對廣西耕地保護(hù)與糧食安全的思考

● 譚海斌,鄧茹今

嚴(yán)格的耕地保護(hù)和合理的糧食生產(chǎn)相輔相成、相互影響。研究小組從農(nóng)村耕地管理、地區(qū)自然條件、耕地種植效益、耕地規(guī)模化利用、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等方面分析當(dāng)前廣西耕地保護(hù)與糧食安全存在的問題，并提出解決問題的建議。

一、廣西耕地保護(hù)與糧食生產(chǎn)的現(xiàn)狀

近年來，廣西通過綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等手段，壓實(shí)地方政府耕地保護(hù)主體責(zé)任，連續(xù)21 年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。因城市農(nóng)村建設(shè)“兩頭擠占”、退耕還林、農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因，廣西耕地面積總體呈逐年減少態(tài)勢，糧食安全和耕地保護(hù)的形勢不容樂觀。與此同時(shí)，糧食播種面積在2020 年采取有力措施止住下降趨勢之前，“十三五”期間廣西糧食播種面積一直在逐年下降。

二、存在問題

（一）農(nóng)村耕地管理存在薄弱環(huán)節(jié)

當(dāng)前國家已經(jīng)建立了完整的耕地保護(hù)制度體系，通過用途管制手段嚴(yán)格限制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，有效遏制了耕地的“非農(nóng)化”，但耕地在農(nóng)用范圍內(nèi)的管理仍存在薄弱環(huán)節(jié)。一是我國大部分耕地屬于農(nóng)民集體所有，耕地保護(hù)最終需要落實(shí)到農(nóng)戶、農(nóng)村集體。但農(nóng)村耕地利用大部分處于無序管理狀態(tài)，在不進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的前提下，農(nóng)民如何利用耕地、是否種植，以及種植何種作物，主要以農(nóng)民的生產(chǎn)、生活需求為主，暫無制度規(guī)范和行為約束。二是對農(nóng)民承包地閑置、荒蕪、低效等耕地利用行為暫無強(qiáng)制處置措施。雖然《中華人民共和國土地管理法》第三十八條規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。但該條款針對已辦理審批手續(xù)的非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目用地未動(dòng)工而又可以耕種的行為，而對農(nóng)民承包的耕地閑置、荒蕪的處置卻未做出具體的約束規(guī)定。

（二）自然因素影響耕地利用方式和可持續(xù)利用

廣西是典型的喀斯特地貌區(qū)，巖溶土地面積達(dá)8.33 萬平方千米，占廣西土地總面積的35.1 %?？λ固氐貐^(qū)土地零星分散、易旱易澇的自然特點(diǎn)影響地區(qū)耕地利用方式和耕地的可持續(xù)利用。一是耕地保水能力差，水資源供應(yīng)不足。二是難以有效進(jìn)行機(jī)械化和大規(guī)模生產(chǎn)，仍然依靠農(nóng)戶個(gè)人種植意愿進(jìn)行傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。2010?2019 年，廣西水稻播種面積總體呈逐年下降趨勢，玉米和大豆等旱生作物播種面積呈增長趨勢。

（三）糧食種植效益低導(dǎo)致耕地保護(hù)陷入惡性循環(huán)

耕地是農(nóng)民最主要的生產(chǎn)、生活資料，農(nóng)民迫切需要通過耕地利用效益最大化來提高生產(chǎn)、生活水平，但糧食種植效益低，因此農(nóng)民種植糧食意愿逐年下降。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本監(jiān)測調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2020 年廣西早秈稻生產(chǎn)成本1 255.15 元/畝，較2010 年增長了377.32 元/畝。而生產(chǎn)凈利潤在逐年減少，在2019 年轉(zhuǎn)盈為虧，2019 年凈利潤為?90.32 元/畝，2020 年凈利潤為?47.44 元/畝，糧食種植效益低導(dǎo)致農(nóng)民種植意愿逐年下降，在經(jīng)濟(jì)收入來源有限的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民選擇種植經(jīng)濟(jì)效益更好的其他經(jīng)濟(jì)作物或甚至大規(guī)模發(fā)展林果業(yè)。農(nóng)民種植意愿的改變對耕地保護(hù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，根據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，廣西過去十幾年減少的耕地大量流向了園地和林地。

（四）多重因素導(dǎo)致耕地丟荒，威脅糧食安全的同時(shí)導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降

一是受社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素影響。為尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，增加家庭收入，大量農(nóng)村勞動(dòng)力離開農(nóng)村進(jìn)入城市。農(nóng)村勞動(dòng)力逐年減少，導(dǎo)致在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)種植生產(chǎn)的勞動(dòng)力不足?！稄V西統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2019 年全區(qū)鄉(xiāng)村常住人口2 426 萬人，較2010 年減少335 萬人，鄉(xiāng)村常住人口比例從59.89 %減少到48.91 %。農(nóng)村勞動(dòng)力的流失造成糧食種植需要額外雇傭人手。在這種形勢下，農(nóng)民在滿足自家口糧的種植規(guī)模后，不愿再進(jìn)行更多糧食種植。農(nóng)戶抽樣調(diào)查（以下簡稱抽樣調(diào)查）結(jié)果顯示，糧食種植效益低和無青壯年勞動(dòng)力是耕地丟荒的首要原因。二是受自然條件的制約。廣西部分地區(qū)耕地較為破碎，自然條件較差。這些破碎的耕地雖然經(jīng)過多年的整治，但位置較為偏遠(yuǎn)且新增耕地土壤熟化需要一定時(shí)間，早期的種植產(chǎn)量不高，導(dǎo)致農(nóng)民種植意愿較低。抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，自然條件差是耕地丟荒的重要原因。三是缺乏有效的法律和行政措施約束農(nóng)村土地承包戶的耕地丟荒行為。根據(jù)抽樣調(diào)查結(jié)果，有一部分農(nóng)戶認(rèn)為丟荒的耕地不用處理，由農(nóng)戶自己決定其承包地是否種植。

（五）耕地規(guī)模化利用水平較低

一是耕地的自然條件阻礙了機(jī)械化生產(chǎn)進(jìn)而影響耕地規(guī)?；煤捅Ｗo(hù)。廣西山多地少，地勢起伏變化較大，耕地主要以梯田和坡地為主，根據(jù)廣西2018 年度耕地坡度分級面積統(tǒng)計(jì)，廣西耕地中平地面積占35.84 %，梯田和坡地占64.16 %。地形條件的限制，不少地方難以進(jìn)行大規(guī)模機(jī)械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)設(shè)備和生產(chǎn)方式的高成本，無法滿足土地流轉(zhuǎn)承包方對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤的要求。二是農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)存有疑慮。一方面，雖然大量農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)村進(jìn)城就業(yè)，但土地是農(nóng)民最為重要的生產(chǎn)資料，城市就業(yè)市場的不穩(wěn)定性讓農(nóng)民不愿輕易流轉(zhuǎn)土地以確保生活的“最后退路”；另一方面，部分農(nóng)民對外來承包商缺乏信任，在無政府介入的情況下，農(nóng)民不輕易將土地流轉(zhuǎn)給外來承包商。

（六）耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不健全

一是缺乏資金保障，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度建設(shè)難以落地。近年來雖然廣西也在積極推進(jìn)建立和完善耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，但耕地保護(hù)補(bǔ)償需要在財(cái)政預(yù)算中安排較大數(shù)額的資金，而廣西屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，每年新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，除安排土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及生態(tài)修復(fù)外，難以支付耕地保護(hù)補(bǔ)償費(fèi)用。二是耕地保護(hù)補(bǔ)償方式較為單一。當(dāng)前耕地保護(hù)補(bǔ)償主要以發(fā)放資金補(bǔ)貼為主，補(bǔ)償方式較為單一。耕地保護(hù)補(bǔ)償涉及面廣，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或補(bǔ)貼資金有限，根據(jù)耕地面積或種植面積的情況發(fā)放到具體農(nóng)戶的補(bǔ)償或補(bǔ)貼資金，難以達(dá)到農(nóng)戶和糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體的心理預(yù)期，因此需要采取多種補(bǔ)償方式給予耕地農(nóng)民補(bǔ)償。

三、建 議

（一）實(shí)行耕地保護(hù)精細(xì)化、信息化管理

一是從落實(shí)國家糧食安全的角度，建議修訂完善《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，結(jié)合新時(shí)期國家糧食安全工作的要求進(jìn)一步明確承包方的權(quán)利和義務(wù)，明確耕地丟荒及耕地非糧化的懲治內(nèi)容。二是建立耕地耕種信息管理平臺，實(shí)行耕地精細(xì)化、信息化管理。由各級地方政府建立耕地耕種信息平臺，并設(shè)立市級以下各級地方政府、農(nóng)戶、糧食生產(chǎn)經(jīng)營者耕地耕種管理賬戶。用戶可通過賬戶平臺掌握所承包耕地的地塊、圖、數(shù)、利用狀態(tài)、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)狀態(tài)等信息，可以發(fā)布土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、耕地閑置信息等相關(guān)信息；地方政府可通過平臺掌握地區(qū)耕地種植和閑置等信息，同時(shí)可以實(shí)時(shí)發(fā)布耕地保護(hù)和糧食安全政策、地區(qū)耕地土地流轉(zhuǎn)供求等相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和耕地利用信息共享，為解決土地流轉(zhuǎn)、耕地規(guī)?；l(fā)展、耕地閑置撂荒問題奠定基礎(chǔ)。三是實(shí)行耕地耕種賬戶積分制管理，對農(nóng)戶的耕地保護(hù)與利用行為給予計(jì)分獎(jiǎng)懲，耕地保護(hù)相關(guān)補(bǔ)貼、補(bǔ)償與耕地耕種賬戶積分掛鉤。

（二）推進(jìn)水資源精準(zhǔn)配置，改善耕地利用條件

針對傳統(tǒng)水利設(shè)施給水、保水條件差以及灌溉能力不足等問題，有關(guān)職能部門應(yīng)制定區(qū)域供水網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方改變溝渠灌溉的傳統(tǒng)模式，采用噴灌、滴灌等高效節(jié)水設(shè)施精準(zhǔn)定點(diǎn)灌溉，減少水資源在給水過程中滲漏等無效供給和資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)水資源精準(zhǔn)配置和農(nóng)田水利現(xiàn)代化。

（三）提高糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)行糧食生產(chǎn)的獲得感

一是建議研究措施減少糧食價(jià)格對物價(jià)的傳導(dǎo)，在提高糧食價(jià)格的同時(shí)，維持物價(jià)相對穩(wěn)定。二是采取多種措施對糧食生產(chǎn)給予更多補(bǔ)貼，提高農(nóng)民進(jìn)行糧食生產(chǎn)的積極性。三是積極探索與推廣復(fù)合型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，提高糧食生產(chǎn)附加效益。如結(jié)合地方特色，充分發(fā)掘稻種文化，發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體驗(yàn)于一體的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形態(tài)；結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，推行“稻螺”“稻魚”“稻蝦”等稻田復(fù)合生產(chǎn)。四是結(jié)合市場需求，進(jìn)行高端糧食產(chǎn)品生產(chǎn)加工。結(jié)合地方自然條件和市場需求，推廣富硒、無公害、綠色、有機(jī)糧食生產(chǎn)，提高糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。五是地方政府組織農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、林業(yè)等主管部門依法清理永久基本農(nóng)田種植的林木。同時(shí)認(rèn)真組織調(diào)查評估，研究解決砂糖橘等果業(yè)種植逐步退出耕地的問題，恢復(fù)耕地糧食生產(chǎn)。

（四）加強(qiáng)引導(dǎo)和干預(yù)，治理耕地丟荒

一是地方政府結(jié)合地方自然條件，推廣使用符合地方機(jī)械化生產(chǎn)的農(nóng)機(jī)設(shè)備，減少糧食生產(chǎn)成本，解決農(nóng)村因勞動(dòng)力減少帶來的耕地丟荒問題。二是農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、水利等主管部門各司其職，大力組織開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地綜合整治及農(nóng)田水利建設(shè)，完善水利和路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，提高耕地的生產(chǎn)條件，減少因生產(chǎn)條件差導(dǎo)致耕地丟荒。三是通過政府組織代耕代種、集中流轉(zhuǎn)、托管服務(wù)、引進(jìn)種糧企業(yè)規(guī)模生產(chǎn)等多種方式開展規(guī)模糧食種植，降低生產(chǎn)成本，避免耕地丟荒。四是鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與耕地丟荒治理。由地方政府向社會(huì)公眾發(fā)布耕地丟荒信息，鼓勵(lì)社會(huì)公眾通過認(rèn)領(lǐng)耕種等方式參與耕地保護(hù)。

（五）積極推進(jìn)耕地適度規(guī)模經(jīng)營

一是全面推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地綜合整治等工程，通過工程技術(shù)措施整治破碎的耕地，積極開展“小塊并大塊”耕地整治，提高耕地的連片程度。同時(shí)加大技術(shù)投入，采用適應(yīng)地勢變化起伏大、坡度陡等地形地貌條件的大型農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備，為實(shí)現(xiàn)糧食規(guī)模生產(chǎn)全程機(jī)械化提供技術(shù)支撐。二是深入基層了解規(guī)?；Z食生產(chǎn)經(jīng)營的服務(wù)需求，根據(jù)地方規(guī)?；Z食生產(chǎn)的經(jīng)營規(guī)模，配套農(nóng)機(jī)生產(chǎn)、產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品信息、技術(shù)培訓(xùn)等相關(guān)服務(wù)，鼓勵(lì)土地經(jīng)營者進(jìn)行規(guī)?；Z食生產(chǎn)，積極培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體發(fā)展糧食生產(chǎn)，壯大種糧隊(duì)伍，對糧食經(jīng)營主體的用地、水、電等方面給予優(yōu)先安排和優(yōu)惠。三是通過政府全程參與的方式，打消農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)疑慮，鼓勵(lì)農(nóng)民通過出租、作價(jià)入股等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，由現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社等現(xiàn)代種植經(jīng)營主體進(jìn)行規(guī)?；Z食生產(chǎn)，通過耕地適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，充分發(fā)揮資金、技術(shù)和政策的集聚效應(yīng)，帶動(dòng)耕地規(guī)?；Ｗo(hù)。

（六）采取多種方式，健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

一是建議國家層面建立統(tǒng)一的耕地保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)制度，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償資金跨區(qū)域調(diào)劑制度，實(shí)行耕地保護(hù)跨區(qū)域的橫向補(bǔ)償，并對欠發(fā)達(dá)地區(qū)耕地保護(hù)補(bǔ)償予以傾斜。二是探索建立社會(huì)資本參與耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金來源。充分利用市場手段，按照互利互惠的原則，引導(dǎo)社會(huì)資本通過資金、實(shí)物、優(yōu)惠政策投入等方式參與到耕地保護(hù)補(bǔ)償中來，參與補(bǔ)償?shù)耐顿Y方可按規(guī)定獲得信譽(yù)、企業(yè)宣傳等方面的回報(bào)。三是采取多種補(bǔ)償方式對耕地保護(hù)者給予補(bǔ)償。在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金有限的形勢下，探索建立實(shí)物（如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和設(shè)備、生活物資等）補(bǔ)償、政策（如養(yǎng)老政策、社會(huì)保障政策、低息貸款政策、優(yōu)惠稅收等）補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)服務(wù)支持等多種補(bǔ)償方式對農(nóng)民及糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體給予補(bǔ)償。