優(yōu)化代表結(jié)構(gòu) 促進(jìn)鄉(xiāng)村治理“三治”結(jié)合

北京經(jīng)濟(jì)管理職業(yè)學(xué)院馬克思主義學(xué)院 潘鳳煥，郭凡良，秦詩雅

2021年4月28日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。明確指出，力爭用五年的時間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履職、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系?！兑庖姟窞閷崿F(xiàn)基層治理現(xiàn)代化開出了一劑良方，而這劑良方的主藥就是“三治”，即“自治、法治與德治”，三味藥如何合理搭配，決定著良方的效用，也決定著基層治理現(xiàn)代化實現(xiàn)的速度和質(zhì)量。

鄉(xiāng)村治理同城市社區(qū)治理一樣，都是基層治理的基本單元，但鄉(xiāng)村治理比社區(qū)治理所面臨的困難與矛盾更多也更為復(fù)雜。鄉(xiāng)村治理是基層治理的“末梢”，長期處于基層治理的邊緣，加之近年城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市社區(qū)治理效果凸顯，鄉(xiāng)村治理處于相對弱化的狀態(tài)。鄉(xiāng)村治理“散亂差”的狀態(tài)，引起了黨中央的高度重視，十九大報告明確強調(diào)：“要加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。隨后，2018年1月2日中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指出：“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)……建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”。2019年6月28日兩辦又下發(fā)了《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，至今年《意見》的頒發(fā)，使鄉(xiāng)村治理體系改革具備了成熟的政策框架，為鄉(xiāng)村治理逐步形成“三治”結(jié)合的治理體系提供了有力支撐。社會各組織按照上述政策的要求，通過加強協(xié)作、履職盡責(zé)，做出了許多有益的探索，但仍有很多不足。鄉(xiāng)村治理是一項復(fù)雜的工程，既有長期以來積累的問題，也有新形勢新發(fā)展提出的新問題，如何科學(xué)有效地破解問題與矛盾，是新時代條件下提出的重大挑戰(zhàn)和任務(wù)，而形勢的發(fā)展客觀上又要求務(wù)必有效解決這些問題，這既是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，更是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化及中華民族偉大復(fù)興的需要。這就需要集中民智、匯聚民力，充分調(diào)動發(fā)揮多元治理主體的積極性，形成推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的磅礴力量。不僅要大大提升各治理主體的政治站位，使其認(rèn)識到鄉(xiāng)村治理事關(guān)基層老百姓的福祉，更要動員組織各治理主體積極行動，參與到鄉(xiāng)村治理的過程中去?；鶎尤舜蟠碜鳛榛鶎拥闹匾后w，直接由人民群眾選舉產(chǎn)生，知民情、會民意，是老百姓的代言人，在百姓中享有較高的威望。而在其行使代表職責(zé)過程中，又能夠參與黨委政府的某些重大決策，了解國家的相關(guān)政策和法律法規(guī)，幫助黨委政府實施其政策意圖，化解老百姓對相關(guān)政策和法律法規(guī)的疑惑，逐步形成并實現(xiàn)黨委政府與老百姓的良性互動。因此，推進(jìn)實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理“三治”結(jié)合及現(xiàn)代化，需要充分發(fā)揮基層人大代表的作用。

農(nóng)村基層人大代表群體大多來自農(nóng)村，最知民情、最通民意、最接地氣，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、特別是促進(jìn)實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理“三治”結(jié)合方面有著其他組織不可比擬的優(yōu)勢和獨特作用。在“三治”結(jié)合中，“自治”是核心，是指村民依據(jù)《中華人民共和國村民委員會自治法》及相關(guān)法律法規(guī)，推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”等功能。顯然，自治是依法治理，而不是任意而治，既然是依法而治，必然要有人大代表參與其中，人大代表監(jiān)督權(quán)、咨詢權(quán)、建議權(quán)等法定職權(quán)的行使，有利于鄉(xiāng)村自治功能的實現(xiàn)。法治與自治的交叉，是依法而治的客觀要求?；鶎尤舜箅m然沒有立法權(quán)，但有法律法規(guī)的實施監(jiān)督和檢查權(quán)，對村規(guī)民約有建議、備案審查等權(quán)利。這既是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理、實現(xiàn)良法善治的前提，也是實現(xiàn)“三治”結(jié)合的法治保障。“德治”是“三治”結(jié)合的支撐，主要是指傳承弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，遵守公序良俗，為實現(xiàn)“三治”結(jié)合，營造團(tuán)結(jié)向上、生機(jī)勃勃的氛圍?；鶎尤舜蟠碓谶@方面更具有獨特的優(yōu)勢，可以依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，把傳統(tǒng)優(yōu)秀文化、公序良俗與社會主義核心價值觀結(jié)合起來，出臺一些規(guī)范性文件，進(jìn)一步豐富鄉(xiāng)村治理德治內(nèi)容，為“三治”結(jié)合提供有力的德治支撐。

基層人大代表不論是在鄉(xiāng)村治理自治方面，還是在法治德治方面，都有其他組織沒有或者無法比擬的獨特作用和優(yōu)勢，這些作用和優(yōu)勢在鄉(xiāng)村治理“三治”結(jié)合過程中已得到鮮明的體現(xiàn)。在認(rèn)識上述作用和優(yōu)勢的同時，也應(yīng)注意到實踐中還有某些不足之處，較為突出的就是基層人大代表結(jié)構(gòu)還不盡合理，主要表現(xiàn)在年齡結(jié)構(gòu)、知識文化結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)等幾個方面。這幾個方面的不足，一定程度上削弱了人大代表的履職能力，使基層人大代表在促進(jìn)鄉(xiāng)村治理“三治”結(jié)合過程中不能充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。當(dāng)然，造成基層人大代表履職能力不足的原因不僅僅限于以上幾方面，還有其他方面的原因，比如，老百姓根深蒂固的家族觀念，缺乏行使民主權(quán)利的理念，不了解自己的民主權(quán)利有哪些及其民主權(quán)利的行使方式和保障等等，以至于在推選人大代表的過程中，容易受到其他因素的干擾，產(chǎn)生與自己意愿不一致的結(jié)果，這些都是未來很長一段時間內(nèi)必須加以提升完善的方面。提升基層人大的綜合素養(yǎng)與履職能力，既要從思想上使其認(rèn)識到行使民主權(quán)利的重要性及必然性，又要其能夠轉(zhuǎn)化到實際行動中去，科學(xué)有效地實施民主權(quán)利，為黨委政府與百姓的良性互動搭建更廣闊的平臺。為此，必須從以下幾個方面優(yōu)化基層人大代表結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的“三治”結(jié)合。

一、引進(jìn)競爭機(jī)制，嚴(yán)把入口

現(xiàn)階段基層人大代表的履職能力雖然有所提升，但整體不足的局面并沒有根本改變，這與基層人大代表的產(chǎn)生及結(jié)構(gòu)有很大關(guān)系。目前，代表候選人提名產(chǎn)生的方式主要有三種：一是各政黨可以聯(lián)合或者單獨推薦；二是各人民團(tuán)體可以聯(lián)名或單獨推薦；三是選民或代表十人以上可以聯(lián)名推薦。法律雖然規(guī)定了這三種提名方式，但并未對每種方式的比例進(jìn)行規(guī)定，以至于基層人大代表候選人的推薦幾乎被各政黨、人民團(tuán)體所包攬，選民或代表聯(lián)名主動推薦的極少，偶爾出現(xiàn)也有被勸撤的可能。有些基層人大代表從未出現(xiàn)過選民或代表聯(lián)名主動提名推薦的案例。這不僅與選民的政治參與意識不強、參與能力不足有關(guān)，而且與制度設(shè)計有很大關(guān)系。因此，根據(jù)基層民主政治發(fā)展的實際情況，可以對代表候選人的提名方式做進(jìn)一步的規(guī)范，明確每種提名方式的比例，加大向基層一線人民群眾傾斜的力度，真正體現(xiàn)代表提名的廣泛性。通過引入競爭機(jī)制，科學(xué)分配代表比例，組織代表候選人直接與廣大選民見面，發(fā)表競爭演說、回答選民提問，加強選民對代表候選人基本情況和能力水平的了解，選出符合群眾意愿、反映群眾呼聲的人大代表，以促進(jìn)基層人大代表選舉更加規(guī)范化、民主化、制度化和多元化。再者，還要進(jìn)一步完善代表資格審查制度。目前代表資格審查制度側(cè)重于事中和事后的審查，幾乎沒有事前審查，發(fā)生在遼寧、湖南衡陽、四川南充的賄選案，不得不引起我們的反思，亟須將代表的資格審查前移，嚴(yán)把“入口”。這些措施的實施，必將進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，提升代表履職能力，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的“三治”結(jié)合。但如何保證這些措施不折不扣地貫徹落實到位，是需要做出科學(xué)回答并做出制度化安排的現(xiàn)實問題。科學(xué)有效的制度化安排本身就需要充分發(fā)揚民主、匯聚民意，這是保證制度落實到位的前提條件。良法才能善治，善治促進(jìn)法治的良性發(fā)展，兩者相互促進(jìn)的遞進(jìn)規(guī)律不僅是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本規(guī)律，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前提條件，這就需要在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，一方面要注重歸納、總結(jié)、提煉實踐經(jīng)驗，一方面更要注重把這些實踐經(jīng)驗上升到理論的高度，以立法的形式體現(xiàn)出來，用以規(guī)范指導(dǎo)實踐，如此循環(huán)往復(fù)，方能保證鄉(xiāng)村治理科學(xué)、健康、持續(xù)地發(fā)展。

二、健全完善評價機(jī)制，打開出口

現(xiàn)行對基層人大代表的評價方式主要是代表述職評議，這一考評方式雖然是基層實踐中開拓創(chuàng)新、與時俱進(jìn)的產(chǎn)物，但也缺少相應(yīng)的反饋與獎懲等重要程序的設(shè)置，不能及時將評議意見反饋給述職代表，也缺少令其整改、跟蹤檢查、向選民通報等相關(guān)要求，無法改變基層人大代表干與不干一個樣、干好干壞一個樣的現(xiàn)狀。所以，還需要不斷健全完善考評方式、拓展考評范圍，把那些能夠反映基層代表綜合素養(yǎng)與履職能力的事項都納入考評范圍中來。比如：能否認(rèn)真履職并兌現(xiàn)自己的承諾、是否積極參加會議、考察、調(diào)研及接訪工作、能否撰寫高質(zhì)量的議案、批評建議等等。并且要建立一套科學(xué)規(guī)范的考評程序及具有較高操作性的方式方法，以最大限度地反映代表的素養(yǎng)和能力。根據(jù)考評的結(jié)果建立起獎懲機(jī)制，對一些考評不過關(guān)的代表實行退出機(jī)制，打開基層人大代表的“出口”。在這方面，相關(guān)法律雖然對代表的罷免程序做了具體規(guī)定，但是代表被罷免的事由絕大部分限于違法犯罪行為，而對于那些不認(rèn)真履職、沒有履職能力或履職能力較差的代表沒有約束力。這完全不能適應(yīng)新時代新發(fā)展新情況對人大代表履職能力提出的新的客觀要求。新時代實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“三治”結(jié)合，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新格局，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，必然要求基層人大代表全面充分發(fā)揮其獨特的作用和優(yōu)勢，說到底就是要充分發(fā)揮每一位基層人大代表的作用。這就需要選好每一位代表，優(yōu)化基層人大代表代表的結(jié)構(gòu)，從整體上提升基層人大的履職素養(yǎng)和能力，對于那些確實不能履職或履職不到位的代表就要啟動退出機(jī)制。近年來一些省份在這方面做出了有益探索，創(chuàng)造了對履職不力的基層人大代表實行“勸辭”的方法，雖然對其合理性還存在一定爭議，但客觀上此類方法對優(yōu)化基層人大代表結(jié)構(gòu)，整體上提升基層人大代表履職能力有很大促進(jìn)作用，這也啟發(fā)我們應(yīng)該在充分調(diào)動發(fā)揮基層人大代表的積極性、創(chuàng)造性方面多作有益的探索，并把這些探索的成果及時轉(zhuǎn)化，為發(fā)揮人大代表的作用，特別是其推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的作用提供更多法律及政策保障。

三、代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化法治化

如何穩(wěn)定有序、持續(xù)有效地優(yōu)化基層人大代表結(jié)構(gòu)、提升基層人大代表的履職能力？其途徑就是要把積極探索和有益的經(jīng)驗法律化，實現(xiàn)基層人大代表優(yōu)化的法治化進(jìn)程。實踐中形成的探索和經(jīng)驗如果不能及時上升到法律層面，其穩(wěn)定性便得不到保障，不僅工作容易出現(xiàn)起伏與波折，還會削弱優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)的信心與期望。競爭機(jī)制的引入、考評機(jī)制的完善、代表資格審查的前移、勸辭方法的創(chuàng)新等等，都是在實踐中積極探索的結(jié)果，對于這些有益成果應(yīng)該進(jìn)行認(rèn)真的梳理、歸納、總結(jié)，并及時轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，為優(yōu)化基層代表結(jié)構(gòu)，促進(jìn)“三治”結(jié)合提供支撐力量，這是優(yōu)化基層人大代表結(jié)構(gòu)、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理“三治”結(jié)合的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為更好地推進(jìn)實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供更多法律保障，形成這一良性互動、遞進(jìn)發(fā)展的規(guī)律對我們最大限度地發(fā)揮基層人大代表作用，更加全面、充分地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的“三治”結(jié)合非常重要。對此，我們要形成主動自覺意識，深度把握“制度——實踐——制度”的循環(huán)遞進(jìn)發(fā)展規(guī)律，把優(yōu)化基層人大代表結(jié)構(gòu)、提升基層人大代表履職能力與推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的“三治”結(jié)合有機(jī)統(tǒng)一起來，做到制度有落實、落實有制度，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村治理的法治化，也為推進(jìn)實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出有益的探索。

綜上所述，只有基層人大代表的結(jié)構(gòu)不斷得到優(yōu)化，其履職素養(yǎng)和能力才能不斷提升，才能更好地參與到鄉(xiāng)村治理中去，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“三治”結(jié)合發(fā)揮更大的作用和優(yōu)勢。