雙循環(huán)新發(fā)展格局下海外投資政治風(fēng)險(xiǎn)及防范*
——以海外投資保險(xiǎn)制度為切入口

李偉群，方 樂(lè)

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042）

一、引言

長(zhǎng)期以來(lái)，推進(jìn)海外投資在中國(guó)一直被視作重要的發(fā)展進(jìn)路。改革開(kāi)放伊始，中國(guó)便鮮明地提出了“國(guó)際大循環(huán)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。借由“兩頭在外、出口與投資雙驅(qū)動(dòng)”模式的落實(shí)，海外投資的深度推進(jìn)釋放了巨大的改革紅利。截至2019年末，中國(guó)已設(shè)立4.4萬(wàn)家境外企業(yè)，對(duì)外投資存量達(dá)2.2萬(wàn)億美元，為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和建設(shè)可持續(xù)的全球經(jīng)濟(jì)作出了積極貢獻(xiàn)。為應(yīng)對(duì)逆全球化思潮、新冠肺炎疫情等形勢(shì)變化，中央提出要推動(dòng)形成雙循環(huán)新發(fā)展格局，即 “充分發(fā)揮中國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新格局”，但雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成并不是對(duì)推進(jìn)海外投資發(fā)展進(jìn)路的摒棄。以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體是為了更好地聯(lián)通國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)，進(jìn)而更好地利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源（周誠(chéng)君，2020）。在強(qiáng)調(diào)內(nèi)需的新語(yǔ)境下，雙循環(huán)仍提倡對(duì)外開(kāi)放，但要求由原先的粗放式對(duì)外開(kāi)放提升至高水平的對(duì)外開(kāi)放。

然而，鑒于日益嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì)，欲實(shí)現(xiàn)高水平的海外投資，一個(gè)無(wú)法回避的前提性問(wèn)題便是如何防范海外投資的政治風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)投資者在海外投資過(guò)程中會(huì)面臨國(guó)有化征收、政府違約、恐怖主義等諸多政治風(fēng)險(xiǎn)，且這種風(fēng)險(xiǎn)具有難預(yù)估、難救濟(jì)等特質(zhì)。政治風(fēng)險(xiǎn)給投資者造成的經(jīng)濟(jì)損失往往比商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)更為嚴(yán)重?？紤]到部分“一帶一路”沿線國(guó)家政治局勢(shì)尚不穩(wěn)定，且中國(guó)海外投資集中于金融、能源等受政治因素影響較大的行業(yè)，政治風(fēng)險(xiǎn)的集中發(fā)生會(huì)對(duì)中國(guó)海外投資產(chǎn)生非常嚴(yán)重的影響。所以，政治風(fēng)險(xiǎn)防范的有效性直接關(guān)系到雙循環(huán)新發(fā)展格局的樣態(tài)，建構(gòu)更為有效的海外投資政治風(fēng)險(xiǎn)防范制度具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

對(duì)此，不少學(xué)者注意到了海外投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開(kāi)展乏力的現(xiàn)狀，并通過(guò)提出海外投資保險(xiǎn)法律制度的完善建議，來(lái)為政治風(fēng)險(xiǎn)的有效防范進(jìn)言獻(xiàn)策（王軍杰，2018）。然而，既有研究存在以下不足：第一，鮮有研究論述海外投資保險(xiǎn)的獨(dú)特功效，未能清楚解釋為何政治風(fēng)險(xiǎn)防范需立足于海外投資保險(xiǎn)制度的完善；第二，既有研究多片面強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)層面或國(guó)際層面對(duì)形式瑕疵的修正，未能明確揭示放寬投保限制、完善代位追償條款等建議的意蘊(yùn)。為此，本文擬以海外投資保險(xiǎn)制度為切入口，在論證海外投資保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范功效的基礎(chǔ)上，分析我國(guó)現(xiàn)行海外投資保險(xiǎn)制度的實(shí)質(zhì)缺憾，并提出有針對(duì)性的完善建議，以期為完善我國(guó)海外投資保險(xiǎn)制度、繼而助益雙循環(huán)新發(fā)展格局形成提供參考。

二、完善海外投資保險(xiǎn)供給的制度意義

（一）海外投資面臨較大的政治風(fēng)險(xiǎn)

強(qiáng)調(diào)加大海外投資保險(xiǎn)供給的根本原因在于，面對(duì)充斥著政治風(fēng)險(xiǎn)的海外市場(chǎng)，投資者亟需有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制來(lái)改善其合法權(quán)益易受侵犯的不利處境。不同于國(guó)內(nèi)投資，海外投資面臨的不僅有交易方與市場(chǎng)環(huán)境變化造成的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，還有東道國(guó)政府與國(guó)際環(huán)境變動(dòng)導(dǎo)致的政治風(fēng)險(xiǎn)。所謂政治風(fēng)險(xiǎn)，世界銀行跨國(guó)投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA，Multinational Investment Guarantee Agency）將其寬泛定義為跨國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)因東道國(guó)或母國(guó)的政治事件、國(guó)際環(huán)境變化而中斷的可能性。在實(shí)踐中，其包括但不限于東道國(guó)或國(guó)際大環(huán)境中發(fā)生的政治暴力、匯兌限制、政府違約等行為（Kesternich和Schnitzer，2010）。具體到中國(guó)的海外投資項(xiàng)目，在中國(guó)全球投資追蹤數(shù)據(jù)庫(kù)所記錄的300起大型問(wèn)題項(xiàng)目中，2005年1月至2020年5月，至少有53起問(wèn)題項(xiàng)目是由東道國(guó)或國(guó)際大環(huán)境中的政治風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，這些政治風(fēng)險(xiǎn)主要包括戰(zhàn)爭(zhēng)與內(nèi)亂、東道國(guó)政府反對(duì)、政府違約、國(guó)際地緣政治、政策變動(dòng)、國(guó)有化、政府緊急救助、民眾反對(duì)等八項(xiàng)類(lèi)別。除了上述類(lèi)別之外，威脅海外投資的政治風(fēng)險(xiǎn)還包括禁兌貨幣、限制匯兌、設(shè)定歧視性稅收政策等。

在大多數(shù)情況下，政治風(fēng)險(xiǎn)的觸發(fā)意味著開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的無(wú)限期擱淺（營(yíng)業(yè)中斷）或投資成本的大幅提高，致使投資者遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失。以戰(zhàn)爭(zhēng)與內(nèi)亂風(fēng)險(xiǎn)為例，政局不穩(wěn)定、宗教矛盾、恐怖主義等引發(fā)的戰(zhàn)爭(zhēng)與內(nèi)部動(dòng)亂給跨國(guó)企業(yè)和海外公民的人身、財(cái)產(chǎn)安全造成了威脅。在2011年爆發(fā)的利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)中，6項(xiàng)中國(guó)企業(yè)大型投資受到波及，75家中國(guó)企業(yè)共受損200億美元，但事后僅收到不足4億元的保險(xiǎn)賠付①資料來(lái)源：中國(guó)企業(yè)在利比亞受損200億美元保險(xiǎn)賠付不足4億美元[N].北京商報(bào),2011-04-25.。

與嚴(yán)重?fù)p失后果相對(duì)應(yīng)的是，海外投資者事先難以預(yù)料風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，事后難以有效地開(kāi)展救濟(jì)。誠(chéng)然，若將東道國(guó)政府視作普通民事主體，海外投資者可向其行使債權(quán)的救濟(jì)權(quán)利，但不論是在東道國(guó)內(nèi)或者向國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)尋求司法救濟(jì)，海外投資者與東道國(guó)政府的懸殊地位以及裁判或仲裁主體潛在的偏見(jiàn)均將致使海外投資者很難實(shí)現(xiàn)救濟(jì)目標(biāo)。如果不通過(guò)法治手段對(duì)諸多政治風(fēng)險(xiǎn)予以防范，海外投資者的受損額不僅將基本轉(zhuǎn)化為投資成本，甚至?xí)虿还⒉患皶r(shí)的救濟(jì)遭受更多的經(jīng)濟(jì)損失與精神侵害。

受政治風(fēng)險(xiǎn)影響的主體不局限于已經(jīng)展業(yè)的海外投資者，廣大的潛在海外投資者群體亦受到波及。多數(shù)海外投資者系以盈利為首要目的的理性經(jīng)濟(jì)人。在趨利避害的行為取向下，對(duì)于政治風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的國(guó)家或地區(qū)，即便投資者判定潛在項(xiàng)目具備盈利空間，也很可能出于預(yù)期損失過(guò)高的考慮而放棄投資。換言之，防范海外投資政治風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)意義不僅在于滿足海外投資者的權(quán)益保障需求，還在于激勵(lì)潛在海外投資者的投資意愿。事實(shí)上，由于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家趨嚴(yán)管控中國(guó)企業(yè)海外投資等人為導(dǎo)向和新冠疫情嚴(yán)重影響全球投資體系等非人為事實(shí)，最近幾年中國(guó)海外投資項(xiàng)目遭受政治風(fēng)險(xiǎn)沖擊的頻率和強(qiáng)度有所上升。并且可以預(yù)見(jiàn)，此種高政治風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)際投資環(huán)境在相當(dāng)一段時(shí)間將難以改觀。

（二）海外投資保險(xiǎn)在海外投資政治風(fēng)險(xiǎn)防范中具有核心地位

針對(duì)海外投資者在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、權(quán)利救濟(jì)等方面的劣勢(shì)，在20世紀(jì)中期以前，一旦政治風(fēng)險(xiǎn)給投資者造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失，母國(guó)政府往往會(huì)親自介入，介入方式包括但不限于經(jīng)濟(jì)制裁、武力威脅等（肖鋼，2019）。外交途徑的效果雖較為明顯，但也容易使經(jīng)濟(jì)糾紛政治化或讓投資母國(guó)陷入外交尷尬境地，因此不宜作為應(yīng)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)手段。在反思一系列因國(guó)有化運(yùn)動(dòng)引發(fā)的國(guó)際投資爭(zhēng)議后，各國(guó)及國(guó)際組織開(kāi)始探索防范政治風(fēng)險(xiǎn)的舉措。如美國(guó)為保障馬歇爾計(jì)劃的落實(shí)，定期向海外投資企業(yè)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息，并推出承保政治風(fēng)險(xiǎn)的海外投資保險(xiǎn)（王淑敏，2016）。通過(guò)世界銀行的斡旋，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家于1965年就海外投資爭(zhēng)議解決體制達(dá)成基本共識(shí)。

針對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)海外投資者權(quán)益的侵?jǐn)_，目前各國(guó)在防范工具上采用基本相似的三層機(jī)制：第一是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警層，由政府或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)向投資者提供較全面、客觀的政治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息。第二是風(fēng)險(xiǎn)分散層，海外投資者可申請(qǐng)投保海外投資保險(xiǎn)，將特定政治風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性轉(zhuǎn)嫁給擁有更高損失承擔(dān)能力的保險(xiǎn)人。保險(xiǎn)人可以是政府設(shè)立的公法人，也可以是市場(chǎng)主體設(shè)立的私法人，還可以是國(guó)際組織設(shè)立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)（如MIGA）。第三是爭(zhēng)議解決層，母國(guó)政府與東道國(guó)政府簽訂雙邊投資協(xié)定或多邊投資協(xié)定，以法定形式明確司法管轄、法律適用等要件。上述三層工具依序遞進(jìn)，共同防范、處置海外投資中的政治風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)海外投資政治風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)亦建構(gòu)了“預(yù)警—分散—處置”三層防范機(jī)制。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警層，商務(wù)部、中信保、駐外大使館和領(lǐng)事館等主體會(huì)向中國(guó)投資者提供相對(duì)完整的東道國(guó)投資情報(bào)。在風(fēng)險(xiǎn)分散層，中信保負(fù)責(zé)向有投保意愿的中國(guó)投資者集中供給海外投資保險(xiǎn)。由于中國(guó)是MIGA的成員國(guó)，中國(guó)的自然人、企業(yè)及其控制的境外法人在向發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行投資之時(shí)，也可向MIGA申請(qǐng)擔(dān)保。在爭(zhēng)議解決層，中國(guó)已對(duì)外簽訂150余份雙邊投資協(xié)定和若干多邊投資協(xié)定，協(xié)定范疇基本覆蓋了主要投資目的國(guó)。

海外投資政治風(fēng)險(xiǎn)的三層防范機(jī)制扮演著不同的風(fēng)險(xiǎn)消解功效。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是確保投資者作出相對(duì)理性的投資決定，風(fēng)險(xiǎn)分散是為投資者提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)氖孪瘸兄Z，爭(zhēng)議解決旨在避免因投資協(xié)議漏洞而造成的不當(dāng)救濟(jì)。一定程度而言，風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制是三層防范機(jī)制的核心。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)防范框架的實(shí)施目的不僅在于保障海外投資權(quán)益，還在于激勵(lì)潛在海外投資。就投資者而言，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警僅是市場(chǎng)信息的傳遞，不能幫其排除政治風(fēng)險(xiǎn)。爭(zhēng)議解決雖緩和了其司法救濟(jì)端的劣勢(shì)，但救濟(jì)能力不足、救濟(jì)成本高昂的客觀事實(shí)依然存在。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，投資者不僅可獲得保險(xiǎn)人提供的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償保障，從可能的投資失利恐懼中解脫開(kāi)來(lái)，即使政治風(fēng)險(xiǎn)真的觸發(fā)，也能從保險(xiǎn)人處獲得賠付，毋庸陷入與東道國(guó)政府的不平等博弈。因此，增加風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的供給既是對(duì)海外投資者合法權(quán)益的保護(hù)，也是對(duì)潛在海外投資者合理預(yù)期的迎合。

三、我國(guó)現(xiàn)行海外投資保險(xiǎn)制度的形式檢視與實(shí)質(zhì)分析

（一）形式瑕疵：國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的割裂

在供給海外投資保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)意義厘清之后，需要思索的便是：為何我國(guó)海外投資保險(xiǎn)無(wú)法覆蓋過(guò)半的海外投資者？

普適于保險(xiǎn)領(lǐng)域的宣傳及銷(xiāo)售欠佳雖是該現(xiàn)象觸發(fā)的重要推手，但參照域外海外投資保險(xiǎn)制度，制度供給的不足才是此問(wèn)題產(chǎn)生的直接原因。海外投資保險(xiǎn)與一般商業(yè)保險(xiǎn)存有兩個(gè)本質(zhì)差異。一是產(chǎn)品屬性不同。一般商業(yè)保險(xiǎn)以營(yíng)利為主要目的，而海外投資保險(xiǎn)因國(guó)家宏觀利益的需要而被創(chuàng)設(shè)，故其為政策性保險(xiǎn)，具有鮮明的公益性。二是行為效力不同。在商業(yè)保險(xiǎn)中，保險(xiǎn)人向被保險(xiǎn)人賠付后將取得對(duì)依法負(fù)有民事賠償責(zé)任的第三者的求償權(quán)，這種權(quán)利受到保險(xiǎn)法的保護(hù)。而在海外投資保險(xiǎn)中，保險(xiǎn)人的代位求償對(duì)象為東道國(guó)政府，其是否承認(rèn)保險(xiǎn)人的代位求償權(quán)取決于東道國(guó)與母國(guó)間投資協(xié)定的規(guī)定。在前述差異的影響下，海外投資保險(xiǎn)無(wú)法徑直承繼以基本保險(xiǎn)法律規(guī)范為核心的商業(yè)保險(xiǎn)制度，而需被施以以國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法聯(lián)動(dòng)為結(jié)構(gòu)表征的特別制度。以美國(guó)為例，在美國(guó)海外私人投資公司（Overseas Private Investment Corporation，OPIC ）開(kāi)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)前，美國(guó)便由經(jīng)濟(jì)合作法案、對(duì)外援助法案創(chuàng)立了海外投資保險(xiǎn)的制度框架及內(nèi)容。這些專(zhuān)門(mén)立法不僅明確設(shè)定了申請(qǐng)主體、項(xiàng)目條件、保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率等具體保險(xiǎn)要素，確保了海外投資保險(xiǎn)的可執(zhí)行性，剛性規(guī)定了投資項(xiàng)目的東道國(guó)需是與美國(guó)簽訂雙邊投資協(xié)定的國(guó)家（Khachaturian，2006）。這與美國(guó)在投資協(xié)定中普遍納入的代位條款相呼應(yīng)，共同保障了OPIC代位追償權(quán)利的可實(shí)現(xiàn)性。不僅是美國(guó)，即便是未采納“雙邊模式”的德國(guó)、日本，也在構(gòu)建國(guó)內(nèi)特別法的同時(shí)，不斷強(qiáng)調(diào)投資保護(hù)協(xié)定中代位條款的重要意義（梁開(kāi)銀，2006）。

回歸至中國(guó)法域，圍繞中信保建構(gòu)的海外投資保險(xiǎn)制度雖同樣由國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法共同組成，二者卻沒(méi)有呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)的面貌。國(guó)內(nèi)法方面，由于《保險(xiǎn)法》第二條將規(guī)制對(duì)象明確界定為商業(yè)保險(xiǎn)，海外投資保險(xiǎn)制度的國(guó)內(nèi)法依據(jù)僅有若干規(guī)范性文件，主要包括國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于組建中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司的通知》、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加大對(duì)境外重點(diǎn)項(xiàng)目金融保險(xiǎn)支持力度有關(guān)問(wèn)題的通知》，以及國(guó)家發(fā)改委和中信保聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立境外投資重點(diǎn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）。第一個(gè)通知是國(guó)務(wù)院依照法定權(quán)限公布的規(guī)范性文件，雖其法律效力可類(lèi)推國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，然其內(nèi)容是以中信保為主，功效在于夯實(shí)中信保開(kāi)設(shè)相應(yīng)保險(xiǎn)產(chǎn)品的合法性（劉亞軍，2021）。后兩個(gè)通知雖然涉及了投保人資格、險(xiǎn)種、承保項(xiàng)目三項(xiàng)內(nèi)容，然而其指導(dǎo)性文件的文本位階與相對(duì)模糊的措辭又決定了其并不能給業(yè)務(wù)開(kāi)展提供明確參照。簡(jiǎn)言之，現(xiàn)有的規(guī)范性文件僅是形式層面的制度依據(jù)，實(shí)質(zhì)指引海外投資保險(xiǎn)運(yùn)行的是中信保公司的內(nèi)部文件（如《海外投資保險(xiǎn)指南》）和審核部門(mén)的公權(quán)力意志。循此，為知悉投保條件、期限、費(fèi)用等具體保險(xiǎn)要素，投資者需耗費(fèi)更多的締約成本并為此接受不公正的權(quán)利配置。此外，以契約為載體的代位求償條款實(shí)質(zhì)上將中國(guó)推動(dòng)為適用單邊模式的法域，中信保也被迫需承保部分無(wú)法追償?shù)耐顿Y項(xiàng)目（王軍杰和石林，2019）。國(guó)際法方面，縱使代位條款系雙邊投資協(xié)定的重要組成部分，但仍存有如下情況：第一，部分國(guó)家未與中國(guó)簽訂雙邊投資協(xié)定；第二，中國(guó)與部分國(guó)家簽訂的雙邊投資協(xié)定中未包括代位條款；第三，中國(guó)簽訂的不同雙邊投資協(xié)定中的代位條款并不一致。以“一帶一路”沿線的65個(gè)國(guó)家為例，有9個(gè)國(guó)家未與中國(guó)簽訂雙邊投資協(xié)定，與5個(gè)國(guó)家簽訂的雙邊投資協(xié)定不包含代位條款，而在有代位條款的51份雙邊投資協(xié)定中，又可繼續(xù)區(qū)分出權(quán)利基礎(chǔ)、附加權(quán)利程序、特別規(guī)定三種不同類(lèi)型的代位條款（郭玲，2020）。代位條款的缺失意味著代位主體在權(quán)利主張時(shí)會(huì)面臨東道國(guó)政府依據(jù)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法提出的主權(quán)抗辯，代位條款的異質(zhì)表明存在法律漏洞的可能，代位主體的部分索賠主張則會(huì)因代位條款的部分要件缺失或解釋不一致而面臨救濟(jì)上的困難。

總之，目前我國(guó)海外投資保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法相割裂的狀況，中信保在不透明的契約黑箱中完成承保、賠付等行為，再依據(jù)不完善的代位條款進(jìn)行追償。此種立法形式上的瑕疵不僅使得投資者和中信保的權(quán)益因行為預(yù)期的缺乏而容易受損，也會(huì)因?qū)|道國(guó)政府行為缺乏威懾而間接加劇二者的不利境遇。

（二）實(shí)質(zhì)缺憾：對(duì)行動(dòng)者有限理性的忽略

在形式層面之外，國(guó)內(nèi)外海外投資保險(xiǎn)制度間的差異還體現(xiàn)在投保條件等具體保險(xiǎn)要素上。雖然中國(guó)海外投資保險(xiǎn)中的具體保險(xiǎn)要素未受到法律文件的肯認(rèn)，然旨在回應(yīng)實(shí)踐問(wèn)題的政策文件和商事慣例同樣會(huì)在制度上對(duì)業(yè)務(wù)開(kāi)展產(chǎn)生影響。以可查閱到的具體保險(xiǎn)要素為分析樣本，除制度形式外，投保條件、保險(xiǎn)人、保險(xiǎn)范圍三項(xiàng)保險(xiǎn)要素的設(shè)置均會(huì)對(duì)投保情況作出消極影響。具體分析如下：

關(guān)于投保條件，中信保設(shè)定的投資項(xiàng)目要件過(guò)于寬泛而投資主體要件又過(guò)于狹窄。在投資項(xiàng)目要件上，《通知》對(duì)投資行業(yè)的宏觀引導(dǎo)自無(wú)問(wèn)題，但不論項(xiàng)目是否業(yè)已開(kāi)展的寬泛時(shí)間要件則會(huì)讓保險(xiǎn)人面臨不必要的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)楸ｋU(xiǎn)具有防范風(fēng)險(xiǎn)和損失救濟(jì)的雙重功效，允許已開(kāi)展的投資項(xiàng)目繼續(xù)投保，則意味著保險(xiǎn)人預(yù)先管控風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)被剝奪，商業(yè)判斷的風(fēng)險(xiǎn)由此增大。在投資主體要件上，《海外投資保險(xiǎn)指南》擬定的被保險(xiǎn)人需是境內(nèi)注冊(cè)成立的法人（境外企業(yè)、機(jī)構(gòu)控股的除外）或境外注冊(cè)成立的95%股權(quán)由境內(nèi)企業(yè)控制的企業(yè)。根據(jù)該規(guī)定，有三類(lèi)主體被排除在海外投資保險(xiǎn)的申請(qǐng)范圍外：境內(nèi)的自然人與非法人組織，境內(nèi)注冊(cè)成立的由境外企業(yè)或機(jī)構(gòu)控股的法人，境外注冊(cè)成立的95%以下股權(quán)由境內(nèi)企業(yè)控制的企業(yè)。鑒于域外相對(duì)寬泛的申請(qǐng)人要求和中國(guó)日益豐富的海外投資主體，《海外投資保險(xiǎn)指南》關(guān)于投資主體的規(guī)定要求顯得過(guò)于嚴(yán)苛，既有悖于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，也抑制了部分市場(chǎng)需求。

關(guān)于保險(xiǎn)人，將保險(xiǎn)人限定于中信保的舉措雖考慮了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，但不論域內(nèi)還是域外，政策性保險(xiǎn)的公益屬性并不會(huì)阻礙民營(yíng)資本從事該項(xiàng)業(yè)務(wù)，國(guó)內(nèi)的交強(qiáng)險(xiǎn)實(shí)踐、美國(guó)AIG和荷蘭Atradius等保險(xiǎn)公司承保政治風(fēng)險(xiǎn)即為例證。事實(shí)上，提倡民間資本介入海外投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，反會(huì)因風(fēng)險(xiǎn)基金的增加、靈活的定制優(yōu)勢(shì)及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)而提升海外投資保險(xiǎn)服務(wù)質(zhì)量，有利于保護(hù)投資者的權(quán)益（Waters，2015）。

關(guān)于保險(xiǎn)范圍，中信保官網(wǎng)顯示的海外投資承保風(fēng)險(xiǎn)包括征收、匯兌限制、戰(zhàn)爭(zhēng)與政治暴亂及違約四類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。但問(wèn)題在于，前述險(xiǎn)種覆蓋的僅是基本類(lèi)型的政治風(fēng)險(xiǎn)，民眾反對(duì)、恐怖主義等既有實(shí)踐中呈現(xiàn)出的政治風(fēng)險(xiǎn)與前述類(lèi)別政治風(fēng)險(xiǎn)是交叉集關(guān)系，往往難以被納入承保范疇。而即便僅聚焦于基本類(lèi)型的政治風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)于各類(lèi)別保險(xiǎn)范圍的外延描述也尚有進(jìn)一步改進(jìn)空間：第一，征收險(xiǎn)僅以直接征收為保險(xiǎn)事故，授權(quán)、默許實(shí)施等間接征收風(fēng)險(xiǎn)卻被保障在內(nèi)。第二，匯兌限制險(xiǎn)以限制兌換、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)為保險(xiǎn)事故，似將設(shè)定歧視性匯率、匯兌延遲等行為遺漏。第三，戰(zhàn)亂險(xiǎn)以東道國(guó)境內(nèi)發(fā)生、類(lèi)似戰(zhàn)爭(zhēng)行為、企業(yè)損失三個(gè)要件劃定承保邊界。其實(shí)，鄰國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)沖突、勞工罷工等行為也會(huì)造成嚴(yán)重的后果，并且戰(zhàn)亂后果并不局限于企業(yè)資產(chǎn)。例如，海外投資公司的雇員及其客戶往往是恐怖主義襲擊的重點(diǎn)目標(biāo)（王淑敏，2017）。

因此，若依據(jù)海外投資保險(xiǎn)的特殊性而將海外投資保險(xiǎn)開(kāi)展乏力完全歸咎于制度形式上的瑕疵，則不免忽略了前述具體要素對(duì)保險(xiǎn)覆蓋面的影響，并會(huì)在制度改進(jìn)中面臨舶來(lái)的域外制度并不適于中國(guó)的難題。不論是制度形式上的瑕疵，還是具體保險(xiǎn)要素設(shè)置的不合理，都只是海外投資保險(xiǎn)開(kāi)展乏力的淺層次原因，海外投資保險(xiǎn)制度的深層次問(wèn)題仍需要進(jìn)一步挖掘。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的任意個(gè)體均有追求自身利益的動(dòng)機(jī)，只有行動(dòng)者的私利益可在制度遵循中實(shí)現(xiàn)，個(gè)體才會(huì)自發(fā)地服從制度安排。具體到海外投資保險(xiǎn)制度，由于關(guān)涉主體是投資者和保險(xiǎn)人，一個(gè)貫徹行動(dòng)者偏好的制度至少應(yīng)表達(dá)為：一方面，有利于投保人以較為低廉的價(jià)格將不確定的政治風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁至保險(xiǎn)人；另一方面，有利于保險(xiǎn)人實(shí)現(xiàn)保本微利的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。在中國(guó)海外投資保險(xiǎn)制度中，由于制度設(shè)計(jì)者未以成文立法的形式將制度內(nèi)容固定，制度的實(shí)際制定權(quán)和裁量權(quán)均由中信保掌握。雖然作為國(guó)有企業(yè)，中信保基于政策意圖的實(shí)現(xiàn)而理應(yīng)完全理性地制定公平制度，然而在實(shí)踐中，不完全理性是個(gè)體作出決策的常態(tài)。鑒于風(fēng)險(xiǎn)基金的有限，在兩種不同利益偏好之間，其顯然會(huì)優(yōu)先選擇自身利益，即其存有為確保長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)而“節(jié)流”海外投資保險(xiǎn)產(chǎn)品的動(dòng)機(jī)。因此不難理解，為何現(xiàn)行海外投資保險(xiǎn)制度上存在承保范圍過(guò)小、申保門(mén)檻過(guò)高等問(wèn)題。相應(yīng)地，在實(shí)際制度不符合投資者行動(dòng)偏好的背景下，很難設(shè)想投資者會(huì)主動(dòng)地開(kāi)展申請(qǐng)投保、配合求償?shù)确闹贫鹊男袨?。但是如果秉有完全理性的立?chǎng)，投資者與保險(xiǎn)人的利益并非完全對(duì)立。通過(guò)明確追償途徑、引入民間資本等“開(kāi)源”舉措和科學(xué)的費(fèi)率設(shè)計(jì)，可以使二者利益同時(shí)得以實(shí)現(xiàn)?；诖?，中國(guó)海外投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開(kāi)展乏力的深層次原因可被歸納為：制度設(shè)計(jì)者未考慮到行動(dòng)者的有限理性，繼而放任了部分行動(dòng)者自利的行為。在一定程度上，這也是為何域外海外投資保險(xiǎn)制度多為立法先行的原因。

四、完善我國(guó)海外投資保險(xiǎn)制度的政策建議

（一）國(guó)內(nèi)層面：特別條例下保險(xiǎn)要素的重設(shè)

因制度缺憾引發(fā)的業(yè)務(wù)開(kāi)展不利自應(yīng)通過(guò)制度修繕予以解決。為摒棄行動(dòng)者有限理性對(duì)制度設(shè)計(jì)的侵?jǐn)_，首先應(yīng)當(dāng)明確由相對(duì)客觀的立法者以成文形式為制度運(yùn)行制定指引。依據(jù)中國(guó)的立法體制，其成文形式可有三種路徑：一是制定《海外投資法》，并專(zhuān)設(shè)一章列明海外投資保險(xiǎn)；二是由全國(guó)人大制定專(zhuān)門(mén)的《海外投資保險(xiǎn)法》；三是由國(guó)務(wù)院制定《海外投資保險(xiǎn)條例》。其中，第一種路徑往往僅能對(duì)海外投資保險(xiǎn)進(jìn)行原則性的規(guī)定，并不能有效解決海外投資保險(xiǎn)制度中的實(shí)踐問(wèn)題。第二種路徑雖具備位階高、效力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，但參酌中國(guó)立法傳統(tǒng)，在未有條例等較低位階文件予以試行之前，徑直出臺(tái)法律很難出現(xiàn)。以特別條例形式為海外投資保險(xiǎn)的運(yùn)行提供制度依據(jù)是較為可行的路徑。

具體至條例內(nèi)容，海外投資保險(xiǎn)的具體要素應(yīng)在沿襲先例的基礎(chǔ)上予以一定改進(jìn)：第一，投保條件。在強(qiáng)調(diào)平等支持各項(xiàng)投資主體的法治環(huán)境下，將境內(nèi)自然人、非法人組織及境外企業(yè)、機(jī)構(gòu)控股的法人排除在申請(qǐng)范疇之外無(wú)任何法益保護(hù)依據(jù)，反而有背離《外商投資法》等現(xiàn)行立法的嫌疑。同時(shí)，考慮到部分國(guó)家的反華情緒，可以效仿日本鼓勵(lì)海外投資企業(yè)與東道國(guó)企業(yè)合作投資，故在境外企業(yè)的控股比例下限上可稍作讓步（陳秀花和宿玉海，2017）。關(guān)于投資項(xiàng)目要件是否需對(duì)申請(qǐng)時(shí)間秉開(kāi)放立場(chǎng)，剛性規(guī)定尚未開(kāi)展的投資項(xiàng)目方可申請(qǐng)較為合適。如此既有利于保險(xiǎn)人預(yù)先管控風(fēng)險(xiǎn)，也有利于督促投資者及時(shí)投保。

第二，保險(xiǎn)人。面對(duì)龐大的海外投資保險(xiǎn)需求，完全依賴(lài)國(guó)家供給政策性保險(xiǎn)產(chǎn)品并不現(xiàn)實(shí)。對(duì)此，美國(guó)、葡萄牙等法域已為中國(guó)提供了入股、共同承保、單獨(dú)承保、再保險(xiǎn)、自保公司等民營(yíng)資本介入海外投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的路徑。隨著相應(yīng)政策的引導(dǎo)和海外投資保險(xiǎn)市場(chǎng)的成熟，前述路徑被引入中國(guó)是可以預(yù)見(jiàn)的。故特別條例在制定之時(shí)便需為民營(yíng)資本成為保險(xiǎn)人留有立法空間，而不應(yīng)局限于中信保單一主體（陳華，2016）?？紤]到公有資本與民營(yíng)資本在公益屬性的差異，可借鑒美國(guó)OPIC的承保傾向，對(duì)中小型私人投資者等抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的主體予以優(yōu)先考慮（Gordon，1974）。

第三，保險(xiǎn)范圍。為求得政治風(fēng)險(xiǎn)所受承保的周延，應(yīng)對(duì)征收險(xiǎn)、匯兌限制險(xiǎn)、戰(zhàn)亂險(xiǎn)的定義做相對(duì)寬松的解釋。例如戰(zhàn)亂險(xiǎn)應(yīng)保障東道國(guó)境內(nèi)所有包含政治目的的類(lèi)戰(zhàn)爭(zhēng)行為所致的損失。該種損失并不應(yīng)僅限于企業(yè)資產(chǎn)的直接損失。面向雇員、客戶的侵權(quán)賠償?shù)乳g接損失同樣應(yīng)屬于保障范圍。與此同時(shí)，為避免保險(xiǎn)人的過(guò)多賠付，也應(yīng)將保障范圍限縮在政治風(fēng)險(xiǎn)所致的損失。例如勞工罷工、合作企業(yè)違約等難以歸納入政治風(fēng)險(xiǎn)的事件自然不應(yīng)被承保。此外，面對(duì)部分未被既有險(xiǎn)種所涵攝的政治風(fēng)險(xiǎn)，如鄰國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)沖突、民眾反對(duì)等風(fēng)險(xiǎn)，一方面，可寄望于民營(yíng)法人在介入海外投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)后，利用靈活、定制等優(yōu)勢(shì)逐漸填補(bǔ)市場(chǎng)空白；另一方面，可借由中信保提供營(yíng)業(yè)中斷險(xiǎn)對(duì)覆蓋范圍的局限予以一定程度地修正。但需說(shuō)明的是，額外提供的營(yíng)業(yè)中斷險(xiǎn)不包括征收、匯兌限制、戰(zhàn)爭(zhēng)、政府違約等風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的營(yíng)業(yè)中斷。至于前述不同類(lèi)別保險(xiǎn)的提供方式，由于不同投資項(xiàng)目所面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)不一，強(qiáng)制投資者接受一攬子保險(xiǎn)計(jì)劃會(huì)增加投資者的投保負(fù)擔(dān)。相較之，OPIC額外提供恐怖險(xiǎn)、外匯險(xiǎn)等單獨(dú)保險(xiǎn)產(chǎn)品，且對(duì)綜合保險(xiǎn)產(chǎn)品費(fèi)率予以優(yōu)惠的做法更為適宜，可資中國(guó)借鑒。

第四，轉(zhuǎn)讓權(quán)利條款。商業(yè)保險(xiǎn)中，保險(xiǎn)人與投保人會(huì)就賠付后的向第三者追償?shù)臋?quán)利轉(zhuǎn)移達(dá)成合意：在賠付完成后，保險(xiǎn)人即獲得被保險(xiǎn)人具有的任何與索賠相關(guān)的權(quán)利，被保險(xiǎn)人具有協(xié)助保險(xiǎn)人完成索賠的義務(wù)。之所以此種合意具有必要且在多數(shù)法域被視作法定規(guī)范，原因在于，若不對(duì)追償權(quán)做法定轉(zhuǎn)讓的技術(shù)處理，被保險(xiǎn)人將獲得雙重賠償?shù)牟划?dāng)?shù)美?，而安排保險(xiǎn)人獲取意外收益，則有利于減輕廣大投保人的保費(fèi)負(fù)擔(dān)（韓長(zhǎng)印和韓永強(qiáng)，2010）。此種精妙設(shè)計(jì)自應(yīng)繼受至同樣受“損失填補(bǔ)”原則轄制的海外投資保險(xiǎn)。但需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，海外投資保險(xiǎn)的賠付金額往往遠(yuǎn)高于一般商業(yè)保險(xiǎn)，故MIGA、OPIC等近似主體普遍出于強(qiáng)化投資者風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)的目的，而為最高賠付金額設(shè)置了90%左右的上限?？紤]到銜接MIGA的需要且中國(guó)保險(xiǎn)法理論未有英美法系“完整規(guī)則”的困擾，同時(shí)采納轉(zhuǎn)讓權(quán)利條款和賠付上限具有可取性。

（二）國(guó)際層面：混合模式下代位追償條款的跟進(jìn)

以直接規(guī)范目的為標(biāo)準(zhǔn)，海外投資保險(xiǎn)領(lǐng)域中國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的功效略有不同。國(guó)內(nèi)法意在降低投資者投保成本，國(guó)際法旨在降低保險(xiǎn)人賠付損失。二者分別從投資者與保險(xiǎn)人的立場(chǎng)出發(fā)，共同助益“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”之供給。因而，欲達(dá)成制度修繕之目的，在強(qiáng)調(diào)新設(shè)特別國(guó)內(nèi)法的同時(shí)，亦不可忽略國(guó)際法相應(yīng)條款的聯(lián)動(dòng)改進(jìn)可能。

第一，關(guān)于國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法銜接的問(wèn)題。美國(guó)所采用的雙邊模式和德國(guó)、日本所采用的單邊模式各自具有優(yōu)劣。雙邊模式與單邊模式區(qū)分之本質(zhì)在于是否要求投資項(xiàng)目東道國(guó)簽訂雙邊投資協(xié)定。強(qiáng)制簽訂的雙邊模式限縮了可申請(qǐng)保險(xiǎn)的投資者范疇，但確保了保險(xiǎn)人事后追償?shù)目傻眯?，而不以簽訂協(xié)定為前提的單邊模式則反之。對(duì)于中國(guó)而言，僵硬的套用任意模式均與中國(guó)國(guó)情有所捍格。一是中國(guó)尚處于高質(zhì)量代位條款未普及的階段，雙邊模式的實(shí)施或會(huì)極大阻卻保險(xiǎn)覆蓋面的拓展；二是中信保的風(fēng)險(xiǎn)基金有限，而民營(yíng)資本進(jìn)駐承保業(yè)務(wù)尚有待市場(chǎng)的發(fā)展。單邊模式的落實(shí)或會(huì)給國(guó)家添加額外的財(cái)政負(fù)擔(dān)。相較之，現(xiàn)階段采融二者優(yōu)勢(shì)為一體的混合模式具有符合國(guó)情的合理性，自應(yīng)沿用。唯需改進(jìn)之處在于，應(yīng)將雙邊投資協(xié)定的簽訂與否明確規(guī)定為優(yōu)先要件。亦即，通過(guò)條文彰顯出對(duì)保險(xiǎn)人利益的關(guān)照意圖，進(jìn)而引導(dǎo)海外投資者優(yōu)先考慮已與中國(guó)簽訂雙邊投資協(xié)定的東道國(guó)的投資項(xiàng)目。

第二，關(guān)于雙邊投資協(xié)定能否充分供給保險(xiǎn)人的代位求償實(shí)踐的問(wèn)題。在美式投資協(xié)定中，常見(jiàn)的代位條款基本具備賦權(quán)、爭(zhēng)議解決兩類(lèi)作用，而中國(guó)的雙邊投資協(xié)定往往停留于賦權(quán)規(guī)范的單一要件，如中國(guó)與馬來(lái)西亞政府關(guān)于相互鼓勵(lì)和保護(hù)投資協(xié)定的第九條①該協(xié)定第九條規(guī)定：如果締約一方或其代表機(jī)構(gòu)依對(duì)其投資者在締約另一方領(lǐng)土內(nèi)的某項(xiàng)投資的擔(dān)保向投資者做了支付，締約另一方應(yīng)承認(rèn)該投資者的任何權(quán)利或請(qǐng)求權(quán)轉(zhuǎn)讓給了該締約一方或其代表機(jī)構(gòu)，并承認(rèn)該締約一方對(duì)上述權(quán)利或請(qǐng)求權(quán)的代位。代位的權(quán)利或請(qǐng)求權(quán)不得超過(guò)該投資者的原有權(quán)利或請(qǐng)求權(quán)。。賦權(quán)規(guī)范僅是對(duì)保險(xiǎn)人的代位求償權(quán)利表明了基本認(rèn)可的態(tài)度，一旦保險(xiǎn)人和東道國(guó)政府關(guān)于代位權(quán)行使發(fā)生爭(zhēng)議，便可能發(fā)生究竟適用何種爭(zhēng)議解決程序的困惑。詳言之，一則，雙邊投資協(xié)定的爭(zhēng)議解決規(guī)范指向的是投資者與東道國(guó)政府的沖突；二則，與英美法理堅(jiān)持代位權(quán)行使名義為被保險(xiǎn)人有所不同的是，中國(guó)保險(xiǎn)法理并不強(qiáng)調(diào)名義主體的差異。如果保險(xiǎn)人以自身名義追償?shù)谌?，究竟是?lèi)推適用雙邊投資協(xié)定中的爭(zhēng)議解決條款，還是直接適用東道國(guó)法律規(guī)定的爭(zhēng)議解決程序？?jī)煞N解釋均有一定道理。因此，在賦權(quán)性規(guī)范之外，爭(zhēng)議解決要件亦是中國(guó)的代位條款所必需。即便僅是通過(guò)簡(jiǎn)單的轉(zhuǎn)介規(guī)定將雙邊投資協(xié)定的爭(zhēng)議解決條款引入，也會(huì)有效地消解保險(xiǎn)人與東道國(guó)政府間的沖突。

同時(shí)，由于東道國(guó)國(guó)情的不一致和立法者于雙邊投資協(xié)定簽訂時(shí)的不同考量，在賦權(quán)規(guī)范與爭(zhēng)議解決規(guī)范外，各國(guó)的雙邊投資協(xié)定不免還會(huì)出現(xiàn)其他特別要件。例如中國(guó)和黎巴嫩雙邊投資保護(hù)協(xié)定第七條對(duì)稅款和公共費(fèi)用抵銷(xiāo)的規(guī)定，美國(guó)與捷克投資激勵(lì)協(xié)定第三條對(duì)OPIC納稅的規(guī)定。對(duì)于這些特別要件，強(qiáng)行去除抑或統(tǒng)一，不具備現(xiàn)實(shí)操作性且有違鼓勵(lì)國(guó)際投資的價(jià)值取向，理應(yīng)秉持開(kāi)放、靈活的立法態(tài)度，即對(duì)合理的特別要件予以支持，對(duì)不合理的特別要件予以迭新。如何判定特別要件是否合理，取決于政治、市場(chǎng)、文化等多方面的因素，但一個(gè)最為基本的判定基準(zhǔn)是特別要件不應(yīng)降低跨境投資的效率。例如，在中國(guó)與以色列政府的投資協(xié)定中，雙方額外約定“締約一方可將所收款項(xiàng)自由用于締約另一方境內(nèi)開(kāi)支”。此規(guī)定旨在簡(jiǎn)化追償程序，并不會(huì)無(wú)故增加保險(xiǎn)人追償風(fēng)險(xiǎn)，宜被視為合理要件。反觀黎巴嫩、希臘等東道國(guó)政府主張代位方需承擔(dān)其投資者未履行的義務(wù)，包括但不限于投資者的應(yīng)付稅款和其他公共費(fèi)用。該類(lèi)條款將投資者的應(yīng)付債務(wù)與保險(xiǎn)人的代位債權(quán)混同，變相增加了保險(xiǎn)人的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。而且，考慮到等待期、地位差異等現(xiàn)實(shí)因素，在資源配置效率層面，責(zé)令保險(xiǎn)人再向投資者追償未必比東道國(guó)政府直接向投資者追償更為高效、便捷。顯然，其難被認(rèn)作合理，應(yīng)被予以修正。簡(jiǎn)言之，一個(gè)相對(duì)完整的代位條款應(yīng)是由賦權(quán)、爭(zhēng)議解決以及合理的特別要件組成的復(fù)合條款。循此，其方可在海外投資保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐中，通過(guò)與國(guó)內(nèi)特別法例的互動(dòng)發(fā)揮出保障保險(xiǎn)人代位求償權(quán)利的應(yīng)有功效。