政府類消費券功能檢視與法律問題剖析——來自新冠肺炎疫情的實踐觀察與思考

張笑然 薛前強

（中央民族大學 法學院，北京 100081）

一、問題提出

消費券在日常生活中耳熟能詳，多見于商業(yè)促銷活動之中。根據(jù)發(fā)放主體及作用之不同，消費券可以分為政府消費券、社會消費券、旅游消費券、轉移性消費券和教育培訓消費券等多種①其中，政府消費券是指，政府為了促進社會消費，拉動經濟增長，利用財政資金給予企業(yè)商家的一定的補貼，通過網(wǎng)絡平臺、電商平臺，或是政府現(xiàn)場發(fā)放、網(wǎng)上發(fā)放，給消費者，用于購買某種類商品的消費券。社會消費券是指，個人或者是單位，由于某種需要而購買的一種消費券。轉移性消費券是指企業(yè)在應對國際金融危機過程中為實現(xiàn)保就業(yè)、保收入，用政府撥付的各種產業(yè)發(fā)展扶持資金和企業(yè)扶持獎勵資金在用于發(fā)展再生產和繳納社會保險費后購買的用于企業(yè)購買商品、服務及用于職工福利的消費券。旅游性消費券是指，政府為促進本地旅游業(yè)的發(fā)展，利用財政資金補貼給來本地旅游的游客，從而給游客發(fā)放的一種旅游型消費券。。其中，旅游型消費券和政府類消費券，在性質目標上具有一致性，皆為政府為促進本地消費而利用財政資金發(fā)放的一種補貼類消費券，故可統(tǒng)稱為政府類消費券。在使用頻率上，教育培訓消費券并不常見。反倒是政府類消費券基于晚近新冠肺炎疫情的原因，被各地政府頻頻使用，刺激地方居民消費某類產品或產業(yè)，從而刺激該產業(yè)的供給，促進產業(yè)振興，重振市場。成為一種比較普遍且流行的形式。

但坦白而言，作為一種宏觀調控的工具，政府類消費券并不是一種經常性的經濟調控手段，在學術研究層面也未曾獲得足夠的重視。①如筆者以“消費券”為關鍵詞，在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫進行搜索，共得法學類文獻13篇，時間跨度涉及2009年—2021年。其中，尤以2020年文獻居多。同時，政府類消費券以財政基金為支持，涉及的法律關系也較為復雜。為此，本文旨在通過解析我國政府類消費券發(fā)放模式、發(fā)放特點以及發(fā)放目的，以期從現(xiàn)實層面發(fā)現(xiàn)我國政府類消費券發(fā)放過程當中存在的相關問題，并尋找相關的解決對策。

二、政府類消費券的歷史緣起、晚近實踐與特點梳理

（一）政府類消費券的緣起與晚近實踐

顧名思義，政府類消費券是政府促進本地經濟增長的一種財政手段，通常是在經濟蕭條時期或者遇到重大危機時期，政府旨在采用發(fā)放消費券的方式來應對危機及經濟蕭條。早在1933年，德國政府為應對全球大蕭條，促進本國經濟的恢復，采取發(fā)放給本地居民一些日用品的消費券或是發(fā)放給工廠工人一定的消費券，以代替工資的發(fā)放，這起到了刺激居民消費以及恢復本國經濟的作用。此后，美國等多國也紛紛效仿德國做法，以退稅支票的形式來代替生活消費券。除此之外，美國還以發(fā)放食物券的形式，來起到社會救助的作用，從而刺激居民的消費增長，幫助美國重振經濟。在消費券的研究領域，美國較為成熟，研究成果最多，主要采取與其他社會科學相結合的方式，通過市場學、經濟學等方面來得出消費券的相關理論，以及消費券的效果分析。美國對于消費券的理論研究主要集中在消費券的運行過程以及教育消費券這兩個方面。②季潔：《我國地方政府消費券的財政法規(guī)制研究》，《當代財經》2020年第11期。

言及我國，早在2008年，各地政府已開始嘗試發(fā)放消費券以重整經濟，以成都市和杭州市較為典型，如杭州市整體發(fā)放消費券額度已高達9.1億。晚近，2020年，新冠肺炎疫情的爆發(fā)再次嚴重影響我國居民消費熱情與消費能力。各地政府普遍采取發(fā)放消費券的形式來刺激經濟，消費券一度成為輿論熱詞。在2020年5月的初步統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國有28個省市、170多個地市統(tǒng)籌地方政府和社會資金，累計發(fā)放消費券190多億元③劉長喜：《新發(fā)展格局視野中的消費券發(fā)放問題與重構研究》，《上海對外經貿大學學報》2021年第3期。，平均每個地市發(fā)放金額超1億。之后的時間里，各級政府以各種形式發(fā)放各種類型的消費券來擴大消費，改善因疫情導致的消費低迷。

由此可見，政府類消費券并非政府的日常調控經濟的手段，僅在特殊情況下采用。這也就進一步導致——盡管我國近些年政府類消費券的使用頻率較高，但尚缺乏對消費券發(fā)放、使用、管理等多種流程進行專門規(guī)制的立法，僅在2009年曾頒布效力級別較低的《財政部關于規(guī)范地方政府消費券發(fā)放使用管理的指導意見》，除此之外無專門性規(guī)范。

（二）政府類消費券的特點梳理

1.消費券樣態(tài)的電子化趨勢

傳統(tǒng)消費券尤其是商業(yè)類消費券多為紙質樣態(tài)，但基于信息化程度的不斷提高，電子商務的迅猛發(fā)展、日常支付手段的電子化改革外加疫情防控中的非接觸原則等諸多原因，政府類消費券日益電子化，開始以電子券證的樣態(tài)進行發(fā)放。這擴大了在不同電子平臺進行投放的渠道，使公眾更方便、更環(huán)保地獲取和使用，同時也減少了人與人之間的接觸，降低了感染的風險。

2.發(fā)放對象的無差別性與擴大化

與商業(yè)類消費券相比，政府類消費券的發(fā)放對象更為廣泛，往往是無差別的居民，不受對方是否存在交易記錄、消費能力等因素的影響。同時，政府類消費券的發(fā)放對象、規(guī)模近幾年也呈擴大化趨勢，如新冠肺炎疫情期間消費券的發(fā)放規(guī)模比以往任何時候都要大，基本上我國各省市都參與了消費券的發(fā)放。但各個省內城市的發(fā)放比率相較而言存在一定的內部差異性——如云南和青海的地級市參與程度相較于其他省市就比較低，這與各個省市的經濟發(fā)達程度有一定的關系。

3.資金來源的財政支持性與公私合力

政府類消費券是一種財政補貼，本質是政府劃撥一部分資金補貼給消費者，從而使消費者獲得所需產品的同時減少自己的支出，以激發(fā)消費者的消費欲望，提高市場活力。如整體調查發(fā)現(xiàn)，經濟發(fā)達程度越高，以第三產業(yè)為主，財政資金越多，財政自給率越高的省市，消費券的發(fā)放率也越高。但單純只依靠政府財政資金的單項補貼是不足以支撐的，故參與補貼的商事主體也日益增多。如疫情以來，政府類消費券補貼也多由政府、投放平臺和商戶共同承擔。這種既減輕了政府的壓力，也增加了補貼的金額，更能發(fā)揮消費券的積極效用。

4.政府類消費券目標的宏觀調控性

廣義而言，發(fā)放消費券的目標是為了產生某種經濟效果，如商業(yè)類消費券的目標直接表現(xiàn)為商家促銷，提升收入。但政府類消費券作為一種財政手段，其目標最終歸結為對經濟的宏觀調控。政府類消費券的宏觀調控目標直接體現(xiàn)在政府類消費券的兩類受眾主體之上。根據(jù)政府類消費券發(fā)放對象的不同，可分為普惠型與救助型兩種。前者是指針對本地區(qū)的居民或是全國居民的，不要求居民有特定身份，一般居民都能夠認領的消費券。這種普惠型消費券既可能被沒有經濟困難的居民認領，也可能被有經濟困難的居民認領。對于沒有經濟困難的居民而言，消費券的發(fā)放可刺激消費，擴大內需，從而幫助商家和生產企業(yè)重新恢復生產，讓受到沖擊的企業(yè)可以得到挽救。同時，政府也能夠增加稅收。救助型消費券的發(fā)放對象則是特定的生活困難的群眾，目的是使生活困難的群眾的生活得到基本的保障，增加他們的消費能力。

此外，政府類消費券的宏觀調控色彩還體現(xiàn)在涉及行業(yè)的多元性上，是國家對多種產業(yè)、行業(yè)的宏觀調控。如疫情以來，政府類消費券發(fā)放涉及的行業(yè)主要是受疫情影響，生產難以得到恢復，整個市場比較低迷，損失最為嚴重的行業(yè)，包括旅游業(yè)、餐飲業(yè)和娛樂業(yè)，其中餐飲業(yè)作為受損嚴重和最易恢復消費的行業(yè)，得到了最高的發(fā)放率。

三、政府類消費券運行存在的法律問題

如前所述，作為一種并不通常使用的宏觀調控手段，政府類消費券尚缺乏專門的成文法細微指引及規(guī)制，致使其在發(fā)放、使用及管理過程中仍存在多種問題，主要可分為外部運行和內部治理兩個環(huán)節(jié)。

（一）政府類消費券的外部運行問題

1.投放平臺選擇導致壟斷

新冠肺炎疫情中，政府類消費券不同以往——除個別地區(qū)有規(guī)定采取紙質消費券和電子消費券外，幾乎大部分地區(qū)都采取了發(fā)放電子消費券這一方式。電子消費券的發(fā)放有賴于電子商務的發(fā)展，政府發(fā)放的電子消費券要以電商平臺為媒介，因此電商平臺在此次的消費券發(fā)放中扮演著重要的角色。政府對電商平臺具有選擇權，各電商平臺如果能夠被政府選擇作為發(fā)放消費券的媒介，必然會吸引到更多的消費者，電商平臺也會獲得更多的消費者信息，從而推漲電商平臺價值，使其在市場競爭中也會更加具有優(yōu)勢地位。據(jù)調查顯示，政府類消費券選擇的電商平臺主要集中于微信和支付寶兩家電商平臺，其他如美團、一些銀行的APP以及云閃付和地方APP等也參與其中。但是，有72%的地區(qū)選擇單一電商平臺作為發(fā)放消費券的媒介①季潔：《我國地方政府消費券的財政法規(guī)制研究》，《當代財經》2020年第11期。，且選擇電商平臺的過程沒有進行信息公開，顯然違反公平原則。

政府選擇平臺的過程法律性質上表征的是政府購買公共服務的行為，本應該遵循政府采購法之相關規(guī)定，公開進行招投標，使各電商平臺公平地參與到競爭投標過程之中，向社會公開，保證公民的知情權。②《中華人民共和國政府采購法》第三條要求政府采購應當遵循公開透明原則，第十一條要求政府采購的信息應當在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時向社會公開發(fā)布，第二十六條規(guī)定公開招標應作為政府采購的主要采購方式。實際上，在政府投放消費券的過程中，很多地方政府直接選擇了地方APP作為投放平臺，旨在提升地方平臺的競爭力。但這無疑是“地方保護主義”之體現(xiàn)，屬地方行政壟斷行為。因為，根據(jù)反壟斷法第32條之規(guī)定，行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品。地方政府這種排除其他非本地區(qū)的電商平臺公平參與投標的行為，明顯違反了反壟斷法的規(guī)定，限制了競爭，擾亂了市場秩序，損害消費者利益。

同時，通過對各省市對電商平臺的選擇結果來看，大多數(shù)省市都選擇了本來就已經具有更強市場競爭力以及市場優(yōu)勢地位的電商平臺，這無疑人為地導致這些本來就具有優(yōu)勢地位的電商平臺更加地發(fā)展壯大，使其他中小經營者喪失競爭力，從而退出市場，加劇壟斷局面。如果電商平臺利用自己優(yōu)勢地位，實施一些不正當競爭的行為，將壓榨商戶的利益，損害消費者利益，導致市場畸形發(fā)展。

2.合約商戶選擇權的下放將產生不公平競爭

政府類消費券中的合約商戶是指政府發(fā)放的消費券所包含的商戶，消費者可持該消費券到指定的商戶購買商品或服務。商戶與政府屬合作關系，因而雙方之間應簽訂合同，固化、明確雙方的權利與義務。但在消費券的發(fā)放中，合同相對方的選擇權交給了電商平臺，更多是電商平臺與商戶直接溝通，商戶可在網(wǎng)上向電商平臺提交申請，電商平臺根據(jù)大數(shù)據(jù)計算并輔之申請資質的審核確定合約商家。③季潔：《我國地方政府消費券的財政法規(guī)制研究》，《當代財經》2020年第11期。這樣提供補貼的政府與商戶之間沒有建立明確的法律關系，雙方權利義務關系不明確，如果出現(xiàn)問題，責任劃分不明確，不能更好地為消費者提供服務，保障消費者的利益。

被選中的商戶，獲得了政府的補貼，將吸引更多的消費者，從而能更好的恢復生產，提高其市場競爭力。但是，由于缺乏公開透明的商戶審核標準，以及審核部門（電商平臺）的審核資質，從而在商家之間造成不公平競爭，不利于商戶自身的發(fā)展，使消費券的發(fā)行和使用本真就附著了非公允性。

3.地區(qū)消費券發(fā)放差異化與受領不公平

疫情之后，各地區(qū)為了恢復本地區(qū)的經濟，很多地區(qū)采取了發(fā)放消費券的形式來刺激消費，但是由于各地區(qū)經濟發(fā)展水平不同，財力狀況有很大的差別，導致發(fā)放消費券的規(guī)模和數(shù)額有很大的差別，所以那些財力雄厚的地區(qū)能夠更大地發(fā)揮消費券的優(yōu)勢，更快地恢復經濟，而那些相對于比較落后的地區(qū)，消費券的效果并不如預期，經濟恢復得也比較慢，從而可能導致更大的貧富差距。

很多地區(qū)對于消費券的種類也沒有明顯的區(qū)分，在公民獲得消費券的方式上，也存在不公平現(xiàn)象。任何地區(qū)發(fā)放的消費券不可能是全覆蓋的，不可能惠及每一個居民。目前我國在疫情當中發(fā)放消費券一般采用“定點搶券”、“平臺抽取”以及“搖號”這種方式進行①王星童：《新冠肺炎疫情背景下政府發(fā)放消費券的財政思考》，《當代經濟》2021年第2期。，這種全靠拼網(wǎng)速、拼手速的領劵方式，可能會使很多真正需要的人無法獲得消費券，甚至讓很多公眾懷疑消費券的真實性以及公平性，存在暗箱操作的可能性，導致消費券達不到預期的效果。

（二）政府類消費券的內部治理問題

1.清算回收程序之缺無

清算，指為了終結現(xiàn)存的法律關系，處理剩余財產，使之歸于消滅而進行的一個程序，包括計算、核實等。清算作為社團法人必備的程序，在財政法上也依然適用。就政府類消費券而言，其本質上是政府利用財政資金給予商戶的財政補貼，實踐中不會全部都被利用完全，當然存在剩余及未使用情形。根據(jù)預算法之相關規(guī)定②根據(jù)《預算法》第79條，要求縣級以上各級人民代表大會常務委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級決算草案，重點審查資金結余情況等內容。，政府本就應該對這些消費券進行統(tǒng)計結算，回收剩余的財政資金，不能浪費財政資金。但目前各地區(qū)清算回收消費券的法定程序和效果并不明確，清算過程公眾也不知情，甚至有的沒有清算回收程序，這會造成大量財政資金的流失和浪費。財政資金的主要來源是稅收，公民作為繳稅主體有權監(jiān)督政府的用稅行為，政府的清算程序應當公開透明。沒有對政府類消費券的清算程序，也就無法回收這筆資金。

2.消費券決策權與預算權之間的信息不對稱

政府在發(fā)放消費券的過程中，決策權和預算權是分屬于兩個部門的，政府類消費券作為公共服務的契約式供給，因資金來源的特殊性（財政資金）與適用時期的應急性（短期性）歸屬于應急財政支出管理范疇。但由于決策與預算分屬于兩個部門，之間難免信息不對稱，這就導致預算部門在指定預算時因不能知悉政府決策部門是否計劃發(fā)行消費券以及發(fā)行的規(guī)模，從而不能留出足夠的應急財政預算及支出。另一方面，決策權與預算權的分離也會導致決策內容不能更好地與預算相匹配，降低了財政資金的使用效率。這終究歸因于政府類消費券發(fā)放主體部門分散化，沒有明確的責任主體和責任劃分，一旦消費券發(fā)放出現(xiàn)問題，各部門就會互相推諉，無法歸責。

三、內外互動：政府類消費券法律問題何以解決？

（一）政府類消費券外部運行法律問題之解決

1.規(guī)范化投放平臺之選擇

實踐中，很多地方政府選擇一家或幾家在業(yè)界具有市場優(yōu)勢地位的電商平臺投放消費券。同時，地方政府還存在對本地平臺“偏愛”之情況——選擇本行政區(qū)內的平臺進行投放，以支持本地區(qū)平臺的發(fā)展。但是，就行為性質而言，政府與平臺合作發(fā)放消費券實際是政府購買公共服務的行為，屬于政府采購法之規(guī)制范疇，故該活動應遵循政府采購法之相關規(guī)定。根據(jù)該法第3條，政府采購行為應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。進言之，政府選擇消費券投放平臺的過程亦應做到公平、公正、公開。

一方面，政府選擇投放平臺應該采用公開招標的方式。這樣才能讓所有有實力的平臺有機會參與競爭。但是消費券作為應急財政支出，具有緊迫性。這就更要求規(guī)范化招標流程，以節(jié)約時間成本——如從中央政府層面上制定適應消費券投放平臺的統(tǒng)一招標流程。各地方政府應該嚴格按照這套招標流程進行公開招標，不得自行指定相關平臺。

另一方面，對于政府“無正當理由”片面選擇本地區(qū)平臺作為投放平臺的行為，應當被認定是一種明顯的行政性壟斷行為，納入反壟斷法的規(guī)制范疇。如根據(jù)反壟斷法第51條之規(guī)定，“由上級機關責令改正或對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”①根據(jù)《反壟斷法》第51條規(guī)定行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議。。

2.明確合約商戶審核標準

目前，對于受消費券惠及的合約商戶，尚無規(guī)范化的選擇標準，以至于魚龍混雜，參差不一。故各地政府應該根據(jù)本地區(qū)經濟發(fā)展狀況，在每次發(fā)放消費券之前，制定并公布此次消費券合約商家的審核標準。這也倒逼商家在依照這個標準進行申請之前做好前期的準備工作，避免平臺出現(xiàn)各種盲目亂審現(xiàn)象，從而導致一些本不需要消費券扶持的商戶受益，不能使消費券發(fā)揮恢復經濟紓困之效果。

為公眾所知悉的明確審核標準可以使公眾更好地發(fā)揮事前監(jiān)督和事后監(jiān)督之雙向作用。公眾的事前監(jiān)督可以使相關平臺和有關部門更加謹慎負責地選擇合約商戶；公眾的事后監(jiān)督則可以使商戶更好地提供商品和服務。同時，可配套使用、制定獎懲機制。對于那些在公眾受領、使用消費券的整個過程中都按照標準提供商品和服務的，可以在后續(xù)發(fā)放消費券中減少審核步驟并獲得優(yōu)先被選資格。相反，對于那些在后期為消費者提供商品和服務時未達到先前審核標準的，應給予警告，甚至使其失去合約商戶資格。這樣才能更好地保障消費者利益以及使財政資金不被浪費。對于發(fā)放過程中，平臺可能存在暗箱操作的問題，平臺要進行自律監(jiān)管，遵守商業(yè)道德。同時，也要確立行業(yè)監(jiān)督機制，同行業(yè)者可以進行揭發(fā)、舉報。

3.劃分種類與平衡財政

各地區(qū)由于財政狀況的差異，發(fā)放消費券的規(guī)模以及數(shù)額有比較大的差別。這是由于各地區(qū)經濟發(fā)展不平衡，財政資金差異較大導致的。為解決這種地區(qū)間財政資金不平衡問題，可將轉移支付作為解決對策，由中央政府向財力較弱的地方政府縱向轉移財政，以彌補地方財政的不足，或由財力雄厚的地方政府向財力薄弱的地方政府進行橫向財政轉移。此類轉移支付應采用專項轉移支付形態(tài)，?？顚Ｓ谩@財政資金需專門用于消費券發(fā)放。

對于消費券發(fā)放不公，不能使真正需要的人獲益問題，解決對策在于劃分消費券種類，將其分為普惠型消費券和救助性消費券框中。普惠型消費券的受領主體是一般主體，采取隨機發(fā)放的形式是合理的。救助性消費券要專款專用，需分給如低保戶等生活困難人群，使消費券作為一種公共產品更好地實現(xiàn)公共利益。

（二）政府類消費券內部治理法律問題之解決

1.對財政資金的回收清算加強監(jiān)督

疫情以來，社會上普遍對消費券的發(fā)放方式、發(fā)放規(guī)模和數(shù)額以及使用方式和效果比較關注，而對于消費券的實際使用比例以及結余情況沒有過多關注。消費券一部分資金來自政府財政。鑒于財政資金使用目標的公共利益屬性，因而消費券的使用效益更應得到重視，如對未使用的消費券，政府及有關部門是否進行回收清算。據(jù)了解，在疫情期間消費券的發(fā)放潮流中，很多政府并沒有公開消費券的回收清算情況，有的甚至沒有回收清算程序。

故行政機關首先要遵守財政部頒布的《關于采取有效措施進一步加強地方財政庫款管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）中加快結余結轉資金清理收回和統(tǒng)籌使用之規(guī)定。該《通知》要求各級財政部門要按照《財政部關于推進地方盤活財政存量資金有關事項的通知》①財預〔2015〕15號。等有關規(guī)定，及時分類清理一般公共預算、政府性基金、轉移支付和部門預算等結余結轉資金。消費券屬于應急財政支出，應當遵守財政資金的清理的要求，各級財政部門應該依照要求形成一套“發(fā)放—監(jiān)督—回收”的程序，從而更好地評估、分析消費券的使用效果，避免財政資金浪費，為日后消費券發(fā)放提供參考。各級財政部門更應該及時公開消費券的回收清理程序，以便公眾、媒體對其進行監(jiān)督，督促相關部門提高回收清算效率。

2.嚴格劃分消費券的發(fā)放部門

消費券作為一種應急財政支出，具有緊迫性，所以在消費券發(fā)放過程中，很多部門都成為消費券的發(fā)放主體并呈現(xiàn)出多元共管局面，如市政府、商務廳，體育局等。但有些發(fā)放主體并不是預算法上的預算主體，決策主體無法全面知曉地方財政預算的精準投放。當面對市場效率的降低而急于出手采取相關措施時，此種分離極易造成權力斷層下的財政透支。發(fā)放部門的混亂會造成各部門互相推諉責任。因此，應規(guī)范消費券的發(fā)放主體，不能賦予非法定預算主體的部門發(fā)放決策權，要實現(xiàn)預算權與決策權的統(tǒng)一。

五、結語

新冠肺炎疫情的突如其來，使得各地區(qū)經濟發(fā)展受到很大影響。疫情期間，全國大部分地區(qū)消費低迷，為恢復經濟、刺激消費，各級地區(qū)行政機關開始通過發(fā)放消費券的形式來調控經濟。但是，由于我國缺乏消費券行管直接立法，故現(xiàn)實運轉中存在諸多問題。本文針對這些問題提了一些建議，以求將政府類消費券納入法治軌道，并為后疫情時代政府類消費券的功能發(fā)揮提供支持。