古樹(shù)名木保護(hù)地方立法評(píng)析與建議

王 楓，秦 仲，陳幸良

(1.中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院 林業(yè)科技信息研究所，北京 100091；2中國(guó)林學(xué)會(huì)，北京 100091)

古樹(shù)名木是自然界和前人留下來(lái)的珍貴遺產(chǎn)，是森林資源中的瑰寶，具有重要的歷史、文化、科學(xué)、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值[1]。加強(qiáng)古樹(shù)名木保護(hù)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)人與自然和諧的必然要求，是傳承優(yōu)秀歷史文化的迫切需要，是保護(hù)生態(tài)資源，維護(hù)生物多樣性的重要舉措。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)古樹(shù)名木保護(hù)工作取得了明顯的成效[2]，但當(dāng)前古樹(shù)名木保護(hù)中仍然存在著保護(hù)措施不力、古樹(shù)名木破壞嚴(yán)重、大樹(shù)古樹(shù)進(jìn)城現(xiàn)象普遍、違規(guī)亂挖濫移、古樹(shù)名木原有生境和價(jià)值被破壞等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了古樹(shù)名木的健康成長(zhǎng)，亟須通過(guò)立法進(jìn)行保護(hù)。目前我國(guó)尚未制定國(guó)家層面的正式法規(guī)[3]，僅有國(guó)家住建部2000年發(fā)布的 《城市古樹(shù)名木保護(hù)管理辦法》。地方政府保護(hù)古樹(shù)名木的積極性較高，相繼出臺(tái)了專門(mén)的古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)和規(guī)章，成為推進(jìn)我國(guó)古樹(shù)名木保護(hù)的重要力量。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于古樹(shù)名木保護(hù)的相關(guān)研究整體較少，現(xiàn)有研究主要集中在古樹(shù)名木的現(xiàn)狀調(diào)查和保護(hù)[4-6]、綜合價(jià)值或單項(xiàng)價(jià)值評(píng)估[7-11]、居民保護(hù)古樹(shù)的支付意愿[12-14]等方面。學(xué)者從我國(guó)古樹(shù)名木保護(hù)立法的視角進(jìn)行了研究。如，周海華在分析古樹(shù)名木資源法律的結(jié)構(gòu)、內(nèi)在特點(diǎn)和亟待解決問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了完善我國(guó)古樹(shù)名木資源立法及保護(hù)的構(gòu)想[15]；林震從我國(guó)各地古樹(shù)名木保護(hù)立法實(shí)踐出發(fā)，提出了制定國(guó)家層面古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)的建議[16]。整體而言，現(xiàn)有關(guān)于古樹(shù)名木保護(hù)立法的研究多為理論分析，研究的廣度和深度有待加強(qiáng)。本文對(duì)古樹(shù)名木保護(hù)地方立法的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀和主要內(nèi)容進(jìn)行了研究，并分析了我國(guó)古樹(shù)名木保護(hù)地方立法存在的不足以期，以期為國(guó)家和地方政府古樹(shù)名木保護(hù)立法提供參考。

1 古樹(shù)名木保護(hù)地方立法現(xiàn)狀

1.1 古樹(shù)名木保護(hù)地方立法發(fā)展歷程

從1983年上海市頒布第一部《古樹(shù)名木保護(hù)管理規(guī)定》到2019年底貴州省通過(guò)《古樹(shù)名木大樹(shù)保護(hù)條例》，我國(guó)已有15個(gè)省份頒布了地方性的古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)和規(guī)章(表1)。從地方立法的發(fā)展歷程來(lái)看，各省份古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)或規(guī)章在制定時(shí)間上連續(xù)且相對(duì)集中。從出臺(tái)時(shí)間上看，出臺(tái)時(shí)間相對(duì)集中，15部法規(guī)中有13部在2000—2004年、2009—2014年、2017—2019年3個(gè)時(shí)間段集中出臺(tái)。

表1 我國(guó)各省份古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)和規(guī)章情況

第一階段，2000—2004年。1996年，全國(guó)綠化委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)保護(hù)古樹(shù)名木工作的通知及實(shí)施方案》，2000年國(guó)家住建部發(fā)布了《城市古樹(shù)名木保護(hù)管理辦法》，兩個(gè)規(guī)范性文件和部門(mén)規(guī)章的發(fā)布提升了各地對(duì)古樹(shù)名木保護(hù)工作的重視，推動(dòng)了地方古樹(shù)名木保護(hù)的立法進(jìn)程。新疆、江西出臺(tái)了古樹(shù)名木保護(hù)的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，上海全面修訂了《上海市古樹(shù)名木保護(hù)管理規(guī)定》，形成了《上海市古樹(shù)名木和古樹(shù)后續(xù)資源保護(hù)條例》。

第二階段，2009—2014年。2012年，十八大報(bào)告明確提出““必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念”，并首次提出了“美麗中國(guó)”理念，全國(guó)各地生態(tài)文明建設(shè)步伐加快。針對(duì)部分地區(qū)移植大樹(shù)古樹(shù)進(jìn)城的現(xiàn)象，2009年全國(guó)綠化委員會(huì)、原國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于禁止大樹(shù)古樹(shù)移植進(jìn)城的通知》，2013年原國(guó)家林業(yè)局下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)和嚴(yán)格規(guī)范樹(shù)木采挖移植管理的通知》。這一時(shí)期，安徽、湖北、陜西、海南和河北5省相繼出臺(tái)了古樹(shù)名木保護(hù)條例或管理辦法。

第三階段，2017—2019年?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》明確要求，“對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)和物種資源實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)，保護(hù)珍稀瀕危野生動(dòng)植物、古樹(shù)名木及自然生境”；國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要明確要求，“嚴(yán)禁移植天然大樹(shù)進(jìn)城”；2018年“中央一號(hào)”文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“全面保護(hù)古樹(shù)名木”；原國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的《林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》將“加強(qiáng)古樹(shù)名木保護(hù)和復(fù)壯，嚴(yán)禁移植天然大樹(shù)進(jìn)城”作為保護(hù)林地資源的重要內(nèi)容，將“古樹(shù)名木保護(hù)”作為森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程建設(shè)的重點(diǎn)；2016年全國(guó)綠化委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)古樹(shù)名木保護(hù)管理的意見(jiàn)》，并于2017年開(kāi)展了全國(guó)古樹(shù)名木資源普查工作。這一時(shí)期古樹(shù)名木保護(hù)工作得到了空前的重視，廣西、浙江和山東等省份相繼出臺(tái)了古樹(shù)名木保護(hù)條例或管理辦法。

1.2 古樹(shù)名木保護(hù)地方立法的現(xiàn)狀

從法規(guī)效力來(lái)看，在已經(jīng)頒布的15部地方性古樹(shù)名木保護(hù)立法中，省級(jí)人大常委會(huì)頒布的地方性法規(guī)有9部，省級(jí)人民政府頒布的地方政府規(guī)章有6部。依據(jù)我國(guó)《立法法》規(guī)定，地方性法規(guī)的法律效力高于地方政府規(guī)章。

從已經(jīng)頒布法規(guī)的地區(qū)分布來(lái)看，北京、天津、上海3個(gè)直轄市已經(jīng)出臺(tái)古樹(shù)名木保護(hù)的地方法規(guī)或規(guī)章，山東、浙江、安徽、江西、新疆、四川、廣西均頒布了地方性的法規(guī)或規(guī)章。由此可見(jiàn)，地方政府對(duì)古樹(shù)名木保護(hù)的重視程度是影響當(dāng)?shù)毓艠?shù)名木保護(hù)法規(guī)建設(shè)的重要因素。新疆、陜西等地的經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，但這些區(qū)域卻較早出臺(tái)了古樹(shù)名木保護(hù)的法規(guī)或規(guī)章。

從已頒布的地方性法規(guī)和規(guī)章的條款數(shù)來(lái)看，對(duì)古樹(shù)名木保護(hù)的規(guī)定更加完善和詳細(xì)，古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)和規(guī)章的條款數(shù)量呈顯著上升趨勢(shì)。2004年之前頒布的地方性法規(guī)和規(guī)章的條款數(shù)多在30條以下，之后頒布的法規(guī)和規(guī)章條款數(shù)逐步增加，如2019年12月通過(guò)的《貴州省古樹(shù)名木大樹(shù)保護(hù)條例》中條款數(shù)達(dá)到52條。

2 古樹(shù)名木保護(hù)地方性法規(guī)和規(guī)章內(nèi)容

2.1 古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)和規(guī)章的適用范圍

在法規(guī)的適用范圍上，上海等10個(gè)省份出臺(tái)的法規(guī)或規(guī)章規(guī)定本行政區(qū)域內(nèi)適用，北京市未作明確規(guī)定。四川、浙江、海南和新疆對(duì)法規(guī)或規(guī)章的適用范圍作出了特殊規(guī)定。如四川規(guī)定分布在原始林外，經(jīng)依法認(rèn)定和公布的古樹(shù)名木的保護(hù)和管理活動(dòng)；浙江強(qiáng)調(diào)經(jīng)依法認(rèn)定的古樹(shù)名木；福建強(qiáng)調(diào)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府公布保護(hù)的古樹(shù)名木；海南和新疆等分別規(guī)定分布在自然保護(hù)區(qū)和國(guó)有林區(qū)的古樹(shù)名木不納入當(dāng)?shù)毓艠?shù)名木保護(hù)法規(guī)的適用范圍。

2.2 古樹(shù)名木保護(hù)的管理體制

古樹(shù)名木的分布橫跨城鄉(xiāng)，在管理權(quán)限上分別屬于林草和城市綠化主管部門(mén)，各級(jí)綠化委員會(huì)負(fù)責(zé)本區(qū)域古樹(shù)名木保護(hù)的組織協(xié)調(diào)工作。縱觀全國(guó)各地古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)和規(guī)章對(duì)管理體制的規(guī)定，基本上遵循了“綜合協(xié)調(diào)與分部門(mén)管理相結(jié)合”的管理體制。大多數(shù)古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)和規(guī)章規(guī)定：縣級(jí)以上綠化委員會(huì)統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)古樹(shù)名木的保護(hù)管理工作，縣級(jí)以上林業(yè)、城市綠化行政主管部門(mén)按照各自職責(zé)范圍，負(fù)責(zé)古樹(shù)名木的保護(hù)管理工作。

2.3 古樹(shù)名木保護(hù)工作經(jīng)費(fèi)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)

保護(hù)經(jīng)費(fèi)是開(kāi)展古樹(shù)名木保護(hù)工作的重要支撐。現(xiàn)有15個(gè)省份發(fā)布的法規(guī)和規(guī)章中，未表述列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算或設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的有北京、天津和新疆。同時(shí)，3個(gè)省份明確規(guī)定管護(hù)費(fèi)用由責(zé)任單位或個(gè)人承擔(dān)，確有困難的，由當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)給予適當(dāng)補(bǔ)貼。其他12個(gè)省份明確古樹(shù)名木保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算或者設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行古樹(shù)名木保護(hù)。關(guān)于古樹(shù)名木和管護(hù)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的規(guī)定主要分為3種類型：①日常管護(hù)費(fèi)用由責(zé)任單位或個(gè)人承擔(dān)，確有困難的，由主管部門(mén)給予適當(dāng)補(bǔ)貼。這一類型較多，有上海、陜西等6個(gè)省份。②管護(hù)費(fèi)用由政府承擔(dān)。這一類型有廣西。③未明確日常管養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的承擔(dān)人。這一類型有江西、河北等5個(gè)省份。

2.4 古樹(shù)名木的鑒定、認(rèn)定和公布

古樹(shù)名木的鑒定和公布是掌握本地古樹(shù)名木資源狀況、開(kāi)展保護(hù)管理的重要前提。根據(jù)15個(gè)省份出臺(tái)的法規(guī)和規(guī)章，關(guān)于古樹(shù)名木的鑒定、認(rèn)定(確認(rèn))和公布等流程分為5個(gè)類型：①由綠化委員會(huì)組織鑒定，報(bào)同級(jí)政府認(rèn)定后公布。安徽規(guī)定一、二、三級(jí)古樹(shù)(名木按一級(jí)古樹(shù)管理)分別由省、市、縣級(jí)綠化委員會(huì)組織同級(jí)古樹(shù)名木保護(hù)主管部門(mén)鑒定，報(bào)同級(jí)人民政府認(rèn)定后公布。②由各級(jí)古樹(shù)名木保護(hù)行政主管部門(mén)組織鑒定，報(bào)同級(jí)政府部門(mén)同意后公布。江西規(guī)定古樹(shù)名木按保護(hù)等級(jí)分別由省、市、縣級(jí)古樹(shù)名木保護(hù)行政主管部門(mén)組織鑒定，并報(bào)同級(jí)政府同意后予以公布；貴州規(guī)定所有鑒定均由省級(jí)主管部門(mén)負(fù)責(zé)認(rèn)定，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)并向社會(huì)公布。③由縣級(jí)古樹(shù)名木保護(hù)行政主管部門(mén)鑒定并公示，按保護(hù)等級(jí)分別由省、市、縣級(jí)人民政府認(rèn)定并公布。這一類型較多，有廣西、山東、浙江、四川、海南等5個(gè)省份。④由省級(jí)主管部門(mén)統(tǒng)一組織鑒定，按保護(hù)等級(jí)分別由省、市、縣級(jí)人民政府認(rèn)定并公布。這一類型的是湖北省。⑤其他類型。如北京規(guī)定本市古樹(shù)名木由市園林、林業(yè)行政主管部門(mén)確認(rèn)和公布，河北規(guī)定縣級(jí)人民政府古樹(shù)名木主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織本行政區(qū)域內(nèi)古樹(shù)名木的認(rèn)定工作。

2.5 古樹(shù)名木的移植保護(hù)

各省份出臺(tái)的法規(guī)和規(guī)章均堅(jiān)持了“原地保護(hù)”的原則，要求有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目涉及古樹(shù)名木的應(yīng)當(dāng)制定保護(hù)方案，采取避讓保護(hù)措施，報(bào)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或備案后方可施工。因特殊原因確實(shí)無(wú)法避讓的，須制定移植方案、提交相應(yīng)申請(qǐng)材料，經(jīng)批準(zhǔn)后方可移植，且移植及移植后5年內(nèi)的養(yǎng)護(hù)等費(fèi)用由申請(qǐng)移植單位承擔(dān)。各地法規(guī)根據(jù)古樹(shù)名木審批權(quán)限的不同，大致分為5種類型：①古樹(shù)名木的移植由省級(jí)政府進(jìn)行審批，主要有北京、天津、上海。②按照管理權(quán)限進(jìn)行審批。一、二、三級(jí)保護(hù)的古樹(shù)名木分別有省、市、縣級(jí)人民政府進(jìn)行審批，主要有安徽、海南和新疆3個(gè)省份。③由省級(jí)古樹(shù)名木主管部門(mén)審批，這一類型的有湖北省。④其他類型。江西規(guī)定一級(jí)和二級(jí)的保護(hù)古樹(shù)名木由省級(jí)人民政府審批，三級(jí)保護(hù)的古樹(shù)由市級(jí)人民政府審批；廣西規(guī)定特級(jí)和一級(jí)保護(hù)的古樹(shù)由省級(jí)人民政府審批，二級(jí)和三級(jí)保護(hù)的古樹(shù)由市級(jí)人民政府審批；貴州規(guī)定古樹(shù)名木的移植由縣級(jí)古樹(shù)名木保護(hù)主管部門(mén)進(jìn)行審批。⑤未明確規(guī)定審批部門(mén)和程序。四川、山東等4個(gè)省份未明確規(guī)定移植的審批程序，僅籠統(tǒng)提出按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行審批。

2.6 對(duì)破壞古樹(shù)名木的處罰

各地在制定古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)和規(guī)章對(duì)違法行為的處罰時(shí)主要依據(jù)《森林法》和《城市綠化條例》等有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合古樹(shù)名木價(jià)值和本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制定處罰標(biāo)準(zhǔn)。各省份關(guān)于古樹(shù)名木處罰的規(guī)定有以下特點(diǎn)：①按照違法行為的嚴(yán)重程度，根據(jù)破壞古樹(shù)名木保護(hù)設(shè)施，對(duì)古樹(shù)名木損害程度、非法砍伐、移植等違法行為設(shè)置不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)。②處罰以具體金額和古樹(shù)名木損失價(jià)值倍數(shù)相互結(jié)合。對(duì)于輕微違法行為，處罰以具體金額為主；對(duì)于砍伐和移植等嚴(yán)重違法行為，處罰標(biāo)準(zhǔn)以具體金額和損失價(jià)值倍數(shù)相互結(jié)合。③不同省區(qū)市處罰標(biāo)準(zhǔn)差別較大。各地對(duì)于輕微違法行為的處罰力度相對(duì)一致，一般在200—1000元之間；對(duì)于非法砍伐、移植等嚴(yán)重違法行為，除山東、河北等5省區(qū)未做明確規(guī)定外，其他省份均出臺(tái)了相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，但數(shù)額差別較大。從規(guī)定具體處罰金額來(lái)看，四川規(guī)定砍伐一級(jí)古樹(shù)的，處以100—200萬(wàn)元罰款，而上海規(guī)定的處罰金額為3—30萬(wàn)元，處罰金額相差數(shù)十倍。

3 古樹(shù)名木保護(hù)地方立法存在的問(wèn)題

3.1 部分地區(qū)未出臺(tái)專門(mén)立法

目前我國(guó)還有許多省份沒(méi)有出臺(tái)古樹(shù)名木保護(hù)方面的法規(guī)。內(nèi)蒙古、云南、湖南、山西等省份古樹(shù)名木資源豐富，是我國(guó)古樹(shù)名木的主要分布區(qū)域，古樹(shù)名木保護(hù)相關(guān)地方性法規(guī)的缺失將影響古樹(shù)名木保護(hù)的力度。雖然內(nèi)蒙古未出臺(tái)省級(jí)層面的古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)，但2018年內(nèi)蒙古人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《呼和浩特市古樹(shù)名木保護(hù)條例》。湖南省14個(gè)地級(jí)市中有12個(gè)出臺(tái)了古樹(shù)名木保護(hù)管理辦法，省級(jí)層面的立法工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。

3.2 古樹(shù)名木保護(hù)管理體制有待理順

雖然大多數(shù)古樹(shù)名木保護(hù)地方性法規(guī)規(guī)定縣級(jí)以上綠化委員會(huì)統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)古樹(shù)名木的保護(hù)管理工作，縣級(jí)以上林業(yè)、城市綠化行政主管部門(mén)按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)古樹(shù)名木的保護(hù)管理工作，但在具體的古樹(shù)名木保護(hù)管理工作中，仍存在著古樹(shù)名木保護(hù)管理體制不順的問(wèn)題。我國(guó)古樹(shù)名木管理涉及林業(yè)、園林、城建、公路、水利、文物、宗教等部門(mén)，呈“多龍治水”的局面，缺乏有效統(tǒng)一的行政管理部門(mén)。由于古樹(shù)名木分布廣、生長(zhǎng)年限長(zhǎng)，部分樹(shù)木無(wú)法確認(rèn)其產(chǎn)權(quán)單位或個(gè)人，使得保護(hù)工作中容易出現(xiàn)責(zé)任不清、職責(zé)不明，管護(hù)上存在漏洞甚至真空。同時(shí)，各地關(guān)于開(kāi)展古樹(shù)名木普查、鑒定、認(rèn)定、公布和掛牌的主體和程序不一、類型多樣，管理的有效性亟待加強(qiáng)。

3.3 古樹(shù)名木保護(hù)的責(zé)權(quán)利不對(duì)等

在已經(jīng)出臺(tái)的15部古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)和規(guī)章中，管護(hù)費(fèi)用明確由政府承擔(dān)的只有廣西，9個(gè)省(區(qū)、市)明確規(guī)定古樹(shù)名木養(yǎng)護(hù)的費(fèi)用由養(yǎng)護(hù)責(zé)任單位和個(gè)人承擔(dān)，只有在搶救、復(fù)壯時(shí)可給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。大部分法規(guī)和規(guī)章還明確規(guī)定養(yǎng)護(hù)責(zé)任單位和個(gè)人應(yīng)按照養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行日常養(yǎng)護(hù)，造成古樹(shù)名木死亡或其他傷害時(shí)要受到罰款或其他行政處罰。各省份古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)和規(guī)章涉及到養(yǎng)護(hù)單位和個(gè)人的幾乎全部是義務(wù)性規(guī)定，責(zé)權(quán)利不對(duì)等勢(shì)必影響責(zé)任單位和個(gè)人保護(hù)管理古樹(shù)名木的積極性，部分地區(qū)在古樹(shù)名木普查中出現(xiàn)了瞞報(bào)拒報(bào)等現(xiàn)象，影響了古樹(shù)名木保護(hù)工作的開(kāi)展。

3.4 處罰標(biāo)準(zhǔn)的合理性有待商榷

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第四條規(guī)定：設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度相當(dāng)[16]。梳理已經(jīng)出臺(tái)的古樹(shù)名木保護(hù)地方性法規(guī)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行處罰標(biāo)準(zhǔn)的合理性有待商榷。一是部分法規(guī)處罰標(biāo)準(zhǔn)不明確。例如，《新疆維吾爾自治區(qū)古樹(shù)名木保護(hù)管理暫行辦法》規(guī)定：對(duì)造成古樹(shù)名木死亡的，應(yīng)依法賠償經(jīng)濟(jì)損失；山東省對(duì)于對(duì)于非法砍伐、移植嚴(yán)重違法行為沒(méi)有做出明確的規(guī)定，僅提到“造成古樹(shù)名木名木損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任”，但沒(méi)有提及具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)。二是處罰標(biāo)準(zhǔn)寬泛。如上海規(guī)定對(duì)于砍伐一級(jí)保護(hù)的古樹(shù)名木的，每株處3萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下罰款；浙江省規(guī)定對(duì)于嚴(yán)重破壞古樹(shù)名木的行為，處以1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款。處罰的標(biāo)準(zhǔn)寬泛，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)較大，處罰標(biāo)準(zhǔn)亟待細(xì)化。三是處罰標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)不足。由于國(guó)家層面尚未完成古樹(shù)名木保護(hù)的專門(mén)立法，各地在出臺(tái)古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)處罰標(biāo)準(zhǔn)時(shí)依據(jù)不足，主要依據(jù)《森林法》《城市綠化條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，特別是對(duì)于非法采伐和移植古樹(shù)名木的行為處罰標(biāo)準(zhǔn)制定的法律依據(jù)不足。

4 建議

2019年，我國(guó)新修訂的《森林法》第四十條明確規(guī)定：國(guó)家保護(hù)古樹(shù)名木和珍貴樹(shù)木，禁止破壞古樹(shù)名木和珍貴樹(shù)木及其生存的自然環(huán)境[17]。2020年3月，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑法〉第三百四十四條有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》指出：古樹(shù)名木屬于刑法第三百四十四條規(guī)定的“珍貴樹(shù)木或者國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的其他植物”[18]，非法移栽珍貴樹(shù)木，以非法采伐國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物罪定罪處罰。相關(guān)法規(guī)的完善為推進(jìn)古樹(shù)名木保護(hù)立法提供了良好的基礎(chǔ)。根據(jù)本文研究，提出以下5條建議：

一，加快推進(jìn)古樹(shù)名木保護(hù)國(guó)家立法。隨著《森林法》等法律法規(guī)的修訂，國(guó)家層面的立法已經(jīng)具備了良好的基礎(chǔ)。建議由國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)《古樹(shù)名木保護(hù)條例》，在《古樹(shù)名木保護(hù)條例》出臺(tái)前，應(yīng)由有關(guān)部門(mén)制定出臺(tái)《古樹(shù)名木保護(hù)管理辦法》，嚴(yán)厲打擊古樹(shù)名木買(mǎi)賣、非法移植行為，切實(shí)保護(hù)好古樹(shù)名木資源，為地方出臺(tái)相關(guān)法規(guī)提供法律依據(jù)。

二，完善地方古樹(shù)名木保護(hù)立法。加快古樹(shù)名木保護(hù)地方立法，是解決當(dāng)前古樹(shù)名木保護(hù)突出問(wèn)題、保障古樹(shù)名木保護(hù)事業(yè)健康發(fā)展的重要舉措。古樹(shù)名木保護(hù)應(yīng)以法律形式強(qiáng)調(diào)，形成一套科學(xué)、系統(tǒng)、完善的理論體系。首先，尚未出臺(tái)古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)的地區(qū)應(yīng)當(dāng)盡快納入立法規(guī)劃，早日進(jìn)入立法議程。特別對(duì)于古樹(shù)名木資源豐富，破壞行為較嚴(yán)重的地區(qū)，建議由省級(jí)人大常委會(huì)制定專門(mén)的法規(guī)進(jìn)行保護(hù)。其次，要加快地方性古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)的修訂工作。對(duì)于長(zhǎng)期未修訂、已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)?shù)毓艠?shù)名木保護(hù)實(shí)際的法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行修訂和完善，提升當(dāng)?shù)毓艠?shù)名木保護(hù)法規(guī)的科學(xué)化水平和質(zhì)量。第三，盡快出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則或者配套政策。針對(duì)古樹(shù)名木普查、鑒定、認(rèn)定、公布、管護(hù)、處罰等環(huán)節(jié)出臺(tái)更加明確的實(shí)施細(xì)則，提高古樹(shù)名木保護(hù)法規(guī)和規(guī)章的實(shí)用性和可操作性。加強(qiáng)古樹(shù)名木價(jià)值評(píng)估、社會(huì)公眾參與古樹(shù)名木保護(hù)相關(guān)政策的研究和制定，完善古樹(shù)名木保護(hù)制度。

三，進(jìn)一步理順古樹(shù)名木保護(hù)管理體制。首先，進(jìn)一步明確“綜合協(xié)調(diào)、分部門(mén)實(shí)施的古樹(shù)名木保護(hù)管理體制”，落實(shí)綠化委員會(huì)在古樹(shù)名木保護(hù)中的組織協(xié)調(diào)和檢查指導(dǎo)職能。林業(yè)、城市綠化行政主管部門(mén)為本行政區(qū)域內(nèi)古樹(shù)名木保護(hù)的主管部門(mén)，分別負(fù)責(zé)城市規(guī)劃區(qū)以外和城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)古樹(shù)名木的保護(hù)管理工作；財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、文化旅游、宗教等有關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)古樹(shù)名木保護(hù)工作。其次，按照“分級(jí)管理”的原則開(kāi)展古樹(shù)名木的保護(hù)管理工作。省、市、縣古樹(shù)名木保護(hù)主管部門(mén)分別負(fù)責(zé)一級(jí)古樹(shù)和名木、二級(jí)古樹(shù)、三級(jí)古樹(shù)的普查、鑒定、認(rèn)定、公布和掛牌工作。第三，嚴(yán)格古樹(shù)名木移植的審批，切實(shí)保護(hù)好古樹(shù)名木及其生長(zhǎng)環(huán)境，對(duì)于確需移植的古樹(shù)名木應(yīng)當(dāng)完善審批程序，嚴(yán)格進(jìn)行審批。建議由省級(jí)古樹(shù)名木保護(hù)主管部門(mén)或者省級(jí)人民政府進(jìn)行審批。

四，建立古樹(shù)名木生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。針對(duì)古樹(shù)名木保護(hù)中的責(zé)權(quán)利不對(duì)等問(wèn)題，借鑒森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的內(nèi)涵，積極探索建立古樹(shù)名木保護(hù)補(bǔ)償制度。首先，健全古樹(shù)名木產(chǎn)權(quán)制度，加強(qiáng)古樹(shù)名木普查、建檔、掛牌，建立統(tǒng)一古樹(shù)名木產(chǎn)權(quán)信息平臺(tái)。其次，科學(xué)界定古樹(shù)名木管護(hù)責(zé)任單位和個(gè)人的權(quán)利義務(wù)，綜合古樹(shù)名木保護(hù)價(jià)值、古樹(shù)名木產(chǎn)權(quán)所有人和管護(hù)責(zé)任人管護(hù)投入、損失的機(jī)會(huì)成本等因素，推進(jìn)古樹(shù)名木生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加快構(gòu)建以政府投入為主體，社會(huì)力量投入為補(bǔ)充、古樹(shù)名木所有人和管護(hù)責(zé)任人得到合理補(bǔ)償?shù)墓艠?shù)名木生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制。第三，加強(qiáng)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大對(duì)古樹(shù)名木資源集中區(qū)域和重點(diǎn)分布區(qū)域的財(cái)政支持力度。

五，加強(qiáng)科學(xué)研究與技術(shù)推廣。首先，加強(qiáng)科學(xué)研究，推動(dòng)古樹(shù)名木保護(hù)科技創(chuàng)新。圍繞古樹(shù)名木抗衰老、抗病蟲(chóng)、復(fù)壯樹(shù)齡測(cè)定等組織開(kāi)展保護(hù)技術(shù)攻關(guān)，突破科技瓶頸，提高古樹(shù)名木的保護(hù)成效。其次，積極研究制定古樹(shù)名木生長(zhǎng)環(huán)境監(jiān)測(cè)、價(jià)值評(píng)估、日常管護(hù)和專業(yè)管護(hù)、搶救復(fù)壯等技術(shù)規(guī)范，建立健全古樹(shù)名木保護(hù)和管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。第三，加大古樹(shù)名木保護(hù)技術(shù)推廣力度，廣泛開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)，普及推廣實(shí)用技術(shù)。