舉報(bào)人公益訴訟制度研究

周曉明

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510320)

美國(guó)《虛假請(qǐng)求法》(False Claims Act)確立的舉報(bào)人訴訟制度(Qui Tam Action)距今已經(jīng)將近160年的歷史，該制度給予舉報(bào)人以金錢(qián)激勵(lì)，為促進(jìn)美國(guó)聯(lián)邦法律的執(zhí)行作出了卓越的貢獻(xiàn)。我國(guó)非常依賴舉報(bào)制度，與舉報(bào)相關(guān)的法律條款數(shù)以十萬(wàn)計(jì)，立法者旨在通過(guò)這種信息交換制度來(lái)保障公共法律的執(zhí)行，[1]我國(guó)的公益訴訟制度方興未艾，賦予公民個(gè)人公益訴訟的原告資格一直是學(xué)者熱議的話題，本文探討借鑒國(guó)外的舉報(bào)人訴訟制度，將公益舉報(bào)人納入公益訴訟原告主體范圍，建立我國(guó)舉報(bào)人公益訴訟制度的相關(guān)問(wèn)題。

一、公益舉報(bào)制度與公益訴訟制度的契合性分析

舉報(bào)指的是掌握違法信息的人將其所持有的信息向能夠?qū)`法行為采取行動(dòng)的人或機(jī)構(gòu)披露的行為。根據(jù)舉報(bào)人的主觀目的，可以將舉報(bào)分為自益性舉報(bào)和公益性舉報(bào)兩種。不過(guò)，即便是自益性舉報(bào)，雖然舉報(bào)人的出發(fā)點(diǎn)是因?yàn)樽约旱睦媸艿角址?，但其舉報(bào)的對(duì)象是違法行為，違法行為的被阻止本身也會(huì)維護(hù)公共利益，只是因?yàn)樽砸嫘耘e報(bào)人對(duì)被舉報(bào)人的起訴難以被定義為公益訴訟，所以本文將自益性舉報(bào)人的訴訟略去，只考慮公益性舉報(bào)人的訴訟問(wèn)題。

我國(guó)公民舉報(bào)權(quán)的憲法依據(jù)源自我國(guó)《憲法》第四十一條的規(guī)定，是該條規(guī)定的六種公民基本權(quán)利之一種，是非常重要的一項(xiàng)公民權(quán)利。舉報(bào)權(quán)屬于言論自由的范疇，屬于一種“無(wú)畏的言論”，這也是美國(guó)學(xué)者為什么認(rèn)為舉報(bào)權(quán)利的源泉來(lái)自于美國(guó)憲法修正案第一條和第十四條規(guī)定的“言論自由權(quán)”的原因所在。[2]除此之外，舉報(bào)權(quán)還具有重要的制度價(jià)值。通過(guò)公民行使舉報(bào)權(quán)，可以很好地監(jiān)管公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的違法行為，保障公共部門(mén)的公正廉潔和私營(yíng)部門(mén)守法經(jīng)營(yíng)；通過(guò)公民行使舉報(bào)權(quán)，也可以彌補(bǔ)法律公共執(zhí)行的不足。從信息交易的角度來(lái)看，舉報(bào)可以給公權(quán)機(jī)構(gòu)提供違法信息，更好地打擊違法犯罪行為，對(duì)違法者形成更大地威懾。正是因?yàn)榕e報(bào)權(quán)所包含的重要制度價(jià)值，我國(guó)一直十分重視這方面的立法，各類各層級(jí)的舉報(bào)立法數(shù)量非常之多。大體來(lái)看，我國(guó)的舉報(bào)制度分為三個(gè)部分：一部分是舉報(bào)制度，相關(guān)立法文件有2000余個(gè)，法條數(shù)量達(dá)10萬(wàn)之巨；一部分是檢舉制度，相關(guān)立法文件有近80個(gè)，法條總數(shù)有1.5萬(wàn)條左右；一部分是揭發(fā)制度，該部分也有4個(gè)立法文件，相關(guān)法條5000余條。可見(jiàn)，我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)舉報(bào)制度的重視程度。

公益訴訟源于古羅馬法律制度，歷史悠長(zhǎng)。在古羅馬法中，私益訴訟是為保護(hù)個(gè)人所有權(quán)而設(shè)定的訴訟，僅特定人才可提起，它是以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護(hù)私人利益為目的；公益訴訟乃是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡羅馬市民均可提起。[3]到了現(xiàn)代社會(huì)，雖然私益訴訟仍占主導(dǎo)，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，私益訴訟在對(duì)面一些特殊類型的糾紛時(shí)慢慢顯得捉襟見(jiàn)肘，無(wú)法應(yīng)付日漸多元的訴訟利益。比如商品質(zhì)量而導(dǎo)致的大量消費(fèi)者受害、藥品問(wèn)題危及民眾健康和生命、環(huán)境違法造成對(duì)環(huán)境的破壞等，這些糾紛的涉案人員眾多，單個(gè)人受損又非常少，訴請(qǐng)單一，爭(zhēng)點(diǎn)共通，解決此類糾紛就需要公益訴訟的幫助。[4]無(wú)論公益訴訟以什么名字出現(xiàn)，叫“公益訴訟”也罷，叫“公共訴訟”也罷，或者叫“新型訴訟”、“民眾訴訟”，它們?cè)谠V訟目的上追求公共利益的最大化，強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益的維護(hù)。我國(guó)學(xué)者在2000年左右開(kāi)始對(duì)公益訴訟制度的研究，至2012年《民事訴訟法》修改，終于確立我國(guó)的公益訴訟制度。目前，我國(guó)已有民事和行政兩種類型的公益訴訟制度，在食藥安全、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、英烈保護(hù)等領(lǐng)域，法律規(guī)定的主體可以提起公益訴訟。

從本質(zhì)上看，公益訴訟和公益性舉報(bào)屬于一類法律制度，具有非常高的契合性。其一，兩種制度均是人民民主的表現(xiàn)形式之一。公民個(gè)人可以為公共利益而挺身而出，充當(dāng)公共利益的維護(hù)者，監(jiān)督公權(quán)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，這本身就是人民行使民主權(quán)利方式之一，只不過(guò)兩種制度所采取的方式不相同而已。其二，兩種制度都是公共法律的私人執(zhí)行。對(duì)于法律執(zhí)行一直有兩種方式，一種是公權(quán)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)，一種是公民個(gè)人的私人執(zhí)行行動(dòng)，公民的公益舉報(bào)或者公益訴訟，都是重要的法律私人執(zhí)行行為。雖然檢察院目前仍是重要的公益訴訟原告，但是這只是一種過(guò)渡時(shí)期的特殊安排，隨著公益訴訟制度的發(fā)展，公益機(jī)構(gòu)和公民個(gè)人的力量將會(huì)進(jìn)一步凸顯。私人的法律執(zhí)行行為，可以有效地減少執(zhí)法成本，緩解財(cái)產(chǎn)能力不足帶來(lái)的執(zhí)法壓力，是公共執(zhí)法的重要補(bǔ)充力量。其三，兩種制度均是重要的公民監(jiān)督手段。將私人力量引入公共執(zhí)法領(lǐng)域，有利于督促公權(quán)機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，保證公務(wù)人員的勤勉和廉潔，防止公權(quán)機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的違法犯罪行為。這種私人的監(jiān)督可以有效彌補(bǔ)公共監(jiān)管手段的不足，也可以激活公共監(jiān)督手段，更好地對(duì)公共執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。其四，兩種制度都能夠增加違法者的違法成本，有效打擊違法行為。公益舉報(bào)人的舉報(bào)行為和公益訴訟原告提起的訴訟，對(duì)于違法者來(lái)說(shuō)，都具有很大的威懾作用，會(huì)明顯增加他們的違法成本，有利于政府對(duì)違法行為的打擊。由此可見(jiàn)，公益舉報(bào)和公益訴訟都是為維護(hù)公共利益而設(shè)立的制度，制度的價(jià)值取向相同，內(nèi)涵一致，只不過(guò)表現(xiàn)形式不同而已，具有很高的制度契合性，這也是國(guó)外的舉報(bào)人訴訟制度能夠歷經(jīng)數(shù)百年而不衰的重要原因。

二、舉報(bào)人公益訴訟的域外經(jīng)驗(yàn)

舉報(bào)人訴訟(Qui Tam Action)歷史悠久，一般認(rèn)為其起源于十三世紀(jì)的英格蘭，距今已有800余年。1388年，英國(guó)頒布《水污染防治法》(Water Pollution Act 1388),在該法中規(guī)定私人可以以政府的名義起訴環(huán)境違法人，并可以分得一部分罰金，這被普遍認(rèn)為是舉報(bào)人訴訟制度的起源。[5]舉報(bào)人訴訟制度中的“Qui Tam”來(lái)源于拉丁語(yǔ)，該詞是“qui tam pro domino regequam pro se ipso in hac parte sequitur”的縮寫(xiě)，意為“代表國(guó)王以及他自己起訴的人”，從詞源來(lái)看，該制度指即包含公益和私益的訴訟。遺憾的是，作為舉報(bào)人訴訟制度的英國(guó)，對(duì)該制度的態(tài)度幾經(jīng)反復(fù)，后因該制度存在不同情形的濫用問(wèn)題，于1951年廢止了該國(guó)舉報(bào)人訴訟制度。目前，舉報(bào)人訴訟制度仍存在于美國(guó)、南非及歐盟一些國(guó)家和地區(qū)，其中又以美國(guó)的舉報(bào)人訴訟最為著名。

美國(guó)的舉報(bào)人訴訟制度產(chǎn)生于美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期。南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，林肯總統(tǒng)飽受軍火供應(yīng)商欺騙之苦，軍火商在向前線部隊(duì)供應(yīng)軍火和食物時(shí)經(jīng)常造假，以此來(lái)騙取政府的錢(qián)。在這樣的背景之下，林肯總統(tǒng)于1863年3月2日簽署《虛假請(qǐng)求法》(False Claims Act)，以打擊嚴(yán)重欺詐政府的軍火供應(yīng)商。原始版本的《虛假請(qǐng)求法》禁止各種欺詐政府，從政府騙取金錢(qián)的行為。在原始版的《虛假請(qǐng)求法》的規(guī)定下，被告將面臨民事和刑事的雙重懲罰。除須負(fù)刑責(zé)之外，每一個(gè)虛假的請(qǐng)求還將面臨2000美元的罰金外加政府所受實(shí)際損失的二倍的罰金。舉報(bào)的個(gè)人被稱之為“舉報(bào)人”，他可以提起舉報(bào)人訴訟來(lái)獲得賠償,并有權(quán)獲得總賠償款的二分之一。舉報(bào)人訴訟的立法宗旨在于鼓勵(lì)私人舉報(bào)針對(duì)于政府的欺詐行為，否則，這種行為將無(wú)從被發(fā)覺(jué)。簡(jiǎn)單地講，政府希望這種金錢(qián)上的激勵(lì)可以促進(jìn)聯(lián)邦法律的私人執(zhí)行。[6]盡管《虛假請(qǐng)求法》的立法歷史表明其主要目標(biāo)是軍隊(duì)的供應(yīng)商，但是其也被應(yīng)用到所有政府供應(yīng)商實(shí)施的欺詐行為當(dāng)中。

100多年以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)《虛假請(qǐng)求法》進(jìn)行了兩次修訂，最近一次大的修訂是在1986年。這次修訂是為了“為愿意舉報(bào)的內(nèi)部人提高激勵(lì)，但是要阻止那些投機(jī)取巧的原告”。雖然舉報(bào)人可以獲得的提成減少了，但是整體來(lái)講這次的修訂能為愿意對(duì)違法行為進(jìn)行舉報(bào)的人提供更大的激勵(lì)。對(duì)于《虛假請(qǐng)求法》的幾處關(guān)鍵的修訂如下：其一，減少了舉報(bào)人可以獲得的賠償款的比例。在原始的《虛假請(qǐng)求法》中，舉報(bào)人可以獲得政府從欺騙者處取得的賠償款的50%作為獎(jiǎng)勵(lì)，此次修訂之后，該比例大幅下調(diào)。其二，提高了罰金的數(shù)額。考慮到通貨膨脹的因素，罰金的數(shù)量每年都會(huì)作調(diào)整， 2004年1月1日生效的一個(gè)參議院的法案《處方藥和醫(yī)療保險(xiǎn)改革法案》(Prescription Drug and Medicare Improvement Act of 2003)將這個(gè)數(shù)調(diào)整為7500美元至15000美元。其三，取消了原來(lái)的“政府知情限制”(Government Knowledge Bar)，變?yōu)椤肮_(kāi)披露限制”。在對(duì)于鼓勵(lì)舉報(bào)人提起訴訟來(lái)說(shuō)，是一個(gè)十分關(guān)鍵的修訂。只要舉報(bào)人據(jù)以起訴的信息不是來(lái)自民刑或行政聽(tīng)證，政府行政機(jī)關(guān)或國(guó)會(huì)的會(huì)計(jì)報(bào)告或其它聽(tīng)證、審計(jì)或調(diào)查程序，或者來(lái)自新聞媒體所公開(kāi)披露的信息，舉報(bào)人都可能獲得起訴資格。這比原來(lái)所采取的“政府知情限制”要寬松很多，這也導(dǎo)致在此次修訂之后，舉報(bào)人訴訟案大量增加。其四，減輕了舉報(bào)人的舉證責(zé)任，恢復(fù)了一般民事訴訟中的“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)(preponderance of the evidence),取消了原來(lái)證明被告“特定故意”(specific intent)的必要，讓被告為自己的對(duì)事實(shí)的“故意無(wú)視”(deliberate ignorance)或“不計(jì)后果”(reckless disregard)的行為承擔(dān)責(zé)任。其五，國(guó)會(huì)還延長(zhǎng)了訴訟時(shí)效，從原來(lái)的6年變成10年。1986年的修訂也導(dǎo)致了舉報(bào)人訴訟的大量增加以及舉報(bào)獲得賠償?shù)脑黾?，欺詐政府的成本變得越來(lái)越高，被發(fā)現(xiàn)的機(jī)率也不斷增加，后果也愈發(fā)嚴(yán)重。[6]從2007年開(kāi)始直到2010年，通過(guò)舉報(bào)人訴訟追回的款項(xiàng)都是其它手段增回款項(xiàng)的三倍以上，在2010年，達(dá)到了驚人的25億美元。[7]

當(dāng)準(zhǔn)備提起一個(gè)Qui Tam訴訟時(shí)，舉報(bào)人需要準(zhǔn)備的最重要的文件就是披露聲明。舉報(bào)人必須向政府提供“持有的基本上所有物證和信息的書(shū)面披露”(written disclosure of substantially all)，這個(gè)要求的主要目的在于“給美國(guó)政府提供指控欺詐的充分信息，以便讓政府考慮是否加入訴訟或者讓舉報(bào)人單獨(dú)進(jìn)行訴訟?！睂?duì)于披露聲明究竟是包括哪些內(nèi)容，目前并無(wú)統(tǒng)一的規(guī)定，有些人認(rèn)為可以包括舉報(bào)人對(duì)案件的法理分析，但也有一些聯(lián)邦巡回法庭認(rèn)為披露只能敘述相關(guān)的事實(shí)。站在舉報(bào)人的角度來(lái)看，如果舉報(bào)人希望政府接管案件，那就應(yīng)該將披露聲明做得盡可能的完備，如果太過(guò)簡(jiǎn)單，讓政府覺(jué)得舉報(bào)人的觀點(diǎn)并沒(méi)有證據(jù)可以支持，那么政府就很有可能不會(huì)接管案件；如果舉報(bào)人希望獲得更高比例的獎(jiǎng)勵(lì)，不希望政府介入案件，那就不必太過(guò)詳細(xì)。

舉報(bào)人在向政府遞交披露聲明之后，就可以提起訴訟(Filing The Complaint)。舉報(bào)人的起訴至少會(huì)保密60天，以便聯(lián)邦法院和司法部對(duì)舉報(bào)人的起訴進(jìn)行審查。聯(lián)邦法院對(duì)于舉報(bào)人訴訟的審查主要集中于兩個(gè)方面：其一，舉報(bào)人是不是最先起訴者。對(duì)于相同的起訴案，美國(guó)的法律只允許最先起訴者進(jìn)行訴訟，第二個(gè)起訴的人不管與案件有何等密切的聯(lián)系，他的案件也不會(huì)被法院受理。其二，舉報(bào)人提起訴訟所依據(jù)的信息是否已經(jīng)在公開(kāi)渠道披露過(guò)了，如果已經(jīng)披露過(guò)了，他的訴訟也會(huì)被法院撤銷。美國(guó)司法部對(duì)于舉報(bào)人訴訟案件的審查，就要集中于舉報(bào)人的訴求和證據(jù)材料，以便決定要對(duì)舉報(bào)人的案件作出何種處理。在司法實(shí)踐中，這種審查和調(diào)查往往持續(xù)一兩年。在美國(guó)司法部對(duì)舉報(bào)人的訴求和證據(jù)進(jìn)行審查之后，它可能選擇接管訴訟，也可能拒絕接管，或者撤銷案件，或者嘗試在正式調(diào)查之前和解解決案件。

三、公益舉報(bào)人的原告資格問(wèn)題

原告起訴資格問(wèn)題是公益訴訟制度的核心問(wèn)題。按照我國(guó)當(dāng)前的法律規(guī)定，可以提起公益訴訟的主體只有檢察機(jī)關(guān)和公益組織，公民個(gè)人并無(wú)起訴資格。不過(guò)，絕大部分從事公益訴訟研究的學(xué)者都認(rèn)為，應(yīng)將公民個(gè)人列為公益訴訟的原告主體，不贊同該觀點(diǎn)的只是極少數(shù)。如果公民個(gè)人可以提起公益訴訟，公益舉報(bào)人的起訴資格當(dāng)然不存在問(wèn)題。即便我們不同意“任何人”均可起訴的觀點(diǎn)，[8]筆者覺(jué)得，公益人舉報(bào)人的公益訴訟原告資格仍然是我們需要著重考慮的問(wèn)題。

第一，公益舉報(bào)制度的內(nèi)涵與公益訴訟完全一致。公益舉報(bào)制度的本質(zhì)是一種信息交易制度，該制度激勵(lì)舉報(bào)人將其所持有的違法信息向公權(quán)機(jī)構(gòu)披露，以便公權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)被舉報(bào)人采取行動(dòng)，阻止被舉報(bào)人的違法(或犯罪)行為。公益舉報(bào)人舉報(bào)的動(dòng)機(jī)在于維持公共利益，這也是為什么絕大部分國(guó)家的舉報(bào)立法文件均以“公益”為名的原因，比如英國(guó)著名的《公益披露法》以及日本和韓國(guó)的《公益舉報(bào)人保護(hù)法》等。舉報(bào)人的舉報(bào)一般都要求與公共利益相關(guān)，這也是這些國(guó)家對(duì)公益舉報(bào)立法的宗旨所在。比如日本《公益舉報(bào)人保護(hù)法》第三條規(guī)定，公益舉報(bào)的行為事實(shí)必須與個(gè)人的生命身體的保護(hù)、消費(fèi)者利益的維護(hù)、環(huán)境的保全、公平競(jìng)爭(zhēng)的確保，以及其他有關(guān)國(guó)民的身體、生命、財(cái)產(chǎn)的利益保護(hù)等有關(guān)，而屬于法律上規(guī)定的犯罪行為事實(shí)，或者是與犯罪行為有關(guān)而屬于違反法令的事實(shí)。英國(guó)《公益披露法》規(guī)定可以舉報(bào)的主題也完全與公共利益相關(guān)，而且特別規(guī)定兩類與公益無(wú)關(guān)的舉報(bào)不受法律保護(hù)：一是純粹基于個(gè)人私益或恩怨所為的舉報(bào)行為，二是對(duì)細(xì)瑣事務(wù)的舉報(bào)行為。[9]可見(jiàn)，公益舉報(bào)制度核心價(jià)值與公益訴訟是一致的，只不過(guò)公益舉報(bào)制度鼓勵(lì)公民行為的重點(diǎn)在于信息披露，公益訴訟制度的重點(diǎn)在于訴訟而已。

第二，有關(guān)公益訴訟原告資格的理論完全適用于舉報(bào)人。近年來(lái)，有關(guān)公益訴訟原告資格的理論研究非常多，常見(jiàn)的有私人檢察長(zhǎng)理論，該理論可以無(wú)障礙地適用于公益舉報(bào)人。就檢察總長(zhǎng)理論來(lái)說(shuō)，公益舉報(bào)人本身就是作用社會(huì)公共的代表，監(jiān)督違法行為，維護(hù)社會(huì)公共利益，他當(dāng)然可以成為公共利益的代表提起訴訟，這種為公共利益而提起訴訟的公民個(gè)人在某些國(guó)家被稱之為私人檢察總長(zhǎng)，公益舉報(bào)人當(dāng)然有資格成為“私人檢察總長(zhǎng)”?！八饺藱z察總長(zhǎng)”理論的本質(zhì)是私人執(zhí)法，私人執(zhí)法與公共執(zhí)法相對(duì)應(yīng)，只不過(guò)公共執(zhí)法的執(zhí)法主體是公共機(jī)構(gòu)，動(dòng)用的是公共資源，私人執(zhí)法則是充分發(fā)揮私人的作用，參與公共法律的執(zhí)行和實(shí)施，我們可以借助私人執(zhí)法的力量來(lái)彌補(bǔ)公共執(zhí)法的不足。[10]其目的在于對(duì)諸如下列情況宣告或禁止：(1)危害公共利益者；(2)法人超越法律授予的合法權(quán)利，有可能損害公共利益，而必須加以遏制者；(3)為防止某一法定罪行重復(fù)觸犯，而必須發(fā)出告誡者。[11]公益舉報(bào)人所提供的違法信息其實(shí)也是對(duì)公權(quán)機(jī)構(gòu)獲取的違法信息的彌補(bǔ)，輔助公權(quán)機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行公共法律，其作用本身類似于“私人檢察總長(zhǎng)”，其要實(shí)現(xiàn)的目的也與“私人檢察總長(zhǎng)”完全一致。

第三，現(xiàn)行法律對(duì)公益訴訟原告的規(guī)定呈逐漸拓展的趨勢(shì)。我國(guó)《民事訴訟法》第119條規(guī)定“直接利害關(guān)系人”方為適格原告，但這一理論在2012年修訂后的《民事訴訟法》第55條，以及2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條中得到了突破，公益訴訟原告資格范圍得以拓寬。此后頒布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，該辦法第一條和第二十八條分別規(guī)定了檢察院提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的原告資格，公益訴訟的原告資格范圍進(jìn)一步拓展。從目前的立法趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)對(duì)于公益訴訟原告資格的立法采取的是比較謹(jǐn)慎的做法，呈逐漸放開(kāi)的趨勢(shì)。有不少研究者引英國(guó)和美國(guó)的舉報(bào)人訴訟制度來(lái)證明我國(guó)的舉報(bào)人應(yīng)有公益訴訟的原告資格，這種觀點(diǎn)當(dāng)然有一定的道理。不過(guò)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《行政訴訟法》早已將公民個(gè)人列為公益訴訟的原告范圍。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第九條規(guī)定：“人民為維護(hù)公益，就無(wú)關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之違法行為，得提起行政訴訟，但以法律有特別規(guī)定者為限”，[12]這完全可供大陸地區(qū)借鑒。

最后，賦予公益舉報(bào)人以原告資格完全可行。比起普通的公民來(lái)說(shuō)，公益舉報(bào)人的優(yōu)勢(shì)明顯。公益舉報(bào)人至少掌握了被舉報(bào)人違法行為的初步證據(jù)，這對(duì)于贏取訴訟來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。公益舉報(bào)人很可能還是被舉報(bào)人的內(nèi)部成員，他們有第一時(shí)間獲取違法信息的優(yōu)勢(shì)地位。他們本人可能也是專業(yè)人員，對(duì)于被舉報(bào)人的行為是否構(gòu)成犯罪，比起普通公民有更強(qiáng)的判斷能力。由此可見(jiàn)，比起普通公民個(gè)人來(lái)說(shuō)，公益舉報(bào)人的優(yōu)勢(shì)是明顯的，有個(gè)別學(xué)者對(duì)公民個(gè)人的原告資格持否定態(tài)度，主要的原因在于公民個(gè)人的訴訟能力缺乏，[13]從上述分析可以看出，公益舉報(bào)人的訴訟能力會(huì)比普通公民強(qiáng)很多，再加上他有獲取信息的優(yōu)勢(shì)，賦予舉報(bào)人以公益訴訟的原告資格完全是可行的。

四、舉報(bào)人公益訴訟案件范圍及其拓展

在美國(guó)，舉報(bào)人訴訟案件主要集中于衛(wèi)生保健和政府采購(gòu)兩大領(lǐng)域：近年來(lái)，醫(yī)療保健和醫(yī)療輔助方案(Medicare and Medicaid schemes)已經(jīng)成為美國(guó)司法部調(diào)查的主要目標(biāo)。衛(wèi)生保健行業(yè)的欺詐大量存在，對(duì)美國(guó)保健系統(tǒng)的財(cái)政穩(wěn)定一直造成巨大威脅。美國(guó)健康和公眾服務(wù)部的檢察長(zhǎng)Janet Rehnquist在國(guó)會(huì)作證說(shuō)，這個(gè)部門(mén)為虛假申請(qǐng)支付了大量的金錢(qián)，僅次于在預(yù)防生化恐怖活動(dòng)上的支出。衛(wèi)生保健行業(yè)的虛假請(qǐng)求主要有三種形式：[6]第一，最佳價(jià)格(Best Price)。聯(lián)邦法律要求藥品生產(chǎn)商在醫(yī)保覆蓋藥品上給予州政府一定數(shù)量的“回扣”來(lái)保證藥品的定價(jià)一定是“最佳價(jià)格”，但是要決定一個(gè)藥品的“最佳價(jià)格”其實(shí)非常之難，加之決定藥品價(jià)格的體系較為復(fù)雜，任何錯(cuò)誤，有意的或者無(wú)意的都可能導(dǎo)致藥品生產(chǎn)商付給州政府的“回扣”偏低，有些藥品生產(chǎn)商往往就利用這些復(fù)雜的程序來(lái)欺騙政府；第二，超適應(yīng)癥賣(mài)藥(Off-Label)。有些藥品生產(chǎn)商為了收回藥品研發(fā)的高額成本，常常會(huì)將藥品的適應(yīng)癥標(biāo)得很寬泛，以迎合更多的藥品消費(fèi)者的需求，這樣就可以賣(mài)更多的藥，賺取更多的錢(qián)，這也是這個(gè)領(lǐng)域常見(jiàn)的欺騙政府的行為；第三，設(shè)備不足(Facility Deficiencies)。因?yàn)檫^(guò)度醫(yī)療已經(jīng)為法律所禁止，一些長(zhǎng)期的保健機(jī)構(gòu)于是反其道而行之，以減少服務(wù)質(zhì)量來(lái)騙取政府的資金，比如他們會(huì)減少試驗(yàn)的次數(shù)、投入更少的設(shè)備、減少雇員和減少向?qū)＜肄D(zhuǎn)診病人。除此之外，政府采購(gòu)也是舉報(bào)人訴訟高發(fā)的領(lǐng)域?！短摷僬?qǐng)求法》的頒布，就是為了對(duì)付軍備采購(gòu)中對(duì)政府的欺詐行為。內(nèi)戰(zhàn)過(guò)去100多年了，這一領(lǐng)域仍然是《虛假請(qǐng)求法》關(guān)注的重點(diǎn)。這100多年間，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和工業(yè)都發(fā)展迅速，過(guò)去那種供應(yīng)食物或裝備的簡(jiǎn)單合同已經(jīng)不復(fù)存在，取而代之的是復(fù)雜的商業(yè)交易合同。隨著這些合同的日益復(fù)雜，欺詐的方式也變得越來(lái)越巧妙。即使是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)豐富的律師，有時(shí)候都難以確定供應(yīng)商的行為是否已經(jīng)違反了《虛假請(qǐng)求法》。供應(yīng)商蒙騙政府的兩種方式是：第一，在申請(qǐng)聯(lián)邦貸款時(shí)欺騙；第二，提供虛假的證明來(lái)證明符合政府采購(gòu)合同的要求。

具體到我國(guó)的舉報(bào)人公益訴訟制度，當(dāng)然要考慮我國(guó)公益訴訟案件目前已經(jīng)拓展的領(lǐng)域，比如環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)等，這些領(lǐng)域其實(shí)也是我國(guó)舉報(bào)立法的重點(diǎn)領(lǐng)域。上段已經(jīng)簡(jiǎn)略提到我國(guó)舉報(bào)人公益訴訟的案件范圍，在這部分再作適當(dāng)展開(kāi)，我國(guó)舉報(bào)人訴訟的案件范圍主要應(yīng)包括以下幾類案件：

第一，環(huán)境保護(hù)案件。環(huán)境公益訴訟算是公益訴訟研究領(lǐng)域最熱門(mén)的部分，而且也是最成功的部分，新修訂的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的公益訴訟的類型就包括對(duì)“污染環(huán)境”行為提起的環(huán)境公益訴訟。美國(guó)聯(lián)邦層面包含舉報(bào)人保護(hù)條款的法律中，絕大部分都是環(huán)境類法律，舉報(bào)人訴訟案件也有大量的環(huán)保類型的案件，[14]可見(jiàn)，環(huán)境保護(hù)對(duì)于舉報(bào)人的倚重。

第二，食品藥品安全案件。《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第一條第一款規(guī)定：“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,在沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起民事公益訴訟。”已將食品藥品安全案件列為人民檢察院可以起訴的案件范圍，舉報(bào)人訴訟完全可以借鑒這種規(guī)定。若在這個(gè)領(lǐng)域確立舉報(bào)人訴訟制度，長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗事件應(yīng)該難以發(fā)生。

第三，政府采購(gòu)案件。前已述及，美國(guó)舉報(bào)人訴訟的主要領(lǐng)域?yàn)獒t(yī)療保健和政府采購(gòu)。以我國(guó)對(duì)于政府采購(gòu)的概念來(lái)看，這兩類其實(shí)都屬于政府采購(gòu)的領(lǐng)域。政府采購(gòu)制度最需要防范的就是政府公務(wù)人員與供應(yīng)商聯(lián)合起來(lái)欺詐政府，從中賺取不正當(dāng)?shù)睦?。?duì)于公共部門(mén)的舉報(bào)人來(lái)說(shuō)，目的在于監(jiān)督公務(wù)人員；對(duì)于私營(yíng)部門(mén)的舉報(bào)人來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)在私營(yíng)機(jī)構(gòu)的欺詐行為。因此，公、私部門(mén)的舉報(bào)人都有可能成為因政府采購(gòu)引發(fā)的舉報(bào)人訴訟案件的原告。

第四，反壟斷案件。我國(guó)的《反壟斷法》已施行十余年，但是效果似乎并不明顯。我國(guó)壟斷問(wèn)題最明顯的特征就是行政壟斷的泛濫，這是行政權(quán)濫用的典型形態(tài)，無(wú)論是部門(mén)壟斷，還是地區(qū)封鎖，都可以看到行政權(quán)力的影子，這些行為不僅侵害合法經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，也損害消費(fèi)者和國(guó)家的利益。無(wú)論公共部門(mén)的成員，還是私營(yíng)部門(mén)的成員，都可能面對(duì)組織行為帶來(lái)壟斷的問(wèn)題，應(yīng)該賦予他們對(duì)壟斷行為或相關(guān)的行政行為提起訴訟的權(quán)利。

第五，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件。2013年修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條確定了消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟制度，多數(shù)消費(fèi)者的權(quán)益損害案件也是《民事訴訟法》五十五條規(guī)定的兩類公益訴訟案件之一。這類案件的問(wèn)題在于受損者眾，但是單個(gè)消費(fèi)者的損失又太少，傳統(tǒng)訴訟無(wú)法解決，只能借助公益訴訟這種新的訴訟類型。大量的消費(fèi)者的利益之所以會(huì)受損，原因可能來(lái)自兩個(gè)方面：一是私營(yíng)部門(mén)(也可能包括公共部門(mén)的國(guó)有企業(yè))為了追求利潤(rùn)，忽視產(chǎn)品質(zhì)量，從而對(duì)消費(fèi)者帶來(lái)?yè)p害；二是公共部門(mén)的行政不作為，對(duì)消費(fèi)者利益漠不關(guān)心，不履行相關(guān)的行政職責(zé)。當(dāng)組織成員發(fā)現(xiàn)組織的此類違法行為時(shí)，應(yīng)勇于舉報(bào)，在舉報(bào)無(wú)效的情況下，可以提起舉報(bào)人訴訟，使組織行為接受法院的審查。

第六，國(guó)有資產(chǎn)流失案件?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第二十八條第一款規(guī)定，人民檢察院可以提起對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的行政公益訴訟案件，我們完全可以將舉報(bào)人加入到這類案件的訴訟主體當(dāng)中。在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的監(jiān)督中，國(guó)有企業(yè)的員工具有其它主體所不具有的優(yōu)勢(shì)地位，當(dāng)導(dǎo)致國(guó)資流失的行為在組織內(nèi)出現(xiàn)，國(guó)企員工肯定能夠最先發(fā)現(xiàn)，如果建立舉報(bào)人訴訟制度，此類案件應(yīng)該是其主要類型之一。

公益損害的類型顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止以上數(shù)種，因此，對(duì)于公益訴訟案件范圍的拓展問(wèn)題一直是學(xué)者們研究的重點(diǎn)問(wèn)題，舉報(bào)人公益訴訟制度也應(yīng)考慮這個(gè)問(wèn)題。我國(guó)目前對(duì)于公益訴訟案件范圍采取的是“概括+列舉”的方式，這種模式其實(shí)不利于公共利益的保護(hù)，因?yàn)榱信e的案件類型是十分有限的，建議采取肯定性概括+否定性列舉方式，直接以概括的方式，肯定公益訴訟案件的范圍是合理和正當(dāng)?shù)木S護(hù)公共利益的請(qǐng)求。只要其訴訟行為符合正當(dāng)公益的原則，這樣的案件就應(yīng)該被法院受理。再用否定性列舉的方式，將不適宜由公益訴訟解決的案件排除在法院之外。這樣舉報(bào)公益訴訟的案件范圍就會(huì)根據(jù)部門(mén)法的規(guī)定而擴(kuò)大，更有利于公共法律的執(zhí)行，也更有利于公共利益的維護(hù)。

五、我國(guó)舉報(bào)人公益訴訟制度如何實(shí)現(xiàn)

借鑒國(guó)外的相關(guān)制度來(lái)建立我國(guó)的舉報(bào)人公益訴訟制度，涉及兩個(gè)問(wèn)題：第一個(gè)問(wèn)題是該制度如何進(jìn)入我國(guó)相關(guān)立法文件當(dāng)中。我國(guó)是成文法國(guó)家，如果缺乏法律規(guī)定，舉報(bào)人是無(wú)法在法院?jiǎn)?dòng)舉報(bào)人公益訴訟的。第二個(gè)問(wèn)題是舉報(bào)人公益訴訟的具體規(guī)則如何設(shè)置。如果缺乏相應(yīng)的規(guī)則條款，即便有舉報(bào)人公益訴訟的立法，在實(shí)施的過(guò)程中也會(huì)困難重重，甚至無(wú)所適從。

公益訴訟制度在我國(guó)的建立的過(guò)程頗為艱難，大約在2000年前后，面對(duì)大量公益損害無(wú)法救濟(jì)的情形，不少學(xué)者開(kāi)始呼吁建立公益訴訟制度，但當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定使公益訴訟案件無(wú)法進(jìn)入法院，瓶頸在于原告資格問(wèn)題。當(dāng)時(shí)的《民事訴訟法》第一百零八條要求起訴原告必須是“直接利害關(guān)系人”，《行政訴訟法》第二條要求行政訴訟的原告必須是“合法利益被侵犯者”，公益訴訟的原告與案件不存在這樣的關(guān)系，顯然無(wú)法在法院提起訴訟。經(jīng)過(guò)10余年的研究討論和探索，我們采取了兩種方式來(lái)建立我國(guó)的公益訴訟制度。

第一種方式是在原告主體上進(jìn)行突破。2012年8月《民事訴訟法》修訂，規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定在我國(guó)公益訴訟立法史上具有里程碑式意義。隨后，2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂，該法第五十八條規(guī)定環(huán)保公益機(jī)構(gòu)具有提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，之后，環(huán)境公益訴訟案件才能名正言順地被各地法院受理。對(duì)于行政公益訴訟制度，我國(guó)也是首先在《行政訴訟法》第二十五條首先確定人民檢察院的起訴資格，檢察院才得以提起行政公益訴訟。最高人民檢察院在2015年頒布《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，明確規(guī)定人民檢察院在民事和行政公益訴訟中的原告主體資格，我國(guó)公益訴訟制度才終于在原告資格方面有了有限的突破。

第二種方式在是案件范圍上進(jìn)行突破。2012年修訂的《民事訴訟法》將公益訴訟案件范圍列舉為兩類，一類是環(huán)境公益訴訟，另一類是消費(fèi)者公益訴訟。此后，《環(huán)境保護(hù)法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》再對(duì)這兩類民事公益訴訟案作出具體規(guī)定，再后來(lái)《英雄烈士保護(hù)法》第二十五條將民事公益訴訟的案件范圍再次擴(kuò)大到英烈保護(hù)領(lǐng)域。對(duì)于行政公益訴訟案件類型，先是在《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》確定四種案件類型，分別是“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”、“食品藥品安全”、“國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)”和“國(guó)有土地使用權(quán)出讓”，后續(xù)應(yīng)該會(huì)在部門(mén)法中對(duì)這四種類型行政公益訴訟作進(jìn)一步的規(guī)定。

從公益訴訟制度在我國(guó)確立和發(fā)展的歷史來(lái)看，若要建立我國(guó)舉報(bào)人公益訴訟制度，也應(yīng)遵循公益訴訟制度在我國(guó)落地生根的大致路徑。第一步要解決舉報(bào)人的公益訴訟原告資格問(wèn)題，得先從民事訴訟法的修改進(jìn)行突破，最簡(jiǎn)單易行的方法的是修改《民事訴訟法》的第五十五條，將舉報(bào)人納入公益訴訟的原告范圍當(dāng)中。第二步則要在部門(mén)立法中對(duì)舉報(bào)人公益訴訟的案件范圍進(jìn)行拓展。我國(guó)政府各個(gè)部門(mén)對(duì)舉報(bào)制度非常倚重，各級(jí)別的舉報(bào)立法數(shù)量特別多，但主要集中于食品安全、環(huán)境保護(hù)、公共安全、政府采購(gòu)、稅務(wù)征收和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)這幾個(gè)方面，我們可以考慮參照公益訴訟案件范圍的拓展方式，先行在部門(mén)立法中加入舉報(bào)人訴訟條款，在這幾個(gè)領(lǐng)域先行嘗試。

六、舉報(bào)人公益訴訟的相關(guān)規(guī)則

舉報(bào)人公益訴訟制度同一般的公益訴訟相比有其特殊性，比如舉報(bào)人是個(gè)人主體，不同于公益機(jī)構(gòu)和人民檢察院，他的訴訟能力會(huì)弱于前面兩個(gè)主體，此外，他的動(dòng)機(jī)也不一定會(huì)像他們那樣強(qiáng)烈，同時(shí)，他也需要法律提供更多的保護(hù)，因此，在制度設(shè)計(jì)上，我們可以參考美國(guó)的舉報(bào)人訴訟制度，同時(shí)也要考慮我國(guó)的具體情況。

第一，行政處理優(yōu)先規(guī)則。已有學(xué)者指出，我國(guó)的公益訴訟制度在設(shè)計(jì)上基本上側(cè)重于法院，突出司法權(quán)而忽視了行政權(quán)，其實(shí)，行政權(quán)在處理公益問(wèn)題上有著許多司法機(jī)關(guān)不具備的優(yōu)勢(shì)。[15]我們當(dāng)然也不同意動(dòng)輒啟動(dòng)公益訴訟程序的做法，在行政機(jī)關(guān)可以妥善解決的問(wèn)題上，應(yīng)該優(yōu)先考慮由行政機(jī)關(guān)處理。因此，在舉報(bào)人向政府部門(mén)提供違法信息之后，先應(yīng)等待行政機(jī)關(guān)的對(duì)舉報(bào)的處理，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為已經(jīng)進(jìn)行有效處理，那么舉報(bào)人舉報(bào)的目的已經(jīng)達(dá)到，就沒(méi)有提起公益訴訟的必要。只有行政機(jī)關(guān)不打算對(duì)違法行為進(jìn)行處理時(shí)，舉報(bào)人才可以提起公益訴訟。

第二，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)規(guī)則。筆者認(rèn)為，應(yīng)該賦予舉報(bào)人以公益訴訟的原告資格，但是畢竟他是個(gè)人主體，訴訟能力有限，其起訴順位應(yīng)排在其他主體之后。美國(guó)舉報(bào)人訴訟案件中，代表美國(guó)來(lái)主導(dǎo)案件處理的是美國(guó)司法部，在我國(guó)能夠充當(dāng)這一角色的只能是人民檢察院。檢察院本身就有法律監(jiān)督的功能，它也被現(xiàn)行法院確定具有公益訴訟案件的原告資格，在舉報(bào)人公益訴訟中起主導(dǎo)作用是非常合適的。因此，如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)舉報(bào)人提供的違法信息進(jìn)行妥善處理，舉報(bào)人可以向法院起訴，但是應(yīng)該將案件全部資料抄送檢察院，由檢察院決定是否代表國(guó)家起訴，或者決定撤回這個(gè)案子的起訴。只有當(dāng)檢察院決定不加入訴訟，也未撤銷案件的情形下，舉報(bào)人才可以將案件繼續(xù)進(jìn)行下去。當(dāng)然，我們也可以借鑒美國(guó)的舉報(bào)人訴訟制度，設(shè)置一個(gè)前置報(bào)告程序，舉報(bào)人應(yīng)在起訴之前將所有的訴訟材料提交給檢察院，由檢察院決定是否起訴或者撤銷案件。如果檢察院決定撤銷案件，應(yīng)該給舉報(bào)人申訴的權(quán)利。

第三，舉報(bào)人分享賠償金規(guī)則。在我國(guó)目前的公益訴訟制度下，原告是不能獲得被告的賠償金的?！董h(huán)境保護(hù)法》第五十八條明確規(guī)定，提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。人民檢察院起訴的案件，檢察院在其中當(dāng)然更不會(huì)有經(jīng)濟(jì)利益。之所以作出這樣的規(guī)定，也是擔(dān)心公益組織借公益訴訟之名牟利。即便有這樣的規(guī)定，我國(guó)已經(jīng)提起的公益訴訟案件仍不在少數(shù)，這是因?yàn)楣鏅C(jī)構(gòu)的宗旨就在于維護(hù)公共利益，提起公益訴訟也其分內(nèi)之事，而檢察院也許受指標(biāo)考核的驅(qū)動(dòng)，近年來(lái)在公益訴訟方面也頗為踴躍。舉報(bào)人的情況完全不同，如果他在訴訟中不能獲得利益，他也許還會(huì)對(duì)違法行為進(jìn)行舉報(bào)，但訴訟明顯是比舉報(bào)更費(fèi)時(shí)費(fèi)力的事情，他未必有動(dòng)力再提起訴訟。舉報(bào)人訴訟制度的設(shè)計(jì)理念是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，每個(gè)私人都理性而貪婪。利用這種特性，通過(guò)激勵(lì)私人訴訟的方式實(shí)現(xiàn)以最小投入獲取對(duì)奸商(profiteer)的最有效打擊。因此，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)借鑒國(guó)外的制度，讓舉報(bào)人在訴訟中獲得一定比例的賠償金，通過(guò)這種激勵(lì)來(lái)促進(jìn)這種制度的良好運(yùn)行。當(dāng)然，我們要區(qū)分不同的情形，在檢察院介入訴訟后，舉報(bào)人所獲的賠償比例應(yīng)相應(yīng)降低。

第四，公開(kāi)披露信息規(guī)則。這個(gè)規(guī)則也是美國(guó)舉報(bào)人訴訟的重要規(guī)則，該規(guī)則規(guī)定，如果舉報(bào)人據(jù)以起訴的信息是基于刑事、民事或行政聽(tīng)證，國(guó)會(huì)、行政機(jī)關(guān)或政府的會(huì)計(jì)報(bào)告，聽(tīng)證，審計(jì)或調(diào)查，或新聞媒體所公開(kāi)披露的信息，舉報(bào)人將不能獲得起訴資格。這一規(guī)則有兩個(gè)方面的作用：一是盡可能地保障舉報(bào)人的訴權(quán)，只要舉報(bào)所持有的資料沒(méi)有被公開(kāi)披露過(guò)，他就可以提起訴訟，這樣可以使舉報(bào)人公益訴訟更容易啟動(dòng)。二是防止在前置程序中已經(jīng)獲取舉報(bào)人所提供的違法信息的公權(quán)機(jī)關(guān)中的公務(wù)人員，利用他們?cè)诠ぷ髦蝎@取的舉報(bào)人提供的違法信息，以個(gè)人名義或者指使他人提起公益訴訟，從而獲得不當(dāng)利益。這是一個(gè)在實(shí)踐中被證明非常有價(jià)值的規(guī)則，自從美國(guó)將原有的“政府知情限制”規(guī)則改為“公開(kāi)披露信息”規(guī)則后，舉報(bào)人訴訟的案件數(shù)量激增。我國(guó)的舉報(bào)人公益訴訟制度，完全可以借鑒該規(guī)則的規(guī)定。

公益舉報(bào)是“無(wú)畏的言論”，是勇敢的行動(dòng)，舉報(bào)人甘冒風(fēng)險(xiǎn)和指責(zé)，挺身維護(hù)公共利益，他們幾乎是這個(gè)社會(huì)中最值得珍視的一個(gè)群體。我國(guó)非常重視舉報(bào)人的價(jià)值，立法頗多，但層次不高，似乎已走入工具主義立法的誤區(qū)，我們亟待還權(quán)于舉報(bào)人，讓他們?cè)谂e報(bào)這種微觀政治活動(dòng)中，[16]更有自主權(quán)。公益制度在我國(guó)的發(fā)展目前顯得有些焦灼，案件范圍十分有限，起訴權(quán)大半仍在公權(quán)機(jī)構(gòu)手中，我們?nèi)韵Ｍ苡羞M(jìn)一步的突破，有更大的作為。學(xué)界也一直呼吁賦予公民以公益訴訟的原告資格，這種想法也許過(guò)于理想化，但是舉報(bào)人公益訴訟絕對(duì)值得嘗試。鑒于公益舉報(bào)人無(wú)可替代的優(yōu)勢(shì)地位，舉報(bào)人公益訴訟制度也一定可以成為目前公益訴訟制度中最容易成功的那一部分。