土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的改革構(gòu)想與建議

長春理工大學(xué) 周蓮蓮

在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛中,土地承包經(jīng)營權(quán)中的抵押問題與“三權(quán)分離”制度聯(lián)系緊密。對(duì)于土地承包抵押權(quán)糾紛的判決有兩種情形,判決抵押行為無效和較為靈活的處理方式。這種靈活的處理方式主要是指在接包方所取得的經(jīng)營權(quán)的抵押,支持此種情形的抵押。浙江省承認(rèn)和保護(hù)這種情形的抵押和質(zhì)押,前提是當(dāng)事人將流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營權(quán)抵押和出質(zhì)時(shí)進(jìn)行登記,浙江省的政策支持為擴(kuò)寬了農(nóng)村的融資渠道,對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押予以確認(rèn)。但在審判中,為了防止農(nóng)民永久失去承包地,應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民應(yīng)該享有的土地。

伴隨著城鎮(zhèn)化的速度日益加快,農(nóng)村的人口和農(nóng)村的勞動(dòng)力大量流出,農(nóng)民親自經(jīng)營承包地的情形越來越少,這為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離提供了條件,更為現(xiàn)如今的“三權(quán)分離”制度積累了經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員基于成員權(quán)依法對(duì)集體所有的土地所享有的一種概括性的權(quán)利是指土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民從集體所有權(quán)中獲得承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),可以自己經(jīng)營,將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人,可以通過抵押、擔(dān)保、出租、轉(zhuǎn)包等行為進(jìn)行流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)所派生的權(quán)利是經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到期時(shí),經(jīng)營權(quán)會(huì)自動(dòng)回轉(zhuǎn)到農(nóng)戶手中,如果抵押等方式農(nóng)戶不能及時(shí)還款,經(jīng)營權(quán)則流轉(zhuǎn)給他人。法院在審理土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中抵押和質(zhì)押的情形時(shí),應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析,土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押一般有效,土地承包權(quán)進(jìn)行抵押應(yīng)當(dāng)無效。

一、農(nóng)村集體所有權(quán)制度的完善

農(nóng)民集體依法享有的所有權(quán),農(nóng)民依法對(duì)土地享有成員權(quán),集體依法享有所有權(quán)是具有集體土地所有權(quán)的特征與性質(zhì)。集體土地所有權(quán)有公共管理的權(quán)能,成員權(quán)有繼承、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與等。成員權(quán)與集體與地所有權(quán)之間的關(guān)系為：“集體經(jīng)濟(jì)組織的成員行使各種權(quán)利時(shí)必須按照成員行使他所作出的決定，按照特定的規(guī)則,但這種集體土地所有權(quán)在其他成員身上可以分解,在必要時(shí)其參與者退出集體阻止。”集體土地所有權(quán)為了更有效地發(fā)揮的制度功能,集體土地所有權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織,賦予主體經(jīng)濟(jì)職能,通過行使土地所有權(quán)等各種權(quán)利來獲取利益,為其正常運(yùn)轉(zhuǎn)來奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。目前現(xiàn)實(shí)生活中比較成功的模式是將集體土地實(shí)行股份制權(quán)利的構(gòu)造,以集體為主體進(jìn)行運(yùn)營,在法律地位上實(shí)現(xiàn)集體與成員的獨(dú)立。

（一）調(diào)整農(nóng)村集體具有承包地的收回權(quán)、調(diào)整權(quán)

承包人棄耕拋荒超過兩年的土地也不可直接收回,村集體應(yīng)當(dāng)促使代耕或者收取一定的代耕費(fèi)用。《土地管理法》只規(guī)定了導(dǎo)致土地永久性損害的義務(wù),但是沒有規(guī)定任何民事法律后果,應(yīng)當(dāng)對(duì)承包方不依照約定的土地使用用途使用土地，或?qū)⒊邪赜米鞣寝r(nóng)建設(shè)以及不當(dāng)使用土地,致使土地狀況嚴(yán)重惡化等情形作為農(nóng)民集體有權(quán)收回承包地的事由。

現(xiàn)行"增人不增地,減人不減地"的政策與以家庭方式承包的耕地、草地經(jīng)營權(quán)不得繼承以及承包土地強(qiáng)制收回的法律規(guī)定均存在沖突,尤其是面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣、外出農(nóng)民工回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)以及新增人口沒有土地的情況,有必要賦予農(nóng)民集體對(duì)土地進(jìn)行小幅調(diào)整的權(quán)利,這樣既能夠維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧,實(shí)現(xiàn)土地均分,又可保護(hù)農(nóng)嫁女等特殊成員的土地權(quán)益。

（二）明確集體所有權(quán)中所派生的權(quán)利內(nèi)容和明確承包經(jīng)營權(quán)期限

集體所有權(quán)中派生的權(quán)利包括土地征收補(bǔ)償權(quán)和土地發(fā)展權(quán)。為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,應(yīng)將土地發(fā)展權(quán)以立法的形式加以確認(rèn)。改革集體土地征收制度,將其嚴(yán)格控制在公益范圍內(nèi),通過出讓建設(shè)用地使用權(quán)來滿足集體土地征收制度。

我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持承包經(jīng)營權(quán)具有期限,堅(jiān)持具有集體土地的所有權(quán)。筆者認(rèn)為,這里所說的長久不變是指期限相對(duì)較長,但并不是沒有期限。30年是土地承包經(jīng)營權(quán)最合理的期限。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所有的問題中,關(guān)于抵押問題中土地承包經(jīng)營權(quán)中與“三權(quán)分離”制度聯(lián)系緊密。對(duì)于土地承包抵押權(quán)糾紛的判決有兩種情形,判決抵押行為無效和較為靈活的處理方式。這種靈活的處理方式主要是指在接包方所取得的經(jīng)營權(quán)的抵押,支持此種情形的抵押。浙江省承認(rèn)和保護(hù)這種情形的抵押和質(zhì)押,前提是當(dāng)事人將流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營權(quán)抵押和出質(zhì)時(shí)進(jìn)行登記,浙江省的政策支持?jǐn)U寬了農(nóng)村的融資渠道,對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押予以確認(rèn)。但在審判中,為了防止農(nóng)民永久失去承包地,應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民所享有的土地予以保障。

所以說，向本集體外流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)并不會(huì)損害集體所有權(quán)。對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的取消期限限制,將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員,集體便不能收回土地,實(shí)質(zhì)上，集體土地所有權(quán)就失去了意義。因此,為了保護(hù)集體所有權(quán),不應(yīng)該變動(dòng)集體土地所有權(quán)的期限,更不能將土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定為永久期限。

不僅如此,還規(guī)定了農(nóng)民享有對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)入股、擔(dān)保、抵押的權(quán)能,此項(xiàng)規(guī)定對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障有重要作用。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律重構(gòu)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是一種獨(dú)立的土地使用權(quán),其屬于農(nóng)民個(gè)人所有,隨著時(shí)代的發(fā)展，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)開始流轉(zhuǎn),但是法律欠缺關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題的規(guī)定,這有很多問題需要解決。

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度現(xiàn)狀

相關(guān)法律對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定還存在著許多的缺陷,主要包括流轉(zhuǎn)中的方式、流轉(zhuǎn)中的主體以及流轉(zhuǎn)中的客體等。我國法律規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體包括集體和公民,規(guī)定了流轉(zhuǎn)的方式包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、抵押以及入股等。

關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題,法院在判決時(shí),一般都會(huì)依據(jù)“轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過發(fā)包方的同意”來判案,但是還存在著爭(zhēng)議。相關(guān)學(xué)者,土地承包經(jīng)營權(quán)有物權(quán)中私有權(quán)利的某些特征,并且這種規(guī)定會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系模糊。其次,同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,為了使用的便利,將各自的土地使用權(quán)互換流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)的互換只能在集體集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行互換,主體只能是同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，這會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)效果：雙方與發(fā)包方確立新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和使原有的土地承包經(jīng)營關(guān)系終止。然而,更重要的流轉(zhuǎn)方式是農(nóng)村土地使用權(quán)的抵押。我國剛通過的民法典將抵押作為流轉(zhuǎn)的法定方式,這是對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的鼓勵(lì),允許農(nóng)村的土地進(jìn)行抵押,符合了農(nóng)村的發(fā)展形勢(shì),保障了農(nóng)民的切身利益?？偟膩碚f是有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形式。

（二）我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度的完善

一方面,就上述現(xiàn)存制度存在的“發(fā)包人同意權(quán)”缺陷,應(yīng)當(dāng)取消在流轉(zhuǎn)中的限制內(nèi)容，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行相應(yīng)的法律重構(gòu)。首先,我們應(yīng)當(dāng)對(duì)發(fā)包人同意權(quán)進(jìn)行重新定義。同時(shí),村民在給本村村民以外的人轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí),必須經(jīng)過本村村民會(huì)議。第三,發(fā)包人同意的情形包括以下幾個(gè)方面：為了預(yù)防發(fā)包方對(duì)同意權(quán)的濫用,應(yīng)當(dāng)建立土地承包人的用益物權(quán)對(duì)發(fā)包人的防范機(jī)制和公權(quán)力的制約。受讓人的資格應(yīng)當(dāng)取消限制,不改變農(nóng)業(yè)的用途。在取得土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí),取消限制轉(zhuǎn)讓方有更穩(wěn)定的收入來源條件。其次,取消限制發(fā)包人同意的條件,集體經(jīng)濟(jì)組織不能侵犯成員享有的自主權(quán),基層政權(quán)只能維護(hù)集體利益,為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員提供公共服務(wù)。

另一方面,應(yīng)當(dāng)規(guī)定要件包括特殊主體的集體成員資格。第一,賦予法院在尊重村規(guī)民約的前提下對(duì)集體成員資格進(jìn)行司法審查。以出嫁女的糾紛為例,各地的做法不一,有的對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行實(shí)質(zhì)的審查,有的對(duì)案件直接不予受理。如果說村規(guī)民約屬于宣誓性條款,法院能夠?qū)Υ逡?guī)民約的實(shí)質(zhì)審查,賦予法院對(duì)村規(guī)民約的撤銷權(quán),當(dāng)農(nóng)民受到內(nèi)部村規(guī)民約的侵害時(shí),可以提供司法救濟(jì)。

再一方面,給一些新的流轉(zhuǎn)方式賦予法律規(guī)定,主要就土地的抵押做出規(guī)定促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但也規(guī)定限制抵押的條件,比如,應(yīng)當(dāng)具有非農(nóng)工作并具有穩(wěn)定的收入來源,不得隨意改變農(nóng)村土地的使用方式,土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押不適合用折價(jià)的方式獲得抵押。

最后一方面。第一,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營權(quán)入股的要件。土地經(jīng)營權(quán)入股的時(shí)間是剩余的流轉(zhuǎn)時(shí)間,土地經(jīng)營權(quán)可以抵押貸款,可以將經(jīng)營權(quán)折價(jià)變賣償還債務(wù),經(jīng)營期限過后應(yīng)當(dāng)將土地使用權(quán)歸還承包人。第二,應(yīng)當(dāng)建立土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)值評(píng)估制度,盡快出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī),引進(jìn)人才為價(jià)值評(píng)估進(jìn)行服務(wù)。第三,實(shí)行入股登記生效主義。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)的日益繁雜,應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的公示方式,保護(hù)第三方的合法權(quán)益。對(duì)于土地承包抵押權(quán)糾紛的判決有兩種情形,判決抵押行為無效和較為靈活的處理方式。這種靈活的處理方式主要是指在接包方所取得的經(jīng)營權(quán)的抵押,支持此種情形的抵押。浙江省承認(rèn)和保護(hù)這種情形的抵押和質(zhì)押,前提是當(dāng)事人將流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營權(quán)抵押和出質(zhì)時(shí)進(jìn)行登記,浙江省的政策支持?jǐn)U寬了關(guān)于農(nóng)村的融資渠道,確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。但在審判中,為了防止農(nóng)民永久失去承包地,應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民所享有的土地予以保障。