科研經(jīng)費“包干制”改革邏輯動因及推進機制研究

趙立雨，閆嘉歡，楊 可

(1.中國礦業(yè)大學 公共管理學院, 江蘇 徐州 221116; 2.西安理工大學 經(jīng)濟與管理學院, 陜西 西安 710048)

0 引言

2021年習近平總書記在兩院院士大會上指出要推動科技管理職能轉(zhuǎn)變，賦予科學家更大技術(shù)路線決定權(quán)和經(jīng)費使用權(quán)[1]。2021年李克強總理在《政府工作報告》中強調(diào)要提升科技創(chuàng)新能力，優(yōu)化項目申報、評審、經(jīng)費管理，消除科研人員不合理負擔[2]，同年，李克強總理在國家科學技術(shù)獎勵大會上指出要深化科研領域“放管服”改革，切實給科研人員松綁減負，體現(xiàn)了國家科研經(jīng)費管理改革的決心。

目前對于科研經(jīng)費“包干制”沒有統(tǒng)一的定義，其實質(zhì)是政府在財政性科研項目經(jīng)費管理中，將科研資金使用自主權(quán)更多下放給項目承擔單位和項目負責人，減少管理部門的過多干預，對科研經(jīng)費實施柔性化管理。從制度設計來看，“包干制”有助于打破經(jīng)費比例的嚴格管理框架，使科研資金更加符合實際支出需求。從經(jīng)費管理來看，“包干制”有利于科研經(jīng)費得到有效統(tǒng)籌，科研項目組可以針對自身研究特點，設計一套合理的經(jīng)費使用流程，減少不必要的行政審批程序，使職能部門的工作重心更有效地集中在服務監(jiān)督上。科研經(jīng)費“包干制”界定了課題承擔單位和科研人員的權(quán)責，使科研任務與經(jīng)費使用直接掛鉤，在合理權(quán)限范圍內(nèi)最大程度提高科研經(jīng)費利用率，產(chǎn)生最大效益。但在實際推廣中產(chǎn)生了一些亟待解決的問題，如部分課題依托單位對放權(quán)政策落實不到位[3]，落地推廣難、科研人員激勵缺失[4]、獲得感不強等。因此，深入剖析科研經(jīng)費“包干制”改革的邏輯動因并設計推進機制，對于優(yōu)化科技資金配置、提高科研經(jīng)費使用效率、調(diào)動科研人員潛能、推動“包干制”落地見效等具有重要意義。

1 文獻回顧

近年來國內(nèi)外關(guān)于科研經(jīng)費管理的研究成果呈逐漸增加趨勢，理論界對科研經(jīng)費管理的關(guān)注度日漸提高，相關(guān)研究主要集中在以下3個方面。

(1)科研經(jīng)費資助與管理方式。國外科研經(jīng)費管理將頂層設計和全面統(tǒng)籌結(jié)合起來，管理方式較靈活[5]。如英國與歐盟等采取的類似于“包干制”的資助方式，相對靈活多樣[6]。中國長期以來以預算制為主，科研經(jīng)費管理剛性化、缺乏彈性[7]，特別是缺乏對間接費用的科學、合理核算方法，導致經(jīng)費核算難度較大，弱化了預算執(zhí)行力對科研經(jīng)費使用績效的促進作用[4]。各國科研經(jīng)費管理方式各有特點，與發(fā)達國家相比，中國形式較為單一，表現(xiàn)出控制過多、信任不足，剛性有余、柔性不足，包辦過多、包容不夠等問題，不符合科研活動規(guī)律。

(2)科研經(jīng)費管理政策演進。國外對于國家科技創(chuàng)新政策的研究起源于Schumpeter(1934)的創(chuàng)新理論，后來關(guān)于政策演化的研究主要集中在內(nèi)容、性質(zhì)和效力等方面[8]，研究方法較為多樣。中國科研經(jīng)費管理政策演變大致經(jīng)歷恢復階段(1978-1994年)、建立階段(1995-2005年)、發(fā)展階段(2006-2012年)和健全階段(2013年至今)4個階段[9]。目前，中國大多實行以成本為導向的科研經(jīng)費管理模式，投入驅(qū)動型管理模式是其改進的方向[10]。2019年李克強總理提出科研經(jīng)費“包干制”，將科研經(jīng)費管理政策演進推向了新階段。

(3)科研經(jīng)費管理對創(chuàng)新績效的影響。在國家實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略過程中，有效激發(fā)科研人員創(chuàng)新動力和活力顯得非常重要[11]。有學者建議通過改變資助機制[12]或改革項目成本補償機制、提高間接費用比例激勵科研人員；也有學者認為改進團隊支持計劃經(jīng)費管理，有利于提升績效水平。相關(guān)文獻較多關(guān)注科研經(jīng)費管理對創(chuàng)新績效的影響，但對科研人員激勵效應測度關(guān)注較少。

從現(xiàn)有文獻來看，國外科研經(jīng)費管理更傾向于彈性化，而中國剛性化特征較為明顯。科研管理不同于行政管理，有其自身科學規(guī)律，核心是以科研人員為本，但國內(nèi)對于科研經(jīng)費管理的研究大多聚焦于預算制管理模式下通過改進和完善管理環(huán)節(jié)提高科研經(jīng)費使用效率。政府提出科研經(jīng)費“包干制”改革就是要切實解決科研人員在科研活動中面對的問題，但目前關(guān)于科研經(jīng)費“包干制”的理論探索較少。因此，本文在既有科研經(jīng)費管理理論框架的基礎上，對科研經(jīng)費“包干制”改革邏輯動因及推進機制進行深入研究，為科研經(jīng)費“包干制”改革的進一步推進提供參考意見。

2 科研經(jīng)費“包干制”改革相關(guān)政策演變及邏輯動因

長期以來我國科研項目經(jīng)費主要采取預算制管理模式，與科研活動的不確定性、未知性等特征不符，已不能滿足新時代科研活動的要求。如何根據(jù)科研實際需要對科研經(jīng)費進行“包干”，最大限度激發(fā)科研人員內(nèi)在科研動力和熱情是亟需破解的難題。從理論上系統(tǒng)研究科研經(jīng)費“包干制”改革的邏輯動因，對指導科研經(jīng)費“包干制”改革實踐尤為重要。

2.1 科技體制演變

改革開放后，我國召開首屆全國科學大會，科學發(fā)展事業(yè)從此進入一個新階段。1985年我國科技體制改革全面啟動，迄今為止，改革歷程可劃分為3個階段。第一階段是1985-1996年，改革的主要目標是讓科研院所、高校成為科技創(chuàng)新主體，但是，改革的力度和覆蓋面相對有限。第二階段是1996-2006年，改革是為加快建成我國科技創(chuàng)新體系，將科研成果推向產(chǎn)業(yè)化，促進“科教興國”戰(zhàn)略發(fā)展目標的順利實現(xiàn)。第三階段是2006年至今，這一階段我國不斷深化科技體制改革，更加注重科技創(chuàng)新，提出了一系列促進科技體制改革創(chuàng)新的新政策。2021年5月召開的兩院院士大會和中國科協(xié)第十次全國代表大會上明確提出，“堅持把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”[1]，體現(xiàn)出我國加快建成國家創(chuàng)新體系、提高自主創(chuàng)新能力的目標和決心。

2.2 科研經(jīng)費管理政策演變

為適應科學技術(shù)進步，我國實時調(diào)整國家科技戰(zhàn)略，加快實現(xiàn)科技治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加大科研投入，依據(jù)科技政策環(huán)境變化和科研經(jīng)費管理目標[13]，不斷調(diào)整國家科研經(jīng)費管理政策。其可劃分為以下4個階段：

(1)探索階段(1978-1994年)。在改革開放大背景下，我國政府不斷探索合理的科研經(jīng)費管理政策。

從表1可以看出，改革開放后我國處于科研經(jīng)費管理探索階段。總體來看，出臺的政策文件數(shù)量不多。政策內(nèi)容主要體現(xiàn)出以下特征：一是適應市場經(jīng)濟特點的同時仍存在計劃經(jīng)濟的桎梏；二是突出科研項目經(jīng)費管理中“?？顚Ｓ谩焙汀蔼毩⒑怂恪钡脑瓌t[9]。這一時期對科研經(jīng)費管理政策的探索，為后來制定和完善相關(guān)政策奠定了基礎。

表1 1978-1994年科研經(jīng)費管理代表性政策文件

(2)建立階段(1995-2005年)。1995年5月，全國科學技術(shù)大會確立科學技術(shù)和教育是振興國家的手段與基礎，將“科教興國”上升為國家戰(zhàn)略。明確科研經(jīng)費管理是科技發(fā)展的必要組成部分，應采用適當方法管理科研經(jīng)費，這一時期科研經(jīng)費管理取得了新的成就。

表2 1995-2005年科研經(jīng)費管理代表性政策文件

該階段逐步建立科研經(jīng)費管理績效評估機制，明確提出“科技部和財政部實施績效考評制度來審核專項經(jīng)費”，并將考評結(jié)果作為重要依據(jù)，單位申報專項經(jīng)費時要接受資格審查[14]。

(3)發(fā)展階段(2006-2012年)。該階段，我國強調(diào)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略[15]，為更好地促進科研人員自主創(chuàng)新，建設創(chuàng)新型國家，針對性采取了各項支持措施(見表3)，進一步提升財政科研經(jīng)費管理效益，此時，我國科研經(jīng)費管理政策進入不斷優(yōu)化階段。

表3 2006-2012年科研經(jīng)費管理代表性政策文件

該階段強調(diào)以績效為導向，加強高校科研經(jīng)費管理[16]，科研經(jīng)費管理中績效意識進一步強化，各高校和科研院所以國家出臺的政策為導向，紛紛出臺相關(guān)管理政策，規(guī)范科研經(jīng)費使用，科研經(jīng)費管理制度日趨完善。

(4)健全階段(2013年至今)。為了加快創(chuàng)新型國家建設，我國科研經(jīng)費管理政策經(jīng)過不斷優(yōu)化，進入相對健全完善階段(見表4)。

表4 2013年以來科研經(jīng)費管理代表性政策文件

通過表4可以看出，現(xiàn)階科研經(jīng)費管理政策逐步完善，明顯呈現(xiàn)出由剛性管理向柔性化管理轉(zhuǎn)變的趨勢，由重視財務管理向重視人性化關(guān)懷方向轉(zhuǎn)變，科研經(jīng)費管理質(zhì)量得到提高，經(jīng)費使用績效導向較為明顯，政策內(nèi)容在實踐中得到充分應用。

(5)演變分析。

第一，科研經(jīng)費管理政策文件類型分析。我國科研經(jīng)費管理政策文件涉及多種形式，主要包括辦法、規(guī)定、細則、意見、制度、通知等(見圖1)。中央出臺的科研經(jīng)費管理政策以意見、辦法類文件居多，具體配套政策措施較為缺失，導致科研經(jīng)費管理執(zhí)行力度不夠，缺乏對經(jīng)費用途的監(jiān)管，使得科研經(jīng)費管理政策出現(xiàn)不同程度的“目標懸空”現(xiàn)象。

圖1 科研經(jīng)費管理政策文件類型分布

從政策類型來看，“辦法、意見、通知”類文件頒布數(shù)量排在前3位，分別占比37%、27%和17%，說明國務院及各部委主要承擔國家科研發(fā)展相關(guān)戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)略部署，在科研管理活動中主要提供宏觀層面指導。而“制度、規(guī)定”占比不足10%，側(cè)面反映出國家對科研項目經(jīng)費管理的回應性和跟進效力不足，2019年李克強總理提出科研經(jīng)費“包干制”，明確要重視科研人員在經(jīng)費管理中的作用，加強經(jīng)費“包干”以幫助科研人員減負，激發(fā)關(guān)鍵核心技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)能力。

第二，詞頻統(tǒng)計與分析。本文遵循科學性、完備性和準確性等原則，借助中國政府網(wǎng)、中華人民共和國科學技術(shù)部網(wǎng)站等，以“科研經(jīng)費”“經(jīng)費”為關(guān)鍵詞，整理得到與科研經(jīng)費相關(guān)的政策樣本35份。利用ROSTCM6軟件，對選出的29項科研經(jīng)費管理政策進行文本分詞處理，剔除與政策分析無關(guān)的主題詞，如“應當”“按照”“重大”等，形成有效的文檔集并作詞頻統(tǒng)計。據(jù)此繪制政策文本關(guān)鍵詞社會網(wǎng)絡圖譜，如圖2所示。

從圖2可以看出，“項目”“科研”“經(jīng)費”“國家”“單位”“財務”等詞匯高頻出現(xiàn)，客觀驗證了科研經(jīng)費管理政策聚焦于科研經(jīng)費改革、科研經(jīng)費管理權(quán)下放等特點。按照詞頻高低，列出前60個高頻詞，如表5所示。

圖2 科研經(jīng)費管理政策社會網(wǎng)絡圖譜

表5 部分有效詞匯及詞頻統(tǒng)計

由表5可以看出，排名前10的詞匯依次為項目、經(jīng)費、科研、單位、管理、預算、部門、科技、研究、國家，表明科研經(jīng)費管理涉及的主體主要有國家、研究機構(gòu)、各職能部門和單位，主要過程包括項目申報、預算編制、經(jīng)費使用等。其它高頻詞體現(xiàn)出以下特點：一是在政策設計理念中，高頻詞有創(chuàng)新、發(fā)展、服務、合作，表明科研經(jīng)費管理遵循創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展理念；二是從強化科研經(jīng)費管理政策落實與管理來看，高頻詞有機制、完善、評價、收入、支出、開支、監(jiān)督、檢查、誠信，表明為了確?？蒲薪?jīng)費管理政策發(fā)揮顯著成效，要從完善考核機制和審計監(jiān)督機制、加強科研誠信建設等方面提供保障；三是從政策亮點來看，高頻詞有成果、基金、標準、建設、基礎，表明科研經(jīng)費管理與以往相比，更加注重政策柔性化和基礎研究成果發(fā)表。

2.3 我國科研經(jīng)費“包干制”改革邏輯動因分析

2.3.1 我國高?？蒲薪?jīng)費管理現(xiàn)狀

從政府對高校的財政投入來看，2016-2019年我國高等學?；A研究和應用研究經(jīng)費支出總體呈上升趨勢(見圖3)，但是，應用研究經(jīng)費支出總量均超過基礎研究經(jīng)費支出。據(jù)《2019年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》顯示，2019年中國基礎研究經(jīng)費占社會研發(fā)經(jīng)費的6.03%，而發(fā)達國家大多占15%～20%，中國對基礎研究的經(jīng)費投入不及發(fā)達國家的一半，凸顯出中國經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)不平衡。2016-2020年我國高等學校R&D經(jīng)費投入強度也呈上升趨勢(見圖4)，體現(xiàn)了政府對高?？蒲械闹匾暸c支持。

圖3 高等學校研發(fā)經(jīng)費支出(單位：億元)

圖4 R&D經(jīng)費投入強度

從科研成果產(chǎn)出來看，雖然科研經(jīng)費投入不斷增加，但產(chǎn)出結(jié)果并不理想。2016-2019年，我國高等學校發(fā)表科技論文數(shù)量增速較為緩慢(見圖5)，表明當前科研經(jīng)費使用效率并不高，科研經(jīng)費使用質(zhì)量有待提升。

圖5 高等學校發(fā)表科技論文數(shù)量

2.3.2 我國科研經(jīng)費管理中存在的問題

(1)科研經(jīng)費預算管理體系不完善。首先，我國科研經(jīng)費管理缺乏一套完整明確的標準制度，不同科研項目類型的管理制度劃分標準不統(tǒng)一，造成管理不便以及權(quán)力下放較慢，管理體制沒有真正作出改變。我國經(jīng)費管理在項目成本、支出和核算方法上有所欠缺，導致科研管理工作混亂[17]。我國現(xiàn)行經(jīng)費管理政策大多由財政部、科技部等有關(guān)部門針對性制定，不同專項的經(jīng)費管理措施有所不同，這在一定程度上降低了科研經(jīng)費使用效益。其次，我國科研經(jīng)費管理采用預算制度，即經(jīng)費使用必須嚴格按照預算要求進行，沒有轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的科研經(jīng)費剛性管理思維，出現(xiàn)“上面政策越來越松、下面執(zhí)行越來越緊”的現(xiàn)象。

(2)部分放權(quán)政策落地難[3]。一方面，從制度設計層面來看，科研經(jīng)費檢查和監(jiān)督是自上而下的管理體制。紀委、審計等相關(guān)部門對高?；蚩蒲袡C構(gòu)進行監(jiān)督，高?；蚩蒲袡C構(gòu)對所管轄的科研人員進行監(jiān)督。所以，雖然科研經(jīng)費管理權(quán)已經(jīng)直接下放給相關(guān)科研人員，但是，自上而下的監(jiān)督管理體制導致高校或科研機構(gòu)承接不住下放的權(quán)力，害怕?lián)煛Ａ硪环矫?，放?quán)政策中權(quán)責不明晰，對于高?；蚩蒲袡C構(gòu)、課題組和科研人員分別要承擔的責任沒有明確規(guī)定，導致科研人員持觀望態(tài)度。

(3)科研人員對“包干制”的獲得感沒有相應增強。國家對科研經(jīng)費的投入越來越多，但科研人員本身的收入并沒有改變，很多機構(gòu)存在“在崗員工工資低于退休員工養(yǎng)老金”的現(xiàn)象。而且，大部分科研經(jīng)費用于設備、差旅費和會議費用，無法與人力補償機制相配套，導致研究熱情不能充分釋放，直接影響科研成果產(chǎn)出效率。雖然近年來國家政策針對科研經(jīng)費直接成本和間接成本有了一定改善，范圍限制也有所減少，但由于科研活動的不可預測性和市場價格波動，科研經(jīng)費使用一直處于變動中。在實際研究過程中，根據(jù)項目需求，費用可能出現(xiàn)增加或者結(jié)余，如果一味對科研經(jīng)費設限，要求科研人員按照“條條框框”嚴格執(zhí)行，會影響科研人員研究計劃和科研工作的開展。

(4)科研項目負責單位監(jiān)管不到位。從單位整體層面來看，項目立項后所獲取的科研基金在承辦方抽取一部分后，剩下的基金基本處于軟控制狀態(tài)，由項目組負責人獨自分配和使用。在不違反會計核算的前提下，個人基本掌握絕對控制權(quán)，單位不再進行干擾和控制，容易滋生腐敗。從各職能部門層面來看，科研項目管理往往是獨立的，并不與資產(chǎn)管理掛鉤，一旦出現(xiàn)問題，各個部門會相互推脫，使得監(jiān)管出現(xiàn)死角。資產(chǎn)管理與財務管理分離，容易出現(xiàn)“賬實不符”現(xiàn)象，財務部門僅僅反映資產(chǎn)賬面價值，而具體的詳細信息在資產(chǎn)管理部門登記，導致管理漏洞。

3 科研經(jīng)費“包干制”推進機制設計

3.1 國外科研經(jīng)費管理典型做法

發(fā)達國家根據(jù)科研活動不同規(guī)律，也進行了多種形式的科研經(jīng)費“包干”探索。

(1)分散型管理。美國高校在管理科研經(jīng)費時，以實驗室為主體對科研經(jīng)費進行包干，國家實驗室實行項目合同制管理，實驗室科研人員可以從項目經(jīng)費中獲得薪酬并自由使用。在科研項目監(jiān)督方面，美國實行全過程監(jiān)督，具體到科研經(jīng)費的申請、分配、使用和績效評估的每一步都受到監(jiān)督，保證科研經(jīng)費分配的公正性、合理性、規(guī)范性[18]。英國的科研經(jīng)費撥款由8個獨立科學研究理事會機構(gòu)負責，其同時也是科研活動管理機構(gòu)。英國對科研經(jīng)費管理很嚴格，在經(jīng)費使用上課題負責人必須做到合規(guī)、合法，特別是受國家資金資助的項目，經(jīng)費使用受到更為嚴格的監(jiān)管，不僅會定期審查是否按規(guī)定使用經(jīng)費，而且還會審查課題經(jīng)費使用進度。

(2)集中型管理。日本高校通過建立一套包括科研人員姓名和研究內(nèi)容等信息的跨部門研發(fā)管理系統(tǒng)進行科研經(jīng)費管理，并有效規(guī)避信息不對稱問題。德國高校按照一定的標準將政府科研經(jīng)費劃分到每個課題組，由課題組自行管理。同時，德國實行嚴格的經(jīng)費審核和管理機制，建立一套基于“內(nèi)部控制+外部監(jiān)督”的監(jiān)管模式，對科研經(jīng)費使用情況進行監(jiān)督[19]。法國為提高各大高?？傮w科研實力，由法國政府聯(lián)合高校創(chuàng)建了一批有影響力的聯(lián)合實驗室，實驗室經(jīng)費劃撥采用“基于評估的穩(wěn)定經(jīng)費撥款”制度，并根據(jù)科研活動性質(zhì)，分類建立經(jīng)費投入和管理機制，確保各類科研活動有序進行。

綜上，發(fā)達國家科研經(jīng)費管理主要分為兩類。一類是分散型管理，以英、美為代表，沒有統(tǒng)一的科技主管部門，由學校分別設置科研經(jīng)費管理機構(gòu)；另一類是集中型管理，以德、日、法等國家為代表，由專門科研主管部門和各級科研管理部門共同制定科研計劃，科研計劃往往與國家政策、戰(zhàn)略目標密切相關(guān)。

3.2 我國科研經(jīng)費“包干制”推進機制設計

為了更好地推進我國科研經(jīng)費管理改革，在推廣“包干制”過程中，既要適當?shù)亍胺拧?，充分信任科研人員，將經(jīng)費管理權(quán)更多下放給科研人員，建立適當?shù)娜蒎e機制，加強各部分協(xié)同運行效率，又要適當?shù)亍肮堋?，建立一定的考核與審計監(jiān)督機制，以及多層次、多部門、多主體相協(xié)調(diào)的推進機制(見圖6)，實現(xiàn)提高科研效率、提升創(chuàng)新能力的目標。

(1)考核機制?！鞍伞边^程中應加強經(jīng)費使用績效考核，優(yōu)化績效考核指標體系和考核方法。首先，應完善績效考核相關(guān)獎懲制度和問責制度，促進科學研究成果有效轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。其次，在保證科研經(jīng)費績效考核結(jié)果公正性的基礎上，根據(jù)不同學科類別實行分類考核，推出與“包干制”相適應的科研經(jīng)費績效分類評價指標體系，從而提高績效評價結(jié)果準確性，讓經(jīng)費“包干”后真正花在“刀刃”上，督促科研人員端正科研態(tài)度，集中精力開展科學研究。最后，由于科學研究從前期研究投入到學術(shù)成果產(chǎn)出再到科技成果轉(zhuǎn)化，需要經(jīng)歷較長周期，因此，對科研項目應建立中長期績效考核機制。

(2)激勵機制?？蒲腥藛T是科研單位的人力資本，也是科學研究中最重要的組成部分，科研團隊每個成員在完成科研項目推進過程中都傾注了大量時間、精力，應當給予相應獎勵和酬勞。實行“包干制”后，科研經(jīng)費管理由各課題組自行負責，可以在組內(nèi)設立獎勵基金，對課題參與成員的隱性付出成本和間接經(jīng)費比例進行測算，使其感受到“包干制”帶來的獲得感，產(chǎn)生重要激勵作用。對科研成果有突出貢獻者，可進行二次獎勵。同時，為鼓勵基礎研究，對于深耕于基礎研究的課題組提供一定延續(xù)資助，促進科研產(chǎn)出最大化?？梢越梃b四川試點在分配機制上的創(chuàng)新經(jīng)驗，將科技成果所有權(quán)部分賦予發(fā)明人，并由單位、個人共同享有創(chuàng)新成果所有權(quán)，利用產(chǎn)權(quán)激發(fā)促進科研人員科研積極性[20]。

(3)容錯機制?？蒲谢顒泳哂兄芷陂L、結(jié)果不確定等特征，科研人員往往無法保證科研結(jié)果有效性，甚至可能無法避免研究過程中出現(xiàn)某些風險，特別在基礎研究領域，前沿突破和重大原始創(chuàng)新過程更是充滿不確定性，這些都屬于研究中的不可抗因素，很難通過指標定量評價。按照傳統(tǒng)預算制申請使用科研經(jīng)費，必定會打擊科研人員積極性和創(chuàng)造性。項目評價時要遵循分類思路，按照學科領域特點、項目性質(zhì)進行考核，不能“一刀切”。在設計彈性化容錯機制時，應該通過清晰界定容錯范圍、以事實為依據(jù)實施容錯免責，保證容錯而不是“鼓勵試錯”。

(4)審計和監(jiān)督機制。科研經(jīng)費包干過程需要加強監(jiān)管，防范甚至杜絕經(jīng)費使用中的腐敗行為，不僅要建立內(nèi)外審計監(jiān)督相結(jié)合的工作模式，更要在事前、事中和事后全過程對科研經(jīng)費使用情況進行跟蹤，加大納稅人監(jiān)督力度，建立科研經(jīng)費管理信息化平臺，采用大數(shù)據(jù)手段進行監(jiān)督，保證科研經(jīng)費合理使用。針對高?，F(xiàn)行科研經(jīng)費管理制度，進一步明確監(jiān)督檢查相關(guān)原則以及項目申請前期工作、項目公示內(nèi)容和時長，明確管理部門定期抽查的間隔時長以及違規(guī)行為處罰標準?？梢越梃b山東、四川等試點經(jīng)驗，要求試點單位對項目經(jīng)費支出情況進行認真審核，在單位內(nèi)部公開項目經(jīng)費決算表，接受納稅人和科研人員的監(jiān)督[21]。

(5)防控預警機制。建立風險防控動態(tài)預警機制，及時洞察科研經(jīng)費使用過程中的潛在風險，并予以控制，降低重大風險對科研項目實施的不利影響。首先，精準排查風險節(jié)點。各高校和科研院所可以根據(jù)科研經(jīng)驗，從權(quán)利設置、制度規(guī)范、個人道德等方面查找風險并重點關(guān)注。其次，科學設定風險級別。評估科研經(jīng)費使用過程中各類風險發(fā)生的可能性和危害程度并設定風險級別，可將風險劃分為“ABCDE”5個等級并匹配相應防控措施。最后，分類跟蹤動態(tài)預警。建立風險預警周報制度，加強內(nèi)部控制，指派專人監(jiān)管，實時動態(tài)跟蹤預警，根據(jù)風險指標所在區(qū)間啟動防控措施。

(6)多中心治理機制。為保證科研經(jīng)費“包干制”的有效實施，應加強頂層設計、加快制度建設，構(gòu)建政府、高校和各課題負責人之間的多主體溝通協(xié)調(diào)機制，建立完善的信用機制、責任機制，增強財政、審計、科技、管理部門之間的政策統(tǒng)一性，形成“共性問題統(tǒng)籌研究，共商解決方案”協(xié)同治理機制。高校與科研院所等相關(guān)主體應做到多主體資源共享，對科研經(jīng)費等重要資源實行多中心治理[22]。各高校應與“包干制”試點單位加強溝通，充分收集試點單位的有益經(jīng)驗，從頂層推動制度建設，推廣可借鑒、可復制的優(yōu)秀案例，避免實行“包干制”改革時出現(xiàn)方向性錯誤。

圖6 科研經(jīng)費“包干制”推進機制

4 科研經(jīng)費“包干制”推進建議

結(jié)合當前“包干制”試點經(jīng)驗，從科研經(jīng)費柔性化管理、政府管理部門充分放權(quán)、明晰科研人員的科研經(jīng)費管理權(quán)責、加強科研經(jīng)費管理監(jiān)督等4個方面，推進“包干制”改革，可以讓科研經(jīng)費更好地為科研活動服務。

(1)推進科研經(jīng)費柔性化管理[23]?？蒲谢顒佑捎谑芏喾N因素的影響而具有不確定性，因此，傳統(tǒng)的剛性管理模式不適用于科研經(jīng)費管理。在保證科研活動效率的前提下可以采用柔性化管理方式，以柔性化理念對科研項目預算、質(zhì)量、內(nèi)控與監(jiān)督、審計以及科研人員價值感等進行管理，有利于高效達成科研目標，提高科研績效水平。同時，有利于科研經(jīng)費管理體制改革以及科技資源優(yōu)化配置，將有限的科技資金用于合理補償人力資本投入，激發(fā)科研人員學術(shù)活力和創(chuàng)新動力，實現(xiàn)科研產(chǎn)能最優(yōu)，也有利于減少虛假報銷和資源浪費等問題的產(chǎn)生。實施科研經(jīng)費柔性化管理，特別是柔性提高間接費用比例，可以促進從事基礎研究的科研人員潛心研究，為解決我國“卡脖子”技術(shù)難題、建設世界科技強國作出更大貢獻。

(2)政府管理部門充分放權(quán)。一方面，在政府充分放權(quán)的基礎上，提高科研經(jīng)費的間接費用比例，保證科研人員的人力資源補償，提高科研人員激勵效果。另一方面，政府管理部門充分放權(quán)后，課題承擔單位在確定科研經(jīng)費使用目標后，可以減少經(jīng)費使用中的行政手續(xù)，簡化經(jīng)費預算流程，保證下放的權(quán)利能夠“接得住”。具體可以根據(jù)科研活動實際需求，制定相應經(jīng)費內(nèi)部報銷制度，節(jié)省科研人員花費在財務報賬上的時間，集中精力潛心科研。

(3)明晰科研人員的科研經(jīng)費管理權(quán)責?？蒲薪?jīng)費管理最基本、最重要的職責是建立并落實項目負責人負責制度，負責人依據(jù)高?；蛘呖蒲性核?guī)章制度，對科研項目經(jīng)費完成進度、經(jīng)費使用情況直接負責，同時，有權(quán)對經(jīng)費使用作出相應調(diào)整。高校和科研院所管理部門也應堅持放管結(jié)合、目標管理與過程管理結(jié)合的管理模式，明確科研經(jīng)費“包干制”主要目的是給科研人員松綁，高校及科研院所對經(jīng)費的事務性管理應以監(jiān)管和服務為重點。同時，應當鼓勵科研人員節(jié)約科研經(jīng)費，少花錢多辦事，允許項目負責人繼續(xù)使用節(jié)約下來的科研經(jīng)費從事后續(xù)科學研究。

(4)加強科研經(jīng)費管理監(jiān)督。在推進“包干制”的過程中，高校應該設立獨立的管理機構(gòu)，明確監(jiān)督管理相關(guān)條例，設計與監(jiān)管體系相配套的獎懲制度，建立對經(jīng)費使用全過程的風險動態(tài)預警機制以及與“包干制”配套的審計制度，防止挪用科研經(jīng)費等違法行為。另外，在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，科研經(jīng)費“包干制”可以實現(xiàn)全過程、全方位監(jiān)督，通過信息化監(jiān)管平臺，將科研經(jīng)費管理各個環(huán)節(jié)納入統(tǒng)一信息平臺，便于管理部門及時接收關(guān)于經(jīng)費使用情況的反饋，提高科研項目管理整體工作效率。

科研經(jīng)費“包干制”的主要目的在于解決科研活動不確定性與預算要求具體化之間的矛盾，其推進需要多層次、多部門、多主體協(xié)調(diào)配合，政府、高校、科研負責人以及科研管理機構(gòu)均需在推動科研體制改革舉措落地上下功夫，充分放權(quán)、權(quán)利落實、責任到位、誠信科研，最大程度激發(fā)科研人員創(chuàng)新效應。

本文從我國科技政策演變出發(fā)，分析了當前中國高?？蒲薪?jīng)費管理現(xiàn)狀，并對比國外科研經(jīng)費管理的典型做法，深入剖析科研經(jīng)費“包干制”的改革邏輯動因，提出我國科研經(jīng)費“包干制”的推進機制。對于如何將推進機制應用到科研管理實踐活動中，以及科研經(jīng)費“包干制”如何提高科研經(jīng)費使用效率、激發(fā)科研人員創(chuàng)新效應等實證分析，仍需要深入研究。