農(nóng)村非法占用耕地建房應(yīng)該由誰查處？

● 朱 迪

案情簡介：

2020年9月，某縣自然資源局在該縣城市管理綜合行政執(zhí)法大隊提供的日常動態(tài)巡查線索里發(fā)現(xiàn)，唐某向該縣某村的村民劉某購買了一棟占地面積為44平方米的2層房屋，之后唐某將房屋拆除重建。重建的4層房屋共占地180平方米，非法占用了136平方米耕地。2020年10月6日，該縣自然資源局對唐某涉嫌非法占用耕地行為進(jìn)行了調(diào)查。在完成案件調(diào)查、實地測量、組織聽證等程序后，該縣自然資源局于11月13日向唐某送達(dá)了土地行政處罰決定書，責(zé)令唐某自收到行政處罰決定之日起10日內(nèi)自行拆除非法占用的土地上的建筑及其他設(shè)施，恢復(fù)原貌，并對其非法占用的136平方米耕地的違法行為，處以每平方米20元的罰款，共計2 720元。唐某收到處罰決定后未繳納罰款，也沒有拆除房屋，并于2020年11月28日向該縣人民法院提起行政訴訟，要求撤銷該縣自然資源局下達(dá)的土地行政處罰決定書。

本案焦點：

2020 年1 月1 日新修訂的《中華人民共和國土地管理法》實施后，應(yīng)該由什么部門查處農(nóng)村非法占用耕地建房行為？自然資源主管部門的職能調(diào)整后，應(yīng)如何在涉及農(nóng)村非法建房的案件中依法履行職責(zé)？

觀點分歧：

唐某認(rèn)為，土地行政處罰決定書沒有寫明應(yīng)拆除房屋的具體位置、間數(shù)、構(gòu)造等內(nèi)容，執(zhí)行標(biāo)的不明確，不符合《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》的規(guī)定。原先非法占地行政處罰是由縣城市管理綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)查處，其所建的房子卻被縣自然資源局下達(dá)處罰決定書，行使處罰權(quán)的主體不明確，應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷。

該縣城市管理綜合行政執(zhí)法局認(rèn)為，機(jī)構(gòu)改革后原國土、規(guī)劃、住建等部門的職能已進(jìn)行重新調(diào)整，其不再對農(nóng)村非法占用耕地建房行為實施查處，并以工作對接函方式告知原委托部門。其主管的城市管理綜合行政執(zhí)法大隊在日常巡查發(fā)現(xiàn)案件線索后，向該縣的自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等相關(guān)部門進(jìn)行反映的行為并無不妥。

該縣自然資源局認(rèn)為，唐某未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用種植甘蔗的旱地建房，違反了《中華人民共和國土地管理法》第五十九條“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè)；建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規(guī)定辦理審批手續(xù)”的規(guī)定，屬非法占地行為。該縣自然資源局根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第七十七條“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀……”的規(guī)定，依法出具的處罰決定書認(rèn)定事實清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，程序合法，處罰合理，依法應(yīng)當(dāng)維持。建議法院駁回唐某的訴訟請求，執(zhí)行強(qiáng)制拆除。

該縣機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室認(rèn)為，關(guān)于農(nóng)村建房審批、管理、執(zhí)法等有關(guān)職責(zé)的移交事項，該縣已召開會議進(jìn)行了研究，并形成了會議紀(jì)要，會議確定將農(nóng)村建房的審批、管理、執(zhí)法等有關(guān)職責(zé)依法移交給該縣的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等相關(guān)職能部門，從2020年1月1日起執(zhí)行，具體工作交接由該縣的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、城市管理綜合行政執(zhí)法局等部門協(xié)商確定，相關(guān)職能部門應(yīng)依據(jù)職能開展工作。

該縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局認(rèn)為，2020年1月1日起實施的《中華人民共和國土地管理法》明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門賦有管理并執(zhí)法監(jiān)管農(nóng)村非法占地建房的職責(zé)，且該縣的機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室雖然也在縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的“三定方案”中增加了農(nóng)村非法占地建房管理職能，但案發(fā)當(dāng)時該縣的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處等基層組織的執(zhí)法職能卻沒有得到明確，沒有能力開展執(zhí)法監(jiān)管農(nóng)村非法占地建房的工作。

分 析：

在法律依據(jù)和機(jī)構(gòu)職能有所調(diào)整的情況下，農(nóng)村非法占用耕地建房應(yīng)由哪個部門查處，可從以下3個方面進(jìn)行分析。

（一）依法行政是原則，法無授權(quán)不可為

2020年1月1日起實施的《中華人民共和國土地管理法》第六十七條“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對違反農(nóng)村宅基地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的，適用本法關(guān)于自然資源主管部門監(jiān)督檢查的規(guī)定……”以及第七十八條“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋……”的相關(guān)規(guī)定，已從法律層面上明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對農(nóng)村宅基地管理具有執(zhí)法監(jiān)管的職責(zé)，自然資源主管部門不再擁有對農(nóng)民違法占地建房進(jìn)行管理、查處等職責(zé)。自然資源主管部門必須依法行政，在沒有法律授權(quán)的情況下，繼續(xù)對農(nóng)村非法占地建房行為進(jìn)行查處屬于越權(quán)行政。本案中，即便該縣自然資源局的查處程序完整，調(diào)查的事實清楚，證據(jù)也確實充分，但其也不再具有對違反農(nóng)村宅基地管理法律法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的主體資格，對唐某下達(dá)的行政處罰決定書屬超越職權(quán)，行為不合法。

（二）該縣自然資源局應(yīng)履職盡責(zé)，及時移交涉案材料

《中華人民共和國土地管理法》修訂實施后，自然資源主管部門不再具備對違反農(nóng)村宅基地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的主體資格。該縣的自然資源局應(yīng)主動與該縣的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門進(jìn)行工作交接，將已受理但未結(jié)案的相關(guān)案件的檔案以及在日常巡查工作發(fā)現(xiàn)的相關(guān)違法線索及時移交該縣的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門。本案中，該縣的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、城市管理綜合行政執(zhí)法局等部門在處理唐某非法占地建房的過程中沒有形成合力，導(dǎo)致唐某非法占地建房行為不能得到及時處理。

（三）“疏”“堵”結(jié)合是關(guān)鍵，形成聯(lián)動工作機(jī)制

農(nóng)村非法占地建房現(xiàn)象的原因，既有部分群眾法律意識淡薄、基層組織監(jiān)管不嚴(yán)而導(dǎo)致的建房隨意，也有審批程序繁瑣以至于農(nóng)民無法通過正常途徑獲得宅基地審批等。要保障農(nóng)民建房權(quán)益的公平性和合理性，營造良好的農(nóng)村社會治理環(huán)境，就要調(diào)整農(nóng)村宅基地審批機(jī)制，提高農(nóng)村宅基地審批效率，解決農(nóng)民建房審批難的問題。這需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、綜合執(zhí)法等主管部門相互協(xié)同、共同施策，“疏”“堵”結(jié)合整治亂占耕地建房行為，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)由外延式擴(kuò)展向內(nèi)部挖潛轉(zhuǎn)變，提升農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率，破解農(nóng)村宅基地管理難題。本案中，機(jī)構(gòu)改革后，該縣未能及時厘清農(nóng)村宅基地管理的職責(zé)，未能理順農(nóng)村非法占地建房查處的工作。

綜 述：

本案經(jīng)該縣人民法院審理后認(rèn)為，案件存在爭議的內(nèi)容為該縣自然資源局處罰唐某非法占用耕地建房的行政行為是否合法。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第七十八條“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋……”的相關(guān)規(guī)定，該縣人民法院認(rèn)為，唐某的非法行為應(yīng)該由縣級以上人民政府的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)處理，該縣自然資源局無權(quán)處罰唐某，最終判決撤銷了該縣自然資源局對唐某做出的土地行政處罰決定。

2020年1月1日起實施的《中華人民共和國土地管理法》為農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門履行執(zhí)法監(jiān)管農(nóng)村宅基地建設(shè)的職責(zé)提供了法律依據(jù)。近期一些地方的自然資源主管部門因越權(quán)查處本應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門執(zhí)法查處的農(nóng)村非法占地建房行為，相繼被人民法院判決敗訴的案例表明，行政管理部門應(yīng)依法行政，法無授權(quán)不可為。在行政管理職能調(diào)整、新舊法律交替期間，更需要地方的自然資源主管部門厘清農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)職責(zé)，避免越權(quán)行政，應(yīng)主動將已受理但未結(jié)案的農(nóng)村非法占地建房案件以及農(nóng)村非法占地建房的相關(guān)違法線索等移交給農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，并配合開展農(nóng)村宅基地審批的管理工作，妥善處理農(nóng)村建房問題。