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化水平在30%～ 46%階段時，戶籍人口城鎮(zhèn)化率呈先減速增長而后加速增長的態(tài)勢，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化進程與中國常住人口、中等收入國家和中高收入國家的城鎮(zhèn)化進程也表現(xiàn)出明顯不同，帶有明顯的制度控制痕跡。2015年后中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率的高速增長主要得益于2014年新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃指標要求，然而戶籍人口城鎮(zhèn)化率增長速度仍然長期低于常住人口城鎮(zhèn)化率增長速度，使得戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差額不斷擴大，半城鎮(zhèn)化問題越發(fā)明顯。

近幾年來中國人口城鎮(zhèn)化加速是大城市地理空間擴大與落戶政策放寬和小城鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整的結果。長期以來中國采取控制大城市、發(fā)展中小城鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略，使得那些外來人口集中且落戶需求較大的大城市積蓄了大量的需要轉移的農(nóng)村人口，而小城鎮(zhèn)由于就業(yè)機會與優(yōu)質公共資源少以及城鄉(xiāng)公共服務差距不大，對農(nóng)村人口轉移的吸引力不足，形成了大城市“進不去”、小城市“不想落”的現(xiàn)象。隨著大城市落戶限制出現(xiàn)松動，過去被政策抑制住的農(nóng)村人口轉移需求得以釋放，形成政策性補償遷移，部分在原政策下有落戶意向或需求但不符合落戶條件的人在新政實行后會選擇在城市落戶。當政策性補償遷移較多時，可能會導致常住與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的加速上升。但大城市多實行重人才輕人口的差別化落戶政策與多秉持“優(yōu)先解決存量，有序引導增量”與“差別化落戶，引導人口有序流入”的指導思想，不符合新政落戶條件的人只能繼續(xù)等待下一輪放寬或尋求替代方法，這種延遲效應對農(nóng)村轉移人口市民化進程起到很大的抑制作用。大城市中的補償效應和延遲效應此消彼長，使得在城市推出落戶新政后出現(xiàn)短期的補償遷移，但這一增長勢頭又會被延遲效應抑制而減弱。中小城鎮(zhèn)由于人口吸引力不足，戶籍人口城鎮(zhèn)化驅動力有限，一些地區(qū)為了完成相應的政績考核指標，通過區(qū)劃調(diào)整將農(nóng)村人口劃轉進城。調(diào)整區(qū)劃與村改居不是一個連續(xù)過程，會導致區(qū)域城鎮(zhèn)化率陡然上升的虛假現(xiàn)象的出現(xiàn)，之后又可能出現(xiàn)停滯。

中國大量的流動人口與人戶分離人口本身就潛藏著巨大的社會風險，增大了社會治理的難度。一些地區(qū)明面上降低了外來人口的落戶門檻，暗地里將高門檻設置在進城落戶人口的子女入學等基本公共服務上，甚至以退出農(nóng)村三權作為農(nóng)村轉移人口的落戶條件，這種隱性歧視和社會排斥導致外來人口缺少對遷入地的歸屬感。消除流動人口隱患必須從消除人口自由遷徙的制度障礙開始，努力變有遷移意愿的流動人口為遷移人口，進而減少流動人口。大量人口從農(nóng)村向城市轉移是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，不可能通過行政命令強行禁止，因此農(nóng)村轉移人口市民化才是根本性的解決方法。只有將遷入地變成外來人口的新家實現(xiàn)家庭團聚，才能將這些流動人口穩(wěn)定下來，這不僅有利于公共資源配置、消費潛力釋放與勞動生產(chǎn)率提高，也有利于從根本上降低社會風險與隱患。