“放管服”改革中市場監(jiān)管的治理工具變革

蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 劉敏

一、問題提出

地方政府治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，治理能力的提升有利于全面深化改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在市場環(huán)境日益復(fù)雜的今天，“放管服”改革在市場監(jiān)管領(lǐng)域的變革也對(duì)政府治理能力有了新的要求，而治理工具的選擇與有效運(yùn)用則是提升政府治理能力的關(guān)鍵，有效的治理工具有助于“重塑政府形象、提升政府治理能力、擺脫治理困境”[1]。

十九大明確指出“轉(zhuǎn)變政府職能,深化簡政放權(quán),創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”[2]。而放管服改革是轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措之一，目的是處理好政府與市場的關(guān)系，通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三管齊下推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。然而目前對(duì)于市場監(jiān)管尤其是食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)尚不完善，如《食品安全法》采用大小企業(yè)“一刀切”的市場準(zhǔn)入制度，高門檻將大量小作坊和流動(dòng)攤販從法律上排擠出市場，而現(xiàn)實(shí)中它們游離于市場準(zhǔn)入機(jī)制邊緣而成為令執(zhí)法者頭疼的“執(zhí)法困境”。因此如何在“放管服”改革的背景下從服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)出發(fā)實(shí)現(xiàn)對(duì)市場的有效監(jiān)管變得尤為重要。

二、文獻(xiàn)回顧與治理工具

（一）文獻(xiàn)回顧

20世紀(jì)70年代以后，西方福利國家政策的失敗與當(dāng)時(shí)興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)為政府治理工具的研究提供了方法論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要。一般認(rèn)為，政策工具、公共行動(dòng)的工具和政府工具的表述等同于治理工具。自改革開放以來，我國治理變革從主體、方式、對(duì)象和取向等角度綜合來看經(jīng)歷了從改革前的一元治理、集權(quán)治理、人治為重、和管制政府、黨內(nèi)民主到多元治理、分權(quán)治理、注重法治和服務(wù)政府、社會(huì)民主的總體轉(zhuǎn)變。學(xué)界對(duì)政府治理模式的研究主要從兩種角度進(jìn)行切入：第一種劃分時(shí)期，細(xì)分變遷過程。1978到1991年由集權(quán)行政轉(zhuǎn)向分權(quán)管理、1992年到2002年轉(zhuǎn)向分權(quán)治理、2003年到2012年轉(zhuǎn)向多元治理、2013年至今轉(zhuǎn)向善治；另一種是區(qū)分背景，0通過分析未來的變遷趨勢，強(qiáng)調(diào)參與合作、多中心協(xié)商、虛擬政府、有限、服務(wù)、法治等特征進(jìn)行加入。

（二）政府治理工具

學(xué)界對(duì)于治理工具類型化研究并沒有達(dá)成一致的意見，主要有以下幾種觀點(diǎn)：社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、國家或政府組織政治管理結(jié)構(gòu)、政策目標(biāo)或活動(dòng)本身、公共服務(wù)制度安排、政府活動(dòng)方式、政府內(nèi)部管理技術(shù)手段。根據(jù)政府在市場監(jiān)管領(lǐng)域變革的研究背景看，政府治理工具是指政府在市場監(jiān)管活動(dòng)中運(yùn)用的治理手段和治理方式。案例主要涉及同時(shí)也是目前討論較多的三種治理工具。

運(yùn)動(dòng)式治理往往是各級(jí)政府機(jī)關(guān)，通過政治動(dòng)員的方式對(duì)特定事件進(jìn)行治理，是治理手段中目前最為常用的一種，其特征主要為臨時(shí)性、強(qiáng)制性和不連續(xù)性，短時(shí)間內(nèi)打擊力度大,治理效果明顯，但這種治理方式難以形成一種常態(tài)化的穩(wěn)定的治理體制，深層次問題無法根治[3]。常態(tài)化治理是指常態(tài)條件下，在明確的制度程序引導(dǎo)由專人協(xié)同社會(huì)力量對(duì)日常生活各種突發(fā)情況進(jìn)行管理，是一種主體多元化的、制度性的、經(jīng)常性的管理方式，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)長期穩(wěn)定和諧，區(qū)別于運(yùn)動(dòng)式治理[4]，其鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與，治理手段法制化以及從源頭根治、治理效果有可持續(xù)性。協(xié)同治理是指為解決共同面對(duì)的社會(huì)問題，包含通過正式的恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行合作，并各自承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的一種治理方式。多元性、動(dòng)態(tài)性、公共性、互動(dòng)性是協(xié)同治理的主要特征，其既追求效率的工具理性，又關(guān)切價(jià)值理性，是兩者的有機(jī)統(tǒng)一[5]。

三、案例素描：夢花街餛飩的“死”與“生”

“一家店養(yǎng)活了散戶困難家庭”夢花街餛飩20多年來因口味好、用料足、價(jià)格實(shí)惠，深受百姓的歡迎。夢花街餛飩曾于2015年參加電視節(jié)目《夢想改造家》并一夜成為焦點(diǎn)，被民眾譽(yù)為“上海灘十碗最好吃的餛飩”之一?？绍f紅后不久，就因?yàn)楸慌e報(bào)無證經(jīng)營被關(guān)停了。雖然餛飩鋪生意十分火爆，然而這么多年確實(shí)是一直處于非法經(jīng)營的狀態(tài)。因不符合申請(qǐng)條件，餛飩鋪多年來一直未能辦理衛(wèi)生許可證、營業(yè)執(zhí)照等經(jīng)營所必需的行政許可證件。此外，餛飩鋪屬于典型的“居改非”商鋪，存在著一定的安全隱患，環(huán)保、消防也不達(dá)標(biāo)。而且地處居民區(qū)的餛飩鋪可能存在著擾民的問題，如在參加《夢想改造家》對(duì)鋪面進(jìn)行裝修的過程中便由于餛飩鋪空調(diào)外機(jī)的擺放位置以及裝修過程中擾民多次被附近鄰居投訴甚至狀告。黃浦區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管人員在接到投訴后表示房子必須是商業(yè)用途，在我國現(xiàn)行法律法規(guī)約束下，在原址上重新辦證幾乎沒可能，也因?yàn)檫@種種問題，宋家餛飩鋪的營業(yè)執(zhí)照、經(jīng)營許可等遲遲未能辦下，夢花街餛飩鋪只能在一片惋惜聲中閉門謝客，而由于之前的躥紅和宋家姐妹的經(jīng)歷，餛飩鋪的關(guān)停引發(fā)了廣泛的社會(huì)關(guān)注?！斑@么多年了，他們一直對(duì)我們挺照顧的”“實(shí)際上以前有過例行檢查，但檢查前會(huì)接到通知‘你們關(guān)幾天再說吧’”，然而這次卻是真的關(guān)停了。一方面，餛飩鋪關(guān)系民生，既解決了原本生活困難的宋家多年來的生計(jì)問題，又承載了民眾對(duì)于美味的牽掛和喜愛，是政府對(duì)于民生的關(guān)懷；另一方面，餛飩鋪涉及法治與責(zé)任，無證照經(jīng)營理應(yīng)依法取締，是政府職能部門依法行政的責(zé)任。“城市是需要一碗餛飩，還是更需要法治精神”，這個(gè)問題使政府陷入兩難境地。直到李克強(qiáng)總理在“放管服”改革座談會(huì)中提及這家小店的遭遇，使得夢花街餛飩鋪迎來了轉(zhuǎn)機(jī)。當(dāng)年年底由上海市政府和黃浦區(qū)政府負(fù)責(zé)牽線搭橋，區(qū)市場監(jiān)管部門則對(duì)于合法化經(jīng)營提供具體指導(dǎo)并幫忙尋找合適、合法的經(jīng)營場所?！梆I了么”主動(dòng)聯(lián)系宋家姐妹，表示愿與其進(jìn)行品牌合作，同時(shí)分擔(dān)餛飩鋪新址的租金。就這樣，多方合力，餛飩鋪以不變的口味和服務(wù)、煥然一新的身份和鋪面喜獲新生，這碗源于宋家姐妹的老味道得以繼續(xù)飄香上海弄堂。

夢花街餛飩鋪事件后，上海市食藥監(jiān)局發(fā)布了《上海市小型餐飲服務(wù)提供者臨時(shí)備案監(jiān)督管理辦法（試行）（征求意見稿）》，管理辦法中對(duì)于這類小型餐飲服務(wù)提供者，將實(shí)施臨時(shí)備案制度。而分類化、清單化、標(biāo)準(zhǔn)化和網(wǎng)格化也在此后成為黃浦區(qū)著力探索和實(shí)施的主要監(jiān)管方式。之后，在2019年黃浦區(qū)食品安全辦公室也會(huì)同相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)制定了對(duì)于此類小型餐飲服務(wù)提供者的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的管理文件，對(duì)全區(qū)更大范圍內(nèi)試行標(biāo)準(zhǔn)化管理的試點(diǎn)工作，輻射300余戶小型餐飲單位。并在此基礎(chǔ)上，貫徹責(zé)任導(dǎo)向的理念和動(dòng)態(tài)化、實(shí)時(shí)化和可視化的監(jiān)管目標(biāo)，著手建立“黃浦區(qū)市場監(jiān)管局網(wǎng)格化監(jiān)管平臺(tái)”以覆蓋監(jiān)管全過程。同時(shí)將綜合化的網(wǎng)格監(jiān)管于城市的網(wǎng)格化管理對(duì)接，把市場監(jiān)管中的食品安全監(jiān)管問題納入城市網(wǎng)格化管理，形成“發(fā)現(xiàn)、反應(yīng)、處置、反饋”的食品安全監(jiān)管閉環(huán)。

四、夢花街餛飩事件始末看政府治理工具的變革

（一）前期運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、無奈監(jiān)管

夢花街餛飩店在無證無照的情況下竟然一直非法經(jīng)營二十多年，如果不是因?yàn)樯瞎?jié)目躥紅和改造擾民遭投訴的話，可能還會(huì)繼續(xù)以這種非法經(jīng)營狀態(tài)營業(yè)下去，會(huì)有很大的隱患。在案例中，執(zhí)法部門在對(duì)其關(guān)停時(shí)，宋家姐妹的話“22年了，他們一直對(duì)我們挺客氣”，以前執(zhí)法工作人員會(huì)在檢查前上門通知，“你們關(guān)幾天再說吧”，由此可見每次檢查時(shí)都會(huì)提前通知，雖然在執(zhí)法過程中執(zhí)法人員從情理方面考慮到了民生，但卻沒有從根本上解決問題，只是一種運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，檢查時(shí)查處力度大，但是效果并不持續(xù)，如果像本案例中已被提前告知，應(yīng)付過檢查還是存在安全隱患，并不能保證就餐人員的人身安全。這也與流動(dòng)攤販和小餐飲店的監(jiān)管具有的跨邊界、跨部門的性質(zhì)有關(guān)，這需要部門間的一個(gè)聯(lián)合行動(dòng)，但是運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法卻一般都是有針對(duì)特定問題的某個(gè)部門或組織執(zhí)行的，因此這種運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的方式在當(dāng)前的法律制度背景中也有其無奈。

（二）事中協(xié)同助力重生、創(chuàng)新監(jiān)管

案例中接到投訴后對(duì)違法經(jīng)營的夢花街餛飩店進(jìn)行依法關(guān)停，是政府發(fā)揮監(jiān)管職能、堅(jiān)持依法行政的體現(xiàn)，目的是為了保障社會(huì)的食品安全，是維護(hù)公共利益的體現(xiàn)。但是餛飩店的關(guān)停意味著宋家三姐妹的生計(jì)來源就斷了，食客們想再吃到美味實(shí)惠的夢花街餛飩也就難了，這關(guān)乎民生。在這種情與法的博弈中政府執(zhí)法人員陷入了兩難的境地，必須要求政府部門創(chuàng)新監(jiān)管方式，而“放管服”改革的提出為執(zhí)法部門提供了解決思路。對(duì)于這件事的處理上海市和黃浦區(qū)人民政府并沒有直接采取政府出資的方式大包大攬的解決，而是采用了協(xié)同治理的方法，充分聽取群眾的意見，想辦法幫餛飩鋪重開，在這個(gè)過程中，由政府牽線搭橋，引入市場中的企業(yè)，借助市場的手，為夢花街餛飩鋪解決租金和鋪面問題，而黃浦區(qū)監(jiān)管局則幫助其解決辦理證照的問題，通過多方互動(dòng)合作，共同促成了餛飩鋪的重新開張。上海市和黃浦區(qū)政府部門堅(jiān)持了為民服務(wù)的理念，充分考慮到了群眾對(duì)于餛飩鋪的支持以及宋家三姐妹的生活問題，協(xié)同社會(huì)其他部門，共同促成了餛飩鋪的重生，使執(zhí)法更有溫度。

（三）事后常態(tài)化機(jī)制構(gòu)建、完善監(jiān)管

從個(gè)案的角度來看，夢花街餛飩是幸運(yùn)的，但這種幸運(yùn)模式不可復(fù)制，要讓同樣深受征召困擾的弄堂美食走向規(guī)范，從個(gè)案走向普遍，需要從制度上逐步完善。為此，相關(guān)食藥監(jiān)局發(fā)布了相關(guān)的臨時(shí)備案監(jiān)督管理辦法，暫時(shí)實(shí)行備案制，解決了短時(shí)間內(nèi)辦理證件的難題，既依法辦事，又顧全民生；同時(shí)黃浦區(qū)也創(chuàng)新制定了一系列的監(jiān)管制度與方式，尤其是實(shí)行網(wǎng)格化的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)、及時(shí)的監(jiān)管，一方面從制度法規(guī)上進(jìn)行規(guī)定，另一方面通過監(jiān)管平臺(tái)的構(gòu)建，達(dá)到監(jiān)管的動(dòng)態(tài)可持續(xù)，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的規(guī)范化和常態(tài)化。

五、結(jié)語與對(duì)策

夢花街餛飩事件所暴露出政府在監(jiān)管過程中的不足、困惑與創(chuàng)新值得深思。運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管在很大程度上難以從根本上解決問題，出現(xiàn)問題一關(guān)了之，也過于不近人情，無論加大力度、嚴(yán)格執(zhí)法關(guān)停還是照顧面子、暫避風(fēng)頭在本案例中都不得當(dāng)。面臨這個(gè)難題案例中上海市、黃浦區(qū)政府部門的做法值得借鑒。由此可見，要實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，需要從以下幾方面入手：

（1）堅(jiān)持為人民服務(wù)的理念，監(jiān)管也是為了更好地服務(wù)。要改變過去傳統(tǒng)的強(qiáng)制性執(zhí)法方式，樹立“放管服”理念，在執(zhí)法過程中堅(jiān)持為民服務(wù)的本位，健全公民和其他社會(huì)組織的參與和互動(dòng)機(jī)制，提高服務(wù)和管理水平。

（2）協(xié)調(diào)好公共利益和個(gè)人利益、情與法的關(guān)系。對(duì)不急于一時(shí)做出決斷的事情，要廣泛了解各種聲音和需求并進(jìn)行深入調(diào)研，在權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上做出決定，既要保障社會(huì)的公共利益，也要考慮到部分人的民生和福利問題，盡可能使各方利益最大化。

（3）創(chuàng)新監(jiān)管和治理方式，靈活運(yùn)用多種治理工具，逐步改變對(duì)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的依賴，要有針對(duì)性地建立常態(tài)化的治理機(jī)制，充分利用各種力量，發(fā)揮其優(yōu)勢，整合資源，協(xié)同解決存在的問題。同時(shí)，加強(qiáng)政府內(nèi)部各部門間的協(xié)作，完善法律法規(guī)，尤其是一些涉及多部門的社會(huì)問題在分清職責(zé)的基礎(chǔ)上建立部門間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。