1912—1949年新疆地方政府與中央政府關系述論*

何永明，劉博山

（1.新疆大學 歷史學院，新疆 烏魯木齊 830046；2.新疆大學 馬克思主義學院，新疆 烏魯木齊 830046）

孫中山在論及中央與地方的關系問題時明確指出： “中央有中央當然之權，軍權、外交、交通、幣制、關稅是也。地方有地方當然之權，自治范圍內是也，屬之中央之權，地方固不得取之；屬之地方之權，中央亦不得代之也?！盵1]482不難發(fā)現，在孫中山的政治理念中，中央與地方的權限分明，軍權、外交權歸中央所有，地方不得染指，但這種關系在民國時期的中國未能完全實現。辛亥革命雖使帝制終結，但資產階級革命派所推崇的民主共和政體并不適宜中國的國情。此外，由于北京政府時期中央政府無力掌控全國，致使地方軍閥割據盛行，加之新疆協(xié)餉斷絕，遠離中央，使1912—1949年新疆和平解放前新疆地方政府與中央政府的關系總體呈現非正常狀態(tài)。新疆和平解放后，在中國共產黨的領導下，新疆地方政府與中央政府的關系方步入正軌。

目前，學術界涉及1912—1949年新疆地方政府與中央政府關系的代表性研究成果主要有新疆社會科學院歷史研究所編《新疆簡史》（第三冊）①參見新疆社會科學院歷史研究所《新疆簡史》第三冊，烏魯木齊：新疆人民出版社，1987年。、陳慧生與陳超的《民國新疆史》②參見陳慧生、陳超《民國新疆史》，烏魯木齊：新疆人民出版社，1999年。、袁紅玉的碩士論文《簡析近代新疆地方與中央政府之關系（1912—1928）——以新疆 “七七政變” 為中心》③參見袁紅玉《簡析近代新疆地方與中央政府之關系(1912—1928)——以新疆 “七七政變” 為中心》，北京：中央民族大學碩士學位論文，2009年。、楊娟的碩士論文《盛世才主政時期新疆與南京國民政府關系研究》④參見楊娟《盛世才主政時期新疆與南京國民政府關系研究》，烏魯木齊：新疆大學碩士學位論文，2008年。等。總體而言，學術界對于此論題的系統(tǒng)性研究還稍顯不足，且對楊增新主政新疆時期新疆地方政府與中央政府關系的論述，多以楊增新實行 “認廟不認神” 政策一概論之，未對此關系的前后變化過程加以充分關注；再者，關于國、共兩黨新疆治理前途的比較研究和原因探討還未得到學界的充分重視。有鑒于此，本文擬參證相關的檔案史料，對1912—1949年新疆地方政府與中央政府的關系進行系統(tǒng)性研究。

一、楊增新主政時期新疆地方政府與中央政府的關系

1912年中華民國臨時政府成立至1928年新疆 “七七政變” 發(fā)生，除袁大化短暫主政外，新疆處于楊增新主政時期。新疆末任巡撫袁大化作為清廷統(tǒng)治秩序的維護者，極度仇視革命，武昌起義后，鎮(zhèn)壓了1911年12月劉先俊發(fā)動的迪化起義；中華民國成立后，又鎮(zhèn)壓1912年1月楊纘緒、馮特民等發(fā)動的伊犁革命。清帝退位后，袁大化方服從中華民國北京政府，然不久便辭職東歸，新疆由此進入楊增新主政時期。楊增新主政時期，新疆地方政府與中央政府的關系依次歷經了服從中央政府— “認廟不認神” —服從中央政府之變化。

（一）在袁世凱執(zhí)政時期服從中央政府

清帝退位后， “（新疆）接郵傳部電開宣統(tǒng)三年十二月二十五日諭旨，皇帝欽奉隆裕皇太后懿旨，皇帝遜位，內閣總理大臣袁世凱以全權總理。中華民國臨時政府宣布共和，新疆文武，遵旨承認。二十七日，大總統(tǒng)袁世凱電令改巡撫為都督”[2]600-601。袁大化由服從清廷轉而服從中華民國北京政府并最終選擇辭職東歸。

楊增新承袁世凱授命成為新疆都督，繼而主政新疆達17年之久。在袁世凱執(zhí)政時期（1912—1916年），楊增新在政治上與袁世凱互相支持，形成默契。在軍事、外交方面，楊增新服從中央指令，在對 “策勒村事件” 的處理過程中，接受俄國駐京公使向中國政府提出的 “賠禮” “懲兇” “撫恤被害家屬”[2]267三項無理要求，在外蒙由俄國支持妄圖獨立并西犯科布多和阿爾泰之時，楊增新聽從中央的軍事調遣，積極援助科布多、保衛(wèi)阿爾泰，并于1913年7月間，在察汗通古兩次擊退外蒙封建王公軍隊的進襲。新疆還積極尋求中央的外交支持，依托中央對俄交涉，抵制俄國干涉，謀求與外蒙軍隊和平停戰(zhàn)，①參見何永明《楊增新在外蒙西犯科布多、阿爾泰時的軍事與外交努力》，《新疆大學學報》(哲學·人文社會科學版)，2012年第4期。楊增新服從中央政府有其自身原因和地緣政治的因素：其一，楊增新承蒙袁世凱任命為新疆都督，對其心懷感念；其二，楊增新具有忠君愛國的傳統(tǒng)觀念，在政治體制上，其對美國的總統(tǒng)制等并不認同，故而對袁世凱追求專制和復辟帝制予以支持；其三，楊增新本身就是晚清政府任命的地方官吏，從內心維護中國的法統(tǒng)傳續(xù)，認為地方政府必須服從中央政府；再者，在對待英俄等國的政策上，楊增新與中央政府并無沖突，在受到外部壓力尤其是俄國的壓力時，自然需要中央政府的支持。

（二）在軍閥執(zhí)政時期 “認廟不認神”

自袁世凱于1916年6月6日病逝后，在軍閥輪流執(zhí)政時期，楊增新轉而對北京政府采取 “認廟不認神”[3]66的態(tài)度，在軍事、外交等方面往往自行其是，甚至拒不執(zhí)行中央指令，繞開北京政府發(fā)展對外關系。1924年5月31日，中蘇恢復邦交，但在此之前，楊增新就一直與俄（蘇）保持外交關系。1920年4月10日，楊增新計劃派員赴俄，磋商廢除俄國人在新疆貿易免稅的規(guī)定，并就俄貨進入新疆的進口稅則問題進行磋商。②參見楊增新《補過齋文牘續(xù)編》卷十一，刊本，1926年，第8-9頁。1917年至1920年，新疆與俄（蘇）先后簽訂了《新疆省租給俄商洗滌羊毛場地續(xù)立合同》《塔城臨時通商合同》《臨時平等通商章程》《伊寧會議議定案》等。在軍事上，楊增新于1918年明確拒絕北京政府授意新疆武裝干涉蘇維埃政權的指令，并稱： “政府與英、日、法協(xié)約主張助舊黨以攻新黨，新疆獨取不干涉主義?！盵4]癸集七，411919年9月13日，楊增新對北京政府陸軍部向新疆派遣陸軍學生一事表示拒絕，稱 “凡不習邊情之人即為人地不宜，無論軍界、政界皆不宜使為新疆之官”[4]甲集下，60，對于陸軍學生，他提議 “應請毋庸派來，免其徒勞往返”[4]甲集下，60。

辛亥革命后，中央權力勢微，造成了新疆 “孤懸塞外” 的特殊局面。袁世凱死后，中國境內的軍閥割據局面形成，諸多軍閥因爭奪權力，地盤混戰(zhàn)不已，加之 “南北對立” 的局面業(yè)已形成，在一定程度上削弱了中央政府的統(tǒng)合能力，致使中央政府對新疆鞭長莫及，其勢力無法進入新疆。楊增新對軍閥割據和武人干政的狀況深惡痛絕，因而一方面提防在新疆內部出現地方勢力割據一方的局面，同時也不愿中央政府插手新疆事務，更對中央政府扶植地方勢力取代自己存有戒心。在對外關系上，楊增新總是依據新疆所處地緣政治環(huán)境決定其對外政策，常與中央政府的政策相背離。以上諸原因決定了楊增新在軍閥執(zhí)政時期采取 “認廟不認神” 的態(tài)度，即不論由何種勢力執(zhí)政，楊增新均對中央政府予以認可，堅持新疆是中國不可分割的一部分，但對執(zhí)政的軍閥政客，楊增新則并不認同，其目的是使新疆不至于陷入紛爭的混局之中，從而維護新疆的和平穩(wěn)定及自己在新疆的統(tǒng)治。

（三）在南京國民政府建立后服從中央政府

楊增新曾經表示，如果在中國出現一個可以令人放心的中央政府，他會將新疆交給中央管理，自己則愿意悠然養(yǎng)老享福。南京國民政府成立后，1928年5月10日，楊增新派 “新疆教育廳廳長劉文龍作為代表，取道西伯利亞，前赴南京政府，并赴各總司令處，陳述新疆一切情形”①參見楊增新《楊增新電蔣中正派劉文龍來寧并赴各總司令處呈新疆一切情形》，一九二八年七月九日，臺北國史館，數位典藏號：002-020100-00027-142。。6月16日，楊增新致電蔣介石： “國民革命已屆成功，全國之幸即新疆之幸，當召開會議，商議新疆各界服從國民政府，奉行三民主義，并改組新疆省政府，一律改懸青天白日旗幟，新疆一切善后事宜，均稟承國民政府辦理，湊當統(tǒng)一?！雹趨⒁姉钤鲂隆稐钤鲂码娛Y中正陳述新疆形勢地位宜靜不宜動及易幟服從國民政府》，一九二八年六月十六日，臺北國史館，數位典藏號：002-020100-00027-141。據廣祿回憶稱，楊增新 “早在那里舉踵以待國家之真正統(tǒng)一，楊氏遂于七月一日改懸青天白日滿地紅旗，并發(fā)表極懇摯之聲明，誓以至誠擁護國民政府，而其昔日態(tài)度亦根本改變，此時不但認廟亦認神了”③參見廣祿《廣祿回憶錄》，臺北：文星書店，1964年，第56-58頁。。正如廣祿所言，楊增新改旗易幟、服從國民政府的原因在于他對國家統(tǒng)一的維護。南京國民政府取得二次北伐的勝利，使具有大一統(tǒng)思想的楊增新對中央政府統(tǒng)一全國、實行對全國的有效管理寄以極高的期望。但是即使在楊增新死后，到1928年12月29日張學良改旗易幟，南京國民政府也只實現了形式上的統(tǒng)一，其能直接掌控的地方依然有限，地方勢力與中央政府出現博弈的狀況依舊如故。

二、金樹仁主政時期新疆地方政府與中央政府的關系

1928年7月7日，新疆 “七七政變” 發(fā)生，楊增新被刺身亡，金樹仁掌握了新疆政權，在其主政期間，一方面抵制中央政府勢力向新疆滲透，防止中央掌控新疆；一方面又附和中央，調適其與中央政府的關系。

（一）金樹仁與南京國民政府的博弈

金樹仁在政治上一方面謀求中央政府對其予以正式任命，另一方面又防止中央勢力向新疆滲透。1928年7月9日，金樹仁致電甘肅省政府主席劉郁芬，告知其 “七七政變” 的情況并稱： “軍政紳商各界公舉樹仁為新疆省政府主席，兼總司令。此事迫于公議，只得勉任其難。”④參見馮玉祥《馮玉祥電蔣中正據金樹仁電稱新疆省主席楊增新等遭樊耀南擊斃情形及被舉為省主席兼總司令與平亂緝兇情形》，一九二八年七月十五日，臺北國史館，數位典藏號：002-090102-00013-016。1928年7月16日，金樹仁授意新疆省參議員聯名致電南京國民政府，希望中央任命自己為新疆省政府主席兼邊防督辦。7月31日，在金樹仁的授意下，新疆迪化總商會、農會、工會及各職業(yè)團體致電蔣介石，電稱： “我蒙哈回諸民族一致推戴金公以省政府主席，兼總司令，維持治安?！雹輩⒁姽艖摇秶裾墓匍L古應芬函國軍編遣委員會為將金樹仁與新疆省域蒙漢等各族聯合會之電電奉諭并交由》，一九二九年一月十七日，臺北國史館，數位典藏號：001-032220-00014-012。但在此時，南京國民政府更希望將新疆納入中央政府的有效管轄范圍，故而只是令金樹仁暫時代理新疆省府主席一職，并命甘肅省政府主席劉郁芬一者調查新疆 “七七政變” 真相，再者派員赴新調查軍政兩界形勢。據1928年7月29日、30日劉郁芬的兩份電報稱， “金樹仁才智遠遜楊增新” ，應另派 “優(yōu)秀人才治理新疆” ，如有困難， “則可委派一位負有清望、沉穩(wěn)老練之人擔當治理新疆重任”⑥參見黃建華《國民黨政府的新疆政策研究》，北京：民族出版社，2003年，第22頁。。1928年7月，國民黨中央決定成立新疆省黨部指導委員會，金樹仁則對此表示反對，并明確拒絕南京國民政府派員入疆。1928年10月5日，金樹仁授意新疆省黨部致電國民政府，藉口 “同人輩認為劉文龍來新宣慰一舉，不惟無益于新疆，抑且不利于劉氏”⑦參見新疆省黨部《新疆省黨部電陳劉文龍來新宣慰實不相宜》，一九三三年十一月九日，臺北國史館，數位典藏號：001-032000-00006-070。，對中央計劃派劉文龍入疆宣慰之事表示拒絕。1929年，國民黨中央任命駱美奐等人為新疆省黨部委員，金樹仁借口駱氏等人均出生內地，不熟新疆事務，意圖使其收回成命。1930年，魏允中承國民黨中央命令主持新疆省黨務，亦遭金樹仁派員監(jiān)視，最終被驅逐出疆。鑒于金樹仁已實際掌控新疆，又得到張培元等新疆實力派的支持，南京國民政府謀求掌控新疆的計劃難以實現，遂于1928年11月15日任命金樹仁為新疆省政府委員兼省政府主席，直至1931年6月6日，南京國民政府方任命金樹仁為新疆邊防督辦。

金樹仁與中央政府在外交上的博弈，主要表現為雙方爭奪對駐蘇聯中亞五個領事館的控制權及金樹仁私自與蘇聯秘密簽訂通商協(xié)定。1928年底，國民政府外交部要求收回該五個領事館的管轄權，但遭到蘇方阻止，駐蘇聯中亞五個領事館仍聽命于新疆省政府。1931年10月1日，新疆省外交特派員陳繼善奉金樹仁指令，在未經報請南京國民政府批準的情況下，擅自以換文方式，與蘇聯代表斯拉烏斯克簽訂《新蘇臨時通商協(xié)定》。

（二）金樹仁對中央政府的附和與調適

金樹仁在與南京國民政府博弈的同時也向其表示忠心，附和中央政府，以調適與中央政府的關系。1928年10月26日，金樹仁向南京國民政府稱： “樹仁猥以輇材，權主省政，籌邊綏眾，聀責攸關，敢不竭誠報國，用答高深?！雹賲⒁娊饦淙省缎陆≌飨饦淙孰妵裾嘘P佳電奉悉權主省政敢不竭誠報國祈示機宜由》，一九二八年十月二十六日，臺北國史館，數位典藏號：001-032220-00013-011。1928年10月30日，金樹仁致電中央，附和南京國民政府 “反共” 政策，稱 “清共護黨為訓政時期第一緊要工作”②參見金樹仁《金樹仁電蔣中正譚延闿胡漢民等清共護黨為訓政時期第一要務為防止蘇俄赤化新疆訂定辦法密飭沿邊各關卡嚴守非經政府審查許可不準入新省之規(guī)定違反者按共黨治罪》，一九二八年十一月三十日，臺北國史館，數位典藏號：002-090400-00004-196。。1929年，南京國民政府任命金樹仁擔任首都建設委員會委員，金樹仁表示： “樹仁惟有勉竭愛護黨國之愚誠，追遂諸賢達之后，貢獻茐蕘，力贊高深，鞏固國基，用副中央倚畀之盛意?！雹蹍⒁娊饦淙省缎陆≌飨饦淙孰姵蕠裾疄榫褪锥冀ㄔO委員會委員職》，一九二九年五月十九日，臺北國史館，數位典藏號：001-032107-00005-009。蔣介石定于1929年6月1日為國父孫中山舉行奉安大典，將中山先生靈柩由北京遷至南京中山陵，蔣本人親自主持大典，成為其加強正統(tǒng)形象的機會。金樹仁對此積極回應，派新疆駐京辦事處處長錢桐代表新疆參與葬事。在此之前，1929年4月16日金樹仁即電達南京國民政府，稱： “屆期由樹仁躬率全省黨政軍學各機關等遵依該典禮致祭。”④參見金樹仁《新疆省政府主席金樹仁電國民政府主席蔣中正等為擬委托新省駐京辦事處處長錢桐代表參與總理葬事典禮》，一九二九年四月十六日，臺北國史館，數位典藏號：001-036310-00001-003。1931年，金樹仁派廣祿等前去南京國民政府， “送羊脂玉一方，以備刊制國璽” ，廣祿等受到蔣介石接見，并被邀請到明故宮閱兵臺觀看元旦閱兵典禮。在收到國民政府的公函后，金樹仁于1931年3月4日復函國民政府，稱 “制國璽玉料關系國寶，故于迭次征選時均經審慎采擇”⑤參見金樹仁《新疆省政府主席金樹仁函國民政府文官處為咨送羊脂玉一方以備制國璽已呈主席親受等由備承獎飭至紉感佩》，一九三一年四月十五日，臺北國史館，數位典藏號：001-010015-00002-004。，以示其對精選玉料、制作國璽的重視。

金樹仁雖附和南京國民政府，但又抵制中央在新疆發(fā)展勢力，因此南京國民政府并未在實質上認可金樹仁，在金氏面臨統(tǒng)治危機之時，中央政府對其求助置之不理。金樹仁在 “四一二政變” 后離開新疆，其后遭南京國民政府逮捕。

三、盛世才主政時期新疆地方政府與中央政府的關系

1933年4月12日，新疆發(fā)生 “四一二政變” ，金樹仁在新疆的統(tǒng)治結束。4月14日，第二次臨時維持委員會會議召開，增選盛世才等為臨時省府委員。歸化軍巴平古特和劉文龍力主恢復督辦制，并在歸化軍和在新疆的東北義勇軍的支持下，盛世才成為新疆臨時邊防督辦，繼而成為新疆的實際統(tǒng)治者，其與中央政府的關系經歷了附和—博弈—調適—投靠的過程。

（一）盛世才對國民政府的附和與博弈

已成為新疆臨時邊防督辦的盛世才及省臨時主席劉文龍同樣積極爭取中央的任命，附和中央，配合中央政府對新疆的宣慰和巡視。此時新疆存在不同的勢力，除盛世才勢力外，另有馬仲英、張培元、東北義勇軍、歸化軍及其他勢力，其中盛世才、馬仲英和張培元的勢力最強，且盛、馬兩部矛盾突出。新疆 “四一二政變” 成為中央政府統(tǒng)合新疆的契機。

1933年4月28日，南京國民政府行政院發(fā)布院令，特派黃慕松為新疆宣慰使。自政變后，南京國民政府就繼任新疆省政府主席人選展開了討論。1933年4月26日，駐塔什干總領事牟維潼致電南京國民政府外交部，一者通告新疆 “四一二政變” 后的情形，再者就繼任新疆省府主席人選向南京國民政府提出建議，牟維潼認為： “至主持省政者則莫代表德惠甚為相宜，因莫氏原籍新疆，在新頗多故舊，且能與東北義勇軍合作?！雹賲⒁婎伝輵c《據牟總領事報告新省政變情形》，一九三三年四月二十六日，臺北 “中央研究院” 近代史研究所檔案館，館藏號：04-02-001-01-020。陳果夫、汪精衛(wèi)則認為： “昨準金樹仁辭職，繼任人選應俟慕松去后再定或即與汪約定將來即以慕松為主席，以免找不相干之人去。”②參見陳果夫《陳果夫電蔣中正稱黃慕松與曾養(yǎng)甫擬共同赴新疆可否另予名義又昨議準金樹仁辭新省主席可否即以黃慕松接任》，一九三三年五月三日，臺北國史館，數位典藏號：002-080200-00083-044。蔣介石、陳立夫對于盛世才并無明顯反感，在陳立夫看來： “查盛君系由蔣公資助畢業(yè)日本陸軍大學，歸國任總部作戰(zhàn)科長，厥后總部撤銷，乃入參謀部供職，十八年秋由賢介紹赴新疆參謀處，去歲平亂有功升參謀長兼總指揮，為人忠誠干練、智勇雙全?！雹蹍⒁婈惲⒎颉蛾惲⒎螂娛Y中正據彭昭賢電稱新疆事變起于官逼民反盛世才魯效祖劉文勛非好戰(zhàn)之徒請鈞座明察》，一九三三年五月十一日，臺北國史館，數位典藏號：002-080200-00085-120。蔣介石對盛世才亦有較高的評價： “盛之為人，中所深知，又無其他背景，足資依畀?！雹軈⒁婈惲⒎颉蛾惲⒎螂娛Y中正據彭昭賢電稱新疆事變起于官逼民反盛世才魯效祖劉文勛非好戰(zhàn)之徒請鈞座明察》，一九三三年五月十一日，臺北國史館，數位典藏號：002-080200-00085-120。蔣介石、陳立夫等并不反對盛世才繼任新疆邊防督辦。由此可知，其時國民政府并未決定由黃慕松取代盛世才等主政新疆。黃慕松到新疆后，伊犁屯墾使張培元及陶明樾、陳中、李笑天等策動 “四一二政變” 的 “功臣” 皆與之接觸，黃慕松還積極拉攏地方實力派哈密王白錫爾、和加尼牙孜等人。但黃慕松等人的活動被盛世才察知，1933年6月26日，盛世才以召開臨時維持委員會緊急會議討論剿匪事宜為由，將陶、李、陳三人逮捕，未加審訊，即行槍決。黃慕松本人亦遭盛世才控制。7月4日，汪精衛(wèi)致電蔣介石，向蔣提議任命劉文龍為主席，盛世才為督辦，蔣對此表示同意。⑤參見汪精衛(wèi)《汪兆銘電蔣中正請速依黃慕松電陳派兵至哈密并整頓新疆政治軍事及調黃慕松回京命劉文龍為主席盛世才為督辦等情》，一九三三年七月四日，臺北國史館，數位典藏號：002-080200-00101-112。25日，劉文龍、盛世才聯名致電南京國民政府并稱： “服從中央之本心始終不敢稍渝，區(qū)區(qū)寸衷，可資天日?！雹迏⒁娛⑹啦拧⑽凝垺妒⑹啦艅⑽凝堧娛Y中正汪兆銘等瀝陳服從中央始終不渝及新疆呈報之電有無阻滯應否嚴飭查究》，一九三三年七月二十五日，臺北國史館，數位典藏號：002-080200-00110-045。1933年8月3日，南京國民政府任命劉文龍、盛世才、張培元為新疆省政府委員，劉文龍兼新疆省政府主席。

盛世才與中央政府的博弈始于羅文干視察新疆后國民政府 “張馬聯合倒盛” 政策的實施。南京國民政府在任命盛世才、劉文龍等人后，深覺有續(xù)派中央大員前往新疆視察的必要，遂于1933年8月16日派司法行政部長兼外交部長羅文干以中央代表身份前往新疆主持劉文龍、盛世才、張培元、馬仲英等人的就職典禮，并欲調和、平衡新疆各方勢力。羅文干調和新疆督辦盛世才與東疆警備總司令馬仲英及伊犁屯墾使兼新編第八師師長張培元以失敗告終。9月21日，盛世才和馬仲英的軍隊重啟戰(zhàn)端。10月，羅文干致電南京國民政府，報告了盛世才目前的困境，主張以張、馬聯合倒盛統(tǒng)合新疆。11月，羅文干回到南京后即與汪精衛(wèi)商談此事，國民政府亦召開中央各要人會議，聽取羅文干的報告，制定促成張培元、馬仲英聯手倒盛的軍事計劃。南京國民政府密令張培元、馬仲英聯合反盛，1933年12月間，張培元、馬仲英反盛同盟正式形成。

盛世才在馬仲英和張培元的聯合進攻下情勢岌岌可危，遂請求蘇聯提供軍事援助。1933年12月和1934年1月，蘇聯紅軍應盛世才之邀，未經國民政府批準，分別從霍爾果斯進入伊犁，從葦塘子進入塔城，對張培元及馬仲英部下馬赫英的部隊發(fā)動攻擊。1934年1月張培元自殺。馬仲英軍隊主力于1934年2月16日撤至達坂城，不久又撤至南疆，滅分裂政權 “東突厥斯坦伊斯蘭共和國” ，后馬仲英被迫出走蘇聯。自此，盛世才所受威脅解除，其親蘇政策亦得以確立。

1934年11月，盛世才在給蔣介石的復電中稱， “李笑天、陳中與官僚余孽陶明樾等勾結慫恿黃使，陰謀顛覆政府，以利私圖” ， “羅部長一度赴吐，而馬仲英即定進犯省城之計，再度赴伊，而張培元竟作甘心附匪之謀，蛛絲馬跡，殊難索解”⑦參見楊永泰《盛世才呈蔣中正四一二政變之后新疆省內政教育交通外交等情形之文電日報表》，一九三四年十一月七日，臺北國史館，數位典藏號：002-080200-00443-116。?？梢?，國民黨在新疆策略上的失當是導致盛世才與中央博弈及實行親蘇政策的最重要原因。親蘇政策確立后，盛世才在政治上實施六大政策，在外交上自主與蘇聯發(fā)展友好關系，在軍事上自主進行軍事建設，甚至自行邀請?zhí)K聯紅軍進駐哈密。

（二）盛世才與中央政府關系的調適及投靠國民政府

盛世才與國民政府關系的調適與緩和主要基于三個方面的原因：一是國民政府從未放棄爭取盛世才歸服中央；二是盛世才始終留有后路，并不愿與國民政府徹底決裂；三是中國共產黨積極倡導和建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，促成國共第二次合作，也有利于新疆省政府與中央政府關系的緩和。

盛世才親蘇后，國民政府試圖通過等待、安撫、拉攏的策略以爭取盛世才內向。1934年9月，蔣介石致電盛世才，解釋黃慕松、羅文干赴新疆宣慰及視察之事。1935年5月26日，蔣介石發(fā)出指示： “稱新疆盛世才宣布共產之報告，應追究妄報之人……應將此諜報負責者調回嚴懲?！雹賲⒁娛Y介石《蔣中正指示嚴懲妄報新疆盛世才宣布共產報告之人》，一九三五年五月二十六日，臺北國史館，數位典藏號：002-010200-00140-043。1935年11月，南京國民政府委任盛世才為國民黨第五屆中央監(jiān)察委員。1936年，南京國民政府任命他為陸軍中將，并特加陸軍上將銜。1936年8月26日，蔣介石在向南京國民政府提交的呈文中 “擬加派新疆省政府主席盛世才為國防會議會員”②參見蔣介石《軍事委員會委員長蔣中正呈國民政府為擬加派新疆省主席盛世才為國防會議會員請鑒核施行》，一九三六年八月二十六日，臺北國史館，數位典藏號：001-032101-00001-018。，讓盛世才兼任國民政府軍事委員會委員。國民政府的拉攏也得到了盛世才的回應。早在1935年3月14日，汪精衛(wèi)曾致電蔣介石稱： “據高惜水面稱，盛世才已漸有內向之志?！雹蹍⒁娡艟l(wèi)《汪兆銘電蔣中正據高惜冰言盛世才有內附之意請嘉勗以堅其志及張元夫函蔣中正盛世才有意內附等》，一九三五年三月十四日，臺北國史館，數位典藏號：002-080101-00056-003。國民政府與盛世才溝通，并由陳立夫代表國民政府前去新疆巡視，得到盛世才的允許。

1936年12月12日，張學良、楊虎城發(fā)動西安事變，中共中央派周恩來等與蔣介石談判，蔣介石最終接受停止內戰(zhàn)、一致抗日的主張，隨后中共亦提出擁蔣抗日的主張。在蔣介石發(fā)出抗日動員后，盛世才公開對其大加贊賞。1937年7月23日，南京國民政府文官處在致盛世才的電文中，轉告蔣介石對新疆邊防督辦盛世才、新疆省政府主席李溶的嘉許，稱： “奉諭該督辦等熱誠衛(wèi)國，忠意之忱，至堪嘉許。”④參見魏懷義《國民政府文官長魏懷義電新疆邊防督辦盛世才等為電請一致主張抗日奉主座閱悉熱誠衛(wèi)國至堪嘉許》，一九三七年七月二十三日，臺北國史館，數位典藏號：001-072470-00006-039。盛世才與中央政府的關系趨向緩和。

1942年，盛世才最終選擇投靠重慶國民政府，實施反蘇反共政策，究其原因有：一是國民政府爭取盛世才的策略奏效；二是蘇德戰(zhàn)爭爆發(fā)后蘇聯已無法給新疆繼續(xù)提供援助，盛世才認為蘇聯在德國入侵后無法獲勝，即使獲勝亦無法恢復以往的強大；三是1939年至1943年國民黨發(fā)動了三次反共高潮，這促使盛世才加快選擇國民政府作為靠山，進行反共反蘇；四是盛世才得到蔣介石維持其在新疆統(tǒng)治權力的承諾。1942年6月，應盛世才之邀，重慶國民政府擬定由朱紹良、翁文灝、毛邦初等人赴新，就新疆諸項問題與盛世才進行洽商。30日，蔣介石致電朱紹良，就新疆軍政處理意見及國民政府對盛世才的態(tài)度向其交底，蔣介石稱： “對盛應開誠懇摯，使之徹底了解中央對彼之熱望與扶持之精誠，彼或設（涉）及將來駐軍問題，此乃完全可照其本人意見辦理，凡新疆范圍內無論軍政皆愿以全權賦予便宜處理也?！雹輩⒁娛Y介石《蔣中正電朱紹良請與翁文灝毛邦初等赴新與盛世才洽商一切并稱中央愿由盛全權處置新疆惟交通輸運一項望盛能尊重中央等》，一九四二年六月三十日，臺北國史館，數位典藏號：002-090102-00016-176。8月29日，宋美齡、吳忠信、朱紹良等人飛抵迪化。30日，朱紹良向盛世才表明，按照蔣意新疆軍政事宜由盛世才全權處置。盛世才本是極具野心之人，早在1930年秋赴新途中就曾對其密友趙鐵鳴稱： “此行乃系破釜沉舟之舉，有進無退。吾必遠到邊區(qū)另創(chuàng)造一局面，將來或作一東亞紅軍總司令亦未可知，不然我就找一個老朽長官，假意殷勤，待其死后繼承其權位?！盵5]3166盛世才與國民政府博弈，實行親蘇政策，以及后來轉而投靠國民政府，皆為其能夠獨攬新疆權力使然。蔣介石的承諾不僅滿足了盛世才的野心，也使他與蘇聯決裂少了許多顧忌。

在盛世才轉而投靠國民政府后，國民政府隨即在軍事、外交、金融等領域向新疆進行全面滲透，同時極力排擠蘇聯在新疆的勢力。國民政府在新疆勢力的不斷增強也削弱了盛世才的權力和影響力。盛世才不得已于1944年8月10日致電國民政府，請求辭去新疆省政府主席、邊防督辦等本兼各職。其后，國民政府準其所請，調任他為農林部部長，另任吳忠信為新疆省政府委員兼新疆省政府主席，吳忠信未到任以前，由朱紹良暫行兼代。1944年9月11日，盛世才由迪化乘機飛往重慶，自此新疆進入國民黨直接統(tǒng)治時期。

四、新疆治理之不同前途

新疆和平解放前后，新疆治理出現兩種不同的前途。和平解放前，無論是新疆主政者自主治理新疆，還是國民政府直接治理新疆，新疆地方政府與中央政府的關系總體處于非正常的狀態(tài)。和平解放后，在中國共產黨的領導下，新疆地方政府與中央政府的關系開始步入正軌。

（一）和平解放前后兩種治理不同之前途

楊增新至盛世才主政新疆時期，就政治、軍事、外交諸方面而言，新疆地方政府與中央政府關系的特點為：其一，因個人專制統(tǒng)治色彩濃厚，新疆地方政府與中央政府的關系很大程度上決定于主政者個人，打上了主政者個性化的烙印；其二，在政治方面，新疆地方政府自主性極強，與中央有博弈也有調適；其三，在外交方面，除在袁世凱執(zhí)政時新疆地方政府服從中央并依賴中央對外交涉外，新疆以自主外交為主，甚至繞開中央私自發(fā)展對外關系；其四，在軍事方面，新疆軍隊具有明顯的地方軍隊特點，除袁世凱執(zhí)政時期和盛世才投靠國民政府時期外，新疆的軍隊只聽命于主政者或地方實力派，而非接受中央統(tǒng)一指揮；其五，新疆地處西北邊陲，加之地方勢力的阻隔，使中央政府對新疆鞭長莫及，雖想掌控新疆但無法實現，直到盛世才投靠國民政府后這種局面才改變。

1944年9月至1949年9月26日新疆和平解放前，新疆處于國民黨直接統(tǒng)治之下，然而國民政府并未給新疆帶來光明的前途。由于國民黨的反動統(tǒng)治，加之蘇聯的策動， “三區(qū)革命” 爆發(fā)，新疆再次燃起戰(zhàn)火，國民政府新疆當局只能掌控新疆部分地區(qū)；因革命早期受 “泛突厥主義” 者艾力汗·吐烈等控制，建立了分裂政權 “東突厥斯坦共和國” ，嚴重威脅國家的主權、安全和統(tǒng)一。三區(qū)方面與國民政府及其新疆當局長期處于對立與對峙狀態(tài)，即使在和平談判及三區(qū)方面取消 “東突厥斯坦共和國” 后出現了短暫的緩和，此對立和對峙的局面仍未發(fā)生實質性的改變。新疆還出現了 “泛伊斯蘭主義、泛突厥主義” 泛濫的情況。在三區(qū)方面，在革命早期，艾力汗·吐烈等鼓吹 “泛突厥主義” ，煽動民族仇視，危害深重；在國民黨內部，1947年5月 “泛伊斯蘭主義、泛突厥主義” 分子麥斯武德擔任新疆省政府主席，周圍聚集了艾沙等眾多 “雙泛” 分子，他們公然鼓吹 “雙泛” 思想，毒害新疆人民尤其是青年人，使新疆陷入民族分裂的潛在危險。新疆受國際地緣政治影響亦更加突出。因盛世才投靠國民政府后蘇聯在新疆的勢力遭到排擠，導致其策動三區(qū)暴動對抗國民政府，國民政府與三區(qū)方面的談判原屬國家內政，卻不得不倚靠蘇聯調停，國民政府亦借美國向蘇聯施壓，在《中蘇友好同盟條約》簽訂、國民政府承認外蒙古獨立后，蘇聯政府才促使三區(qū)與國民政府談判。另外，美、英等國在二戰(zhàn)結束后挑起冷戰(zhàn)，美國以新疆作為對抗蘇聯的橋頭堡，后期甚至背著國民政府私下拉攏西北的地方勢力，妄圖在中國西北建立一個獨立的穆斯林國家，以對抗中共和蘇聯，這嚴重威脅到中國國家的主權和領土完整。

與和平解放前新疆主政者治理新疆和國民黨直接統(tǒng)治新疆不同的是，和平解放后中共開啟了新疆治理及新疆地方政府與中央政府關系的新篇章。1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議開幕，29日通過的《共同綱領》對中央人民政府與地方人民政府的關系作了明確規(guī)定，要求在中央集中統(tǒng)一領導之下， “全國各地方人民政府均服從中央人民政府，中央人民政府與地方人民政府間的職權劃分，應按照各項事務的性質，由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜”[6]。1949年9月26日，新疆實現和平解放，中共開始全面治理新疆，新疆地方政府與中央政府的關系開始步入正常軌道：在中共中央集中統(tǒng)一領導下，新疆開始著手建立各級人民政府，新疆地方政府堅決服從中央人民政府；原新疆地方軍隊改編為人民解放軍，由黨統(tǒng)一指揮；外交權屬于中央人民政府。

（二）兩種治理不同前途之原因

新疆和平解放前后新疆地方政府與中央政府的關系出現兩種不同的前途，究其原因，既有其社會根源，亦有其地緣政治因素，還存在于國共兩黨的差別。

在社會根源方面，軍閥割據成為民國時期特別是袁世凱死后的頑疾，導致中央政府因軍閥勢力的阻隔，無法掌控新疆，成為阻礙國民黨統(tǒng)合新疆的重要原因。中共在新疆和平解放后計劃將新疆地方軍隊改編為人民解放軍，保證黨對軍隊的絕對領導；中共領導的是徹底反帝反封建的新民主主義革命，至新疆和平解放前已清除了進入新疆的障礙，消滅沿途的地方勢力，在新疆和平解放后，著手進行人民政權建設，確保了黨對新疆各項事業(yè)的全面領導。

在國際地緣政治環(huán)境方面，由于新疆地處西北邊陲，不可避免受俄（蘇）影響，在袁世凱死后，無論是北京政府還是后來的南京（重慶）國民政府與俄（蘇）并非友好關系，因中央政府對新疆鞭長莫及，從對新疆施加的實際影響來看，俄（蘇）的影響要更大，故頻頻出現新疆地方政府直接與俄（蘇）發(fā)展外交之事，而中央政府則無能為力。中共與蘇聯一直發(fā)展友好關系，保證了中共在新疆的政策始終得到蘇聯的支持，故而在新疆和平解放后不可能出現地方政府繞開中央政府直接與蘇聯發(fā)展外交關系的局面，且新疆和平解放后，中共在新疆的各級人民政權建設和軍隊改編與建設，也確保黨對新疆各項事業(yè)的領導，使新疆地方政府不可能脫離中央政府的有效管轄。

在國共兩黨的差別方面，國民黨形式統(tǒng)一而內部派系林立、組織渙散，無法形成中央對地方政府的有效領導；中共組織高度統(tǒng)一，個人服從組織，地方服從中央，保證了中央對地方的絕對領導。

總之，新疆和平解放前后，新疆地方政府與中央政府的關系呈現出截然不同的狀況，新疆和平解放后中共實現對新疆政治、軍事、外交等統(tǒng)一領導，徹底結束了之前此關系的非正常狀態(tài)，使之走向合理化和正?；_啟了新疆治理及新疆地方政府與中央政府關系的新篇章。