來華留學(xué)生教育政策的演進(jìn)、問題與展望

摘? ?要：隨著全球化的推進(jìn)，留學(xué)生教育發(fā)展迅速，來華留學(xué)生人數(shù)逐年遞增。來華留學(xué)生教育政策經(jīng)歷了起步、探索、高速增長和轉(zhuǎn)變發(fā)展四個(gè)階段。文章基于羅伯特·克朗的系統(tǒng)分析法對政策進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)來華留學(xué)生教育發(fā)展存在留學(xué)生的入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)較低、與中國學(xué)生空間分隔較大、師資力量薄弱等問題。為促進(jìn)我國留學(xué)生教育的持續(xù)健康發(fā)展，應(yīng)關(guān)注“一帶一路”沿線國家留學(xué)生，營造開放包容的制度環(huán)境;建立健全來華留學(xué)生教育質(zhì)量保障體系;拓寬獎(jiǎng)學(xué)金來源渠道，提高獎(jiǎng)學(xué)金發(fā)放質(zhì)量意識，完善獎(jiǎng)學(xué)金管理制度。

關(guān)鍵詞：來華留學(xué)生教育 政策演進(jìn) 羅伯特·克朗系統(tǒng)分析法

隨著中國綜合國力的不斷提升，來華留學(xué)生教育事業(yè)也在不斷進(jìn)步，來華留學(xué)生人數(shù)已經(jīng)從1978年的1200余名增長到2018年的49.22萬人。近年來，來華留學(xué)生教育在各相關(guān)領(lǐng)域都取得了顯著的進(jìn)展，但仍存在較大的發(fā)展空間，如來華留學(xué)生教育的規(guī)模仍顯不足，教育質(zhì)量有待提高，人員結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化，因此，需要更加完善的頂層設(shè)計(jì)對來華留學(xué)生教育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)。本文通過對來華留學(xué)生教育政策進(jìn)行搜集、整理、歸納，對每一個(gè)歷史階段相關(guān)政策的發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，基于羅伯特·克朗系統(tǒng)分析法對來華留學(xué)生教育政策進(jìn)行剖析，從多元視角探索不同歷史階段來華留學(xué)生教育出現(xiàn)的問題，并嘗試提出改進(jìn)策略。

一、來華留學(xué)生教育政策的演進(jìn)

（一）1978—1984年：起步階段

教育制度的變革緊隨國家政策變革，具有明顯的時(shí)代性[1]。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的對外開放，高等教育的對外開放程度也日漸加深，政府和高校開始對發(fā)展來華留學(xué)生教育給予關(guān)注。教育國際化是大勢所趨，留學(xué)生教育的發(fā)展可以提高中國在國際社會(huì)中的影響力，為中國的發(fā)展提供國際化人才，為中外人文交流提供便利。

1978年，來華留學(xué)生人數(shù)只有1200余人，雖然人數(shù)開始緩慢增長，但總體體量較小。改革開放初期，隨著高等教育對外開放需求的增大，政府開始出臺系列政策鼓勵(lì)和規(guī)范來華留學(xué)生教育事業(yè)的發(fā)展。1979年教育部、外交部、文化部和公安部聯(lián)合發(fā)布的《外國留學(xué)生工作試行條例（修訂稿）》是改革開放以來的第一份關(guān)于來華留學(xué)生教育的政策文件，將管理來華留學(xué)生的權(quán)力劃歸教育部[2]。1980年全國人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國學(xué)位條例》闡述了來華留學(xué)生學(xué)位的授予標(biāo)準(zhǔn)[3]。1985年國務(wù)院頒布的《外國留學(xué)生管理辦法》在來華留學(xué)生教育的課程、教學(xué)、接收條件等方面做出了規(guī)定，首次對外國留學(xué)生教育提出較為全面的管理原則[4]。此階段出臺的一系列政策為后續(xù)來華留學(xué)生教育政策的不斷完善奠定了基礎(chǔ)。

（二）1985—2002年：探索階段

這一階段中國政府在來華留學(xué)生教育管理權(quán)下放、獎(jiǎng)學(xué)金授予等方面進(jìn)行了較為深入的探索。1985年教育部頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》打破了國家統(tǒng)籌管理來華留學(xué)生教育的局面，將權(quán)力下放到高校，擴(kuò)大了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，激發(fā)了高校的潛力和活力[5]。1992年原國家教育委員會(huì)印發(fā)的《接受外國來華留學(xué)研究生試行辦法》中規(guī)定，經(jīng)政府批準(zhǔn)接受外國留學(xué)生的高等學(xué)校中，凡具有博士和碩士學(xué)位授予權(quán)、可對外開放的學(xué)科、專業(yè)均可接受外國留學(xué)生[6]。2000年教育部頒布的《中國政府獎(jiǎng)學(xué)金年度評審辦法》彌補(bǔ)了來華留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金制度的空白，緩解了留學(xué)生的經(jīng)濟(jì)壓力[7]。2001年教育部頒布的《關(guān)于中國政府獎(jiǎng)學(xué)金的管理規(guī)定》進(jìn)一步規(guī)范了對獎(jiǎng)學(xué)金的管理，根據(jù)項(xiàng)目將獎(jiǎng)學(xué)金分為長城獎(jiǎng)學(xué)金、優(yōu)秀留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金等各類，豐富了獎(jiǎng)學(xué)金的類型[8]。在這一階段，我國對教育體制進(jìn)行了深度改革，高校獲得了更多自主權(quán)，并通過獎(jiǎng)學(xué)金授予等方式吸引外國留學(xué)生，留學(xué)生數(shù)量得到逐漸增長。

（三）2003—2012年：高速增長階段

在這一階段，來華留學(xué)生數(shù)量從2003年的7.77萬人增長到2012年的32.83萬人，年平均增長率為17.37%，是四個(gè)階段中增長速度最快的時(shí)期（見圖1）。2004年教育部發(fā)布了《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，計(jì)劃按照“擴(kuò)大規(guī)模、提高層次、保證質(zhì)量、規(guī)范管理”的原則，積極創(chuàng)造條件，擴(kuò)大來華留學(xué)生的規(guī)模[9]。用獎(jiǎng)學(xué)金制度的改革進(jìn)一步吸引留學(xué)生，完善了留學(xué)生管理制度。2010年國務(wù)院通過了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》[10]，同年教育部發(fā)布了《留學(xué)中國計(jì)劃》，兩份政策文件都將擴(kuò)大來華留學(xué)生規(guī)模作為第一要?jiǎng)?wù)，同時(shí)增加獎(jiǎng)學(xué)金數(shù)量，重點(diǎn)資助發(fā)展中國家學(xué)生。《留學(xué)中國計(jì)劃》提出了一個(gè)宏偉的目標(biāo)，要在2020年之前使中國成為接收留學(xué)生最多的亞洲國家，要培養(yǎng)一大批知華、友華的留學(xué)生，提高留學(xué)生總體素質(zhì)，打造一批具有中國特色的學(xué)科集群，并扎根中國大地，輔之以配套的留學(xué)服務(wù)體系。[11]

（四）2013年至今：轉(zhuǎn)變發(fā)展階段

2013年，習(xí)總書記提出了“一帶一路”倡議，旨在與“一帶一路”沿線國家共同打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容的利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體。來華留學(xué)生教育在“一帶一路”建設(shè)中扮演著重要角色，在國際學(xué)生流動(dòng)的“后西方中心”時(shí)代，我國已經(jīng)成為鄰近地區(qū)和發(fā)展中國家學(xué)生留學(xué)選擇的重要目的地之一[12]。2015年國家發(fā)展和改革委員會(huì)、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，提出了向“一帶一路”沿線國家來華留學(xué)生提供專項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金，以大力支持沿線國家留學(xué)生來華。[13]

2018年，教育部發(fā)布了《來華留學(xué)生高等教育質(zhì)量規(guī)范（試行）》，此文件重點(diǎn)關(guān)注了來華留學(xué)生的教育質(zhì)量。政策由人才培養(yǎng)目標(biāo)、招生錄取、教育教學(xué)和管理及服務(wù)支持四大部分組成，在留學(xué)生的準(zhǔn)入、課程內(nèi)容、畢業(yè)要求、生活權(quán)益等方面都做出了詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)也對高等教育機(jī)構(gòu)的培養(yǎng)目標(biāo)、師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)校設(shè)施配備和學(xué)生服務(wù)提出了要求，為高等教育機(jī)構(gòu)提高來華留學(xué)生教育質(zhì)量提供了制度保障[14]。“一帶一路”倡議的提出表明我國來華留學(xué)生教育已從全方位發(fā)展轉(zhuǎn)變到重點(diǎn)突破，對教育質(zhì)量的強(qiáng)調(diào)表明僅僅追求數(shù)量的增加已無法滿足來華留學(xué)生教育發(fā)展的需要，培養(yǎng)厚基礎(chǔ)、寬專業(yè)、高素質(zhì)的留學(xué)生才是來華留學(xué)生教育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

二、基于羅伯特·克朗系統(tǒng)分析法的政策特征剖析

羅伯特·克朗（Robert Krone）在《系統(tǒng)分析與政策科學(xué)》（Systems Analysis and Policy Sciences）中提出了政策科學(xué)的研究方法——系統(tǒng)分析法，具體包括三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的范疇：行為研究、價(jià)值研究、規(guī)范研究。行為研究是對事物、事件之間相互關(guān)系的觀察、描述和總結(jié)，是科學(xué)研究中發(fā)現(xiàn)基本事實(shí)的手段。價(jià)值研究主要是探索某種行為所尊崇的目的是否正確，改變之后是否與改變前的想法相符，能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等。規(guī)范研究則要探索為了達(dá)到目的而采取的正確方法與解決問題的對策。政策是國家意志的體現(xiàn)，研究留學(xué)生教育政策的演進(jìn)不僅要聚焦于不同時(shí)期政策的特點(diǎn)，更要挖掘政策背后的價(jià)值導(dǎo)向。

（一）行為研究

行為研究側(cè)重于歸納法的使用，理想狀態(tài)是在不涉及價(jià)值觀念的情況下，通過一些指標(biāo)的變化來反映事實(shí)。首先，改革開放至今，來華留學(xué)生的數(shù)量不斷增加，來華留學(xué)生來源國也在發(fā)生變化。2000年之前，來華留學(xué)生來源國主要集中在日本、韓國、美國、德國等發(fā)達(dá)國家，到2018年，韓國、泰國、巴基斯坦、印度和美國占據(jù)來華留學(xué)生生源國的前5位，發(fā)展中國家來華留學(xué)生數(shù)量迅速增加。

其次，來華留學(xué)生的結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，學(xué)歷生的比例明顯提高。1999年共有4.47萬人來華留學(xué)，其中學(xué)歷生1.15萬人，僅占總數(shù)的25.73%。2018年，來華留學(xué)生總數(shù)49.22萬人，其中學(xué)歷生25.81萬人，占總數(shù)的52.44%，表明外國留學(xué)生對中國高等教育的認(rèn)可度在逐漸提升。在專業(yè)選擇上，早期80%的來華留學(xué)生選擇漢語言專業(yè)，其次為中醫(yī)學(xué)專業(yè)。從2018年的數(shù)據(jù)來看，選擇漢語言專業(yè)的留學(xué)生僅占37.7%，其余依次為工科類專業(yè)14.9%、醫(yī)學(xué)專業(yè)11.2%，來華留學(xué)生的專業(yè)選擇逐漸多元化。

（二）價(jià)值研究

價(jià)值是指偏好的事物或原則，價(jià)值觀是行為的決定因素，不同價(jià)值觀指導(dǎo)下看待問題的態(tài)度與方法截然不同。來華留學(xué)生教育事業(yè)的發(fā)展是循序漸進(jìn)的過程。與西方發(fā)達(dá)國家商品化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方式不同[15]，來華留學(xué)生教育發(fā)展追求的是服務(wù)于人類命運(yùn)共同體的建設(shè)。來華留學(xué)生應(yīng)當(dāng)具有包容的態(tài)度和適應(yīng)文化多樣性的能力，能夠在不同民族、社會(huì)和國家之間的相互尊重、理解和團(tuán)結(jié)中發(fā)揮作用。教育根植于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，發(fā)展于文化大地。隨著全球化的縱深發(fā)展，人類社會(huì)是一個(gè)相互依存的共同體已經(jīng)成為共識。通過留學(xué)教育實(shí)現(xiàn)相互理解、相互促進(jìn)，培養(yǎng)出為世界所用的人才是來華留學(xué)教育發(fā)展所要遵循的價(jià)值觀。

（三）規(guī)范研究

規(guī)范研究更多聚焦于問題的應(yīng)然層面，探究“應(yīng)該如何”的問題，具有內(nèi)在的理想主義成分。一方面，關(guān)于來華留學(xué)生的錄取，漢語水平考試（HSK）是錄取過程中最重要的考核標(biāo)準(zhǔn)，在其他方面對來華留學(xué)生提出的要求并不高。尤其是對于一些來自“一帶一路”沿線國家或欠發(fā)達(dá)國家的留學(xué)生來說，幾乎沒有其他方面的篩選標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，大部分“一帶一路”沿線國家留學(xué)生只要來到中國留學(xué)，就能夠享受由中國政府提供的豐厚獎(jiǎng)學(xué)金。另一方面，在日常教學(xué)中，來華留學(xué)生與中國學(xué)生的課堂是分隔的，上課內(nèi)容與授課教師都不同，留學(xué)生的課程難度水平也低于中國學(xué)生的課程，導(dǎo)致來華留學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量難以提升。此外，宿舍的分隔也是留學(xué)生教育存在的問題之一，空間上的分離阻斷了學(xué)生間的交流，使得來華留學(xué)生難以融入中國文化，不能很好地促進(jìn)文化的包容與理解。

三、來華留學(xué)生教育展望

在政策分析的過程中，這三個(gè)范疇的研究不能也不應(yīng)孤立地進(jìn)行，系統(tǒng)分析法必須對這些方面加以綜合?；谏鲜鰡栴}，筆者提出以下對策。

第一，聚焦“一帶一路”沿線國家，營造開放、包容與透明的教育環(huán)境。2013年后，我國逐漸將來華留學(xué)生教育的目標(biāo)群體轉(zhuǎn)移到“一帶一路”沿線國家，通過在教育領(lǐng)域的“南南合作”，促進(jìn)來華留學(xué)生教育事業(yè)發(fā)展。我國應(yīng)建立吸引“一帶一路”沿線國家學(xué)生來華留學(xué)的長效機(jī)制，利用不同區(qū)域高質(zhì)量的教育資源吸引留學(xué)生來華留學(xué)。此外，進(jìn)一步提升留學(xué)、訪學(xué)的便捷程度與效率，開展高校交流訪問活動(dòng)，推動(dòng)聯(lián)合辦學(xué)等，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，打造地區(qū)留學(xué)品牌。[16]

第二，建立健全來華留學(xué)生質(zhì)量保障體系，促進(jìn)來華留學(xué)生教育健康可持續(xù)發(fā)展。要以嚴(yán)格的篩選制度、完善的服務(wù)體系和高標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)術(shù)要求，吸引優(yōu)質(zhì)留學(xué)生來華學(xué)習(xí)，建立完善的留學(xué)生教育質(zhì)量和高校聲譽(yù)保障制度[17]。不以雙重標(biāo)準(zhǔn)對待本國學(xué)生和來華留學(xué)生，在課內(nèi)課外、學(xué)生交流和校外活動(dòng)中營造多元文化氛圍，加強(qiáng)留學(xué)生與中國學(xué)生的交流互動(dòng)，增強(qiáng)來華留學(xué)生對中國文化的認(rèn)同。與此同時(shí)，高校應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)設(shè)置不同的入學(xué)門檻，嚴(yán)守教育質(zhì)量的隘口，從留學(xué)生的準(zhǔn)入、培養(yǎng)過程到畢業(yè)設(shè)置嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。提高高校留學(xué)生教育水平和教師國際化水平，加強(qiáng)對師資隊(duì)伍的培養(yǎng)與建設(shè)，從而使來華留學(xué)生更好、更快地適應(yīng)在華學(xué)習(xí)與生活。

第三，拓寬獎(jiǎng)學(xué)金來源渠道，提高獎(jiǎng)學(xué)金發(fā)放質(zhì)量意識，完善獎(jiǎng)學(xué)金管理制度。獎(jiǎng)學(xué)金是吸引來華留學(xué)生重要因素之一，我國要繼續(xù)擴(kuò)大獎(jiǎng)學(xué)金發(fā)放數(shù)量，當(dāng)前留學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金來源較為單一，需要集中社會(huì)各界力量，拓寬獎(jiǎng)學(xué)金來源渠道，鼓勵(lì)企業(yè)、民間組織和個(gè)人提供全方位、多元化的獎(jiǎng)學(xué)金，但同時(shí)也要提高質(zhì)量意識，引入獎(jiǎng)學(xué)金競爭機(jī)制，吸引高質(zhì)量、優(yōu)秀的留學(xué)生來華留學(xué)[18]。此外，政府要加強(qiáng)對高校的管理，高校不能為了滿足國際化指標(biāo)而不加篩選地錄取獎(jiǎng)學(xué)金留學(xué)生，要全面保障獎(jiǎng)學(xué)金留學(xué)生的質(zhì)量。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于1999—2018年教育部國際合作與交流司編撰的《來華留學(xué)生簡明統(tǒng)計(jì)》。

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編輯 娜迪拉·阿不拉江? ?校對 呂伊雯