北京市流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化類型分異

趙美風(fēng)，汪德根

(1.天津師范大學(xué) 地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，天津 300387；2.蘇州大學(xué) 建筑學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

20世紀(jì)90年代中后期以來，我國經(jīng)濟(jì)高速增長、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城鎮(zhèn)化率由1995年的29%上升至2017年的58.52%，到2020年將達(dá)到60%[1]。然而，高速城鎮(zhèn)化并沒有產(chǎn)生真正市民化[2,3]。以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)任務(wù)是流動人口市民化[4,5]。新型城鎮(zhèn)化過程中，如何縮小流動人口與本地戶籍人口在社會經(jīng)濟(jì)與人居環(huán)境方面的差距成為促進(jìn)社會公平正義的主要制約因素之一。人居環(huán)境是流動人口全面市民化的重要保障，人居環(huán)境優(yōu)劣程度直接影響到流動人口未來的發(fā)展[6]。流動人口低劣的人居環(huán)境成為流動人口“半城市化”的顯性標(biāo)志，是流動人口市民化進(jìn)程的嚴(yán)重阻力[7]。

2010年我國流動人口人均住房面積13.4m2，為全國平均水平(27.8 m2)的一半；約50%流動人口住房缺乏獨(dú)立廚房、衛(wèi)生間和洗澡設(shè)施，一部分流動人口長期生活在極為惡劣的居住環(huán)境[8]。在北京市的“城中村”中，約40%的住戶人均住房使用面積不足5m2，約90%以上住戶缺乏獨(dú)立的廁所和廚房[9]。缺乏舒適性、穩(wěn)定性和安全性的流動人口居住空間與本地市民呈現(xiàn)明顯的區(qū)隔，“二元社區(qū)”特點(diǎn)凸顯[10-12]。這種二元分割不僅表現(xiàn)在地理空間層面，更表現(xiàn)在心理層面。流動人口長期聚居于 “城中村”、“棚戶區(qū)”和建筑工地宿舍等相對惡劣的人居環(huán)境，違背了國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的要求[13]。

流動人口市民化是新型城鎮(zhèn)化國家戰(zhàn)略的關(guān)鍵任務(wù)，成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)議題。學(xué)者們通過選取經(jīng)濟(jì)收入、社會生活、居住狀況、公共服務(wù)、自身素質(zhì)、意識行為、文化融合、心理認(rèn)同和政治參與等多方面因子構(gòu)建市民化指標(biāo)體系，對全國和北京、上海等特大城市流動人口市民化水平進(jìn)行了評估[14-16]。研究發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平較低，基本處于“半市民化”水平[7]。城市內(nèi)部市民化水平空間分異顯著，城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)高于主城區(qū)[17]。流動人口在不同維度的市民化進(jìn)程不平衡，經(jīng)濟(jì)狀況、人居環(huán)境、政治權(quán)利和公民自由是制約流動人口市民化的主要因素[18,19]。少數(shù)學(xué)者從地理學(xué)視角探討了市民化壓力的空間分布特征[20,21]。綜合來看，學(xué)界主要關(guān)注流動人口的“個體身份”市民化，即流動人口的經(jīng)濟(jì)立足、社會接納、心理認(rèn)同和文化交融，缺少對流動人口“人居環(huán)境”市民化研究。人居環(huán)境作為流動人口市民化的“硬性支撐”，是推動流動人口市民化的重要物質(zhì)保障。鑒于此，開展流動人口人居環(huán)境市民化研究，探討市民化視角下流動人口人居環(huán)境問題是當(dāng)前迫切需要進(jìn)行的課題。

本文以流動人口聚居區(qū)為研究對象，評價了北京市典型流動人口聚居區(qū)的人居環(huán)境市民化程度，分析了流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化的類型分異特征，在此基礎(chǔ)上，提出了不同空間類型流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化的提升路徑。

1 研究設(shè)計

1.1 研究方法

為了評價流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化水平，本文從小到大依次選擇建筑、住宅、社區(qū)3個空間尺度，選取流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化評價指標(biāo)，構(gòu)建人居環(huán)境市民化指數(shù)(REC)，計算公式如下：

(1)

式中，f為指標(biāo)判斷值；fmax為指標(biāo)理論最大值；w為評價指標(biāo)權(quán)重，Σwi=1。REC的取值范圍為0—1，REC越接近于1，表示人居環(huán)境市民化程度越高；REC越接近于0，表示人居環(huán)境市民化程度越低。評價指標(biāo)權(quán)重值采用特爾菲法獲取。具體操作：聘請10位熟悉北京市流動人口聚居區(qū)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥扇√畋矸绞姜?dú)立地對上述兩個層次進(jìn)行賦權(quán)。第一輪賦權(quán)結(jié)果反饋后，計算平均值、標(biāo)準(zhǔn)差，統(tǒng)計最大值和最小值，并將上述信息反饋給專家進(jìn)行第二輪賦權(quán)；對第二輪賦權(quán)結(jié)果計算平均值和標(biāo)準(zhǔn)差，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)差<3%的要求，進(jìn)行賦權(quán)。

1.2 案例區(qū)選取

本文從外部“地理區(qū)位”分異和內(nèi)部“環(huán)境特征”兩個角度分析流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境的類型分異特征。據(jù)此，選取地理區(qū)位(中心城區(qū)、近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū))和農(nóng)村宅基地占比(城中村型和城市住宅型)兩個指標(biāo)，將流動人口聚居區(qū)劃分為6個空間類型：中心城區(qū)城中村型、中心城區(qū)城市住宅型、近郊區(qū)城中村型、近郊區(qū)城市住宅型、遠(yuǎn)郊區(qū)城中村型和遠(yuǎn)郊城市住宅型。土地利用數(shù)據(jù)和社會調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2008年奧運(yùn)會后，北京中心城區(qū)(東城區(qū)和西城區(qū))已極少分布流動人口聚居區(qū)。此外，北京遠(yuǎn)郊區(qū)的流動人口聚居區(qū)多在農(nóng)村宅基地基礎(chǔ)上發(fā)育演化，城市住宅型流動人口聚居區(qū)的數(shù)量很少。因此，當(dāng)前北京市流動人口聚居區(qū)的空間類型以近郊城中村型、近郊城市住宅型和遠(yuǎn)郊城中村型為主。本文選取海淀區(qū)樹村(近郊城中村型)、海淀區(qū)建材西里社區(qū)(近郊城市住宅型)和昌平區(qū)東三旗村(遠(yuǎn)郊城中村型)3個典型案例區(qū)深入分析了不同空間類型流動人口聚居區(qū)的人居環(huán)境市民化程度(圖1)。

圖1 典型案例區(qū)分布和交通區(qū)位

1.3 數(shù)據(jù)來源與處理

本文數(shù)據(jù)來源主要包括兩個方面：一是第一手資料和數(shù)據(jù)，包括案例區(qū)的發(fā)展歷程、地理區(qū)位特征、土地利用結(jié)構(gòu)、人居環(huán)境特征、公共服務(wù)設(shè)施，主要來源于實(shí)地勘探、問卷調(diào)查、結(jié)構(gòu)式訪問和基于GPS和遙感影像的空間制圖。二是第二手資料，來源于土地利用現(xiàn)狀圖(2012年)、Google earth 高清遙感影像、北京市海淀區(qū)與昌平區(qū)2010年人口普查資料。

第一手資料和數(shù)據(jù)的獲取方法如下：①實(shí)地勘探。本研究團(tuán)隊于2014—2016年前后10余次赴海淀區(qū)樹村、海淀區(qū)建材西里社區(qū)、昌平區(qū)東三旗村3個案例區(qū)進(jìn)行實(shí)地勘探和環(huán)境考察，以確定案例區(qū)的建筑質(zhì)量、住宅結(jié)構(gòu)和社會環(huán)境。②問卷調(diào)查。問卷調(diào)查地點(diǎn)選擇3個案例區(qū)的大型人群集聚點(diǎn)，調(diào)查對象為流動人口，調(diào)查方式采取分層隨機(jī)抽樣。共發(fā)放問卷500份，其中樹村200份、建材西里社區(qū)100份、東三旗村200份，回收有效問卷430份，回收率為86%。問卷內(nèi)容主要包括被調(diào)查者的基本信息和居住現(xiàn)狀。③結(jié)構(gòu)式訪問。訪問對象主要是社區(qū)或村干部、長期居住本社區(qū)并熟悉社區(qū)基本情況的中老年人(以男性為主)、出租屋房東、沿街商店店主，訪問內(nèi)容包括社區(qū)人口土地概況、公共服務(wù)設(shè)施配置、流動人口集聚歷史。

2 人居環(huán)境市民化類型分異特征

為了深入分析流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化的類型分異，本文首先從建筑、住宅和社區(qū)3個空間尺度構(gòu)建了人居環(huán)境市民化評價指標(biāo)體系；其次，依據(jù)人居環(huán)境市民化指數(shù)(REC)計算方法測度了3類流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化水平。在此基礎(chǔ)上，本文比較分析了3類流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化特征，并剖析了流動人口聚居區(qū)的類型分異特征。

2.1 人居環(huán)境市民化評價指標(biāo)體系構(gòu)建

本文遵循針對性、可比性、全面性和可操作性4個原則，以社區(qū)為評價尺度，以城市居民普通住宅為標(biāo)準(zhǔn)，以滿足居民基本安全、生活、社會需求為目標(biāo)，從小到大依次選取建筑、住宅和社區(qū)3個空間尺度，構(gòu)建流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化評價指標(biāo)體系(表1)。建筑層面，選取建筑材料、建筑結(jié)構(gòu)和建筑布局3個指標(biāo)，以滿足城市居民安全需求為基準(zhǔn)建立標(biāo)準(zhǔn)層，衡量流動人口聚居區(qū)的建筑類型與城市普通居住區(qū)的區(qū)別；住宅層面，選取住宅基本空間、住宅功能和居住環(huán)境3個指標(biāo)，以滿足城市居民生活需求為基準(zhǔn)建立標(biāo)準(zhǔn)層，評估流動人口聚居區(qū)的住宅級別；社區(qū)層面，選取公共服務(wù)設(shè)施、內(nèi)部交通和公共空間3個指標(biāo)，以滿足城市居民社會需求為基準(zhǔn)建立標(biāo)準(zhǔn)層，測度流動人口聚居區(qū)的整體環(huán)境風(fēng)貌。

2.2 人居環(huán)境市民化測度及總體特征

將案例區(qū)遙感影像圖、土地利用圖、公共服務(wù)設(shè)施空間分布圖和統(tǒng)計表、街景照片、建筑物手繪圖稿作為專家評判人居環(huán)境市民化程度的主要信息源，并輔以流動人口采訪錄音、視頻短片等資料，從建筑、住宅和社區(qū)3個空間尺度評判流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化程度，測度流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化水平(表2)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，不同空間類型流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化指數(shù)存在巨大差異，人居環(huán)境市民化程度最高的流動人口聚居區(qū)是建材西里社區(qū)，人居環(huán)境市民化指數(shù)高達(dá)0.925，即達(dá)到城市住宅區(qū)標(biāo)準(zhǔn)值的92.5%；其次是樹村，人居環(huán)境市民化指數(shù)為0.2；東三旗村人居環(huán)境市民化指數(shù)最低，僅為0.153。

表1 流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化測度指標(biāo)體系

表2 北京流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化指數(shù)

從地理區(qū)位和內(nèi)部構(gòu)成兩個視角分析流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化的總體特征。地理區(qū)位反映了大城市蔓延和擴(kuò)展過程中流動人口聚居區(qū)受到市中心的輻射強(qiáng)度，內(nèi)部構(gòu)成反映了快速城市化進(jìn)程中流動人口聚居區(qū)的土地城市化水平。從地理區(qū)位來看，近郊區(qū)流動人口聚居區(qū)平均人居環(huán)境市民化指數(shù)達(dá)到0.563，接近遠(yuǎn)郊區(qū)流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化指數(shù)的4倍?？梢姡娇拷兄行?，流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化水平越高，表明流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化進(jìn)程呈“由近及遠(yuǎn)”的圈層式空間推移過程。從內(nèi)部構(gòu)成來看，城市住宅型流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化指數(shù)高達(dá)0.925，接近城市住宅區(qū)標(biāo)準(zhǔn)值。與之相比，城中村型流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境平均市民化指數(shù)僅為0.177，不及城市住宅型人居環(huán)境市民化指數(shù)的1/5。由此得知，流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化程度與土地城市化水平高度相關(guān)，土地利用結(jié)構(gòu)越接近城市普通住宅，流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化水平越高；土地利用結(jié)構(gòu)越接近農(nóng)村住宅，流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化水平越低。綜上，流動人口聚居區(qū)人居環(huán)境市民化總體上呈現(xiàn)圈層式空間推進(jìn)態(tài)勢，并高度依賴于土地城市化水平。

2.3 人居環(huán)境市民化類型分異特征

以海淀區(qū)樹村為典型案例區(qū)的近郊城中村型流動人口聚居區(qū)，人居環(huán)境市民化水平呈“半市民化”特征：建筑質(zhì)量良莠不齊、住宅結(jié)構(gòu)簡易單一、社區(qū)環(huán)境擁擠聒噪，與城市空間存在強(qiáng)烈反差，是高速城市化進(jìn)程中農(nóng)村聚落不完全城市化的產(chǎn)物。從建筑尺度看，這類流動人口聚居區(qū)的建筑類型以村民宅基地上私自加建、改建、擴(kuò)建的4—5層樓房為主，建筑材料為磚、木、瓦、混凝土等，建筑結(jié)構(gòu)主觀隨意性強(qiáng)，無防震設(shè)計與防火設(shè)施，完全不符合國家住宅建筑相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建筑密度很高，景觀風(fēng)貌參差不齊。從住宅尺度看，這類聚居區(qū)的住宅類型以10—20m2隔斷出租屋為主，居住空間極不完整，大多無廚房、衛(wèi)生間等基本空間，面積狹小、供水不足，采光、通風(fēng)、衛(wèi)生狀況較差。近郊城中村型流動人口聚居區(qū)的住宅結(jié)構(gòu)在3個案例區(qū)中市民化指數(shù)最低，原因在于交通區(qū)位優(yōu)越、單位面積房屋租金價格較高，而城中村型行政管理體制的寬松性導(dǎo)致房屋隔斷現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)生大量小面積、配套設(shè)施嚴(yán)重缺乏的廉價房屋。從社區(qū)尺度看，近郊城中村型流動人口聚居區(qū)的商業(yè)服務(wù)設(shè)施數(shù)量多、規(guī)模小，以個體和私營為主，餐飲、百貨零售類設(shè)施居多，且道路狹窄，難以滿足人流、物流、車流、停車和消防的要求。內(nèi)部雖擁有大片綠化用地(樹村的綠化用地面積約0.23km2，高達(dá)村莊面積的36.78%)，但主要功能是作為北京第二道綠化隔離帶用以控制城市無序蔓延，休息游憩功能欠缺，并不能作為居民活動的公共空間。

以海淀區(qū)建材西里社區(qū)為典型案例區(qū)的近郊城市住宅型流動人口聚居區(qū)，人居環(huán)境基本實(shí)現(xiàn)“準(zhǔn)市民化”：建筑質(zhì)量規(guī)范達(dá)標(biāo)、住宅結(jié)構(gòu)完善合理、社區(qū)環(huán)境方便舒適，與城市本地戶籍人口居住區(qū)無異。這類社區(qū)是在嚴(yán)格的戶籍管理制度和日趨減少的進(jìn)京指標(biāo)背景下，“高技術(shù)、高學(xué)歷、中高收入”外來流動人口的主要居住地。從建筑尺度看，這類聚居區(qū)的建筑類型以經(jīng)濟(jì)適用房和普通商品房為主，建筑材料為鋼筋、水泥混凝土材料，建筑結(jié)構(gòu)符合國家住宅建筑相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建筑層高6—8層，建筑密度較低，建筑風(fēng)貌一致、整齊劃一。從住宅尺度看，這類聚居區(qū)客廳、臥室、廚房和衛(wèi)生間等居住空間完整，空調(diào)、網(wǎng)絡(luò)/電視等設(shè)施齊全，居住環(huán)境較舒適。從社區(qū)尺度看，遠(yuǎn)郊城市住宅型流動人口聚居區(qū)的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施完善、公共空間寬敞；商業(yè)服務(wù)設(shè)施的規(guī)模大、等級高，市場輻射范圍廣，教育與休閑娛樂類設(shè)施居多；社區(qū)內(nèi)部道路經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，平整寬闊、交通標(biāo)志清晰醒目。社區(qū)建有大面積公園綠地，種植草坪、灌木叢、樹木等，并配備長椅、涼亭和健身器材等。

以昌平區(qū)東三旗村為典型案例區(qū)的遠(yuǎn)郊城中村型流動人口聚居區(qū)，人居環(huán)境市民化水平呈現(xiàn)“低市民化”特征：建筑質(zhì)量粗糙低下、住宅結(jié)構(gòu)混雜無章、社區(qū)環(huán)境極其惡劣，是城市政府對近郊城中村型流動人口聚居區(qū)進(jìn)行拆遷改造后低收入流動人口被迫遷居和空間轉(zhuǎn)移的結(jié)果。從建筑尺度看，這類聚居區(qū)的建筑類型分為自建簡易房屋和農(nóng)村住宅兩類。以東三旗村為例，自建簡易房屋即廢品收購貨場簡易房屋，建筑材料為鐵皮、石棉瓦等，防風(fēng)、雨、雪能力差，無任何防震防火設(shè)施；農(nóng)村住宅是村民在農(nóng)村宅基地上私自加蓋的2—3層樓房，建筑結(jié)構(gòu)存在重大安全隱患，布局密集雜亂。從住宅尺度看，這類聚居區(qū)居住空間不完整，廚房、衛(wèi)生間是私自搭建的簡陋設(shè)施，兼具生產(chǎn)(廢品收購)和生活功能，固體廢棄物污染、空氣污染、噪聲污染和水體污染嚴(yán)重，居住環(huán)境極其惡劣。從社區(qū)尺度看，這類聚居區(qū)商業(yè)服務(wù)設(shè)施數(shù)量多、規(guī)模小，以個體私營為主，汽車修理、補(bǔ)胎、電機(jī)維修、電焊加工和五金加工等修理維護(hù)類設(shè)施居多，大型與重型貨場來往頻繁，道路破損嚴(yán)重，北部綠地作為城市綠帶，缺乏游憩功能。

3 人居環(huán)境市民化提升模式及對策

3.1 人居環(huán)境市民化提升模式

重建提升模式：該模式主要針對近郊城中村型流動人口聚居區(qū)，通過鼓勵農(nóng)民、村集體、政府和開發(fā)商合作，拆除聚居區(qū)，并充分考慮村民、流動人口和開發(fā)商利益，重建混合型居住區(qū)，徹底改善當(dāng)?shù)鼐用窈土鲃尤丝诰幼…h(huán)境。重建提升模式要注重解決兩個問題：一是提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，解決就業(yè)增收和社保問題，保障村民的長遠(yuǎn)利益；二是考慮當(dāng)?shù)鼐用窈土鲃尤丝诰幼⌒枨?，建設(shè)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和普通商品房為一體的混合型社區(qū)，解決流動人口住房問題，促進(jìn)流動人口社會融合。

優(yōu)化提升模式：該模式主要針對近郊城市住宅型流動人口聚居區(qū)，通過優(yōu)化內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，增加公共綠地和開敞空間，完善公共交通建設(shè)，提高居住舒適性。近郊城市住宅型流動人口聚居區(qū)存在的主要問題是容積率較高、公共交通設(shè)施負(fù)荷量較大，因此需通過盡量增加公用空間活動場所來提高空間開敞性，同時加快軌道交通和公共交通建設(shè)，優(yōu)化提升居住功能布局，緩解交通擁堵，提升社區(qū)居住環(huán)境。

存續(xù)提升模式：該模式主要針對遠(yuǎn)郊城中村型流動人口聚居區(qū)，在保持出租屋經(jīng)濟(jì)和集體物業(yè)的獲利空間基礎(chǔ)上著手物質(zhì)空間改造，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善社區(qū)居住環(huán)境質(zhì)量。城市化進(jìn)程中，隨著城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的延伸，交通可達(dá)性得到極大改善，遠(yuǎn)郊型流動人口聚居區(qū)吸引了大量低學(xué)歷低技能低收入的流動人口在此居住。這類流動人口從事的行業(yè)(如家政服務(wù)、市政清潔、物業(yè)管理、內(nèi)飾裝修等)是城市運(yùn)行過程中必不可少的基礎(chǔ)服務(wù)性部門，因此有必要通過提升該聚居區(qū)的居住環(huán)境質(zhì)量，加強(qiáng)基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等措施，讓流動人口享受到城鎮(zhèn)化成果，促進(jìn)流動人口市民化。

3.2 提升人居環(huán)境市民化對策

有序疏解北京非首都功能，推動流動人口聚居區(qū)轉(zhuǎn)型。2015年通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，核心是有序疏解北京非首都功能，調(diào)控北京市人口規(guī)模。北京非首都功能主要包括一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、區(qū)域性批發(fā)市場和部分教育醫(yī)療。其中，一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、區(qū)域性批發(fā)市場是典型的勞動密集型部門或服務(wù)型部門，吸引了大量低技能流動人口在其周邊工作和居住，疏解北京非首都功能，可以促進(jìn)低技能流動人口向京外遷移，一方面有助于實(shí)現(xiàn)北京市控制人口總體規(guī)模的目標(biāo)，緩解北京市環(huán)境污染、交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)荷超重等問題，提升城市總體居住環(huán)境；另一方面有助于推動城中村型流動人口聚居區(qū)拆除重建，轉(zhuǎn)型升級為混合型居住區(qū)。

深化城鄉(xiāng)建設(shè)體制改革，完善流動人口聚居區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。城鄉(xiāng)建設(shè)體制改革的重點(diǎn)之一是建設(shè)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)體系，建立多元化的投資新體制，加大對城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的力度，完善流動人口聚居區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。積極推進(jìn)城市基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)目標(biāo)人群由本地戶籍人口向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，分類并逐步解決流動人口聚居區(qū)城市基本公共服務(wù)設(shè)施缺乏的問題。目前，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃重城鎮(zhèn)規(guī)劃、輕鄉(xiāng)村規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足，城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施水平滯后。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市邊緣區(qū)的農(nóng)村地區(qū)逐漸被城市化，成為低收入流動人口的聚居區(qū)。然而，這些地區(qū)未納入城市基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋范圍，大量流動人口的涌入導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏，居住環(huán)境惡劣。通過城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在城市規(guī)劃范圍內(nèi)的全覆蓋和向城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)延伸，使流動人口可享受到與當(dāng)?shù)鼐用窬鹊幕A(chǔ)公共服務(wù)。

健全居住證制度，促進(jìn)流動人口基本公共服務(wù)均等化。實(shí)施居住證制度是戶籍制度改革的重要一步，是促進(jìn)流動人口公共服務(wù)均等化的載體。2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出要創(chuàng)新人口管理，建立居住證制度，持有居住證者，在工作、生活等方面可享受當(dāng)?shù)鼐用竦拇觥８鶕?jù)《中國流動人口發(fā)展報告2015》，2014年流動人口在現(xiàn)居住地居住3年及以上的占55%，打算在現(xiàn)居住地繼續(xù)居住5年及以上的占56%，這部分流動人口為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，但在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面仍難以與當(dāng)?shù)貞艏丝谙硎芡鹊幕竟卜?wù)，工作和生活面臨諸多問題。隨著流動人口在現(xiàn)居住地居住時間的增長和居住意愿的增強(qiáng)，全面實(shí)施居住制度的社會需求越來越大。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確了城鎮(zhèn)化的基本原則之一是“以人為本、公平共享”，并明確指出穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，其中重要的一條就是要促進(jìn)流動人口市民化，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不但能在城鎮(zhèn)就業(yè)，而且能平等地享有所在城鎮(zhèn)居民享有的公共服務(wù)和政治權(quán)利，成為真正意義上的城市居民。在北京、上海等特大城市，流動人口基本公共服務(wù)均等化陷入政策悖論：一方面，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展，需要對二元結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革；另一方面，一旦戶籍制度有所松動，將面臨外來人口蜂擁而入。因此，在戶籍制度改革和流動人口基本公共服務(wù)均等化過程中，應(yīng)平衡流動人口和城市居民的利益需求，創(chuàng)新成本分擔(dān)機(jī)制。