公益訴訟生態(tài)環(huán)境修復費用運行規(guī)則建構——基于《中華人民共和國民法典》第1234條的分析

張 洋

（中國政法大學 民商經(jīng)濟法學院，北京 100088）

一、問題的提出

2020年5月28日，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）經(jīng)全國人民代表大會表決后正式通過，成為我國法治發(fā)展史上的里程豐碑。《民法典》的發(fā)布，為學術界和司法實務界提供了新的研究對象和法律支撐。①例如，最高人民檢察院第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列稱，應借力民法典為檢察公益訴訟提供新動能。參見胡衛(wèi)列：《借力民法典為檢察公益訴訟提供新動能》，《檢察日報》2020年8月3日，第03版。其中，首次以法律條文形式出現(xiàn)的“生態(tài)環(huán)境修復責任”（第1234條）②《民法典》第1234條規(guī)定：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織有權請求侵權人在合理期限內承擔修復責任。侵權人在期限內未修復的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進行修復，所需費用由侵權人負擔?！痹摋l為環(huán)境民事公益訴訟提供了新型生態(tài)環(huán)境修復責任請求權。實際上，生態(tài)環(huán)境修復責任較早出現(xiàn)于2015年生效的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）第20條。但是，生態(tài)環(huán)境修復責任是一種新型民事責任，其作為民事責任基本制度的組成部分，根據(jù)《立法法》第8條第8項，只能由法律來規(guī)定。因此，《民法典》第1234條將生態(tài)環(huán)境修復責任從司法解釋規(guī)定升格為法律規(guī)定，才真正使得生態(tài)環(huán)境修復責任合法。更是備受民法學界、環(huán)境法學界和民事訴訟法學界關注。將“生態(tài)環(huán)境修復責任”明確寫入《民法典》，“不僅是對環(huán)境法治的完善，也是國家環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的標志”①劉士國：《民法典“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任”評析》，《東方法學》2020年第4期，第199頁。。目前，學界對生態(tài)環(huán)境修復責任的性質、主體，尤其是對其與傳統(tǒng)民事責任中“恢復原狀”的比較展開了充分討論；②參見王立爭、王金香：《民法典中的生態(tài)環(huán)境修復責任》，《天津法學》2020年第3期，第35—41頁；徐軍、何敏：《生態(tài)環(huán)境修復責任的法律困境與制度突破——以生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革為視角》，《青海社會科學》2019年第6期，第78—84頁；呂忠梅、竇海陽：《修復生態(tài)環(huán)境責任的實證解析》，《法學研究》2017年第3期，第125—142頁；胡衛(wèi)：《環(huán)境侵權中修復責任的適用研究》，法律出版社2017年版，第60—75頁；等等。但是，對作為生態(tài)環(huán)境修復責任重要表現(xiàn)方式之一的生態(tài)環(huán)境修復費用，卻關注相對較少。

生態(tài)環(huán)境修復費用，是指為把受損或即將要受損的生態(tài)環(huán)境通過一定措施修復至未受損或無受損威脅的狀態(tài)，恢復或保證其正常生態(tài)服務功能所產(chǎn)生的費用。③生態(tài)環(huán)境修復費用的范圍存在廣義與狹義之分，廣義范圍包括生態(tài)環(huán)境損害的防范性措施費用、清除性措施費用、恢復性措施費用、附帶損失費用（如評估費、監(jiān)測費、檢測費等），狹義范圍則僅包括生態(tài)環(huán)境損害的恢復性措施費用。參見呂忠梅：《環(huán)境司法理性不能止于“天價”賠償：泰州環(huán)境公益訴訟案評析》，《中國法學》2016年第3期，第260—261頁。我國通過《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第20條第3款明確規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監(jiān)測、監(jiān)管等費用?！钡档米⒁獾氖?，隨著預防性環(huán)境民事公益訴訟的興起，預防生態(tài)環(huán)境損害成為訴訟的主要目的之一，生態(tài)環(huán)境修復已不僅指生態(tài)環(huán)境受損后的修復，還包括消除“重大風險”的修復，因此，該司法解釋規(guī)定的生態(tài)環(huán)境修復費用范圍應作廣義理解。本文即采用廣義理解。根據(jù)《民法典》第1234條，特定主體在侵權人未于合理期限內承擔生態(tài)環(huán)境修復責任時，可以自行或委托他人修復，所產(chǎn)生的修復費用由侵權人承擔?！睹穹ǖ洹返?235條亦規(guī)定，特定主體有權請求侵權人賠償生態(tài)環(huán)境損害調查、鑒定評估、清除污染、修復生態(tài)環(huán)境費用，防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用（廣義的生態(tài)環(huán)境修復費用范圍）。兩處法條為特定主體在環(huán)境民事公益訴訟中，請求環(huán)境污染、生態(tài)破壞者賠付生態(tài)環(huán)境修復費用提供了民法典依據(jù)。但是，法條對生態(tài)環(huán)境修復費用機制的具體運行規(guī)則卻并未明確。比如，法院是否可將費用判賠給作為公益訴訟原告的特定主體？鑒于公益訴訟原告與本案并無直接利害關系，故通常認為不得將勝訴所獲的生態(tài)環(huán)境修復費用直接判賠償原告。④2015年12月29日，時任最高人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長王旭光在最高人民法院新聞發(fā)布會上表示，對于公益訴訟勝訴賠償金（包括生態(tài)環(huán)境修復費用），“總的原則是不能支付給原告”。參見張思佳：《最高法釋疑環(huán)境公益訴訟勝訴賠償金歸誰》，《京華時報》2015年12月30日，第01版。那么，既然不能判賠給公益訴訟原告，又能判賠給哪一主體？費用的具體管理程序如何？能否得到有效監(jiān)督？

2020年3月11日，最高人民法院、最高人民檢察院、財政部、生態(tài)環(huán)境部等九個單位共同發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》，根據(jù)其第4條、第6條和第15條，環(huán)境民事公益訴訟原告或公益訴訟起訴人勝訴所獲得的生態(tài)環(huán)境修復費用將“作為政府非稅收入，實行國庫集中收繳”，并由省級和市級政府負責使用和管理。如此一來，法院需要將生態(tài)環(huán)境修復費用判賠給相應政府。但是，這似乎就至少在形式上，當政府作為環(huán)境民事公益訴訟原告時與前述不得將生態(tài)環(huán)境修復費用判賠給原告的法理產(chǎn)生直接沖突。由此不得不再思考，公益訴訟中生態(tài)環(huán)境修復費用機制的運行規(guī)則到底應如何建構？

“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”，是黨在十九屆四中全會上作出的重要戰(zhàn)略部署。⑤參見2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中“十、堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”。健全生態(tài)環(huán)境修復費用機制是其中要點，關系到生態(tài)環(huán)境能否真正有效恢復。為此，建構公益訴訟中生態(tài)環(huán)境修復費用的運行規(guī)則體系便具有必要性與緊迫性。

二、公益訴訟中生態(tài)環(huán)境修復費用的實踐檢視

實踐是認識的唯一來源，只有通過檢視司法實踐案例，才能切實發(fā)現(xiàn)公益訴訟中生態(tài)環(huán)境修復費用的實際問題。鑒于2020年3月11日新生效了《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》①根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》第19條：“本辦法自印發(fā)之日起實施。”即該辦法于2020年3月11日即生效。，其對生態(tài)環(huán)境修復費用運行問題產(chǎn)生較大影響，故本文在此主要考察于2020年3月11日后作出判決的部分涉生態(tài)環(huán)境修復費用環(huán)境民事公益訴訟案件。同時，考慮到2014年底二審落案的“泰州天價環(huán)境民事公益訴訟案”在生態(tài)環(huán)境修復費用制度發(fā)展史上具有“標桿意義”②參見盧志堅、簡繁：《江蘇泰州：天價環(huán)保賠償案的標桿意義》，《檢察日報》2015年9月17日，第01版。，筆者也會將其列為重點考察案例。

表1 生態(tài)環(huán)境修復費用相關判項情況統(tǒng)計表

續(xù)表

從上表案例1—4可直觀地看出，在司法實踐中法院并未將環(huán)境民事公益訴訟中原告或公益訴訟起訴人勝訴所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境修復費用統(tǒng)一判賠給相應政府并繳至國庫，即使這是包括最高人民法院、最高人民檢察院在內九個部門共同頒發(fā)之《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》的明確要求。生態(tài)環(huán)境修復費用的運行在司法判決中尚存在賠付對象亂、賠付方式粗糙、賠付用途籠統(tǒng)、缺乏后續(xù)管理、監(jiān)督等不足，總的來說，即為賠付問題、管理問題和監(jiān)督問題。

（一）賠付規(guī)則過簡

1.賠付對象亂

審視案例1—5，可探知在司法判決中關于生態(tài)環(huán)境修復費用的賠付對象存在以下六種情況：一，未明確賠付對象（案例1）；二，國庫（案例2）；三，法院（案例3）；四，原告或公益訴訟起訴人（案例3、5）；五，政府或政府部門（案例4）；六，環(huán)保專項賬戶①根據(jù)《泰州市環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》第2條，泰州市環(huán)保公益金專用賬戶是由泰州市政府設立的環(huán)保專項賬戶。（案例5）。

在意識到生態(tài)環(huán)境的綜合性、復雜性等特征后，我國逐步開啟了生態(tài)文明建設“全國一盤棋”時代。②參見崔文佳：《把各地的綠色發(fā)展納入“全國一盤棋”》，《北京日報》2016年8月26日，第03版。在此，基于環(huán)境科學的大時代背景下，對生態(tài)環(huán)境修復費用的收支應納入同一體系，即各地的賠付對象應屬于同一性質。比如，不得在此地判決賠付給國庫，而在彼處卻判決賠付給環(huán)保公益基金。然而，如前所述，目前我國司法實踐中生態(tài)環(huán)境修復費用的賠付對象可謂五花八門，甚至還有不利于執(zhí)行的“未明確賠付對象”案例，這是一個典型亂象，應予糾正。

2.賠付金用途籠統(tǒng)

在判決書中，對生態(tài)環(huán)境修復費用的賠付用途往往僅用一句話概括，即“用于對生態(tài)環(huán)境恢復和治理”③參見連云港市中級人民法院（2014）連環(huán)公民初字第00002號民事判決書。；抑或不直接表述，而僅用“生態(tài)環(huán)境修復費用”等詞匯，如前述全部案例。如此籠統(tǒng)、總擴地判決，而未進一步細化其用途，不僅不利于后續(xù)管理，也會讓人們不由自主地對該款項將用于何處，以及能否得到充分利用產(chǎn)生疑惑。

3.賠付方式粗糙

在以上案例中發(fā)現(xiàn)，“一次性給付”成為最主要的賠付方式。一方面，這有利于最快地執(zhí)收生態(tài)環(huán)境修復費用，亦讓執(zhí)行工作減輕了二次甚至多次執(zhí)行的負擔；但另一方面，也可能使得企業(yè)因繳納巨額費用而造成生產(chǎn)困難，最終陷入無力償還所有修復費用的“環(huán)?！?jīng)濟”雙不利局面。為此，對于目前粗糙的生態(tài)環(huán)境修復費用賠付方式，還應當有更細致的完善。

在案例5中，法院極具創(chuàng)新地在巨額生態(tài)環(huán)境修復費用中設定了40%的延交額度，鼓勵被告自行改造技術減少環(huán)境損害，并通過以技術改造費抵扣修復費用的方式來刺激企業(yè)主動發(fā)展環(huán)境友好型經(jīng)濟，被別濤教授稱為“法官的神來之筆”①別濤：《環(huán)境公益訴訟的成功探索》，《中國環(huán)境報》2015年1月14日，第08版。。這既讓被告受到了應有懲罰，又能保障經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，為賠付方式的完善樹立了一個方向性目標。但是，分期賠付的適用條件是什么？分期賠付的范圍又為何？這些問題亟待解決，否則就將成為缺乏司法理性的實踐。

（二）管理規(guī)則缺失

由于賠付對象亂，原告或公益訴訟起訴人在起訴時“任意”選擇賠付對象后，使得法院在判決時很難有針對性地將判項內容具體深入到生態(tài)環(huán)境修復費用的后續(xù)管理中。在上述案例里，前四個案件的判決就均未提到生態(tài)環(huán)境修復費用的管理問題，任由該筆資金在執(zhí)收后“自由發(fā)揮”。缺失管理規(guī)則，是公益訴訟中生態(tài)環(huán)境修復費用機制運行的另一大問題。

（三）監(jiān)督規(guī)則不足

缺失管理規(guī)則，自然導致監(jiān)督規(guī)則不足。監(jiān)督生態(tài)環(huán)境修復費用運行，應當從費用本身的流轉和費用使用的效果（即生態(tài)環(huán)境的修復效果，亦即環(huán)境民事公益訴訟判決確定之恢復生態(tài)環(huán)境目標的執(zhí)行效果）兩方面著手。就目前而言，針對生態(tài)環(huán)境修復費用使用效果的監(jiān)督可以適用普通訴訟的執(zhí)行監(jiān)督，如檢察機關可以通過提出檢察建議對執(zhí)行進行法律監(jiān)督。但是，目前卻缺失對生態(tài)環(huán)境修復費用本身流轉的監(jiān)督規(guī)則，而由此導致的最大缺陷就在于費用的具體去向不明。生態(tài)環(huán)境修復費用在賠付到位后如何分配？如何使用？如何走賬？此等問題，若缺少后續(xù)新聞追蹤，我們自判決以后便再難得知。

例如，在2016年，曾為“泰州天價環(huán)境公益訴訟案”被告之一的江蘇施美康藥業(yè)股份有限公司再度因同樣的損害環(huán)境社會公共利益行為被泰州市人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟，而這距離其2015年因前案繳納了生態(tài)環(huán)境修復費用846.3042萬元僅時隔一年。②參見丁國鋒：《一邊被查處一邊又作案“前科”企業(yè)偷排廢酸被判賠1725萬》，《法制日報》2018年4月24日，第06版。這讓我們在反思前案懲罰力度是否偏小時，也開始重點關注生態(tài)環(huán)境修復費用的后續(xù)監(jiān)督問題：是否是因為缺失對生態(tài)環(huán)境修復費用后續(xù)流轉、使用的監(jiān)督，未將生態(tài)環(huán)境修復到實處，才導致該公司繼續(xù)肆無忌憚地頂風作案？因此，在明確生態(tài)環(huán)境修復費用的賠付規(guī)則和管理規(guī)則后，完善其監(jiān)督規(guī)則實屬必要。

三、健全公益訴訟中生態(tài)環(huán)境修復費用的賠付規(guī)則

針對上文提到的生態(tài)環(huán)境修復費用賠付規(guī)則過簡問題，健全賠付規(guī)則應當從以下三方面著手：

（一）統(tǒng)一賠付對象為政府主導設立的生態(tài)環(huán)境修復公益基金

基于環(huán)境保護“全國一盤棋”的大時代背景，生態(tài)環(huán)境修復費用的賠付對象應予統(tǒng)一。而具體賠付至哪一主體則需進一步思考，應對上述案例中出現(xiàn)的國庫、法院、原告或公益訴訟起訴、政府或政府部門、環(huán)保專項賬戶，以及實踐中出現(xiàn)較多的環(huán)保公益基金一一分析。

首先，不宜上繳國庫。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》第6條，生態(tài)環(huán)境修復費用將作為政府的非稅收入，實行國庫集中收繳，納入一般公共預算管理。我國國庫實行單一賬戶體系，存在一套龐大且嚴格的管理系統(tǒng)。若再將生態(tài)環(huán)境修復費用納入國庫，一方面會使得國庫的管理更加復雜，另一方面也不便于修復費用的及時運轉，從而降低生態(tài)環(huán)境修復費用的審批、管理、使用方便性，最終不利于生態(tài)環(huán)境修復。而且，在地方財政普遍吃緊的背景下，①參見許坤：《關于當前實施積極財政政策的思考》，《價格理論與實踐》2020年第3期，第192—197頁。若把生態(tài)環(huán)境修復費用納入國庫實行一般公共預算管理，將難以保證該筆費用真正用于修復生態(tài)環(huán)境。以上原因，也可用于解釋說明為何在《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》出臺后，除案例2外，其他案例均未將賠付對象統(tǒng)一于國庫。

其次，不宜賠付給法院。根據(jù)民事訴訟構造，法院處于審判中立地位，不應直接獲得勝訴利益，因此不宜將生態(tài)環(huán)境修復費用賠付至法院機關普通賬戶。實踐中，曾有地方法院設立了環(huán)保專項賬戶以吸收生態(tài)環(huán)境修復費用。例如，福建省漳州市中級人民法院依據(jù)《漳州市生態(tài)環(huán)境專項修復資金管理辦法（試行）》設立了環(huán)保專項賬戶，②參見張輝：《漳州設生態(tài)環(huán)境損害修復資金》，《福建日報》2014年12月19日，第01版。雖取得一定成效，③2015年5月，漳州市人民中院設立的“生態(tài)環(huán)境損害修復資金”被環(huán)境保護部和中國法學會共同評為“生態(tài)環(huán)境法治保障制度創(chuàng)新優(yōu)秀案例”。但長期的環(huán)境恢復執(zhí)行工作讓本已處于超強工作負荷狀態(tài)的法院執(zhí)行人員難上加難。法院執(zhí)行難已成為司法癥結，不宜再為法院增添新型執(zhí)行工作。而且，無論是法院的機關普通賬戶還是環(huán)保專項賬戶，最終都要進入國庫管理，存在同上述上繳國庫一樣的不足。故，在案例3中法院將生態(tài)環(huán)境修復費用判賠給法院指定賬戶，無論是機關普通賬戶還是環(huán)保專項賬戶，皆不可取。

再次，不宜直接賠付至原告或公益訴訟起訴人。將勝訴利益直接歸于起訴方會在一定程度上模糊公益訴訟與私益訴訟之間的界限，甚至損害公益屬性這一環(huán)境民事公益訴訟的基本性質。在環(huán)境民事公益訴訟起訴方擁有超高勝訴率的背景下，④參見張忠民：《檢察機關試點環(huán)境公益訴訟的回溯與反思》，《甘肅政法學院學報》2018年第6期，第33頁。若直接將勝訴利益歸于起訴方，會大概率滋生腐敗風險，尋租空間增加。值得注意的是，即使是起訴方遭受了損失或有先行墊付的費用（如案例3、5中出現(xiàn)的鑒定費等附帶損失費用），也不宜直接賠付至起訴方，概因是為維護賠付系統(tǒng)的統(tǒng)一性，加強公益保護工作的便宜度。所有生態(tài)環(huán)境恢復費用應統(tǒng)一執(zhí)收至適宜賠付對象，再由起訴方憑相關證據(jù)去該處提取相應費用，且此時應簡化提取規(guī)則。

最后，不宜賠付至政府或政府部門的普通賬戶或環(huán)保專項賬戶。法院將生態(tài)修復費用判賠至政府或政府部門的機關普通賬戶或環(huán)保專項賬戶是實踐中常見的另一做法，如案例4、5即分別將費用判賠至行政部門的機關普通賬戶和環(huán)保專項賬戶。近年來，“環(huán)保專項賬戶”成為熱門話題，除泰州市外，昆明市、貴陽市等多地亦相繼設立了環(huán)保部門或財政部門管理下的環(huán)保專項賬戶。⑤參見《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》《貴陽市生態(tài)建設補償資金管理暫行辦法》。但是，這些環(huán)保專項賬戶仍需被納入國庫統(tǒng)一管理，在實際運行中依然總體存在著“管理模式具有合法性風險、公權力主導下的效率低、缺乏有效監(jiān)督”①參見王社坤、吳亦九：《生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式的比較與選擇》，《南京工業(yè)大學學報（社會科學版）》，2019年第1期，第47—48頁。等由公權力主導模式下的固有問題，不易被解決。尤其是2014年財政部發(fā)布《關于進一步規(guī)范地方國庫資金和財政專戶資金管理的通知》（財庫〔2014〕175號），嚴格限制了財政部門新開專項賬戶的條件和程序，使得環(huán)保專項賬戶體系難以快速、甚至不可能在全國范圍內建立。在此情況下，更不宜將生態(tài)環(huán)境修復費用判賠至政府或政府部門。

筆者認為，政府主導設立生態(tài)環(huán)境修復公益基金是生態(tài)環(huán)境修復費用統(tǒng)一判賠對象的最佳選擇。政府主導設立的生態(tài)環(huán)境修復公益基金，是政府或政府部門為保護、修復生態(tài)環(huán)境而公募成立、主導建設（民間資金可自愿捐入）的專項基金②政府主導設立的專項基金區(qū)別于政府性基金，后者是指“對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)的發(fā)展”。陳共：《財政學》（第九版），中國人民大學出版社，2017，第36頁。政府主導設立的專項基金在設立條件和程序上門檻較低，且可以與民間資金共存。，目前已取得一定的司法實踐。例如，2019年6月，廣西藤縣政府設立了廣西第一個環(huán)境公益訴訟專項基金，該專項基金由藤縣財政局統(tǒng)一核算和管理，并成立以常務副縣長為組長、分管副縣長、檢察長為副組長的基金管理領導組，實行基金模式管理。③參見鄧鐵軍、周遠宏：《藤縣設立廣西第一個環(huán)境公益訴訟基金》，《廣西日報》2019年7月3日，第11版。基金由政府主導，有利于公權力對基金的監(jiān)管；以基金模式管理，較之國庫、環(huán)保專項賬戶管理具有更強的靈活性與效率性④王社坤、吳亦九：《生態(tài)環(huán)境修復資金管理模式的比較與選擇》，《南京工業(yè)大學學報（社會科學版）》2019年第1期，第48頁。。

當然，在專項基金的具體運行中，可能仍會出現(xiàn)“審批繁瑣、效率低下”等問題，但這些問題并非基金管理模式的結構性固有問題，其可以通過制定富有活力的管理規(guī)則來克服。設立生態(tài)環(huán)境修復公益基金相較設立環(huán)保專項賬戶簡單，更易達成“全國一盤棋”目標。上世紀七八十年代，因著名的“拉夫運河污染事件”，美國國會緊急制定了《綜合環(huán)境響應、賠償與責任法》（即《超級基金法》），授權美國環(huán)保局設立全國性的環(huán)保專項基金，為美國的生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)做出了巨大貢獻。⑤參見李麗平、孫飛翔、李媛媛等：《美國環(huán)境政策研究》，中國環(huán)境出版社，2017，第291—293頁。該示例也論證了通過政府設立環(huán)?；饋肀Ｗo生態(tài)環(huán)境的可行性。

值得注意的是，生態(tài)環(huán)境修復公益基金不宜由法院主導設立，⑥早在2014年，最高人民法院就于《關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》中提出，要探索設立環(huán)境公益訴訟專項基金。但此提議并未得到財政部、環(huán)保部的大力支持，使得實踐中很少存在法院主導建設的生態(tài)環(huán)境保護專項基金。概因法院是中立方，且巨大的環(huán)境保護工作量不宜直接由法院執(zhí)行。同時，也不宜由民間環(huán)保公益基金會直接設立的環(huán)保公益基金吸收公益訴訟中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境修復費用，概因經(jīng)過公法“洗禮”而產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境修復費用不同于基金會的民間基金，二者不可混同。但是，政府在設立生態(tài)環(huán)境修復公益基金時，可以選擇與符合一定條件的民間環(huán)保公益基金會合作，充分利用其專業(yè)的基金管理經(jīng)驗。⑦實踐中，已有法院在尋求與民間環(huán)保公益基金會的合作。例如，2016年中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會在貴州接受環(huán)境公益訴訟管轄法院委托后，下設生態(tài)環(huán)境修復專項基金。參見《生態(tài)環(huán)境修復專項基金》，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會：http：//www.cbcgdf.org/FundShow/0/2/9.html，最后訪問時間：2020年9月19日。但如前所述，考慮到法院中立性質和行政權積極主動的性質，筆者不建議由法院主導生態(tài)環(huán)境保護專項基金建設。另需說明的是，生態(tài)環(huán)境修復公益基金雖由政府主導設立，但并不屬于政府主體，故即使是政府作為環(huán)境民事公益訴訟原告時，也可將生態(tài)環(huán)境修復費用判賠至該基金。

綜上所述，由于政府主導設立的生態(tài)環(huán)境修復公益基金既能讓生態(tài)環(huán)境修復費用處于公權力的監(jiān)管，防止資金流失；又能充分發(fā)揮基金管理模式的高效等優(yōu)勢，具有國庫、法院、原告或公益訴訟起訴人、政府或政府部門的普通賬戶或環(huán)保專項賬戶所不能比擬的優(yōu)勢。因此，生態(tài)環(huán)境修復費用應當統(tǒng)一判賠給政府主導設立的生態(tài)環(huán)境修復公益基金。

（二）明文列出資金用途

在判決書中劃分生態(tài)環(huán)境修復費用的具體用途，基于判決的執(zhí)行力，更能確保落實生態(tài)環(huán)境修復費用，從而實現(xiàn)修復生態(tài)環(huán)境目的。

在公益訴訟制度發(fā)展較早的美國，生態(tài)環(huán)境修復費用的賠付及其用途分配在和解抑或判決中均被置于重要地位。例如，曾在美國發(fā)生的14個環(huán)保團體和8個州政府訴美國電力公司環(huán)境公益訴訟一案，原告、被告雙方在達成的和解協(xié)議中對6000萬美元的治污費用途有著如下劃分：2100萬美元用于治理俄亥俄河流域駁船和卡車排放的污染物，2400萬美元用于生產(chǎn)可替代能源項目，300萬美元用于治理切薩皮灣，200萬美元用于防治雪蘭多公園附近污染，100萬美元用于防治阿巴拉契生態(tài)污染土地，剩余900萬美元支付給原告團體。①參見楊嚴炎：《外國環(huán)境公益訴訟和集團訴訟案例評析》，法律出版社，2014，第9頁。再如，在因傾倒污染物而引起的環(huán)境污染案件中，恢復環(huán)境的工作一般包括清理污染物、恢復環(huán)境、賠償附帶損失，那么在判決書中就可以明確注明以上用途，并根據(jù)原告的訴訟請求合理地確定對應金額。基于環(huán)境修復工作具有專業(yè)性、長期性和復雜性等特征，金額不必劃分得極為細致，且原本就并不十分專業(yè)的法官也無法達到細致劃分的要求，故具體金額的劃分可以彈性化。

（三）酌情確定賠付方式

執(zhí)行難一直是我國各類訴訟案件中的大難題，環(huán)境民事公益訴訟更是如此。龐大的執(zhí)行標的額、持續(xù)的執(zhí)行工作，專業(yè)的環(huán)境治理所帶來的高執(zhí)行成本、高執(zhí)行強度、高執(zhí)行難度，均給環(huán)境民事公益訴訟的執(zhí)行工作增添了不少壓力，也提出了更高要求。

如何確定合理的賠付方式，協(xié)調污染者的賠付費用和生態(tài)環(huán)境修復費用，同時平衡環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展，具有十分重要的意義。

通過案例1—5不難看出，環(huán)境民事公益訴訟中的被告類型并不單一，既包括公司，也包括個人。一般來說，公司的賠付能力高于個人。但在面對高額的生態(tài)環(huán)境修復費用時，有時也難以一次性付清。為追求生態(tài)環(huán)境恢復的可持續(xù)性，在被告難以一次性付清生態(tài)環(huán)境修復費用時，就有必要在判決書中確定合理的賠付方式，制訂更為合理、可作長遠打算的賠付方案，例如案例5。美國也有類似案例：在2013年墨西哥灣溢油事故引發(fā)的訴訟中，美國法院最終判決被告賠付100億美元，其中40億美元在60天內支付，另外40億美元在1年內支付，剩余20億美元在2年內支付。②參見楊嚴炎：《外國環(huán)境公益訴訟和集團訴訟案例評析》，法律出版社，2014，第102頁。此種分期賠付方式，既可以為早期的生態(tài)環(huán)境恢復工作提供資金，又可以緩解被告一次性賠付的壓力，值得我們吸收借鑒。在作出分期賠付判決時，法官應當考慮被告的主觀犯意、經(jīng)濟能力、恢復生態(tài)環(huán)境的主動性等因素，并應要求被告提供適當?shù)膿！?/p>

如果被告系個人的，除金錢賠付外，還可以采用以勞動或服務抵消部分或全部生態(tài)環(huán)境修復費用的方式。

四、建立公益訴訟中生態(tài)環(huán)境修復費用的管理規(guī)則

（一）體系化建設生態(tài)環(huán)境修復公益基金

基于環(huán)境保護“全國一盤棋”，不宜在此地上繳國庫而在彼地卻由基金管理，故應當在全國范圍內體系化地建設生態(tài)環(huán)境修復公益基金。但是否應當按照“中央—省—市—縣”四級建設，還存在爭議。有觀點主張應建立全國統(tǒng)一的基金，言外之意即不在省、市、縣建立基金，如呂忠梅教授建議“建立全國統(tǒng)一的生態(tài)損害修復基金”①呂忠梅：《建立環(huán)境訴訟資金管理制度》，《檢察日報》2016年11月14日，第07版。，韋震玲檢察長建議“建立全國統(tǒng)一的公益訴訟損害賠償專項基金制度”②白鷗、操余芳：《建立公益訴訟損害賠償專項基金制度》，《檢察日報》2020年5月21日，第03版。。也有觀點主張在省級層面統(tǒng)籌建設基金，如謝伯陽代表③參見謝伯陽代表于2017年提交的《中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會關于建立生態(tài)環(huán)境修復專項基金及規(guī)范管理的提案（建議稿）》。。還有觀點建議在市級層面統(tǒng)籌管理的基金，如劉召奎代表④劉召奎：《生態(tài)修復資金難題實現(xiàn)了制度化破解》，《檢察日報》2019年10月14日，第08版。。

考慮到生態(tài)環(huán)境修復的范圍，以及判決中的財產(chǎn)刑一般由一審法院執(zhí)行，筆者建議一般應將生態(tài)環(huán)境修復費用判賠至一審法院同級政府主導設立的生態(tài)環(huán)境修復公益基金。根據(jù)環(huán)境民事公益訴訟法解釋第6條第1款、第2款，⑤《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第6條第1款：第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄。第2款：中級人民法院認為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理?！蹲罡呷嗣穹ㄔ鹤罡呷嗣駲z察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條第1款、第20條⑥《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條第1款：市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄。第20條：人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄。，環(huán)境民事公益訴訟一審一般由中級人民法院管轄，理論上也有由高級人民法院、最高人民法院管轄的可能性，另有相當一部分（尤其是刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟）由基層人民法院管轄。那么，既然四級法院均有可能作為一審法院，也就應當按照“中央—省—市—縣’四級建設生態(tài)環(huán)境修復公益基金。依此制度設計，中央級和省級基金的資金流動性將遠小于市級和縣級基金的資金流動性，此時前二者應當承擔更多的規(guī)章制定和指導工作。

在設立生態(tài)環(huán)境修復公益基金時，應明確以下三點：

1.中央層面基金命名為“中國生態(tài)環(huán)境修復公益基金”，地方層面基金統(tǒng)一命名為“?。ㄊ?、區(qū)、縣）生態(tài)環(huán)境修復公益基金”。

2.上下級基金之間不存在領導與被領導，但下級政府在設立本級基金的運行規(guī)則時可以參照上級基金的運行規(guī)則。

3.政府可以出資設立基金，但根據(jù)《基金管理條例》第11條第2款，政府不得發(fā)起設立基金會，故政府不得為簡便自身對生態(tài)環(huán)境修復公益基金的監(jiān)管責任而另設基金會。

（二）制定完備的基金管理規(guī)則

基金一旦被設立，對其資金的管理就應與地方財政系統(tǒng)分開。因此，政府在設立生態(tài)環(huán)境修復公益基金時，應當同時制定并頒布基金的管理規(guī)則。而管理規(guī)則的重點，即在于明確資金的收入、支出和公示規(guī)則。

第一，生態(tài)環(huán)境修復公益基金中資金的收入規(guī)則。公益訴訟中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境修復費用是基金的主要、持續(xù)性收入來源。同時，為避免對公益訴訟產(chǎn)生的各類資金管理繁雜化，且為合理地增加基金錢款，還可將《民法典》第1235條第1款第1項、第2項規(guī)定的公益訴訟中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境功能損失費①《民法典》第1235條：違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織有權請求侵權人賠償下列損失和費用：（一）生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失;（二）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失。也納入進來。此外，基于基金的性質，生態(tài)環(huán)境修復公益基金也可以接受財政撥款和社會捐贈。在接受公益訴訟被告自愿繳納的、法院通過強制執(zhí)行所獲得的生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境功能損失費、財政撥款時，應當做好案情記錄、賬面記錄；在募集、接受社會捐贈時，應當做好相應的審批、管理、賬面記錄工作。

第二，生態(tài)環(huán)境修復公益基金中資金的支出規(guī)則。資金將主要用于恢復或預防本行政區(qū)域內的受損或受損害威脅的生態(tài)環(huán)境，包括生態(tài)環(huán)境損害的防范性措施費用支出、清除性措施費用支出、恢復性措施費用支出、附帶損失費用支出（如評估費、監(jiān)測費、檢測費等）。資金支出應做到“一案一庫”，即不得將此案獲得的生態(tài)環(huán)境修復費用用至他案，否則就侵害了本案應被保護的生態(tài)環(huán)境利益。資金支出應當嚴格遵守判決書中載明的用途規(guī)劃。除用于恢復生態(tài)環(huán)境外，未入“一案一庫”的資金（主要是財政撥款、社會捐贈）還應當用于支持環(huán)境公益訴訟，將原告為進行環(huán)境公益訴訟而必需的案件受理費、證據(jù)調查費、鑒定費、評估費、律師費、甚至敗訴費也納入可支出范圍，并制定相應的申請和審批規(guī)則。

第三，生態(tài)環(huán)境修復公益基金運作的公示規(guī)則。公示基金的運作情況，既是對資金使用者正當使用資金的督促，有利于保障資金真正用于恢復生態(tài)環(huán)境；也是對公眾知情權的支持和維護，有利于培養(yǎng)主人翁意識。案件信息、撥款信息、募集信息；各類資金的收支明細；申請人員、審批人員、過賬人員；資金使用的階段進展、取得成效等內容都應被透明化公示。至于公示形式，則可以多種途徑并行，在政府的信息公開網(wǎng)站上、抑或在媒體影響力中欣欣向榮的微信公眾號平臺上公示均可。

需要說明的是，由于上下級生態(tài)環(huán)境修復公益基金之間不存在領導與被領導關系，故下級政府在制定本級基金的管理規(guī)則時，既可以借鑒上級基金的管理規(guī)則，也可以因地制宜地根據(jù)本地區(qū)實際情況制訂不違反基金設立目的的特殊管理規(guī)則。

五、完善公益訴訟中生態(tài)環(huán)境修復費用的監(jiān)督規(guī)則

為使生態(tài)環(huán)境修復費用通過生態(tài)環(huán)境修復公益基金真正落到實處，監(jiān)督必不可少。如前所述，監(jiān)督包括對生態(tài)環(huán)境修復費用流轉的監(jiān)督和對生態(tài)環(huán)境修復費用使用效果的監(jiān)督。在設立生態(tài)環(huán)境修復公益基金后，通過對基金運作的合法合規(guī)審查，使得監(jiān)督生態(tài)環(huán)境修復費用的流轉更為方便、系統(tǒng)，最棘手的問題是對生態(tài)環(huán)境修復費用使用效果、即判決確定之恢復生態(tài)環(huán)境目標執(zhí)行效果的監(jiān)督。相比普通訴訟中判決的執(zhí)行監(jiān)督，對環(huán)境民事公益訴訟判決的執(zhí)行監(jiān)督面臨著更多的如技術要求高、時間跨度長等困難。

為解決環(huán)境公益訴訟執(zhí)行監(jiān)督難，域內外均已作出一些探索。印度是亞洲第一個引入公益訴訟的國家。為充分監(jiān)督環(huán)境公益訴訟判決的執(zhí)行，印度法院通常會發(fā)布一系列的持續(xù)性命令，并規(guī)定相應執(zhí)行期，要求執(zhí)行機構向法院持續(xù)匯報執(zhí)行情況。①參見楊嚴炎：《外國環(huán)境公益訴訟和集團訴訟案例評析》，法律出版社，2014，第102頁。此外，印度還會設立專門的執(zhí)行監(jiān)督機構或者委任監(jiān)督人員，定期調查環(huán)境公益訴訟判決的執(zhí)行情況，并向最高法院報告。②參見曹明德、王鳳遠：《美國和印度ENGO環(huán)境公益訴訟制度及其借鑒意義》，《河北法學》2009年第9期，第141頁。我國一些地方法院也在司法實踐中探索出一些執(zhí)行監(jiān)督措施。例如，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院開創(chuàng)了環(huán)境案件執(zhí)行回訪制度，通過不斷回訪持續(xù)跟進環(huán)境修復執(zhí)行工作，并在回訪中注重案件解決實效、司法監(jiān)督、執(zhí)行情況。但是，執(zhí)行回訪過分依賴法官的個人行為，在訴訟爆炸時代里法官的時間、精力甚為有限，故很難單靠法院力量充分完成執(zhí)行監(jiān)督。③參見趙軍：《貴陽法院生態(tài)保護審判案例精選》，人民法院出版社，2013，第20頁。

通過整理以上經(jīng)驗，并將對費用流轉的監(jiān)督和使用效果的監(jiān)督統(tǒng)一起來，結合我國的實際情況，完善生態(tài)環(huán)境修復費用的監(jiān)督規(guī)則應當從監(jiān)督主體和監(jiān)督方式兩方面考慮。

（一）明確監(jiān)督主體

公益訴訟的保護客體為社會公共利益，而社會公共利益涉及面寬廣，故對公益訴訟中生態(tài)環(huán)境修復費用的監(jiān)督勢必須要多方主體參與。在我國，對生態(tài)環(huán)境修復費用進行監(jiān)督的主體應當包括以下五個：

1.生態(tài)環(huán)境修復公益基金

生態(tài)環(huán)境修復費用通過基金流轉時，應當清楚地被基金記錄、公示。這是對生態(tài)環(huán)境修復費用流轉的監(jiān)督，也是對生態(tài)環(huán)境修復費用的第一道監(jiān)督。由于基金運作“會受到財政部門、環(huán)保部門、審計部門監(jiān)督”④參見馬淑亞、殷樹森、王波：《環(huán)境公益訴訟賠償款項如何管理使用》，《檢察日報》2017年4月23日，第03版。，故生態(tài)環(huán)境修復費用也就間接被上述行政部門監(jiān)督。

2.承審法院

承審法院（一審、二審、再審法院）通過在訴訟階段對案件的審理，成為對案情最熟悉的主體。尤其是當一審法院還負責執(zhí)行時，更應當承擔起監(jiān)督生態(tài)環(huán)境修復費用流轉、使用效果的領導工作。

3.檢察機關

檢察機關作為公共利益的代表和法律監(jiān)督者，“維護環(huán)境公益和公民環(huán)境權益是其職權范圍內的應有之義”⑤張鋒：《檢察機關環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構》，《政法論叢》2015年第1期，第120頁。。設置生態(tài)環(huán)境修復費用是為維護以上兩種利益，故檢察機關當然應積極監(jiān)督生態(tài)環(huán)境修復費用的流轉和使用效果。除承審法院同級的檢察機關應當參與監(jiān)督外，基于“檢察一體化原則”，⑥參見樊崇義：《論檢察》，中國檢察出版社，2013，第238—240頁。所有上級檢察機關均可參與監(jiān)督。

4.環(huán)保組織

相較國家機關，環(huán)保組織更加靈活、自由，作為監(jiān)督主體時能夠在一定程度上彌補國家機關監(jiān)督工作的機械和不足，填補漏洞，可以更好地督促執(zhí)行環(huán)境恢復工作。應制定政策，如在基金中建立獎勵金池，以鼓勵環(huán)保組織參與監(jiān)督。

5.公民

政府永遠不可能擁有足夠的執(zhí)法資源監(jiān)測每一個污染源，而公民往往是最經(jīng)濟、最有效的監(jiān)控者，①參見李靜云：《美國的環(huán)境公益訴訟》，《中國環(huán)境報》2013年7月4日，第01版。這是美國環(huán)境公民訴訟產(chǎn)生帶來的啟示。為此，我國應積極讓公民參與生態(tài)環(huán)境修復費用流轉、使用效果的監(jiān)督。國家應當加強環(huán)保宣傳，提高公民環(huán)保意識，制定政策鼓勵公民參與監(jiān)督，讓公民成為監(jiān)督工作中的一支強大力量。

（二）拓展監(jiān)督方式

不同的監(jiān)督主體擁有不同的監(jiān)督方式。針對前述提到的五個主體，對應的監(jiān)督方式應當有以下幾種：

1.生態(tài)環(huán)境修復公益基金的監(jiān)督方式

費用流轉的內部審查和公示制度，是生態(tài)環(huán)境修復公益基金對生態(tài)環(huán)境修復費用流轉的主要監(jiān)督方式。此外，還可以建立“費用使用申請專家審查制、費用使用績效審計制”②參見呂忠梅：《建立環(huán)境訴訟資金管理制度》，《檢察日報》2016年11月14日，第07版。。

2.承審法院的監(jiān)督方式

承審法院原則上應當安排承審法官監(jiān)督。監(jiān)督方式可以執(zhí)行回訪制度為基礎，但為彌補法官在環(huán)境科學上的專業(yè)性不足和時間、精力有限的不足，執(zhí)行回訪小組應當加入環(huán)境專家，使監(jiān)督工作更有效開展。

3.檢察機關的監(jiān)督方式

檢察機關可以通過提出檢察建議或者抗訴參與監(jiān)督。具體而言，當發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復費用的流轉、使用方式不合理時，應當向相關法院、行政機關提出檢察建議；當發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復費用相關的判決存在民事訴訟法第200條情形之一時，應當向法院提出抗訴。

4.環(huán)保組織的監(jiān)督方式

環(huán)保組織充分利用自身的環(huán)保專業(yè)知識，一方面可通過參與執(zhí)行方式監(jiān)督生態(tài)環(huán)境修復費用的使用，另一方面也可通過檢驗環(huán)境恢復效果來監(jiān)督。當發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復費用被不當流轉、亂用時，應當及時向生態(tài)環(huán)境修復公益基金、承審法院、檢察機關提出。

5.公民的監(jiān)督方式

公民的監(jiān)督方式最為靈活多變，既可由個體根據(jù)自己掌握的情況向有關部門反映，也可在環(huán)保組織、專家的帶領下組成志愿者隊伍，有組織地開展監(jiān)督工作。

六、結語

《民法典》第1234條以法典條文形式規(guī)定了公益訴訟中的生態(tài)環(huán)境修復責任，第1235條更是明確原告在公益訴訟中可以請求“生態(tài)環(huán)境修復費用”，實為環(huán)境民事公益訴訟的一大進步。為使生態(tài)環(huán)境修復費用機制運行平穩(wěn)化、正當化、體系化，我國亟需建構其運行規(guī)則體系，主要包括賠付規(guī)則、管理規(guī)則和監(jiān)督規(guī)則。其中，建立由政府主導的生態(tài)環(huán)境修復公益基金是落實各規(guī)則的基礎，應當被格外重視。除賠付、管理、監(jiān)督規(guī)則外，生態(tài)環(huán)境修復費用的計算規(guī)則也在司法實踐中存有諸多爭議，以致還引出最高人民法院回應①2018年11月28日，時任最高人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長魏文超在最高人民法院新聞發(fā)布會稱：裁判公益訴訟中的生態(tài)環(huán)境修復費用，最權威的是通過司法鑒定，此外還可以通過委托國務院生態(tài)環(huán)境資源主管部門推薦的機構出具專業(yè)意見，或者請相關領域的專家出具專家咨詢意見的方式。參見《生態(tài)環(huán)境修復費用如何計算？最高法回應》，中國新聞網(wǎng)http：//www.chinanews.com/gn/2018/11—28/8687444.shtml，發(fā)布時間：2018年11月28日，最后訪問時間：2020年9月19日。。但鑒于篇幅，以及考慮到計算規(guī)則涉及諸多經(jīng)濟學、政策學，本文未再展開研究，未來可期在此方向有所突破。