行政處罰種類劃分與設(shè)定研究

湖北警官學(xué)院治安管理系 皮中旭

行政處罰是當前行政管理體系中一種與公民切身利益相關(guān)的普遍性手段，行政處罰法充分保障公民權(quán)利，嚴格規(guī)范了行政處罰類別，有利于建設(shè)法治型政府，切實對行政權(quán)力的擴張起到控制作用。隨著地方立法空間進一步擴大以及新型治理模式逐步形成，行政處罰法的設(shè)定與種類劃分也要作出相應(yīng)的調(diào)整?，F(xiàn)分析劃分行政處罰種類與設(shè)定相關(guān)的問題。

一、行政處罰種類劃分

按照行政處罰法的規(guī)定，按照名稱對行政處罰行為進行分類，有罰款，警告，責令停產(chǎn)停業(yè)，沒收非法財物、違法所得，行政拘留，吊銷或者暫扣許可證、吊銷或者暫扣執(zhí)照。行政處罰法屬于基本處罰法，依照此法劃分的處罰種類屬于基本處罰種類。行政處罰法在劃定基本處罰種類時，還對其他行政法規(guī)、法律規(guī)定的處罰對應(yīng)的兜底條款進行了規(guī)定，除了基本處罰種類之外的其他法規(guī)、法律規(guī)定的處罰種類被稱之為其他處罰種類，包括公示違法信息、列入黑名單與通報批評等。我國行政處罰種類包括其他處罰種類與基本處罰種類兩個類別。

二、行政處罰種類的設(shè)定

我國行政處罰種類對應(yīng)的設(shè)定權(quán)較為集中，這種設(shè)定方式主要是為了預(yù)防亂處罰的現(xiàn)象出現(xiàn)，從而實現(xiàn)對行政處罰權(quán)的有效規(guī)范。國務(wù)院行政法規(guī)與國家法律共同規(guī)定行政處罰的實際種類并對其進行控制。低位階需要在高位階立法分類基礎(chǔ)上，依照法定授權(quán)來對各個處罰種類對應(yīng)的適用情況進行設(shè)定。國家法規(guī)對拘留、吊銷暫扣證照、責令停業(yè)停產(chǎn)、沒收非法所得與財物、罰款與警告這幾種處罰種類具有完全設(shè)定權(quán)；在沒有國家法規(guī)的規(guī)定條件下，行政法規(guī)有除人身自由處罰之外的警告、吊銷暫扣證照、責令停業(yè)停產(chǎn)、沒收非法所得與財物、罰款與警告的設(shè)定權(quán)，且有其他處罰種類的設(shè)定權(quán)，無拘留設(shè)定權(quán)，地方性法規(guī)無拘留與其他處罰種類的設(shè)定權(quán)，無營業(yè)執(zhí)照吊銷與人身自由處罰的設(shè)定權(quán)，有暫扣執(zhí)照、吊銷/暫扣許可證、責令停業(yè)停產(chǎn)、沒收非法財務(wù)與違法所得、警告、罰款的設(shè)定權(quán)；在沒有制定法規(guī)與法律的條件下，部門規(guī)章對一定數(shù)量罰款與警告有設(shè)定權(quán)，國務(wù)院規(guī)定其罰款的具體限額，地方規(guī)章同樣只有警告以及罰款的設(shè)定權(quán)，省級人大常委會負責規(guī)定其罰款的具體權(quán)限。

三、當前設(shè)定與劃分行政處罰種類中存在的主要問題

（一）基本處罰種類劃分存在的問題

當前的基本處罰并不是處罰種類，而屬于處罰形式，分類時只考慮處罰對應(yīng)的名稱，并未形成支持分類工作的標準與依據(jù)。分類需要把特質(zhì)相同的事物劃分到一處，參照的標準是事物所共有的某些特質(zhì)或某種特質(zhì)。以命名形式進行分類過于單一化，只能夠?qū)我换幜P形式進行體現(xiàn)，由于沒有采用某種共同特質(zhì)作為分類標準來劃分處罰種類，因此分類也缺少必要的參考依據(jù)。行政處罰法的設(shè)立目的是為了控制行政處罰權(quán)，避免出現(xiàn)濫用權(quán)力的情況，有效將行政處罰這一行為控制在一定的范圍之內(nèi)。所以劃分處罰種類時，需要給行政處罰工作打造最為基本的種類框架，同時在框架體系中納入處罰形式，從而使屬種關(guān)系更加明確清晰，歸類應(yīng)隸屬于劃分種類范疇，而處罰對應(yīng)的名稱與外在形式應(yīng)為“類別”的具體構(gòu)成，如此形成的處罰體系更為完整，能夠?qū)π姓幜P行為有效地發(fā)揮出控制與規(guī)范的作用。而現(xiàn)有法規(guī)在劃分處罰種類時，只簡單地參考“形式”，沒有真正地體現(xiàn)出屬種關(guān)系。這種分類問題反映到實際的法規(guī)實施環(huán)節(jié)中，導(dǎo)致處罰種類繁雜，對應(yīng)的名目數(shù)量多且較為雜亂，還有其他行政措施與行政處罰措施共存的狀況，比如責令改正、追繳等措施均屬于行政執(zhí)法的范疇，并非行政處罰措施，然而罰款處罰與行政措施并存的條件下，很容易使人們混淆處罰種類，并使處罰種屬關(guān)系出現(xiàn)混亂的情況。

（二）其他處罰種類與基本處罰種類之間存在失衡

其他處罰種類與基本處罰種類之間為特殊與一般的關(guān)系，基本處罰種類已經(jīng)涵蓋了主要的與普遍的情況，而其他處罰種類中多為較為特殊的情況，對基本處罰種類進行補充。當前的基本處罰種類只包含六種，相比之下，其他處罰種類涵蓋的類別更多，如違法信息公示，列入黑名單；針對情節(jié)嚴重的虛報資本注冊信息的采取撤銷登記這一處罰方式；涉及違法違建建筑者，采取限期拆除與降低資質(zhì)的處罰；針對作偽舞弊者，采取撤銷其學(xué)位的處罰?；咎幜P種類遠少于其他處罰種類，二者之間在數(shù)量上存在失衡的情況，其補充與普遍的關(guān)系也被打破。 考慮到行政處罰法屬于基本處罰法，所以其必須具有最高效力，根據(jù)行政處罰法來設(shè)定其他同一類別的處罰“種類”時，處罰力度需要大于“其他處罰種類”，或者至少達到均衡的程度。然而不少隸屬于“其他處罰種類”的處罰力度已經(jīng)超過“基本處罰種類”，如其他法律規(guī)定的“通報批評”力度遠大于“警告”，“警告”的處罰效果和力度還低于“違法信息公示”與“列入黑名單”，在后兩項處罰中，不只是從聲譽的角度實施懲治，同時還對受處罰對象的貸款，乘坐火車、飛機等行為加以限制與制裁。以其他法律所規(guī)定的“限期拆除”，其處罰造成的后果已經(jīng)超過沒收或者罰款，拆除后，即使對錯誤行為進行處罰，也不能重新恢復(fù)原狀，“其他處罰種類”已經(jīng)形成直接取代現(xiàn)有“基本處罰種類”的變化趨勢。

（三）處罰種類設(shè)定存在的問題

從設(shè)定處罰種類的角度來看，基本處罰種類存在一些不合理的因素，現(xiàn)有的基本處罰形式盡管是行政實踐活動中使用得較為普遍的懲戒手段，有利于維護社會穩(wěn)定，但是其設(shè)定上的問題也不容忽視。行政處罰的最終目的是懲戒行為人，制裁違法行為，同時還要形成引以為戒的效果。當處罰存在輕微危害性的違法行為者時，可采用警告的措施，但是其懲戒作用相對輕微，實際更多地體現(xiàn)在提醒與警示的作用上，制裁特性較弱。行政機關(guān)開展執(zhí)法活動時，在作出決定或者采取措施前，可通過警告來預(yù)防或者阻止違法行為，但是其作為處罰種類是不合理的。

罰款是從金錢方面對違法行為加以制裁，行政處罰種類之中，罰款具有最高的設(shè)定頻率，在規(guī)章與法律中得到廣泛應(yīng)用，基本處罰法中并未明確設(shè)定處罰幅度對應(yīng)的標準，而在其他法規(guī)與法律中，處罰幅度也并未受到約束，因此在不同的領(lǐng)域中，處罰幅度有著較大的差別，導(dǎo)致處罰對應(yīng)的裁量權(quán)存在失控的情況，很容易滋生處罰不公或者同一案件處罰力度不同的問題。

地方性規(guī)章與法規(guī)在設(shè)定處罰時會受到基本處罰種類方面的限制，按照名稱進行分類的方式存在局限性與固定性的問題，地方設(shè)定處罰類別時，其自主空間將被擠壓，這會給地方治理工作的主導(dǎo)性造成不良影響，甚至有違反立法權(quán)的立法初衷的傾向。地方治理需要擁有自主合理的立法空間，當前需要解決行政處罰立法方面的問題。行政處罰法還需得到進一步的修正，尤其是在涉及到立法問題時，應(yīng)關(guān)注行政處罰法與立法法不同步的情況。比如按照立法法的規(guī)定，地方立法權(quán)被有效擴大至能夠設(shè)區(qū)的市，而從行政處罰角度分析，地方立法權(quán)仍舊存在局限于偏大的市的情況；另外立法法中明確規(guī)定，當?shù)胤搅⒎ㄖ黧w和上位法不存在抵觸的狀況時，其擁有在歷史文化保護、環(huán)境保護等中的立法權(quán)。立法法給地方較大的立法空間，因此行政處罰法需要作出調(diào)整，修正其設(shè)定與種類，滿足地方立法的合理需求。

四、改進行政處罰種類設(shè)定與劃分的建議

（一）合理劃分行政處罰種類

劃分行政處罰措施的種類時，必須按照基本的分類規(guī)則，選擇劃分標準時，需要抽象概括出不同的處罰行為具有的同一特質(zhì)，使具有相同內(nèi)容或者特質(zhì)的處罰措施被歸納成一類。選擇劃分標準時，必須先考慮劃分種類的目的，即立法目的，標準需要可以對彼類處罰與此類處罰進行明確區(qū)分，以此給各種違法行為的適用類別提供必要的依據(jù)；另外還要對各種處罰種類所呈現(xiàn)的制裁強度加以區(qū)分，從而使制裁力度與違法程度保持相當?？蓪斍暗牧N處罰劃分成人身自由罰、資格罰、財產(chǎn)法以及聲譽罰幾種類別。選擇的標準為處罰內(nèi)容，成功區(qū)分了彼類與此類，同時也對制裁處罰力度加以區(qū)分，能夠達到分類的目的。按照處罰的具體內(nèi)容進行分類有以下幾種作用：可擺脫種類劃分相對混亂的現(xiàn)狀，在凸顯處罰內(nèi)容的共性特點時，將具有共同要素的處罰措施當作同一類別的處罰，其處罰內(nèi)容相似，在此標準下實現(xiàn)對處罰措施的有效歸類，這種分類方式符合科學(xué)的邏輯關(guān)系，消除原本存在于分類系統(tǒng)中的缺陷。還可借此形成處罰種類的框架，此種分類方法有助于對處罰形式加以歸類，在分類中的相對種類中納入“其他處罰種類”，以此來消除“其他處罰種類”與“基本處罰種類”之間存在的不平衡情況。在對處罰行為進行規(guī)范時，還為地方立法保留了相應(yīng)的空間。根據(jù)處罰內(nèi)容分類屬于抽象概括性的分類，必須遵守嚴格控制的基本原則，靈活設(shè)置處罰形式，保護地方立法的相對自主權(quán)。

（二）構(gòu)建行政處罰形式與種類之間的種屬關(guān)系

行政處罰基本框架由人身罰、資格罰、行為罰、財產(chǎn)罰與聲譽罰共同構(gòu)成，每個種類下又有多種不同的處罰形式，需要將其與其他處罰措施加以區(qū)分，確保處罰形式能夠被正確歸類，其種屬關(guān)系也能夠維持較強的合理性。對處罰措施和其他措施進行區(qū)分，比如“追回獎金，撤銷獎勵”，這一處理決定對應(yīng)的行為并不存在目的方面的制裁性，行政相對人在符合法定條件的前提下獲得獎金或者行政獎勵，其需要履行提交真實材料與依法申請的義務(wù)，如果通過不正當?shù)姆绞津_取獲得獎勵，應(yīng)對這一種行為時應(yīng)實施追回與撤銷所指行為存在違背行政義務(wù)的基本特性，但是其目的并不具備制裁性，只是為了糾正錯誤；這一處理決定并沒有具備行政處罰層面的不利后果，獎金與獎勵并不需行政相對人支付成本，雖然會影響其利益，但是追回與撤銷都是收回其不應(yīng)獲利，本質(zhì)上為恢復(fù)原狀，所以這一措施并非行政處罰形式。

（三）正確設(shè)定行政處罰形式與種類

控制設(shè)定處罰種類的行為，我國始終嚴格控制設(shè)定處罰種類的工作，遵守高位法控制的基本原則，以行政處罰法來設(shè)定行政處罰種類，其他行政法規(guī)與其他法律沒有設(shè)定處罰種類的權(quán)力?？刂铺幜P形式的設(shè)定工作時，應(yīng)堅守前后一致、法制統(tǒng)一的立法精神，以行政處罰法為主，其他行政法規(guī)與法律為輔，同時行政法規(guī)并沒有權(quán)限對人身自由罰的處罰形式進行設(shè)定。在處罰種類項之下，對處罰形式進行羅列，依照既有的經(jīng)驗來限定處罰力度，以靈活條款為輔助，為設(shè)定其他處罰形式預(yù)留相應(yīng)的空間。設(shè)定新的行政處罰形式與種類，修正現(xiàn)有的處罰種類，以聲譽罰為例，設(shè)定其處罰形式時，要考慮到其主要是為了承接法人、公民的榮譽與名譽，依照實際使用情況，將處罰形式設(shè)置成公示違法信息、具結(jié)悔過、通報批評、警告等；針對財產(chǎn)罰，設(shè)置處罰形式，其主要對法人、公民在財物與金錢進行懲處，具體形式包括除毀財物、沒收非法所得、沒收財產(chǎn)與罰款，其中除毀財物還包括限期拆除違法設(shè)施與建筑的處罰以及銷毀假冒偽劣商品的處罰。

（四）充分考慮地方立法需求

擴大地方設(shè)定行政處罰形式的自主空間，可對設(shè)定聲譽權(quán)的處罰形式的自主空間進行擴大，盡管當前的行政處罰法在處罰形式與種類的設(shè)定上存在混淆的情況，但是劃分規(guī)則上有明確的要求，法律要求地方立法機關(guān)擁有設(shè)定警告處罰種類的權(quán)力，地方對于影響較為輕微的處罰有一定的設(shè)定空間，可為地方的立法機關(guān)賦予設(shè)定聲譽罰處罰形式的權(quán)力，地方即可結(jié)合發(fā)展需求與地方治理的情況來確定聲譽罰所對應(yīng)的處罰形式，針對列入黑名單這種具有復(fù)合處罰形式且會給相對人利益造成嚴重影響的處罰形式，地方不允許出現(xiàn)相關(guān)的創(chuàng)新設(shè)定行為。

五、結(jié)論

確定行政處罰種類的設(shè)定與劃分時，需要以立法目的為出發(fā)點，保障法律的一致性與連貫性，準確地反映出當前社會的發(fā)展與變化需求，正確選擇分類標準，確定合理的處罰形式與設(shè)定方式，做好設(shè)定處罰形式權(quán)力的分配工作，不斷地完善行政處罰法。