轉(zhuǎn)移支付再認(rèn)識
——論轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任鏈條與績效

廣東財貿(mào)職業(yè)學(xué)院 黃莉

一、專項轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐意義

專項轉(zhuǎn)移支付是指上級政府(在我國一般指中央、省、市級政府)為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策目標(biāo)，以及委托下級政府代理的一些事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的專項補(bǔ)助資金，資金接受者需按規(guī)定用途。專項轉(zhuǎn)移支付資金行政責(zé)任制鏈條的夯實(shí)，首先需要資金分配程序的明晰和公開。其次，在實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)、夯實(shí)專項轉(zhuǎn)移支付資金責(zé)任制鏈條，轉(zhuǎn)移支付資金的績效，不斷從社會整體、從民眾獲得感、從政府某一部門某一項目的效益到該部門整體的效益、再到政府整體績效，必須從單一項目、單一部門、單一政府，向政府整體到全社會進(jìn)行核算考量，才能體現(xiàn)我國轉(zhuǎn)移支付的真正效益。這樣，對專項轉(zhuǎn)移支付資金責(zé)任制鏈條的縱向夯實(shí)才有意義。我國政府決策注重民主集中制，專項轉(zhuǎn)移支付資金在橫向民主基礎(chǔ)上進(jìn)行縱向民主，而民主集中制要落到實(shí)處，究竟什么環(huán)節(jié) “民主”，什么環(huán)節(jié)“集中”，成為必須在實(shí)踐中進(jìn)一步探討清楚的問題。

二、轉(zhuǎn)移支付對權(quán)威中央政府的政治與財政體制的保障

（一）財政年度預(yù)算立法的漫長與預(yù)算分配的實(shí)際責(zé)任承擔(dān)

全國人民代表大會（簡稱人大）及其常務(wù)委員會，對預(yù)算立法事務(wù)由于信息不足不可能提出所有議案。由于不直接執(zhí)行，無法編制現(xiàn)實(shí)可行的與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃相適應(yīng)的國家預(yù)算。而國務(wù)院卻具有這方面的優(yōu)勢，為了更好地做好年度預(yù)算，實(shí)際上只能由國務(wù)院來承擔(dān)這些決策事務(wù)，由國務(wù)院來完成國家預(yù)算(更多的是指中央預(yù)算)草案的編制，并經(jīng)人大立法后執(zhí)行，同時接受人大的監(jiān)督①。

預(yù)算立法的法律形式由人大完成，預(yù)算立法的編制由國務(wù)院完成，事實(shí)上真正能承擔(dān)預(yù)算立法編制及執(zhí)行責(zé)任的，只能是國務(wù)院。在預(yù)算細(xì)節(jié)上國務(wù)院可以說是自我立法。財政是國家政府的財力保障，肩負(fù)著政府履行職責(zé)的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障和政策手段，年度財政預(yù)算是國家政府意志的貨幣化兌現(xiàn)，是國家政府行為的承諾與驗(yàn)證，目前社會更關(guān)心的是公共財政績效。

（二）轉(zhuǎn)移支付對中央政府的財政體制保障

1.國家財政體制的第一層分配：中央財政掌控即中央國庫層次

國務(wù)院為了完成最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)職責(zé)和部分決策性的預(yù)算立法事務(wù)，必須擁有足夠的財權(quán)與財力控制權(quán)。目前實(shí)行的財權(quán)財力體制是1994年實(shí)施的分稅制，除體現(xiàn)主權(quán)的進(jìn)出口關(guān)稅及海關(guān)代征的增值稅、消費(fèi)稅外，基本稅種實(shí)行共享形式。中央本級財政收入的構(gòu)成是中央財政收入，外加少部分歷史因素形成的地方上解收入。根據(jù)預(yù)算法，中央可通過預(yù)算赤字來支持中央政府的財政支出。中央政府的財政支出由兩部分組成：地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的歸屬地方預(yù)算部分、中央政府財政本級支出部分，而中央政府財政本級支出僅占中央政府財政支出三分之一。可見，目前中央政府財政本級收入與本級支出不是對稱的一對概念，中央政府本級財政收入更多是面向全國全局，是為承擔(dān)全社會經(jīng)濟(jì)管理做財力保障及控制社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，促進(jìn)全社會經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。目前最主要的手段是轉(zhuǎn)移支付，這種縱向的轉(zhuǎn)移支付占中央政府財政支出的三分之二。

我國實(shí)行的是大一統(tǒng)的集中制，“全國一盤棋”，中央政府財政本級收支不均衡，不均衡富余部分為全國財政整體的均衡提供財力手段和調(diào)控管理手段等基礎(chǔ)性工具。

2.國家財政體制的第二層分配：預(yù)算層次分配

除中央政府財政本級支出之外，中央政府財政支出主要目標(biāo)在于轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付分配。轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行成為政府間承上啟下的中間環(huán)節(jié)，既是財權(quán)與事權(quán)的配合，也是上級政府政策意圖的貫徹方式。目前，政府間轉(zhuǎn)移支付有兩種模式：一是集權(quán)制，下級政府的資金主要來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付。二是分權(quán)制，上級政府只給下級有限的補(bǔ)助。我國中央政府支付具有雙軌制特點(diǎn)：既有因素法測算的均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，也有隨機(jī)性項目補(bǔ)助與維持既得利益格局轉(zhuǎn)移支付。但均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付少，隨機(jī)性項目補(bǔ)助與維持既得利益格局轉(zhuǎn)移支付多，這是歷史原因造成的，中央政府財政本級之外的支出回歸與達(dá)到本位，尚需一段時期調(diào)整。政府間轉(zhuǎn)移支付制度從實(shí)際操作角度劃分為兩種：一是附加條件的或?qū)ｍ椀摹０ǎ海?）開放式配套撥款。（2）封閉式配套撥款。二是沒有附加條件的撥款，即撥款不設(shè)定資金的使用方向，由下級政府自主決定。無論如何，中央政府預(yù)算本級支出的轉(zhuǎn)移支付部分，與列入省級政府預(yù)算的財政收入相勾連。

3.國家預(yù)算報表及其預(yù)算會計制度的設(shè)立使用原則和預(yù)算公開

2007年起全國統(tǒng)一使用新的政府收支分類和預(yù)算表編制制度，沒有要求就各省級專項資金具體內(nèi)容進(jìn)行全面詳細(xì)揭示。按現(xiàn)行制度編制的預(yù)決算表草案，很難從其科目中按圖索驥地勘驗(yàn)到各省級專項資金項目的具體使用，所以各省每年交付省級人大審議的預(yù)決算表草案，并不能滿足公開和精細(xì)化要求。

我國現(xiàn)行的國家預(yù)算報表及其預(yù)算會計制度，更多是從整體上反映政府收入與支出的去向和均衡，為更準(zhǔn)確反映政府支出，除了從政府內(nèi)部能動性的職能支出角度進(jìn)行劃分與說明，還從財政貨幣資金本身的特性，從粗到細(xì)進(jìn)行說明。但不論如何，都是政府內(nèi)部收支系統(tǒng)性的說明。即使是正在不斷完善中的部門預(yù)算，也只是在某一政府層級展開的內(nèi)部財力開支的責(zé)任制的說明。即使省級政府的預(yù)算報表，首先也是保證對上與中央政府、對下與各所轄政府預(yù)算的說明，是整體一貫性要求在資金安排上的體現(xiàn)。即使將報表及其賬目進(jìn)一步公開，還是難以承載公民和納稅人關(guān)于預(yù)算公開的愿景。對我國農(nóng)村傳統(tǒng)主糧生產(chǎn)的全環(huán)節(jié)、農(nóng)民勞動力的轉(zhuǎn)移提升、農(nóng)民后代的義務(wù)教務(wù)和農(nóng)民的基本保障，中央政府在支付信息化和公開化技術(shù)手段的支持下，按每個攤分?jǐn)?shù)量的標(biāo)準(zhǔn)單位如每人、每畝、每頭，按照每年、每月或每次，制定不同的補(bǔ)貼品種、補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼對象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼形式，如同一個龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，直接專項補(bǔ)貼在崗農(nóng)民，提升農(nóng)民技術(shù)，提高農(nóng)民素質(zhì)和保障農(nóng)民生活。這是否在暗示中央政府在一定程度擔(dān)起全國農(nóng)民及其義務(wù)教育的基本政府服務(wù)經(jīng)費(fèi)，是否在探索在一定程度直接統(tǒng)管傳統(tǒng)主糧農(nóng)民的生產(chǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育的事權(quán)和財權(quán)（即中央統(tǒng)籌、省級地方落實(shí)）。也昭示著中央政府在通過涉農(nóng)的各項專項資金，扶持著農(nóng)民傳統(tǒng)主糧生產(chǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育，維護(hù)社會穩(wěn)定與發(fā)展的事項。僅從主糧直補(bǔ)方式，各省有按擁有土地面積計算的收入型補(bǔ)貼，有按實(shí)際種植面積掛鉤型補(bǔ)貼，包含對農(nóng)民收入直補(bǔ)、對糧食安全直補(bǔ)，兩種政策目標(biāo)需要協(xié)調(diào)。

三、涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼下的中央政府決策與實(shí)施及責(zé)任夯實(shí)的嘗試

一方面，國務(wù)院處于我國政府系統(tǒng)的最高端，其向下發(fā)布政令會僅針對省級政府，再由省級政府逐級下傳，當(dāng)然面對全局性事項可能會直接掌控管理。另一方面，國務(wù)院對農(nóng)民的直補(bǔ)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對農(nóng)民及其耕種的生產(chǎn)生活，關(guān)心著農(nóng)民收入與糧食安全。國務(wù)院直接對農(nóng)民的貼身管理，是對中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障護(hù)持。這種管理方式，與聯(lián)邦制國家中的聯(lián)邦政府與州政府、地方政府一道對居民的某一具體事項進(jìn)行分工式管理相類似，這種多中心的聯(lián)邦式管理分工技術(shù)在我國的嘗試使用，是對我國1994年開始的財政體制邁出聯(lián)邦財政體制基礎(chǔ)上的一個拓展。從2008年開始，農(nóng)民工資性收入所占比例第一次超過家庭經(jīng)營性收入，但如果不拘泥于某一產(chǎn)業(yè)進(jìn)行成本收入分析，而是放眼于全國持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，國務(wù)院采用雙重政府式的負(fù)責(zé)制的直補(bǔ)辦法是可以長期考量的。

（一）中央預(yù)算承擔(dān)、地方賬戶運(yùn)行與地方操辦的運(yùn)作模式

除了全國性的項目大工程，中央專項資金在施行雙重政府式對農(nóng)民補(bǔ)貼，同時也包含由省級政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)按要求分配使用傳統(tǒng)型的專項資金。這些中央專項資金使用于地方，有些由地方制定分配標(biāo)準(zhǔn)、范圍及方案，資金經(jīng)由地方國庫直接支付，有些涉及省級財政部門及相關(guān)主管部門的，則延伸到下級主管部門共同管理。

（二）現(xiàn)實(shí)體制運(yùn)行特點(diǎn)之謎：中央專項資金管理官員的多寡與國際專家的體制誤解

我國中央專項資金由中央預(yù)算承擔(dān)，地方賬戶運(yùn)行與地方操辦。即“中央買單、地方遵旨請客”運(yùn)作模式，曾有國際專家前往我國農(nóng)業(yè)部調(diào)研專項資金，發(fā)現(xiàn)有些官員一人操持幾個專項，他們認(rèn)為，這與美國聯(lián)邦幾個官員共同負(fù)責(zé)一個專項資金在人員管理配備上有較大差距，這只是國際專家的誤解。實(shí)際上，我國中央專項資金落地到具體項目，要經(jīng)過省級財政部門、對應(yīng)省主管部門等地方機(jī)構(gòu)人員，參與的管理人員比起聯(lián)邦政府的專職人員獨(dú)立管理有過之而無不及。即使我國中央專項資金是對個人的直補(bǔ)，也只是借鑒了聯(lián)邦制的直管到資金收受益人的一些技術(shù)方法，我國仍是大一統(tǒng)為主體的，即使是中央的事地方也有職責(zé)配合輔助。此處體現(xiàn)的體制特點(diǎn)之謎，并沒有一定表明我國要從財政體制上進(jìn)行探索，要走聯(lián)邦政體的道路。

1994年開始，我國開始在收入和支出總額上實(shí)行聯(lián)邦財政體制的分稅制，但在細(xì)目上，中央政府和上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付資金，如何有效運(yùn)作，如何分清和綁實(shí)上下級政府的權(quán)力和責(zé)任，一直在實(shí)踐和嘗試中。如果財政聯(lián)邦制運(yùn)作機(jī)制有效，我國政府一樣會實(shí)踐使用，如果面臨全國性或跨界重大項目，集中制將更有效。可見，在現(xiàn)行政體基礎(chǔ)上，面對如何借鑒使用不同的財政體制技術(shù)，既有體現(xiàn)縱向民主的集中制分配技術(shù)（如一般轉(zhuǎn)移支付），又采取了體現(xiàn)橫向民主的聯(lián)邦職責(zé)特點(diǎn)的分配技術(shù)，如中央直接安排到人的分配技術(shù)、中央政府對農(nóng)民的專項補(bǔ)貼。

（三）涉農(nóng)補(bǔ)貼“政績共同體”行為邏輯兩面觀

有學(xué)者認(rèn)為我國的上下級之間，形成非同一般利益共同體的政績共同體。由于信息不對稱、公眾監(jiān)管難，上下級利益連帶關(guān)系牢固。認(rèn)為權(quán)為民所授，各級政府和官員由對上級負(fù)責(zé)改為對當(dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)。

專項資金的預(yù)算權(quán)與項目立項權(quán)錯位，或者說是上下級之間分工完成的項目或?qū)ｉT事項不對稱。其問題在于，該專項資金達(dá)成的項目與事項，上下級之間的意愿與當(dāng)?shù)孛癖姷囊庠福芊襁_(dá)成一致。對設(shè)立專項資金的上級政府、執(zhí)行其意志的下級政府，決策力和執(zhí)行力是否一致，都是考驗(yàn)。如何嘗試決策權(quán)限向下，執(zhí)行效果向下，即考核評估的標(biāo)準(zhǔn)不源于上級，而在當(dāng)?shù)孛癖姟⒃诿耖g。但民意的聚焦、準(zhǔn)確達(dá)成也需長期訓(xùn)練磨合，特別是方式方法的熟悉使用，民意達(dá)成制度機(jī)制的形成需要漫長的時間。

（四）財政專項轉(zhuǎn)移支付資金的形成與人代會轉(zhuǎn)移支付表格設(shè)想

除黨和政府之外，人大代表議案和建議，也是財政專項轉(zhuǎn)移支付資金的形成的法定來源之一，是我國財政專項轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)作的人民性最直接體現(xiàn)。而政府內(nèi)部的財政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制政府年度預(yù)算，并在預(yù)算草案的審議中有權(quán)代表政府向人大代表進(jìn)行陳述和說明，財政機(jī)構(gòu)的規(guī)范運(yùn)作和日常行為都來自于政府的指令。

可以期待的是，包括財政專項轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立和分配基本都要通過人大審批，并向社會宣傳。目前的難度是，如何在技術(shù)上進(jìn)一步公開財政專項轉(zhuǎn)移支付資金的運(yùn)作，公開對財政專項轉(zhuǎn)移支付資金使用績效監(jiān)管，乃至對某一部門掌握和使用的財政專項轉(zhuǎn)移支付資金集合的綜合績效進(jìn)行監(jiān)管，這些都是人大代表和廣大民眾著力關(guān)注之處。財政專項轉(zhuǎn)移支付資金一旦進(jìn)入預(yù)算表格系統(tǒng)，會分解進(jìn)入各個科目，得不到獨(dú)立統(tǒng)一地反映?，F(xiàn)階段，財政部門代表政府公開預(yù)算，接受人大代表和廣大選民監(jiān)督，推動政府整體工作水平和質(zhì)量上臺階，研究如何公開財政專項轉(zhuǎn)移支付資金，是一個較優(yōu)的選擇。更為有效運(yùn)用、規(guī)范財政專項轉(zhuǎn)移支付資金，是廣大財政工作者，包括理論工作者的使命性。

四、結(jié)語

我國目前實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付政策，可以進(jìn)一步改進(jìn)，隨著實(shí)踐的推進(jìn)必將加強(qiáng)。由于轉(zhuǎn)移支付政策與我國的整體體制相連，并在夯實(shí)著各級政府的責(zé)任，需要我們從不同層面進(jìn)行總結(jié)，從積極面進(jìn)行完善。

注釋

①毛壽龍/吉林出版社/2007-12，《政治社會學(xué) 民主制度的政治社會基礎(chǔ)》，第一章第二節(jié)，P10-20。