環(huán)境群體性事件的多元協(xié)同治理困境與對(duì)策

程泓欽，聶 菲

(1.中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院) 政法教研部，北京100091；2.中共鄭州市委黨校 教務(wù)處，河南 鄭州 450007)

引發(fā)群體性事件的環(huán)境問(wèn)題包括已經(jīng)出現(xiàn)了環(huán)境危害造成相關(guān)人直接損害后果，或是潛在的環(huán)境危害風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)了相關(guān)人的恐慌。近年來(lái)發(fā)生的環(huán)境群體性案例，有的是環(huán)境侵權(quán)之后，有的是存在侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。前一種通常表現(xiàn)為大氣、土壤、水等污染引發(fā)群眾利益損害，在發(fā)生侵權(quán)后環(huán)境也受到了極大損害，這種環(huán)境問(wèn)題多數(shù)存在周期長(zhǎng)、監(jiān)管難度大，維權(quán)困難，受到人力、物力等客觀因素的制約。后一種則是城市發(fā)展中常遇到的“鄰避效應(yīng)”。環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件，既不利于社會(huì)的穩(wěn)定，也不利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

一、路徑選擇：多元協(xié)同治理

環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的公共危機(jī)通常涉及多方主體，包括政府、企業(yè)、公民和其他組織。其中政府無(wú)疑起著主導(dǎo)作用。在我國(guó)傳統(tǒng)政府管理模式中,一元主體下的行政壟斷與各個(gè)部門(mén)間的行政碎片化,使得政府在處理公共生活中的復(fù)雜難題時(shí)顯得力不從心。[1]長(zhǎng)期以來(lái)在環(huán)境問(wèn)題的治理中政府一直是治理主體，公眾作為利益相關(guān)者在過(guò)往群體性案例中與治理主體表現(xiàn)出對(duì)立和矛盾沖突，尤其在網(wǎng)絡(luò)輿論發(fā)酵中，這種對(duì)立和矛盾容易被進(jìn)一步激化。面對(duì)自媒體時(shí)代的公民參與,政府需要與社會(huì)發(fā)展相吻合的新的執(zhí)政思維。[2]在環(huán)境問(wèn)題治理和公共危機(jī)處理中多元主體都發(fā)揮著重要的作用。風(fēng)險(xiǎn)型環(huán)境群體性事件的沖突基礎(chǔ)在于公眾與企業(yè)、政府及專(zhuān)家對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有著不一致的認(rèn)識(shí)，所以通過(guò)有效溝通消除風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上的差異。[3]而民間組織已成為政府與企業(yè)之外的第三方力量，充分發(fā)揮環(huán)保NGO的作用能夠及時(shí)排解糾紛。[4]隨著政府職能從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)有效治理應(yīng)構(gòu)建高度信任的社會(huì)關(guān)系，高度信任的社會(huì)關(guān)系是促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新、化解社會(huì)矛盾沖突的精神基石。[5]基于社會(huì)組織參與的合作治理可能是最能符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)或治理效率的滿(mǎn)意方案。[6]有效的治理需要建立多元主體合作治理的機(jī)制。

環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件中，政府與公眾之間互動(dòng)失靈是突出的特點(diǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致事件的惡化。環(huán)境類(lèi)群體性事件中環(huán)境侵權(quán)是起因，維權(quán)困境是群體性事件的導(dǎo)火索。從環(huán)境侵權(quán)到環(huán)境維權(quán)這一過(guò)程中，相關(guān)利益主體進(jìn)行了一系列地互動(dòng)，為化解和規(guī)避發(fā)生群體性事件風(fēng)險(xiǎn)提供了機(jī)會(huì)和可能。協(xié)同原理與我國(guó)公共危機(jī)管理具有強(qiáng)烈的契合性。[7]公共危機(jī)協(xié)同治理中危機(jī)治理主體多元化、治理權(quán)力多中心化、精髓是參與和合作，目的是有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)，最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益。[8]因此，環(huán)境類(lèi)群體性事件的多元協(xié)同治理具有理論和實(shí)踐的可行性。

多元協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元主體參與到治理中，通過(guò)相互協(xié)作實(shí)現(xiàn)有序治理。多元主體“合作”治理，能夠凝聚治理合力，并通過(guò)溝通防范化解風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境類(lèi)群體性事件是一類(lèi)群體性事件，具有群體性事件的一般特性，同時(shí)由于環(huán)境這一因素影響，使環(huán)境類(lèi)群體性事件具有其特殊性。群體成員構(gòu)成廣泛。環(huán)境類(lèi)群體性事件的群體成員構(gòu)成并不限于受到直接損害的當(dāng)事人。環(huán)境類(lèi)群體性事件是由環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生，伴隨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不僅會(huì)讓權(quán)益受到損害的分散個(gè)體聚集起來(lái)表達(dá)訴求，也會(huì)吸引環(huán)保人士、法律人士、專(zhuān)家學(xué)者、體制內(nèi)個(gè)體等專(zhuān)業(yè)人群熱切關(guān)注、支援和參與，即使未受到直接損害的普通群眾也會(huì)因?yàn)閷?duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注持續(xù)圍觀，通過(guò)輿論力量施加壓力。環(huán)境危害可能直接損害的是部分人，但是環(huán)境是所有人共有的，任何人都有可能參與到環(huán)境事件中。在環(huán)境保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)防范中多元主體發(fā)揮了重要的作用。環(huán)境問(wèn)題治理工作復(fù)雜且艱巨，引導(dǎo)多方參與治理能夠有效強(qiáng)化監(jiān)督和保護(hù)的力度。環(huán)境類(lèi)群體性事件具有較強(qiáng)的對(duì)抗性，引導(dǎo)多元參與治理有助于化解矛盾和沖突。因此，多元協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)環(huán)境源頭治理和公共風(fēng)險(xiǎn)治理的有效路徑。

二、環(huán)境群體性事件多元協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境

(一)治理觀念轉(zhuǎn)變滯后

地方政府在環(huán)境治理中始終起著主導(dǎo)作用，其治理觀念的程度決定了治理的方式和治理效果的實(shí)現(xiàn)。十八大以來(lái)，我國(guó)高度重視生態(tài)文明建設(shè)，黨中央正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系問(wèn)題，秉持綠色發(fā)展理念，全面深化改革，推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，環(huán)境問(wèn)題得到了有效解決。地方實(shí)踐中更加重視環(huán)境保護(hù)，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。環(huán)境問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中難以回避的，地方非常重視環(huán)境問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)防控。但是，地方在環(huán)境治理中依然存在結(jié)果導(dǎo)向和政績(jī)導(dǎo)向的現(xiàn)象，時(shí)而發(fā)生的群體性事件以及潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)依然值得警惕。

環(huán)境治理是一個(gè)復(fù)雜且長(zhǎng)期的過(guò)程，需要投入大量的人力和物力。一些環(huán)境問(wèn)題引發(fā)沖突的過(guò)往案例中，追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，忽視或者以環(huán)境為代價(jià)，造成了難以逆轉(zhuǎn)的損害。群體性事件中，政府、企業(yè)、公眾、其他組織之間并不是自發(fā)主動(dòng)地通過(guò)溝通協(xié)商，而是在已有法律、法規(guī)、政策的約束下發(fā)揮角色作用，或者是為了實(shí)現(xiàn)利益訴求而進(jìn)行有限地民主化管理。公眾參與決策能夠增強(qiáng)政策的認(rèn)同，將矛盾化解在溝通過(guò)程中，預(yù)防環(huán)境類(lèi)群體性事件的發(fā)生。政府治理觀念需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，同時(shí)監(jiān)管不力、涉企腐敗等問(wèn)題也阻礙了治理觀念的實(shí)現(xiàn)。企業(yè)、公眾、其他組織的參與治理的意識(shí)和水平的差異也是重要影響因素。

(二)治理協(xié)同機(jī)制不完善

從環(huán)境侵權(quán)到環(huán)境維權(quán)這一過(guò)程，多元主體的活動(dòng)貫穿始終。政府作為環(huán)境治理主體，承擔(dān)著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，在治理中起著主導(dǎo)作用、關(guān)鍵作用，直接影響協(xié)同的效果。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，具有保護(hù)環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)，但在環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題中又常常是侵權(quán)者。公眾作為公共利益主體，通過(guò)對(duì)政府決策的影響和執(zhí)行的監(jiān)督，參與協(xié)同治理。其他環(huán)境保護(hù)組織在環(huán)境保護(hù)和維權(quán)中也發(fā)揮了積極的作用。協(xié)同治理理論尊重競(jìng)爭(zhēng),更強(qiáng)調(diào)不同子系統(tǒng)或者行為體的協(xié)同,以發(fā)揮整體大于部分之和的功效。[9]在協(xié)同治理框架內(nèi)，政府、企業(yè)、公眾、其他組織都將為了共同的目標(biāo)一起行動(dòng)，這是我們希望達(dá)到的理想和均衡狀態(tài)。但是多元治理主體都有著各自的利益追求，必須通過(guò)一定的方式和途徑明確各主體的責(zé)任和義務(wù)，進(jìn)而保障共同利益的實(shí)現(xiàn)。涉及到環(huán)境利益敏感的項(xiàng)目，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和問(wèn)題治理中，程序合法合規(guī)是前提，如何更好地協(xié)調(diào)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系、協(xié)調(diào)多方利益訴求是關(guān)鍵。以“鄰避效應(yīng)”案例來(lái)說(shuō)，政府基于發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要，推動(dòng)垃圾焚燒等民生項(xiàng)目，采用國(guó)內(nèi)外一流處理技術(shù)，項(xiàng)目審批都符合規(guī)定，但是出現(xiàn)群體性事件后項(xiàng)目多迫于壓力暫停。這些案例中政府在處理環(huán)境問(wèn)題對(duì)存在以結(jié)果為關(guān)鍵導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)程序合理合法，但是效果并不理想。當(dāng)前環(huán)境法律、法規(guī)中都強(qiáng)調(diào)了公眾參與，在環(huán)境項(xiàng)目審批過(guò)程中執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，但是由于資源、信息分布不平衡，參與意識(shí)和客觀能力的限制，公眾在政治參與中處于弱勢(shì)地位。公眾的利益訴求得不到有效滿(mǎn)足，就會(huì)尋求群體力量增加影響。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，公眾通過(guò)輿論發(fā)酵使事件獲得大量的關(guān)注，政府通常迫于壓力暫停項(xiàng)目并積極處理，使得這種抗?fàn)幏绞阶兊糜行А?/p>

(三)協(xié)同治理效率低

多元協(xié)同治理涉及多方利益主體，治理效果受到各主體治理水平的影響。政府向“治理”職能轉(zhuǎn)變需要提高治理能力，治理能力是綜合性的素質(zhì)，治理能力欠缺就難以推動(dòng)協(xié)同的有效開(kāi)展。企業(yè)作為環(huán)境保護(hù)的主體，部分企業(yè)消極被動(dòng)參與，不僅容易出現(xiàn)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，而且增加治理的難度。公民對(duì)環(huán)境治理的參與意識(shí)逐步增強(qiáng)，但是非理性參與問(wèn)題依然需要有效措施。其他環(huán)境組織當(dāng)前發(fā)展水平并不均衡，有些組織缺乏有序組織管理和明確定位，無(wú)法發(fā)揮積極作用。當(dāng)前多元協(xié)同治理依然在探索中，協(xié)商、對(duì)話(huà)等機(jī)制的探索實(shí)踐推動(dòng)了多元主體參與治理。但是，效率制約是無(wú)法忽視的困境。

環(huán)境治理的多元主體中政府的作用非常關(guān)鍵，但是從發(fā)生的環(huán)境群體性事件看，政府對(duì)于推動(dòng)多元協(xié)同治理是有所顧慮的。環(huán)境問(wèn)題就其發(fā)生的范圍和影響，表現(xiàn)為公共環(huán)境問(wèn)題和局部環(huán)境問(wèn)題，但環(huán)境本身是很難劃定邊界的。環(huán)境危害可能直接損害的是部分人，但是環(huán)境是所有人共有的，任何人都有可能參與到環(huán)境事件中。即使未受到直接損害的公眾也會(huì)因?yàn)閷?duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注持續(xù)圍觀通過(guò)輿論力量施加壓力。從群體事件發(fā)生后地方政府迫于壓力暫停項(xiàng)目，通過(guò)更長(zhǎng)的時(shí)間進(jìn)行溝通協(xié)商，直到獲得公眾認(rèn)同。這個(gè)過(guò)程需要消耗更多的時(shí)間和精力，地方在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，追求政績(jī)和發(fā)展速度，就難免權(quán)衡多元治理效率問(wèn)題。

三、環(huán)境群體性事件多元協(xié)同治理的對(duì)策

(一)轉(zhuǎn)變治理觀念

在環(huán)境問(wèn)題治理中，地方政府需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。政府要樹(shù)立生態(tài)環(huán)境治理理念，把實(shí)現(xiàn)公共利益作為根本出發(fā)點(diǎn)?；貞?yīng)型治理能有效預(yù)防和治理環(huán)境群體性事件,維護(hù)公眾的合法權(quán)利。[10]多元協(xié)同治理能夠使政府與公眾始終保持良性的互動(dòng)，政府必須對(duì)多方利益訴求及時(shí)掌握和回應(yīng)。環(huán)境問(wèn)題監(jiān)督中公眾的作用不容忽視，多方主體協(xié)同治理有利于問(wèn)題的預(yù)防、溝通、處置。廣泛的政治參與在環(huán)境問(wèn)題治理中有著重要作用，在政策執(zhí)行過(guò)程中，公民通過(guò)參加社會(huì)事務(wù)和國(guó)家事務(wù)的管理，并通過(guò)參與基層組織的活動(dòng)，可以為政治管理注入不斷地活力，有利于政府政策的順利貫徹。[11]地方政府需要進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)管理,在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、招商引資過(guò)程中,高度尊重周邊群眾信息傳播的知情權(quán)和環(huán)境利益的參與權(quán)。[12]隨著網(wǎng)絡(luò)普及、科技創(chuàng)新，政府治理環(huán)境群體性事件中，需要更加主動(dòng)的引導(dǎo)幫助多元主體塑造參與意識(shí)，凝聚治理力量。

(二)構(gòu)建全過(guò)程協(xié)同參與機(jī)制

多元協(xié)同治理是多方主體實(shí)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題全過(guò)程參與。環(huán)境群體性事件發(fā)生都經(jīng)過(guò)了獲知侵權(quán)(潛在)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程——訴求表達(dá)過(guò)程——群體事件過(guò)程(發(fā)生、處置、平息)——后續(xù)過(guò)程四個(gè)階段，前兩個(gè)過(guò)程關(guān)系著群體性事件的預(yù)防、后兩個(gè)過(guò)程關(guān)系到群體性事件的處置。侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生中公眾的參與具有明顯的滯后性，公眾獲知侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)在權(quán)益受到損害或者政府公布(潛在風(fēng)險(xiǎn))信息之后。訴求表達(dá)過(guò)程中公眾的參與相對(duì)弱勢(shì)，環(huán)境維權(quán)難度大。群體事件過(guò)程中公眾的參與處于非正常狀態(tài)，表現(xiàn)為非法抗?fàn)?，無(wú)序的參與。后續(xù)過(guò)程中政府為了獲得更多的支持廣泛地引導(dǎo)公眾參與。四個(gè)階段中都應(yīng)完善溝通機(jī)制，暢通渠道，引導(dǎo)有序參與。在環(huán)境群體性事件的過(guò)程中，由于多元主體間參與程度不平衡，必須在協(xié)同機(jī)制中進(jìn)一步完善信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，構(gòu)建公開(kāi)透明的參與環(huán)境。

(三)環(huán)境治理體系化建設(shè)

黨的十九大報(bào)告提出,“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。[13]當(dāng)前我國(guó)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，但是就發(fā)展需要而言，效率依然必須兼顧。我們當(dāng)前多元協(xié)同治理效率受到主客觀多重因素的制約，要破解這一問(wèn)題，環(huán)境治理體系的建立是最為有效的。環(huán)境群體性事件多元協(xié)同治理，有助于推動(dòng)環(huán)境治理體系化的建立，而環(huán)境治理體系化的建立，也有助于實(shí)現(xiàn)多元協(xié)同治理效率的提升。提高環(huán)境群體性事件多元協(xié)同治理，還需要提高多元主體的治理能力，推進(jìn)制度化和法治化建設(shè)，培育多元主體參與意識(shí)和能力，增強(qiáng)科技創(chuàng)新。通過(guò)體系化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效應(yīng)，防范化解風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)有序和良性治理。