求解城管無“法”無“天”之困

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求解城管無“法”無“天”之困

就上下不順而言，城管執(zhí)法機構(gòu)沒有全國統(tǒng)一的管理部門，即上無“爹娘”下無“子孫”。城管執(zhí)法機構(gòu)只屬于同級政府的執(zhí)法機構(gòu)，且性質(zhì)五花八門，很不規(guī)范。

《中共中央國務院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》近日印發(fā)，這是新中國成立以來中央層面首次對城市管理執(zhí)法工作做出專項部署。《意見》首次框定了城市管理的主要職責，并明確國務院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責對全國城市管理工作的指導。

城管開始有了頂層制度設(shè)計。解讀這份意見稿，能夠看到最為詬病的城管“粗暴執(zhí)法”問題，有了化解的眉目。

上無“爹娘”下無“子孫”

1997年4月，北京市政府向宣武區(qū)人民政府發(fā)出《關(guān)于在宣武區(qū)開展城市綜合執(zhí)法試點工作的通知》。1個月后，北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊正式成立，這是全國第一個經(jīng)國務院法制局批準的綜合行政執(zhí)法試點單位。

在此后的18年中，城管在全國城市管理中的作用越來越大，已經(jīng)成為城市管理不可或缺的重要部門和力量。但不可否認，城管也面臨著越來越多的問題和挑戰(zhàn)。目前，城管體制不順是各界共識。這種體制不順，既包括城管執(zhí)法機構(gòu)上下體制不順，也包括城管執(zhí)法機構(gòu)與其他執(zhí)法部門之間不順，還有城管職能不順，即上下不順、左右不和職能不順。

就上下不順而言，城管執(zhí)法機構(gòu)沒有全國統(tǒng)一的管理部門，即上無“爹娘”下無“子孫”。城管執(zhí)法機構(gòu)只屬于同級政府的執(zhí)法機構(gòu)，且性質(zhì)五花八門，很不規(guī)范。由于沒有全國統(tǒng)一的管理部門，對于縣、市城管執(zhí)法機構(gòu)，國家和省一級難以統(tǒng)一地歸口管理。

就左右不順而言，城管執(zhí)法機構(gòu)行使的職能大多都是其他執(zhí)法部門劃轉(zhuǎn)而來。而且，劃轉(zhuǎn)的職能大多不是全過程職能而是“半截職能”，即只有行政執(zhí)法職能而沒有管理職能。由于“半截職能”的銜接太多，導致在權(quán)力運行過程中很容易出現(xiàn)不順暢。

就職能不順而言，城管執(zhí)法機構(gòu)沒有統(tǒng)一的職能規(guī)范，各地城管究竟管什么并沒有一定之規(guī)。據(jù)統(tǒng)計，在100個城市的城管執(zhí)法機構(gòu)中，有100個城管執(zhí)法機構(gòu)有市容環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法職能，99個有市政公用、園林綠化、城市規(guī)劃、無照經(jīng)營占道經(jīng)營執(zhí)法職能，97個有建筑施工噪音、生活噪音、揚塵污染、餐飲油煙污染等環(huán)保執(zhí)法職能，92個有人行道違法停車職能，19個有畜禽屠宰執(zhí)法職能，14個城管執(zhí)法機構(gòu)有河道管理執(zhí)法職能，12個有城市建筑施工管理、建筑業(yè)管理執(zhí)法職能，11個有房產(chǎn)管理、物業(yè)管理執(zhí)法職能，7個有城市公交客運管理執(zhí)法職能，6個有流動攤販食品安全管理職能，5個有物業(yè)管理、城市節(jié)水管理、寵物飼養(yǎng)管理執(zhí)法職能。城管執(zhí)法職能似乎無所不包同時又差異巨大、很不規(guī)范。

求解城管無“法”無“天”問題

中國政法大學副校長馬懷德稱，中國的城市管理執(zhí)法體制形成于1996年行政處罰法規(guī)定實施相對集中行政處罰權(quán)以后，這在當時的城市管理和城市治理發(fā)揮了很好的作用。相對集中行政處罰權(quán)的改革源于1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》，該法第16條規(guī)定，“國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)。”

馬德懷說，在城市管理上，各個部門、機構(gòu)間缺少有效的銜接、溝通，經(jīng)常會出現(xiàn)一些管理上的空白，或執(zhí)法打架、權(quán)力交叉。另一方面，形成于上世紀九十年代后期的城管執(zhí)法體制出現(xiàn)了無“法”無“天”的局面，“無‘法’是指沒有統(tǒng)一的城市管理，特別是城市執(zhí)法方面的法律；無‘天’是指城管在中央政府層面沒有統(tǒng)一的主管部門。這導致了暴力執(zhí)法、暴力抗法、執(zhí)法不作為等亂象頻出”。

為了防治管理不到位和管理缺失，《意見》明確了城市管理的職責邊界。

具體實施范圍包括：市政公用設(shè)施運行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；市、縣政府依法確定的，與城市管理密切相關(guān)、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護管理、交通管理、應急管理等方面的部分工作。

《意見》強調(diào)，城市應重點在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。

馬德懷稱，為了解決多頭執(zhí)法的亂象，《意見》還提出要綜合設(shè)置執(zhí)法體制，并明確了綜合執(zhí)法的職責和權(quán)限?！兑庖姟分赋觯攸c在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。

馬德懷表示，“《意見》的目的是為了理順城管執(zhí)法體制，解決無‘法’無‘天’的問題，還要鼓勵地方，利用現(xiàn)有的立法權(quán)制定城市管理方面的地方性法律和規(guī)章，確保執(zhí)法是有法律依據(jù)，又是相對規(guī)范、講程序、能夠履行好各項職責的?！?/p>

城管執(zhí)法改革開啟源頭治理

此次改革對未來的城管體制提出了五方面要求：權(quán)責明晰、服務優(yōu)先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序。

之前，由于各種原因，城管隊伍是沒有上級主管部門、沒有制式服裝和統(tǒng)一標識、什么事情都要管卻什么事情都管不好的“怪胎”。部分學術(shù)界人士也對城管隊伍到底有無執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法權(quán)限究竟有多大提出質(zhì)疑。尤其是當城管隊伍沖在拆除違建、整頓亂擺亂放、規(guī)范違規(guī)經(jīng)營等應急、棘手工作現(xiàn)場時，由于執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法行為欠規(guī)范，加上執(zhí)法對象的強烈抗拒，任何小的沖突都可能被貼上“城管打人”的標簽廣為傳播，城管執(zhí)法成為加劇官民對立的因素。

現(xiàn)在，最大的亮點莫過于臨時工不能執(zhí)法了。中央意見稿里說得非常清楚，簡而言之：臨時工可以存在，但是不能執(zhí)法，如要用他們執(zhí)法了，“鍋”也得城管部門自己來背。另一個亮點是收縮權(quán)力，城管部門也得有權(quán)力清單。

不過，既然直管部門是住建部，這意味著城管的業(yè)務會更加“專注”，且意見稿還強調(diào)了一點——“有關(guān)管理和執(zhí)法職責劃轉(zhuǎn)城市管理部門后，原主管部門不再行使。”起碼在名義上，“多龍治水”、重復執(zhí)法不太可能了。

（《瞭望》2016.1.11、界面新聞2016.12.31）