閑置與重組：村務(wù)監(jiān)督委員會的運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析
——以宜賓市南溪區(qū)為例

李永洪，馬 茜

(西華師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，四川 南充 637009)

“強(qiáng)化對公權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，健全基層群眾自治制度，增強(qiáng)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督實(shí)效?！盵1]為確保黨的路線方針政策的貫徹落實(shí)，保證目標(biāo)任務(wù)落實(shí)到位，必須抓好三件事，其中至關(guān)重要的一項(xiàng)就是遵守和執(zhí)行。實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會運(yùn)行中人員、責(zé)任、工作、效果的有效統(tǒng)一，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制對于推動農(nóng)村治理現(xiàn)代化、激發(fā)制度執(zhí)行的生命力具有重要的政治責(zé)任與社會責(zé)任。

一、宜賓市南溪區(qū)村務(wù)監(jiān)督委員會的實(shí)踐探索及其效果

村務(wù)監(jiān)督委員會是農(nóng)村基層政治體制的重大改革，村務(wù)監(jiān)督委員會制度是農(nóng)村基層治理領(lǐng)域的一項(xiàng)偉大創(chuàng)新。新發(fā)展階段，黨和國家高度重視鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村基層監(jiān)督，制定了一系列重要規(guī)劃和實(shí)施方案，以期實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。文章選取宜賓市南溪區(qū)作為典型性對象進(jìn)行研究，具有地方代表性，也具有區(qū)域普遍性。

(一)南溪區(qū)村務(wù)監(jiān)督委員會的實(shí)踐探索

2020年8月，四川省實(shí)行“兩項(xiàng)改革”，針對其內(nèi)容之一村建制調(diào)整改革后村組干部管理范圍變大，特別是村書記、主任“一肩挑”后權(quán)力過于集中、監(jiān)督方式單一、監(jiān)督效果難以有效發(fā)揮的現(xiàn)狀，南溪區(qū)根據(jù)市級指示著眼于提高村務(wù)監(jiān)督的規(guī)范性、實(shí)效性。

1.規(guī)范隊(duì)伍建設(shè)。從隊(duì)伍建設(shè)入手，選優(yōu)配齊并且配強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會組織成員，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)一員”全覆蓋。此外，在其組織運(yùn)行方面，強(qiáng)調(diào)區(qū)紀(jì)委監(jiān)委、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門與村務(wù)監(jiān)督部門的主體協(xié)同配合，嚴(yán)格落實(shí)“四議兩公開”工作法和重大事項(xiàng)決策聽證制度，推行“述職+反饋”制度考核評議組織成員工作。

2.注重工作落實(shí)。在村務(wù)監(jiān)督委員會工作落實(shí)中，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維和拓展監(jiān)督范圍等方式，將推進(jìn)移風(fēng)易俗、加強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)納入村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督重點(diǎn)，加快制訂紅白事辦理制度，并監(jiān)督其作用的發(fā)揮情況。除了優(yōu)化村務(wù)監(jiān)督委員會組織內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制以外，還通過統(tǒng)籌三個(gè)監(jiān)督維度，針對村務(wù)監(jiān)督委員會主任進(jìn)行優(yōu)化重組，全區(qū)130個(gè)行政村監(jiān)委會主任和紀(jì)檢委員一肩挑，實(shí)行“三職合一”定崗工作[2]；明確村務(wù)監(jiān)督委員會主任“三個(gè)為主”的定制工作，提名考察、業(yè)務(wù)工作、日常履職考核以鎮(zhèn)紀(jì)委為主，解決因受村黨支部制約而導(dǎo)致的監(jiān)督弱問題；此外，以“基礎(chǔ)+定制”的形式明確監(jiān)督重點(diǎn)，把宜賓市紀(jì)委印發(fā)的《當(dāng)好“前沿哨兵”履責(zé)手冊》作為基礎(chǔ)監(jiān)督內(nèi)容，把矛盾突出、群眾反映強(qiáng)烈等內(nèi)容作為自選監(jiān)督內(nèi)容，形成村級監(jiān)督全面訪、重點(diǎn)訪、專題訪、交叉檢查、集中督查的“三訪兩責(zé)”定責(zé)方式。

3.實(shí)行協(xié)同監(jiān)督。針對村級監(jiān)督力量弱化、業(yè)務(wù)不精和人情束縛問題，以團(tuán)隊(duì)監(jiān)督構(gòu)建村級立體監(jiān)督網(wǎng)，建立片區(qū)協(xié)作機(jī)制、實(shí)施雁陣式幫帶和組合式督戰(zhàn)，將全區(qū)11個(gè)鎮(zhèn)劃分為4個(gè)協(xié)作區(qū)實(shí)施監(jiān)督，加強(qiáng)對村組干部特別是村“一把手”的監(jiān)督力量。到目前為止，4個(gè)協(xié)作區(qū)共抽調(diào)28名村務(wù)監(jiān)督委員會主任上掛鍛煉，共開展交叉檢查20余次，處置問題線索27件，立案18件18人。與此同時(shí)，全區(qū)對村組干部的信訪舉報(bào)同比下降32%，群眾在村務(wù)公開方面的信訪舉報(bào)較2019年同比下降73%，促進(jìn)了村務(wù)監(jiān)督委員會實(shí)效化規(guī)范化建設(shè)。[3]

(二)南溪區(qū)村務(wù)監(jiān)督委員會的運(yùn)行成效

2017年南溪區(qū)著力探索村務(wù)監(jiān)督工作以來，村務(wù)監(jiān)督委員會現(xiàn)實(shí)運(yùn)作情況已趨平穩(wěn)，更在積極探索村級“一線”監(jiān)督工作的新方式、新舉措以提高監(jiān)督實(shí)效。南溪區(qū)構(gòu)建“一核多元、合作共治”的村級立體監(jiān)督治理機(jī)制，對于豐富“一線”監(jiān)督責(zé)任網(wǎng)絡(luò)、實(shí)現(xiàn)黨群干群關(guān)系良性互動、強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督工作治理效能具有積極作用。

1.豐富了“一線”監(jiān)督責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。村務(wù)監(jiān)督委員會的建立及其運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)了村務(wù)管理與村務(wù)監(jiān)督雙軌分治、雙軌并行。村務(wù)監(jiān)督委員會作為“第三種權(quán)力”使村級監(jiān)督從同體監(jiān)督向異體監(jiān)督、垂直監(jiān)督向水平監(jiān)督、兼職監(jiān)督向?qū)Ｂ毐O(jiān)督、事后監(jiān)督向全程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，這在組織創(chuàng)新的基礎(chǔ)上豐富了“一線”監(jiān)督責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。

2.實(shí)現(xiàn)了黨群干群關(guān)系良性互動。村民監(jiān)督委員會作為常設(shè)性的民主監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)，既要收集群眾關(guān)于村務(wù)的意見和建議，又要將群眾所思、所想、所盼傳遞給村“兩委”。村務(wù)監(jiān)督委員會對村級事務(wù)的反饋溝通與指導(dǎo)，使得在村級領(lǐng)導(dǎo)重大事項(xiàng)面前能集大成，做出更明智的決策，也提高了群眾對村級事務(wù)管理的滿意度與信任度，改變了過去村民對村“兩委”的信任危機(jī)，緩和了村民與村“兩委”之間的矛盾沖突。村務(wù)監(jiān)督委員會兼顧群眾意愿表達(dá)的“發(fā)聲器”和村民與村“兩委”關(guān)系的“調(diào)和劑”雙重角色，以此暢通民情訴求渠道，實(shí)現(xiàn)黨群干群關(guān)系的良性互動。

3.強(qiáng)化了村務(wù)監(jiān)督工作治理效能。村務(wù)監(jiān)督委員會要求對村務(wù)、財(cái)務(wù)管理等情況進(jìn)行監(jiān)督，受理和收集村民有關(guān)意見建議，是對人、事、財(cái)?shù)南到y(tǒng)監(jiān)督。不僅如此，村務(wù)監(jiān)督委員會工作要求全程性的監(jiān)督，既要參與村務(wù)決策與執(zhí)行的全過程，還要做好事后的財(cái)務(wù)審查、結(jié)果公開、干部考核、過失問責(zé)等工作，因此村務(wù)監(jiān)督委員會工作的系統(tǒng)化監(jiān)督的要求落實(shí)是提高村務(wù)監(jiān)督實(shí)效的關(guān)鍵。此外，深化“兩員兩會”制度，出臺《關(guān)于健全以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動村級各類監(jiān)督貫通協(xié)同的七項(xiàng)措施》，通過建立片區(qū)協(xié)作機(jī)制、打破地域界限、整合人才資源促進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會規(guī)范運(yùn)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)“全區(qū)已對163個(gè)村(社區(qū))累計(jì)開展交叉檢查、訪廉問廉3000余人次，解決群眾困難訴求1200余件，發(fā)現(xiàn)村組干部問題線索25件，協(xié)助處置問題線索21件，鎮(zhèn)(街道)紀(jì)(工)委據(jù)此立案查處11件13人。[4]”表明在村務(wù)監(jiān)督下，村務(wù)決策民主科學(xué)化，村務(wù)決策執(zhí)行更加公開透明，由此提高了村干部辦事效率與規(guī)范程度。

二、宜賓市南溪區(qū)村務(wù)監(jiān)督委員會的運(yùn)行困境

南溪區(qū)作為新區(qū)發(fā)展，2017年著手探索村務(wù)監(jiān)督工作，其制度創(chuàng)新與治理效能得到當(dāng)?shù)鼗鶎庸ぷ髡咭欢ǔ潭鹊恼J(rèn)同。但另一方面村務(wù)監(jiān)督委員會的運(yùn)行卻存在一系列缺陷與問題，呈現(xiàn)出特殊的“組織閑置”問題，具體表現(xiàn)為群眾知曉度不夠高、工作分配偏執(zhí)化、組織建構(gòu)空殼化和監(jiān)督工作無序失調(diào)。

(一)群眾知曉度不夠高

隨著“鄉(xiāng)政村治”模式的不斷發(fā)展，我國農(nóng)村民主進(jìn)程得以有效推進(jìn)。生活在其中的農(nóng)村村民接觸最多的便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會和村黨支部，我國也是憑借著這5萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和100多萬個(gè)村民委員會兩者的結(jié)合實(shí)現(xiàn)有效的村民自治系統(tǒng)。而從村務(wù)監(jiān)督委員會來看，其組織運(yùn)行的影響力并沒有達(dá)到預(yù)想的監(jiān)督效果，導(dǎo)致村民對村務(wù)監(jiān)督委員會這個(gè)獨(dú)立組織機(jī)構(gòu)知之甚少，顯現(xiàn)出村莊場域中群眾對于村務(wù)監(jiān)督委員會組織的認(rèn)知呈隱性斷裂狀態(tài)。

(二)工作分配偏執(zhí)化

在南溪區(qū)三職合一機(jī)制下，要求村紀(jì)檢委員兼任村務(wù)監(jiān)督委員會主任，充當(dāng)村級場域中的宣傳員、監(jiān)督員和信息員，雖然村務(wù)監(jiān)督委員會與村紀(jì)檢委員兩者同為村務(wù)監(jiān)督工作，但村紀(jì)檢委員由鎮(zhèn)紀(jì)委提名、考察，經(jīng)村黨組織黨員大會選舉產(chǎn)生，村紀(jì)檢委員會兼任村務(wù)監(jiān)督委員會主任一職實(shí)為創(chuàng)新之舉，但在整合村紀(jì)檢委員黨內(nèi)監(jiān)督、專責(zé)監(jiān)督與村務(wù)監(jiān)督委員會民主監(jiān)督、專職監(jiān)督中，村紀(jì)檢委員會工作只是承接了鎮(zhèn)紀(jì)委的兼任指示，實(shí)際工作中村務(wù)監(jiān)督工作片面強(qiáng)調(diào)村紀(jì)檢委員的履責(zé)實(shí)況，而村務(wù)監(jiān)督委員會組織機(jī)構(gòu)卻被村級權(quán)力組織工作邊緣化，村務(wù)監(jiān)督委員會的運(yùn)作也從專門監(jiān)督的組織工作形式轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏木⒅卫砟Ｊ剑浣M織內(nèi)部工作呈偏執(zhí)化。在村務(wù)監(jiān)督工作中并未注重內(nèi)部成員的組織整合，而是注重村務(wù)監(jiān)督委員會主任的個(gè)體能動性的發(fā)揮。

(三)組織建構(gòu)空殼化

從隊(duì)伍建設(shè)看，村務(wù)監(jiān)督委員會從形式上講配齊了其組織成員，但反觀實(shí)踐，村務(wù)監(jiān)督委員會組織運(yùn)行中成員并未真正參與村務(wù)監(jiān)督，其履職范圍僅僅停留在參與民主評議會議，應(yīng)付部門檢查，而村務(wù)監(jiān)督委員會主任一職則呈現(xiàn)工作負(fù)荷增大，工作處理能力減弱等現(xiàn)象。從辦公條件來看，要求至少按“六有”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范辦公條件：有規(guī)范的職務(wù)名稱，有一間固定辦公室，有一套上墻職責(zé)，有一個(gè)崗位公示牌，有一個(gè)履責(zé)手冊，有一個(gè)固定文件柜。根據(jù)宜賓市紀(jì)委辦公室指示，南溪各村積極響應(yīng)辦公“六有”要求，但是并未充分利用已有的辦公條件。此外，村務(wù)監(jiān)督委員會主任統(tǒng)一自持常用法規(guī)、履責(zé)手冊和履職筆記本，要求針對自身履職行為進(jìn)行工作記錄與規(guī)范工作臺賬、專職管理和及時(shí)歸檔。但在實(shí)際村務(wù)檔案中，雖有村務(wù)監(jiān)督委員會檔案袋，但其中工作臺賬與記錄有失規(guī)范。如2020年11月調(diào)查中，HY村村務(wù)檔案中關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會存檔記錄停滯在2018年，2019年卻成為空檔期；HD村則設(shè)置了村務(wù)監(jiān)督委員會文件柜與檔案袋，但里面卻空空如也。

(四)監(jiān)督工作無序失調(diào)

發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會的實(shí)效，還應(yīng)關(guān)注到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的組織技能和權(quán)限。對于村集體資金的管理使用要求科學(xué)化、法治化；對于農(nóng)村基層存在的綜合風(fēng)險(xiǎn)比如對 上級政策做選擇、搞變通和打折扣現(xiàn)象必須進(jìn)行有規(guī)劃、有組織、有計(jì)劃的防治，然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村務(wù)監(jiān)督委員會組織工作并沒有規(guī)范運(yùn)行，呈現(xiàn)無序化工作狀態(tài)。首先，在面對村莊內(nèi)部、村務(wù)監(jiān)督委員會外組織與團(tuán)體、個(gè)人的要求、支持輸入時(shí)，村務(wù)監(jiān)督委員會成員一方面履職不充分，對于群團(tuán)意見并沒有集中、定時(shí)進(jìn)行收集歸納處理，也沒有詳細(xì)的工作規(guī)劃，這種不定時(shí)、不定量的工作狀態(tài)表明村務(wù)監(jiān)督委員會內(nèi)循環(huán)機(jī)制的輸入無序，村務(wù)監(jiān)督工作并未形成常態(tài)化機(jī)制。此外，村務(wù)監(jiān)督委員應(yīng)對監(jiān)督事項(xiàng)要求進(jìn)行全程監(jiān)督，然而各村村務(wù)監(jiān)督還是停留在村莊事務(wù)的事后審查階段，在村務(wù)公開上，內(nèi)容固化，監(jiān)督隨意，更多的是隨心情而定。其次，工作考核評議沒有實(shí)際內(nèi)容，滿意與不滿意只是為了單純的畫勾圈而畫勾圈，完成形式化操作，這種村級內(nèi)部監(jiān)督失范化履職導(dǎo)致工作輸出形式化現(xiàn)象嚴(yán)重。

三、宜賓市南溪區(qū)村務(wù)監(jiān)督委員會履職困境的原因分析

“村莊場域是指鄉(xiāng)村政治空間內(nèi)由各主體的地位、權(quán)力、關(guān)系等決定的彼此影響力、決定性力量的運(yùn)作空間?！盵5]村莊場域在不同的組織定位和人員調(diào)配、民主發(fā)育和鄉(xiāng)土社會氛圍等制約因素下呈現(xiàn)出復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀。因此基于以上南溪區(qū)村務(wù)監(jiān)督委員會各種顯性問題，進(jìn)行細(xì)致的問題剖析至關(guān)重要。

(一)層級分化：組織關(guān)系處理不當(dāng)

村務(wù)監(jiān)督委員會是中國農(nóng)村基層治理單元的特定層級，置于政治領(lǐng)域與群眾性自治場域雙重空間，交織著較為復(fù)雜的橫向縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系與群眾性的唇齒關(guān)系。

1.知民度低稀釋了群眾訴求。首先，村務(wù)監(jiān)督委員會的成員由村民會議或村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生，源自于民眾，服務(wù)于民眾。但在實(shí)施村務(wù)監(jiān)督工作的過程中，村務(wù)監(jiān)督委員會并未真正走進(jìn)村民家中收集群眾意見，走訪調(diào)研缺失使得村務(wù)監(jiān)督組織工作并未知群眾所想，憂群眾所憂。其次，村務(wù)監(jiān)督委員會作為村民代理組織，應(yīng)主動親民、近民，敢講真話、做實(shí)事，然而其代表性有待考量。當(dāng)選村務(wù)監(jiān)督委員會的成員在各村民小組中村民代表的代表性有限，部分村民小組認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會在村民小組內(nèi)缺乏財(cái)產(chǎn)權(quán)與成員權(quán)，對村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督工作存有抵觸心理。因此，村務(wù)監(jiān)督委員會在村組內(nèi)部監(jiān)督工作履職過程中，代表性缺失稀釋了群眾要求，造成村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督工作具體執(zhí)行與落實(shí)上的“形式化”宿命，影響村務(wù)監(jiān)督組織影響力和知民度。

2.村務(wù)監(jiān)督主體協(xié)同性發(fā)揮失效。農(nóng)村基層監(jiān)督場域中，存在黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門、會計(jì)核算和監(jiān)理部門、社會組織、村務(wù)監(jiān)督委員會、駐村單位等多元主體。村莊內(nèi)部村委會、村紀(jì)檢、村務(wù)監(jiān)督委員會、駐村督導(dǎo)員等監(jiān)督組織設(shè)置多種多樣，村務(wù)監(jiān)督組織的設(shè)置在工作人員看來有組織設(shè)置疊化、工作事務(wù)繁雜、工作人員緊缺的三大表現(xiàn)，時(shí)有職責(zé)不清，分工不明的現(xiàn)象，因此村務(wù)監(jiān)督組織“碎片化”布局導(dǎo)致橫向主體協(xié)同性缺失，呈現(xiàn)多元監(jiān)督主體介入導(dǎo)致組織與個(gè)人的“搭便車”行為，甚至更有村紀(jì)檢委員對村務(wù)監(jiān)督委員會組織工作的功能性替代趨向。此外，監(jiān)督主體思想認(rèn)知與工作開展能力要求的不平衡性，也使得村務(wù)監(jiān)督委員會內(nèi)部成員協(xié)同性缺失，村務(wù)監(jiān)督工作也主要集中于農(nóng)村精英的能動性發(fā)揮，呈現(xiàn)“農(nóng)村精英——中間成員——普通大眾”的非均衡性人員格局，而三大村莊人員階層對村務(wù)監(jiān)督的影響力也呈逐步遞減趨勢。因此總的來說，村務(wù)監(jiān)督委員會現(xiàn)實(shí)運(yùn)行機(jī)制中，村務(wù)監(jiān)督組織橫向主體的組織替代關(guān)系與村務(wù)監(jiān)督委員會內(nèi)部的成員替代關(guān)系導(dǎo)致村治主體協(xié)同性缺失，也是層級分化的一大顯著表現(xiàn)。

3.行政管控誘發(fā)村民自治隱性斷裂。在科層制的體制機(jī)制下，人們擁有著普遍思維框架，認(rèn)為政府是政治體系的中心，實(shí)施村民自治也必須嚴(yán)格遵守官僚化管控模式，出現(xiàn)縱向?qū)蛹夑P(guān)系處理不當(dāng)現(xiàn)象，在開展村級事務(wù)監(jiān)督過程中更易揣摩所謂“上級”的指示命令，使得村務(wù)監(jiān)督工作獨(dú)立自主性缺失，村務(wù)監(jiān)督委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委也由名義上的指導(dǎo)關(guān)系變異為實(shí)際上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，成為科層制下行政指令的“衍生兒”，官本位思想誘導(dǎo)下的“異化體。”另外，村務(wù)監(jiān)督委員會成員在監(jiān)督工作中并未起實(shí)際作用，而村務(wù)監(jiān)督委員會的組織任務(wù)基本上集聚于村務(wù)監(jiān)督委員會主任一身，加之村務(wù)監(jiān)督委員會主任兼村紀(jì)檢委員、綜合專干或村副書記，因此，在村務(wù)監(jiān)督具體運(yùn)作中顯現(xiàn)出較強(qiáng)的行政化色彩，抑或是極低的過程參與度。

(二)監(jiān)督蝕耗：履職中呈過程化消解狀態(tài)

村務(wù)監(jiān)督委員會微觀組織運(yùn)行呈無序狀態(tài)根源于村務(wù)監(jiān)督委員會固有的人才困境，除此之外，表現(xiàn)為村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督工作執(zhí)行落實(shí)中的蝕耗現(xiàn)象。

1.組織成員能力有限。由于村務(wù)監(jiān)督委員會組織人員文化素質(zhì)與能力限制，村務(wù)監(jiān)督委員會組織運(yùn)行對于組織成員的能力要求與成員現(xiàn)有文化素質(zhì)與技能水平的不平衡使得絕大多數(shù)事項(xiàng)歸責(zé)于村務(wù)監(jiān)督委員會主任身上，組織成員的設(shè)置僅限于應(yīng)付高級干部的檢查，或開會充人數(shù)，而日常卻被弱化或擱置，具有一定的“工具主義”嫌疑，出現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會內(nèi)處理機(jī)制的蝕耗問題。此外，村務(wù)監(jiān)督委員會組織成員并不屬于村常職干部，因此也并沒有工作餐或電話等工作補(bǔ)貼，成員履職積極性不高。另外，隨著單位編制不斷壓縮，綜合專干、副書記、村紀(jì)檢委員、村務(wù)監(jiān)督委員會主任不斷糅合，導(dǎo)致組織多呈“光桿司令”的局面，即使能力極為突出，但對于村務(wù)事務(wù)不可面面俱到，導(dǎo)致工作量與工作精力的蝕耗問題。

2.制度規(guī)范不夠完善。制度規(guī)范不但要規(guī)范單個(gè)成員的履職行為或單個(gè)成員間的銜接互動，使履職失范行為最小化，而且也要兼顧組織、相關(guān)運(yùn)行機(jī)制的銜接互動，促使達(dá)到工作成效的最優(yōu)化目標(biāo)。這就要求制度規(guī)范在組織工作運(yùn)行之初就應(yīng)該基本完備，包括成員產(chǎn)生、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、工作流程細(xì)化、信息公開共享、結(jié)果考評問責(zé)、工作補(bǔ)貼等多方面，形成完整的制度鏈條。然而村務(wù)監(jiān)督委員會在具體實(shí)踐過程中，崗前培訓(xùn)制度彈性較大，給予了基層較大的選擇權(quán)；村務(wù)監(jiān)督委員會具體工作流程制度設(shè)計(jì)停留在村紀(jì)檢履責(zé)手冊中，并未對村務(wù)監(jiān)督委員會組織成員進(jìn)行工作流程細(xì)化指導(dǎo)；村務(wù)監(jiān)督委員會薪資補(bǔ)貼、履職量化要求、信息公開共享機(jī)制、結(jié)果問責(zé)評議考核機(jī)制則處于制度鏈條斷裂狀態(tài)，并無實(shí)際內(nèi)容。

四、推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會有效運(yùn)轉(zhuǎn)的對策

2019年1月《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》實(shí)施以來，村務(wù)監(jiān)督也逐漸步入制度化、常態(tài)化。然而在具體實(shí)踐過程中，村務(wù)監(jiān)督委員會的運(yùn)轉(zhuǎn)及其實(shí)效并不令人滿意，村務(wù)監(jiān)督委員會“組織閑置”問題仍屬常見，因此，探索如何規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)，發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督實(shí)效性勢在必行。

(一)強(qiáng)化橫向主體協(xié)同和縱向?qū)蛹壢诤?/h3>

根據(jù)“基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”[6]的目標(biāo)，村務(wù)監(jiān)督不僅需要上級政府的支持和引導(dǎo)，還需要社會力量的協(xié)同參與，破壞性再造村務(wù)監(jiān)督多元共監(jiān)的治理格局。

1.厘清農(nóng)村基層監(jiān)督場域中的控權(quán)關(guān)系。首先，村務(wù)監(jiān)督委員會作為村務(wù)監(jiān)督控權(quán)主體，追溯源頭應(yīng)保持組織的相對獨(dú)立性。首先加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。始終堅(jiān)持村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動搖，村務(wù)監(jiān)督委員會的各項(xiàng)工作都要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。其次，保證行政權(quán)與村民自治權(quán)的相對分離。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)和助推村級事務(wù)的管理與監(jiān)督，在政府宏觀大政方針政策方面對村務(wù)進(jìn)行宏觀引導(dǎo)，在村級事務(wù)自治方面給予微觀指導(dǎo)與更多的政治信任，減輕村級組織負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心。[7]再次，村委會具有村務(wù)管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)，也是村務(wù)監(jiān)督委員會的主要監(jiān)督對象，村務(wù)監(jiān)督委員會通過溝通協(xié)商參與村務(wù)監(jiān)督，規(guī)范村委會權(quán)力運(yùn)行。在村務(wù)監(jiān)督中，村務(wù)監(jiān)督委員會與村委會工作應(yīng)保持相對分離，保證村務(wù)監(jiān)督委員會成員與村委會成員不重疊、監(jiān)督工作與行政權(quán)力不歸屬、監(jiān)督陣地與行政辦公陣地不等同。此外，村務(wù)監(jiān)督委員會要對村民(代表)大會負(fù)責(zé)，保證監(jiān)督信息多向度，對村民的信息公開不容忽視。

2.促進(jìn)村務(wù)監(jiān)督主體內(nèi)外協(xié)同治理。積極推動以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、村民會議或村民代表會議集體決策、村民委員會具體執(zhí)行、“兩員兩會”黨內(nèi)監(jiān)督與民主監(jiān)督深度融合“一核多元、合作共治”的村級民主治理體系?；鶎尤罕姳O(jiān)督是村務(wù)監(jiān)督組織中不可或缺的主力軍，充分調(diào)動村民及村組織成員的教育學(xué)習(xí)；剔除保守觀念，學(xué)習(xí)新思想、新知識，構(gòu)建村級智庫，能讓百姓看得懂、會運(yùn)用、會互動。村級監(jiān)督組織也應(yīng)該增強(qiáng)交流和學(xué)習(xí)，抵制閉門監(jiān)督、閉口監(jiān)督，杜絕重復(fù)監(jiān)督、無人監(jiān)督的現(xiàn)象。同時(shí)，增強(qiáng)監(jiān)督的對外公開性與對內(nèi)協(xié)調(diào)性，爭取將鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、駐村督導(dǎo)員、村紀(jì)檢委員、村務(wù)監(jiān)督委員會成員真正整合。通過成員間溝通協(xié)作與整合、組織間分工互助與共監(jiān)形成人員的有效整合、責(zé)任的具體分責(zé)、工作和效果落實(shí)到位的質(zhì)效合一的狀態(tài)。

(二)構(gòu)建村務(wù)監(jiān)督自動力與制動力系統(tǒng)

村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督工作是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，上連鄉(xiāng)鎮(zhèn)指示、下連農(nóng)戶生計(jì)、左右還有各組織和團(tuán)體。在利益聯(lián)結(jié)的村莊治理體制下，保證村務(wù)監(jiān)督委員會的有效性與獨(dú)立性，完善村級監(jiān)督組織建設(shè)與組建村務(wù)監(jiān)督動力機(jī)制顯得尤為重要。

1.完善村級監(jiān)督自組織建設(shè)。組織設(shè)置切實(shí)按照“六有”標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)村務(wù)監(jiān)督委員會組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，爭取每個(gè)村莊都將規(guī)范要求做到實(shí)處。人員配置方面拓寬村務(wù)組織成員的選拔范圍，選優(yōu)用強(qiáng)，杜絕村黨支部與村委會成員擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會成員，推動村務(wù)監(jiān)督組織專門化、成員常職化、專業(yè)化、年輕化、知識化的“五化”建設(shè)，平等看待與對待村務(wù)監(jiān)督委員會成員與村級常職干部，給予村務(wù)監(jiān)督工作的同等重視程度。工作場所保證固定且獨(dú)立，做好村務(wù)監(jiān)督工作的保密性與組織性，要求成員輪流值守，保證每天固定的不低于最低時(shí)限的辦公時(shí)間。

2.統(tǒng)籌量化與質(zhì)性工作要求。村務(wù)監(jiān)督工作不同于村務(wù)管理，雖說都是對于村級事務(wù)一種工作職能，村務(wù)監(jiān)督工作的硬性要求遠(yuǎn)低于村務(wù)管理工作的硬性要求，同樣兩者的后備資源也存在較大差距。但推動村務(wù)監(jiān)督的有效性，必須同等看待村務(wù)管理與村務(wù)監(jiān)督工作，配置同等的量化與質(zhì)性工作要求。在組織成員履職方面，要求落實(shí)量化百分制考核與質(zhì)性民主計(jì)分制評議，對于質(zhì)性與量化要求完成工作較好的成員給予一定的物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)，并將其獎(jiǎng)勵(lì)分層級設(shè)置，對不合要求的履職個(gè)人與組織必須問責(zé)到底。不僅要要追究亂用權(quán)力的瀆職行為；也要追責(zé)棄用權(quán)力的失職行為，即要追究直接責(zé)任又要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，同時(shí)注重經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與實(shí)踐學(xué)習(xí)。此外，堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)驅(qū)動，人機(jī)協(xié)同，創(chuàng)新引進(jìn)“智能+村務(wù)監(jiān)督”的方式，便捷化村務(wù)監(jiān)督，保障村民知情權(quán)的同時(shí)鼓勵(lì)村民參與監(jiān)管，使監(jiān)督實(shí)效真正落地。

(三)推動頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐相結(jié)合

1.完善規(guī)范性制度，細(xì)化工作流程。首先，要規(guī)范矯正自我認(rèn)知，明確職責(zé)要求，讓每個(gè)成員都認(rèn)識到在其位必謀其事，必盡其責(zé)。其次，從工作例會、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、工作報(bào)告、工作臺賬、工作考評與保障各個(gè)方面進(jìn)行細(xì)致的時(shí)間限制、內(nèi)容規(guī)定與結(jié)果反饋說明，詳列成員履職清單，細(xì)化監(jiān)督規(guī)范和流程。再次，要問責(zé)具體化，完善懲戒程序性制度設(shè)計(jì)。“任何一項(xiàng)完整、理想的制度都應(yīng)該由規(guī)范性制度安排和懲戒程序性制度安排構(gòu)成?！盵8]村務(wù)監(jiān)督委員會制度設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持問責(zé)具體化，實(shí)現(xiàn)行為模式與制裁手段的統(tǒng)一。最后要設(shè)置專項(xiàng)資金作為組織獨(dú)立運(yùn)行的物質(zhì)保障，保證基本的工作薪資，對于必要的工作配備必要的工作補(bǔ)貼，并且要具化工作補(bǔ)貼數(shù)字。

2.因村制宜、分類指導(dǎo)?！暗啦惶撜?，學(xué)求實(shí)效”，在堅(jiān)持綜合決策部署的同時(shí)，也應(yīng)該考慮到客觀限制，針對不同時(shí)期國家基層輸入的政策、重要舉措與村民關(guān)注的焦點(diǎn)的差異性分時(shí)制定監(jiān)督的重點(diǎn)與側(cè)重點(diǎn)，努力使監(jiān)督效果最大化，對村集體經(jīng)濟(jì)體量較大或村工程項(xiàng)目繁重的村莊內(nèi)應(yīng)給予較高的關(guān)注度。另外，對發(fā)展水平較高、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)村與扶貧村進(jìn)行分村指導(dǎo)，配備不同工作強(qiáng)度與工作側(cè)重點(diǎn)的村務(wù)監(jiān)督委員會以實(shí)現(xiàn)對村干部、村務(wù)參與的其他成員的精準(zhǔn)化監(jiān)督。同時(shí)，對于不同的監(jiān)督事項(xiàng)要制定有針對性的具體工作流程與監(jiān)督方式，對于部分較難解決或已然超出自身職權(quán)范圍和能力水平的問題，積極尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的支持或積極調(diào)動多主體參與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)有效的“多元共監(jiān)”的鄉(xiāng)村治理監(jiān)督體系。

綜上所述，村務(wù)監(jiān)督是鄉(xiāng)村治理的重要環(huán)節(jié)，村務(wù)監(jiān)督委員會是村務(wù)監(jiān)督的創(chuàng)新型監(jiān)督主體。雖然其外部環(huán)境、基礎(chǔ)條件較為薄弱，但承載著億萬群眾的共同訴求和艱巨使命，不斷探索村務(wù)監(jiān)督委員會的規(guī)范履責(zé)與有效履職是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的積極有效舉措。