嚴禁亂占耕地建房 守住耕地保護紅線
——解讀《關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》

● 肖 莉

一、《通知》的重要概念

《通知》中提到了耕地和永久基本農田2個重要的概念。

根據有關規(guī)定，耕地即第二次全國土地調查成果為耕地且未依法依規(guī)變更用途或現(xiàn)狀為應按耕地管理的土地，以及第二次全國土地調查后各年度通過土地整理復墾開發(fā)等途徑新增加的耕地或按耕地管理的土地，包括水田、水澆地、旱地。具體情形如：長年耕種的純耕地；休耕、撂荒的耕地；應按照耕地管理的園地、林地、草地、坑塘等用地；應按照耕地管理的設施農業(yè)用地；應按照耕地管理的地面已硬化的鄉(xiāng)村廣場等用地；自然資源管理部門認定為耕地，但林業(yè)管理部門認定為林地等。國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

《基本農田保護條例》規(guī)定，永久基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發(fā)展對農產品的需求，依據土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。

農民承包的土地在土地利用總體規(guī)劃中的地類類型可以通過2個途徑查詢了解。一是按照《中華人民共和國土地管理法》第35條的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當將永久基本農田的位置、范圍向社會公告，并設立保護標志。公眾可以通過公告和保護標志了解具體地塊是否為永久基本農田。二是按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，公眾可以向所在地政府申請信息公開，了解土地規(guī)劃用途情況。

二、亂占耕地建房將面臨的處罰

（一）不準占用永久基本農田建房

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，國家實行永久基本農田保護制度。永久基本農田劃定后，除國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目經國務院批準可以占用外，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。

根據《中華人民共和國土地管理法》第77條的規(guī)定，未經批準，違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農用地改為建設用地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門，責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀?！吨腥A人民共和國土地管理法》第78條規(guī)定，農村村民非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農業(yè)農村主管部門責令退還占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

《中華人民共和國刑法》第342條規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。最高人民法院《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規(guī)定，非法占用基本農田5畝以上或者其他耕地10畝以上的，屬于數(shù)量較大。所以，非法占用基本農田5畝以上或者其他耕地10畝以上進行建設的，造成種植條件毀壞的，涉嫌非法占用農用地罪，要依法追究刑事責任。

（二）不準強占多占耕地建房

“不準強占多占耕地建房”有2個層面的含義。一是強占耕地建房，即未經合法審批占用耕地建房；二是多占耕地建房，即占耕地的建房超出了合法批準面積。強占耕地建房，根據《中華人民共和國土地管理法》第77條、第78條規(guī)定處罰。多占耕地建房，多占的部分也屬于未經批準占用。農村村民建住宅多占的，以非法占用土地論處，適用《中華人民共和國土地管理法》第78條第一款規(guī)定處罰；其他主體多占的，按照《中華人民共和國土地管理法》第77條規(guī)定處理。

（三）不準買賣、流轉耕地違法建房

《中華人民共和國土地管理法》第2條規(guī)定，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。《中華人民共和國農村土地承包法》第36條規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，并向發(fā)包方備案。該法第38條規(guī)定，土地經營權流轉不得改變土地所有權性質和土地的農業(yè)用途。

隨著農業(yè)規(guī)?；N植的推進，耕地流轉的情況在農村非常普遍，但最重要的原則是不能改變土地的農業(yè)用途。買賣、流轉耕地非法建房的行為是違法的。

《中華人民共和國土地管理法》第74條規(guī)定，買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

《中華人民共和國土地管理法》第82條規(guī)定，擅自將農民集體所有的土地通過出讓、轉讓使用權或者出租等方式用于非農業(yè)建設，或者違反本法規(guī)定，將集體經營性建設用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款。

《中華人民共和國農村土地承包法》第63條規(guī)定，承包方、土地經營權人違法將承包地用于非農建設的，由縣級以上地方人民政府有關主管部門依法予以處罰。該法第64條規(guī)定，土地經營權人擅自改變土地的農業(yè)用途，承包方不解除土地經營權流轉合同的，發(fā)包方有權要求終止土地經營權流轉合同。土地經營權人對土地造成的損害應當予以賠償。

按照最高人民法院《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規(guī)定，非法轉讓、倒賣基本農田達5畝以上、一般耕地達10畝以上、非法獲利達50萬元以上，或具有其他惡劣情節(jié)的，要依法追究刑事責任。

（四）不準在承包耕地上違法建房

《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農村土地承包法》規(guī)定，承包經營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務，未經依法批準不得將承包地用于非農業(yè)建設。擅自將承包地用于非農業(yè)建設的，屬于非法占地行為，對建設主體依照《中華人民共和國土地管理法》第77條、第78條等有關規(guī)定處罰。按照《中華人民共和國農村土地承包法》規(guī)定，承包方給承包地造成永久性損害的，發(fā)包方有權制止，并有權要求賠償由此造成的損失。

（五）不準巧立名目違法占用耕地建房

“巧立名目”并不是法律概念，而是實際中遇到的情況太多且千差萬別，無法概括或列舉，因此此處用了“巧立名目”一詞?！班l(xiāng)村振興”“美麗鄉(xiāng)村”“新農村建設”“設施農業(yè)”、易地扶貧、移民搬遷等情況涉及非農業(yè)建設，須依法辦理用地審批手續(xù)。針對這些情況做出禁止性的規(guī)定，旨在防止再出現(xiàn)以各種名義未經批準占用耕地開發(fā)休閑、旅游、養(yǎng)老等非農業(yè)產業(yè)的亂象。但是，不管如何“巧立名目”，只要未經批準占用耕地建房的，均應依照《中華人民共和國土地管理法》等有關規(guī)定處罰。

（六）不準違反“一戶一宅”規(guī)定占用耕地建房

按照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過本省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。已經擁有宅基地的農戶，不得再占用土地建房。農村村民出賣、出租、贈予住宅以后，再申請宅基地的，不予批準。沒有宅基地但符合當?shù)卣胤峙錀l件的農戶，需要建房的，必須按照程序提出宅基地和建房申請，經過批準后使用宅基地來建房。在審批中原則上優(yōu)先使用村內空閑地、未利用地，盡量少占和不占耕地。確實需要占用耕地建房的，必須按照規(guī)定的程序依法經過審批以后才能在批準的土地上建房，不得未批先建、邊報邊建、少批多建。違反“一戶一宅”規(guī)定占用耕地建房，無法獲得批準，該行為在實質上屬于未批先建，應依照《中華人民共和國土地管理法》第78條的規(guī)定處罰。

（七）不準非法出售占用耕地所建的房屋

違法占用農民集體所有的土地特別是耕地所建的房屋屬于違法建筑，相關買賣行為不受法律保護，不能辦理不動產登記。

實踐中，小產權房以及農民在自己耕地上建設房屋出售給他人屬于此類情況。該類房屋的買賣行為不受法律保護，不能辦理不動產登記，其占地未經批準，屬于非法占地行為，應依照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定處罰；其出售行為，因屬于民事行為，應按照《中華人民共和國合同法》的規(guī)定處理。

（八）不準違法審批占用耕地建房

《中華人民共和國土地管理法》對用地審批規(guī)定了明確的機關、程序?！吨腥A人民共和國土地管理法》第79條規(guī)定，無權批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準占用、征收土地的，其批準文件無效，對非法批準征收、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。非法批準、使用的土地應當收回，有關當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。非法批準征用、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任。最高人民法院《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規(guī)定，非法批準征收、使用土地行為，基本農田達10畝以上、一般耕地達30畝以上的，以及雖未達到上述標準，但造成直接經濟損失30萬元以上，造成耕地大量毀壞等惡劣情節(jié)的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員要依法追究刑事責任。