廣州科技創(chuàng)新券政策的主要做法及改進方向

楊 瑩

(廣州市社會科學院軟科學研究所,廣東廣州 510410)

0 引言

科技政策是科技治理體系和治理能力建設的有效抓手,在科技治理的大背景下,以企業(yè)需求為導向、具有普惠性特點的科技創(chuàng)新券(以下簡稱“創(chuàng)新券”)將成為科技政策發(fā)展的重要方向。創(chuàng)新券是政府部門為了鼓勵企業(yè)向科技服務提供方購買服務而發(fā)放的“創(chuàng)新貨幣”,企業(yè)申請創(chuàng)新券后,向服務機構購買服務可按照服務金額的一定比例獲得資金支持。該政策不僅有利于滿足企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需求,也有利于促進科技服務業(yè)的發(fā)展,提高科技資源配置效率。本文梳理了廣州創(chuàng)新券政策的主要做法及存在不足,并提出了改進方向。

1 廣州創(chuàng)新券政策的主要做法

廣東于2015年發(fā)布《科技創(chuàng)新券后補助試行方案》,指出由各地市自行制定創(chuàng)新券政策,省財政對實施創(chuàng)新券政策的地市給予一定比例的資金補助。在此背景下,廣州于2015年12月發(fā)布《廣州市科技創(chuàng)新券實施辦法(試行)》(以下簡稱《試行辦法》)。

1.1 支持對象

廣州創(chuàng)新券支持對象主要是本地科技型中小微企業(yè)及創(chuàng)客?？萍夹椭行∥⑵髽I(yè)需在廣州注冊,具有獨立法人資格,且要有自主研發(fā)經費投入和研發(fā)活動。其中,工業(yè)類企業(yè)和非工業(yè)類企業(yè)的營業(yè)收入應在相應的限定范圍內。此外,申請創(chuàng)新券的企業(yè)還應屬于國家高新技術企業(yè),或市科技創(chuàng)新小巨人企業(yè),或經認定的國家、省或市創(chuàng)新型企業(yè)等九大類型之一。

1.2 服務內容及機構

從服務范圍來看,廣州創(chuàng)新券支持的服務主要集中在產品設計、知識產權、科技咨詢、技術檢測、認證、高性能計算等技術服務范疇。從服務機構來看,廣州不局限于本地的科技服務機構,歷年發(fā)布的服務機構目錄中也包含了所在地在北京、上海、深圳、佛山、杭州等城市的服務機構。

1.3 兌現比例及有效期

從資助比例來看,廣州按照合同金額的30%給予支持,企業(yè)或創(chuàng)客需自行承擔另外70%的服務費用。此外,廣州創(chuàng)新券自發(fā)放之日起兩年內有效,也就是說,企業(yè)或創(chuàng)客在當年申請后,可在下年使用。

1.4 申請兌現方式

根據《試行辦法》,待科技服務協議(合同)履行完成后,持有已登記使用科技創(chuàng)新券的企業(yè)、創(chuàng)客或科技創(chuàng)新服務機構申請兌現。該項規(guī)定衍生出兩種操作方式,一是企業(yè)或創(chuàng)客采用以券抵現方式,由服務機構持券申請兌現;二是企業(yè)或創(chuàng)客先行將服務費用支付給服務機構,再由企業(yè)或創(chuàng)客持券申請兌現。

1.5 兌現及發(fā)放的組織方式

從組織方式來看,廣州創(chuàng)新券申請審核、發(fā)放等具體工作由各區(qū)科技行政部門負責,兌現工作則由市級層面的科技主管部門負責。從財政支出方式來看,省財政未能補貼的部分,由市財政按照財政管理體制的分擔比例與各區(qū)進行結算。

2 廣州創(chuàng)新券政策存在的不足

2.1 申請條件限制較多

從全國范圍內創(chuàng)新券支持的企業(yè)類型來看,如北京、深圳均支持當地中小微企業(yè);杭州則未對企業(yè)類型進行硬性要求,在當地注冊的企業(yè)均可申請;與上海類似,廣州創(chuàng)新券支持對象偏向于科技型中小微企業(yè),但不同的是,廣州申請創(chuàng)新券的企業(yè)除需滿足科技型小微企業(yè)的基本條件之外,還應屬于國家高新技術企業(yè)或市科技創(chuàng)新小巨人企業(yè)等九大類型之一。與其他城市相比,廣州創(chuàng)新券申請條件限制較多,支持對象覆蓋范圍相對較窄。

2.2 “軟環(huán)境”服務有所欠缺

廣州創(chuàng)新券服務范圍主要集中在研究開發(fā)、產品設計、知識產權、科技咨詢等技術服務領域,概念設計等工業(yè)設計類服務、金融類服務、非科技創(chuàng)新活動等相關服務不在支持范圍之內。值得一提的是,上海已將戰(zhàn)略規(guī)劃、人才培養(yǎng)等與企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展密不可分的“軟環(huán)境”服務納入支持范疇。此外,荷蘭、新加坡等發(fā)達國家創(chuàng)新券適用范圍也呈現向人力資源管理、財務管理等領域拓展的趨勢[1-4]?？偟膩砜?廣州創(chuàng)新券服務范圍有待進一步拓寬,與企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展相關的“軟環(huán)境”服務有所欠缺。

2.3 有效期過長

愛爾蘭、荷蘭、英國等發(fā)達國家及北京、上海、深圳、杭州等國內城市的創(chuàng)新券有效期均在一年以內[5-7],而廣州創(chuàng)新券有效期為兩年。有效期過長將會影響創(chuàng)新券使用及兌現效率,不便管理部門掌握創(chuàng)新券申領及兌現的具體情況和準確評估政策實施效果。

2.4 資助比例相對較低

從資助比例來看,北京依項目合同額確定資助額度,其中,每年度業(yè)務合同金額在10萬元及以下的部分,最高資助比例為90%;超過10萬元至50萬元(含)的部分,最高資助比例為60%;超過50萬元至100萬元(含)的部分,最高資助比例為30%;超過100萬元以上的部分,不再予以創(chuàng)新券補貼。上海、深圳則按服務金額的50%給予資金支持。而廣州不論合同金額多少,均按照30%的比例給予支持,與北京、上海、深圳相比,資助比例相對較低,支持力度有所欠缺。

2.5 兌現方式不統一

企業(yè)(創(chuàng)客)和服務機構其中一方均可申請廣州創(chuàng)新券的兌現,但需要雙方協商并達成一致意見,由此增加溝通協調成本。同時,兌現方式的不統一可能導致二者同時進行申請操作,帶來管理困境,增加管理成本,不利于工作的順利開展。此外,如由企業(yè)(創(chuàng)客)申請兌現,需先行全額支付服務費用,無法及時幫助那些資金緊缺的中小微企業(yè),影響創(chuàng)新券使用效率。

2.6 發(fā)放與兌現工作割裂

一方面,廣州創(chuàng)新券申請發(fā)放與兌現工作分別由不同層級的科技行政部門負責,不利于工作的統籌開展。另一方面,各區(qū)在負責創(chuàng)新券的申請審核與發(fā)放等具體事務性工作的同時,還需按照財政管理體制的分擔比例與市級層面共同承擔省級資金未能補貼的部分,對于財政資金緊缺的行政區(qū)來說,無異于在增加其工作量的前提下帶來財政支出壓力。在這種情況下,若無相應的激勵與考核機制,創(chuàng)新券政策實施效果難以保證。

3 廣州創(chuàng)新券政策改進的主要方向

《試行辦法》已于 2018年 12月到期,截至2020年年末,廣州暫未開展新一輪創(chuàng)新券申請工作。建議廣州在原有政策基礎上,充分借鑒國內外創(chuàng)新券政策的先進做法及經驗,盡快推出新的創(chuàng)新券實施辦法。具體來看,可從以下幾個方向進行改進。

3.1 放寬申請條件,支持對象以中小企業(yè)為主

2004年荷蘭在世界上首次推出創(chuàng)新券時,就已明確該政策設立的初衷是為中小企業(yè)服務,支持中小企業(yè)根據自身所需購買相關知識產品、開展技術研究,以激勵中小企業(yè)增加創(chuàng)新投入、滿足企業(yè)發(fā)展需求。國際上除荷蘭以外,愛爾蘭、德國北威州、新加坡、英國、加拿大亞伯達省及新斯科舍省等國家和地區(qū)創(chuàng)新券支持對象為中小企業(yè)[2-10];國內北京、深圳等城市的創(chuàng)新券支持對象均為中小企業(yè)。因此,建議廣州放寬企業(yè)申請條件,借鑒深圳創(chuàng)新券的做法,參照《中小企業(yè)劃型標準規(guī)定》設定企業(yè)申請標準,重點支持中小企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

3.2 拓展服務種類,設置不同類別的創(chuàng)新券

為滿足政策支持多樣化的需求,廣州可研究將服務范圍拓展至人力資源管理、科技戰(zhàn)略管理、財務管理等領域,盡量滿足中小企業(yè)發(fā)展的多方位需求,以更好地發(fā)揮創(chuàng)新券的普惠效應。在進一步拓展服務范圍的基礎上,可對不同服務類型單獨設定創(chuàng)新券種類,根據實際需要設定相應的資助條件。

3.3 打破地域限制,擴大服務機構范圍

從國內外創(chuàng)新券政策的發(fā)展態(tài)勢來看,越來越多的城市或地區(qū)逐步打破行政地域限制,擴大服務機構范圍,如德國北威州的中小企業(yè)可與歐洲境內的高校、研究機構開展合作[8,11];北京支持當地小微企業(yè)與天津、河北開放實驗室開展合作;杭州將長三角地區(qū)26市的高等院?？蒲性核涂萍紕?chuàng)新服務平臺納入服務機構范圍。鑒于此,建議廣州探索將國際優(yōu)質機構納入服務機構范圍,打破行政界線、突破國別差異,充分整合優(yōu)質服務資源,提高服務機構與服務事項之間的匹配度,為中小企業(yè)提供切實可行政策支持,進一步推進國際科技創(chuàng)新合作。

3.4 設定不同資助額度和比例,滿足企業(yè)各階段需求

企業(yè)規(guī)模較小時,經濟實力相對不足,對價格較高的服務需求較少,對該類企業(yè)的資助原則應是資助額度偏小但資助力度較大;當企業(yè)成長到一定規(guī)模之后,經濟實力有所提升,對價格較高的服務需求較大,對該類企業(yè)的資助原則應是資助額度偏大但資助力度可相對較小。為此,建議根據不同類型的企業(yè)設定與之相匹配的資助方式,針對中型企業(yè)、小型企業(yè)、微型企業(yè)及創(chuàng)業(yè)團隊設定不同的年度資助總額、單次申請額度、單次資助比例,以滿足各類型企業(yè)在不同發(fā)展階段的服務需求。

3.5 建立統一服務平臺,打造創(chuàng)新券“電商模式”

為提高創(chuàng)新券工作效率,為企業(yè)提供更便捷的服務,并方便職能管理部門掌握創(chuàng)新券政策的實施情況,建議由第三方專業(yè)機構建立統一服務平臺負責開展創(chuàng)新券申領、審核、發(fā)放、兌現等具體工作,市級層面相關部門負責政策制定、監(jiān)督管理等工作,各行政區(qū)負責做好政策宣傳、組織發(fā)動等工作?？煽紤]以廣東省科技創(chuàng)新券服務平臺為依托,打造創(chuàng)新券“電商模式”,服務需求方和提供方統一入駐該平臺,創(chuàng)新券申領、審核、發(fā)放、兌現均在平臺上進行。企業(yè)可在平臺上選擇相應的服務事項,用創(chuàng)新券直接抵扣服務費用,服務項目完成后,由服務機構申請兌現。兌現完成后,服務提供方和服務購買方可相互評價,評價結果作為發(fā)放和兌現下一輪創(chuàng)新券的重要參考依據。此外,通過利用服務平臺的大數據分析功能,及時掌握政策實施的具體情況,為政策評估提供有效支撐。

3.6 靈活設置有效期,建立服務機構考評獎勵機制

為及時滿足中小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務需求,提高創(chuàng)新券使用效率,建議借鑒發(fā)達國家(地區(qū))以及北京、上海、深圳等國內城市關于創(chuàng)新券有效期的設定標準,將創(chuàng)新券的有效期設定在一年以內;在此基礎上,根據實際需要,對不同類型的創(chuàng)新券設定不同的有效期。此外,研究建立服務機構考評獎勵機制,調動并發(fā)揮服務機構的積極性,進一步提高服務質量。