完善國(guó)土空間治理的邏輯及進(jìn)路

[摘要] 構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局是完善空間治理，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十九屆五中全會(huì)提出了優(yōu)化國(guó)土空間布局的戰(zhàn)略目標(biāo)，從戰(zhàn)略層面回答了新時(shí)代國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化的目標(biāo)和路徑，是推進(jìn)國(guó)土空間用途管控制度，構(gòu)建和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)化布局的基本遵循和重要依據(jù)。“十四五”時(shí)期，要按照國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局的戰(zhàn)略目標(biāo)要求，遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)化地區(qū)空間集聚效應(yīng)，推動(dòng)空間治理與宏觀經(jīng)濟(jì)治理有效銜接，提高政策治理效能;建立空間利用績(jī)效考核機(jī)制，完善空間治理法律法規(guī)體系;鼓勵(lì)各類主體積極參與，構(gòu)建空間治理的全方位要素支撐體系，形成與高質(zhì)量發(fā)展階段相適應(yīng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)土空間規(guī)劃? ?空間治理? ?優(yōu)化布局

[中圖分類號(hào)] F301.2? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 1004-6623（2021） 0090-07

[基金項(xiàng)目] 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目：產(chǎn)業(yè)分工視角下大城市群協(xié)同發(fā)展問(wèn)題研究（18CGL046）。

[作者簡(jiǎn)介] 汪彬，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授、政府經(jīng)濟(jì)管理研究室副主任，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

國(guó)土空間既是一種資源，也是承載各類資源、環(huán)境、人口和經(jīng)濟(jì)要素的空間載體，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)?？茖W(xué)合理規(guī)劃國(guó)土空間，優(yōu)化國(guó)土空間資源配置，既是提高資源利用效率，也是促進(jìn)人類可持續(xù)健康發(fā)展的有效途徑。我國(guó)國(guó)土空間治理體系始于城市規(guī)劃領(lǐng)域，由注重開發(fā)轉(zhuǎn)向約束性保護(hù)，由國(guó)土空間規(guī)劃多元并立演變?yōu)椤岸嘁?guī)合一”規(guī)劃體系。進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)土空間治理邁入了治理現(xiàn)代化新階段，是面向高質(zhì)量發(fā)展階段的戰(zhàn)略需要和戰(zhàn)略任務(wù)?！笆奈濉睍r(shí)期，構(gòu)建完善的國(guó)土空間治理體系，形成國(guó)土開發(fā)保護(hù)新格局，是進(jìn)入新發(fā)展階段統(tǒng)籌開發(fā)與保護(hù)的重要舉措，是落實(shí)國(guó)家總體安全觀的重要制度性安排，也是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局的基礎(chǔ)支撐體系，更是面向國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

一、國(guó)土空間治理的理論邏輯

國(guó)土空間是一個(gè)物理空間概念，是一個(gè)包括土地、水、礦產(chǎn)、生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等不同資源要素的地理空間，既是自然資源依附的載體，也是開發(fā)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。從學(xué)界研究達(dá)成的共識(shí)來(lái)看，國(guó)土空間既是載體也是資源。如何更好地利用好這一地理空間、提高利用效率、優(yōu)化資源的空間配置，是學(xué)者和規(guī)劃實(shí)踐者們關(guān)注和探求的重點(diǎn)，做好空間規(guī)劃是關(guān)鍵。

“空間規(guī)劃”來(lái)源于西方“spatial planning”一詞，國(guó)外各個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)此概念有不同的定義，概而言之就是將空間規(guī)劃看成是協(xié)同空間發(fā)展、整合目標(biāo)、對(duì)空間要素進(jìn)行綜合或?qū)ｍ?xiàng)安排的技術(shù)手段和政策方法?？臻g規(guī)劃是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體方向與目標(biāo)要求，按照規(guī)定程序制定的涉及國(guó)土空間合理布局和開發(fā)利用方向的戰(zhàn)略、規(guī)劃或政策。空間規(guī)劃從內(nèi)容上包括了資源綜合利用、生產(chǎn)力總體布局、國(guó)土綜合整治、環(huán)境綜合保護(hù)等。從規(guī)劃的目的來(lái)看，就是要優(yōu)化空間開發(fā)格局、規(guī)范空間開發(fā)秩序、提升空間開發(fā)效率、實(shí)施空間開發(fā)管制。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在生態(tài)文明制度建設(shè)篇章中首次提出“建立空間規(guī)劃體系”概念。從理論上看，空間規(guī)劃體系是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的結(jié)果，是為了提升國(guó)家和地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)原有各類、各級(jí)空間性規(guī)劃的矛盾沖突，以及理順部門規(guī)劃之間的關(guān)系，由不同地域?qū)蛹?jí)空間規(guī)劃構(gòu)成的空間規(guī)劃系統(tǒng)。理想化的空間布局規(guī)劃體系應(yīng)該是縱向相互銜接、橫向相互協(xié)調(diào)的。黨的十八屆五中全會(huì)首次提出“空間治理”概念，由空間規(guī)劃轉(zhuǎn)向空間治理，這標(biāo)志著我國(guó)面向社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)建設(shè)的空間治理要求，國(guó)土空間治理構(gòu)成了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要落腳到地理空間上，需要解決“在哪里生產(chǎn)”和“為誰(shuí)生產(chǎn)”“生產(chǎn)什么”“如何生產(chǎn)”的資源空間配置的基本問(wèn)題。作為人類政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)活動(dòng)的空間載體，以及土地、礦產(chǎn)、資源等自然存在的場(chǎng)所，國(guó)土空間資源的開發(fā)利用和組織形式，是促進(jìn)人類活動(dòng)與自然合理耦合與協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，同時(shí)其也考驗(yàn)政府的空間規(guī)劃及空間治理水平。

隨著人們對(duì)人與自然關(guān)系、開發(fā)與保護(hù)關(guān)系的深刻認(rèn)識(shí)，國(guó)土空間治理逐步呈現(xiàn)出不斷規(guī)范化、制度化、體系化的進(jìn)程，并直接表現(xiàn)為國(guó)土空間規(guī)劃體系的逐步發(fā)展和完善。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系是立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境相矛盾沖突的現(xiàn)實(shí)需求，也是引進(jìn)、吸收、借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家空間規(guī)劃實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上而形成的。按照不同層級(jí)、對(duì)象和所屬部門，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的劃分標(biāo)準(zhǔn)不一、內(nèi)容構(gòu)成也有所區(qū)別。如空間規(guī)劃按照空間尺度劃分，可以分為縱向?qū)蛹?jí)的國(guó)際、國(guó)家、省、市縣規(guī)劃;按照法定程序和實(shí)施力度劃分，包括指引性空間規(guī)劃和控制性空間規(guī)劃，指引性為戰(zhàn)略、遠(yuǎn)景柔性的非強(qiáng)制性規(guī)劃，控制性則為法定和規(guī)范的規(guī)劃，具有約束力的規(guī)劃?？臻g規(guī)劃按照主體功能和特點(diǎn)可以分為四種類型。一是全國(guó)層面的國(guó)土空間功能分區(qū)，如主體功能區(qū)規(guī)劃、全國(guó)國(guó)土規(guī)劃;二是區(qū)域規(guī)劃，推進(jìn)某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的區(qū)域性規(guī)劃;三是專項(xiàng)性規(guī)劃，如土地利用總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃;四是優(yōu)化區(qū)域內(nèi)人口、城鎮(zhèn)布局的城市規(guī)劃和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。另外，如果按照分管所屬部門不同的空間規(guī)劃內(nèi)容，還可以劃分為三種類型：一是發(fā)改委系統(tǒng)主導(dǎo)的主體功能區(qū)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃;二是國(guó)土部門主導(dǎo)的土地利用規(guī)劃和國(guó)土規(guī)劃;三是住建部門主導(dǎo)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市規(guī)劃。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、政府機(jī)構(gòu)改革調(diào)整，國(guó)家規(guī)劃體系也處于發(fā)展和完善之中。2018年11月，《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》對(duì)國(guó)家規(guī)劃體系進(jìn)行了明確界定，主要分為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃、國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃和國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃，并明確了各類規(guī)劃的功能定位，理順了四大類型規(guī)劃之間的關(guān)系。國(guó)土空間規(guī)劃體系不斷發(fā)展完善，反映了國(guó)土空間治理體系的制度化演進(jìn)，將更好地發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有效提高黨治國(guó)理政水平。

二、國(guó)土空間治理的實(shí)踐演進(jìn)

國(guó)土空間作為一種資源，人們對(duì)其認(rèn)識(shí)是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和發(fā)展階段變化而動(dòng)態(tài)演化的，國(guó)土空間治理是深化經(jīng)濟(jì)體制改革歷程向縱深推進(jìn)而不斷深入的實(shí)踐進(jìn)程，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，直至進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)國(guó)土空間治理經(jīng)歷了由國(guó)土空間規(guī)劃管理轉(zhuǎn)向空間治理的科學(xué)發(fā)展階段，完善空間治理成為優(yōu)化國(guó)土空間資源配置、提高經(jīng)濟(jì)效率的有效途徑，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的必然要求。

1. 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期：國(guó)土空間規(guī)劃從屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃

國(guó)內(nèi)的國(guó)土空間規(guī)劃最早可以追溯到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和城市規(guī)劃。當(dāng)時(shí)，我國(guó)借鑒了蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)施了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計(jì)劃，而最早的國(guó)土空間規(guī)劃則是從城市規(guī)劃領(lǐng)域開始的。早在“一五”時(shí)期，國(guó)家就開始在包頭、太原、西安、蘭州等十幾個(gè)大中城市編制城市規(guī)劃，目的是為了安排落實(shí)蘇聯(lián)援建我國(guó)的156項(xiàng)重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目。1958年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的在基本建設(shè)計(jì)劃程序下的申請(qǐng)選址、辦理征地等做了明確規(guī)定。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，以城市規(guī)劃和土地管理為主的國(guó)土空間規(guī)劃，本質(zhì)上是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃在空間的落實(shí)和具體化，這一時(shí)期既出現(xiàn)過(guò)因相關(guān)政策失誤導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)大起大落而做出的“快速規(guī)劃”，也出現(xiàn)過(guò)“三年不搞規(guī)劃”等現(xiàn)象。由于受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民認(rèn)識(shí)水平，這一時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃主要采用計(jì)劃的手段，服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，缺乏對(duì)空間規(guī)劃的重要性和科學(xué)性認(rèn)知。

2. 21世紀(jì)初：由粗放式開發(fā)轉(zhuǎn)向功能性約束的國(guó)土空間治理

改革開放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間開發(fā)管控的現(xiàn)實(shí)需求，從客觀上推動(dòng)了我國(guó)空間規(guī)劃的起步、發(fā)展和法制規(guī)范化進(jìn)程。城市規(guī)劃領(lǐng)域的法律法規(guī)不斷發(fā)展和完善，1980年召開全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議，1984年頒布《城市規(guī)劃條例》，1989年全國(guó)人大通過(guò)了新中國(guó)歷史上第一部城市規(guī)劃法律《城市規(guī)劃法》，至此，從法律法規(guī)層面明確賦予了地方政府管理城市的事權(quán)。與此同時(shí)，進(jìn)入20世紀(jì)80年代，由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃的理念、理論和方法不斷引進(jìn)，我國(guó)也開始從國(guó)家層面陸續(xù)開展國(guó)土整治工作，通過(guò)確立相應(yīng)的法律法規(guī)，優(yōu)化土地資源配置和利用效率。1982年，國(guó)務(wù)院頒布了帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理色彩的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，1987年廢止了該條例，并頒布實(shí)施了第一部土地開發(fā)利用總體規(guī)劃的法律依據(jù)《土地管理法》，從國(guó)家立法層面確定了我國(guó)土地開發(fā)利用和保護(hù)的問(wèn)題，這為提高土地資源效率發(fā)揮了重要的作用。與此同時(shí)，在區(qū)域規(guī)劃層面，進(jìn)入20世紀(jì)90年代中后期，為落實(shí)“先富帶動(dòng)后富，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略，國(guó)家提出了西部大開發(fā)、中部崛起、東北振興，與東部率先崛起一同構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，并陸續(xù)批復(fù)了一系列以新型城鎮(zhèn)化、城市群為主的區(qū)域規(guī)劃，成為支撐我國(guó)空間規(guī)劃體系的重要組成部分。進(jìn)入21世紀(jì)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展理念下修訂和完善了新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》立法工作，從法律層面建立了包括城鎮(zhèn)規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)域規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃和村莊規(guī)劃在內(nèi)的五級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系，至此城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)被納入了統(tǒng)一的法制和管理框架。

改革開放初期的城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃采取的模式是由地方政府組織編制、報(bào)上級(jí)政府審批，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代自上而下的規(guī)劃模式相比，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的地方政府是規(guī)劃的主導(dǎo)者，國(guó)土空間用途管控采取“計(jì)劃批準(zhǔn)—規(guī)劃許可”的模式，是典型的自下而上的規(guī)劃模式。然而，這種模式導(dǎo)致的問(wèn)題諸多，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益驅(qū)動(dòng)與中央統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)保和確保糧食安全之間的目標(biāo)相互沖突，出現(xiàn)規(guī)劃政出多門“相互打架”、缺乏國(guó)土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)等一系列問(wèn)題。為了規(guī)范空間開發(fā)秩序，化解生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間沖突與協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制問(wèn)題，促進(jìn)空間開發(fā)與保護(hù)的合理結(jié)構(gòu)，經(jīng)過(guò)《“十一五”規(guī)劃綱要》和2007年發(fā)布的《關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》的前期系統(tǒng)謀劃，2010年12月國(guó)務(wù)院頒布出臺(tái)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出“逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開發(fā)格局”。主體功能區(qū)的核心思想是根據(jù)開發(fā)方式將國(guó)土空間劃分為優(yōu)先開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四種類型，針對(duì)不同類型的功能區(qū)域采取不同的開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)方式。主體功能區(qū)作為我國(guó)一項(xiàng)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度設(shè)計(jì)，是一項(xiàng)形成國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)的實(shí)踐探索。主體功能區(qū)制度的確立標(biāo)志著我國(guó)國(guó)土空間由粗放式開發(fā)轉(zhuǎn)向功能性約束的新階段。

3. 新時(shí)代：由“多元并立”碎片化規(guī)劃轉(zhuǎn)向“多規(guī)合一”空間治理現(xiàn)代化

黨的十八大以來(lái)，國(guó)土空間治理進(jìn)入了新時(shí)代。黨中央高度重視國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)，從生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)及制度建設(shè)。2012年，黨的十八大在生態(tài)文明建設(shè)板塊專門提出了建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度。黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定中明確提出要建立空間規(guī)劃體系，此后，中央先后在城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》《生態(tài)文明體制改革總體方案》以及“十三五”規(guī)劃中提出要推進(jìn)規(guī)劃體制改革，健全規(guī)劃管理體制機(jī)制。為了進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革，解決不同規(guī)劃項(xiàng)目分屬不同部委，造成條塊分割、政策相互“打架”以及碎片化的問(wèn)題，2014年由發(fā)改委、國(guó)土資源部等多部委牽頭選取全國(guó)28市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，探索構(gòu)建科學(xué)、合理、統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，推動(dòng)空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！翱臻g治理”這一概念最早提出是在黨的十八屆五中全會(huì)，試圖從空間維度細(xì)化空間單元，根據(jù)空間單元實(shí)施精準(zhǔn)的政策，完善空間治理，空間治理是構(gòu)成國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。與此同時(shí)，黨的十九屆四中全會(huì)將主體功能區(qū)制度確定為中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的重要制度，從國(guó)家制度框架層面確立了空間治理的制度安排，為今后做好國(guó)土空間開發(fā)和保護(hù)指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。

新中國(guó)成立70多年來(lái)，國(guó)土空間治理的實(shí)踐歷程經(jīng)歷了由城市規(guī)劃領(lǐng)域最早開啟，逐步演化延伸到國(guó)土資源、生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)體系、主體功能區(qū)等諸多領(lǐng)域的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了由國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和城市規(guī)劃為主導(dǎo)的規(guī)劃體系到多部門、多主體、多類型規(guī)劃并存的發(fā)展演變過(guò)程，是一個(gè)由計(jì)劃走向科學(xué)、由管理走向治理、由碎片走向系統(tǒng)、由無(wú)序走向有序、由自發(fā)走向自覺的過(guò)程。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，國(guó)土空間治理也邁入了新時(shí)代，為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)支撐。

三、新發(fā)展階段推動(dòng)國(guó)土空間治理

現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

進(jìn)入新發(fā)展階段，錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)帶來(lái)的新矛盾、新挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)社會(huì)主要矛盾變化帶來(lái)的新特征、新要求，使國(guó)家治理面臨新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。就空間治理而言，我國(guó)國(guó)土空間治理還存在一系列與國(guó)家治理現(xiàn)代化不相適應(yīng)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，如區(qū)域發(fā)展不平衡及行政區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的掣肘、缺乏面向現(xiàn)代化的國(guó)土空間治理制度框架、現(xiàn)代化目標(biāo)路線設(shè)計(jì)不明晰、統(tǒng)籌國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的綜合治理體系不足，以及與宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具不協(xié)調(diào)等。

（一）區(qū)域發(fā)展不平衡與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)制約構(gòu)建暢通循環(huán)的新發(fā)展格局

進(jìn)入新發(fā)展階段，構(gòu)建新發(fā)展格局對(duì)我國(guó)生產(chǎn)力的空間布局和國(guó)土空間治理提出了新要求。構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵是暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，從空間治理視角來(lái)看，就是要在統(tǒng)籌發(fā)展與安全的理念指引下，圍繞實(shí)現(xiàn)國(guó)家科技自立自強(qiáng)和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定的目標(biāo)，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建高質(zhì)量的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局。然而，現(xiàn)實(shí)中仍存在與新發(fā)展格局不相一致的問(wèn)題。首先，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡制約構(gòu)建新發(fā)展格局。改革開放以來(lái)采取以效率優(yōu)先的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致要素分布和資源流動(dòng)不均衡，發(fā)展不平衡問(wèn)題日益凸顯，中國(guó)社會(huì)主要矛盾中的區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大，包括近幾年出現(xiàn)的南北差距問(wèn)題成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的掣肘。如何實(shí)施有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略，優(yōu)化國(guó)土空間格局成為新時(shí)代空間治理的重大任務(wù)。其次，如何突破行政壁壘、打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)成為新發(fā)展階段面臨的巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)今我國(guó)城市化已經(jīng)進(jìn)入了以城市群、都市圈為主要空間形態(tài)的高級(jí)階段，完善空間治理，推動(dòng)城市群一體化、都市圈協(xié)同發(fā)展成為重要戰(zhàn)略目標(biāo)。然而，現(xiàn)實(shí)中，傳統(tǒng)行政管理體制下的行政邊界壁壘，導(dǎo)致要素資源自由流動(dòng)受限，沒(méi)有形成城市間合力，區(qū)域重大生產(chǎn)力布局欠佳，與國(guó)際一流城市群在吸引高端創(chuàng)新和人才資源方面還存在較大差距。

（二）缺乏與國(guó)家現(xiàn)代化路徑相匹配的國(guó)土空間治理制度框架

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展階段，所有的資源、要素、制度、體系都要與高質(zhì)量發(fā)展階段相適應(yīng)。國(guó)土空間也是種資源，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，必然需要構(gòu)建高質(zhì)量的國(guó)土空間支撐體系。由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的“重發(fā)展計(jì)劃、輕布局規(guī)劃”的理念和實(shí)踐導(dǎo)向，對(duì)空間結(jié)構(gòu)變化規(guī)律缺乏研究和認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致我國(guó)空間布局規(guī)劃的缺失和不足，空間盲目開發(fā)、無(wú)序發(fā)展、土地低效利用、國(guó)土資源破壞等一系列問(wèn)題出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境矛盾沖突問(wèn)題日益凸顯。適應(yīng)高質(zhì)量階段的要求，必然要從國(guó)土空間上改變以往粗放式的土地利用模式、碎片化的國(guó)土空間規(guī)劃，推動(dòng)國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展。黨的十九屆四中全會(huì)從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面確立了面向社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)目標(biāo)的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化制度框架。但是，從國(guó)土空間治理視角來(lái)看，目前還缺乏與國(guó)家治理體系相一致的系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)，尚未構(gòu)建起完善的國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度框架，盡管現(xiàn)已出臺(tái)的主體功能區(qū)規(guī)劃作為一項(xiàng)國(guó)土空間管控的基礎(chǔ)性制度，但因受到體制機(jī)制的約束，還存在與其他規(guī)劃不銜接、不兼容的問(wèn)題，無(wú)法真正起到統(tǒng)籌全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的作用，亟待設(shè)計(jì)完善的國(guó)土空間制度框架。

（三）缺乏與社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)相一致的國(guó)土空間規(guī)劃路線圖

縱觀現(xiàn)有研究及現(xiàn)實(shí)狀況，空間治理是國(guó)家現(xiàn)代化治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，也是我國(guó)治理體系中最為薄弱的方面之一。以往在“唯GDP論英雄”的考核導(dǎo)向下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式粗放，各地以“高投入、高耗能、高污染”等為代價(jià)，造成了自然生態(tài)環(huán)境破壞、空間布局極不協(xié)調(diào)、土地資源空間配置效率低下。在全面建成小康社會(huì)完成第一百年奮斗目標(biāo)，繼續(xù)推進(jìn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新征程的過(guò)程中，我國(guó)缺乏對(duì)于國(guó)土空間開發(fā)利用的目標(biāo)導(dǎo)向和時(shí)間路線設(shè)計(jì)方面的具體描繪。即未來(lái)到2035年、2050年要構(gòu)建怎樣的國(guó)土空間治理體系，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)在國(guó)土空間上應(yīng)該有怎樣的呈現(xiàn)和不同的特點(diǎn)。就目前而言，國(guó)土空間治理還缺乏細(xì)化落實(shí)的時(shí)間表和路線圖，可操作性和針對(duì)性不強(qiáng)，空間政策單元過(guò)于宏觀，空間精細(xì)化程度不高，這些都成為制約構(gòu)建高質(zhì)量國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局的瓶頸。因此，未來(lái)亟須建立與社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)目標(biāo)相一致的國(guó)土空間開發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)計(jì)和時(shí)間路線安排。

（四）缺乏有效統(tǒng)籌國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的綜合治理體系

國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展還體現(xiàn)在治理的整合效應(yīng)。目前，我國(guó)的空間規(guī)劃體系仍然存在條塊分割、規(guī)劃不統(tǒng)一的問(wèn)題。從橫向來(lái)看，中國(guó)政府編制的各類法定規(guī)劃有80多種，但存在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)“打架”、概念內(nèi)涵表述不一、數(shù)據(jù)矛盾沖突、規(guī)劃管理分割等問(wèn)題。名目繁多的規(guī)劃相互之間缺乏有效的銜接和協(xié)調(diào)。造成這一問(wèn)題的根源在于部門規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊與部門事權(quán)矛盾沖突。從縱向來(lái)看，發(fā)改、住建、自然資源、環(huán)保等部門規(guī)劃自成體系，發(fā)改部門主要負(fù)責(zé)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃;住建部門負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃;自然資源部門主要負(fù)責(zé)土地利用規(guī)劃;環(huán)保部門負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃。由于事權(quán)分立，規(guī)劃管理基于事權(quán)，而規(guī)劃編制傾向綜合性，這就導(dǎo)致規(guī)劃編制與規(guī)劃管理兩者不匹配、不一致。另外，我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系是以各部門平行規(guī)劃為主的模式，缺乏全面統(tǒng)籌國(guó)土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，亟待從中央層面解決這一問(wèn)題。

（五）國(guó)土空間規(guī)劃體系與宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具不協(xié)調(diào)問(wèn)題突出

國(guó)土空間是宏觀經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施的有效載體，任何宏觀政策都要落實(shí)到具體的空間單元，財(cái)政、金融等調(diào)控手段是國(guó)土空間治理對(duì)象的有效支撐。然而，我國(guó)現(xiàn)有國(guó)土空間規(guī)劃體系與國(guó)家財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)政策不相協(xié)調(diào)問(wèn)題仍制約了空間規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用?？臻g規(guī)劃重點(diǎn)是明確空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向、重大生產(chǎn)力布局安排，圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域和需要著力開發(fā)或保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域布局重點(diǎn)項(xiàng)目，這些都需要國(guó)家相應(yīng)的配套政策跟進(jìn)才能更好地確保規(guī)劃落到實(shí)處。如針對(duì)重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)就要加大財(cái)政支出規(guī)模，支持這些地區(qū)的重大項(xiàng)目投資，引導(dǎo)金融要素資源配置往培育和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)集中。對(duì)于生態(tài)保護(hù)地區(qū)則重點(diǎn)給予財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，金融政策上重在支持綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。就目前而言，國(guó)土空間規(guī)劃體系與宏觀調(diào)控政策工具的銜接還存在不足，政策精細(xì)化程度不高，亟待完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系。

四、新發(fā)展階段推動(dòng)國(guó)土空間治理

現(xiàn)代化的路徑選擇

“十四五”時(shí)期是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，進(jìn)入新發(fā)展階段，對(duì)國(guó)土空間資源的開發(fā)、利用和保護(hù)提出了更高的要求，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)導(dǎo)向下，需要重點(diǎn)發(fā)揮不同類型地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，形成“城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)”三大空間格局，促進(jìn)各類要素高效集聚和優(yōu)化配置，推動(dòng)空間治理與宏觀經(jīng)濟(jì)治理有效銜接，建立空間績(jī)效考核機(jī)制，完善空間治理法律法規(guī)體系，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局。

（一）遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)化地區(qū)空間集聚效應(yīng)

進(jìn)入新發(fā)展階段，應(yīng)在實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，遵循空間極化效應(yīng)的客觀規(guī)律，增強(qiáng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，進(jìn)一步增強(qiáng)中心城市、都市圈、城市群等優(yōu)勢(shì)化地區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)的集聚功能，發(fā)展各具特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，形成區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集群，以產(chǎn)業(yè)空間集聚帶動(dòng)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，以發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)地區(qū)及周邊地區(qū)發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)在集聚中走向均衡的狀態(tài)。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段的要求，改變粗放式的土地利用模式、碎片化的國(guó)土空間規(guī)劃，從空間治理上推動(dòng)國(guó)土空間資源的高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃的系統(tǒng)性謀劃，提高空間規(guī)劃的效率和效益，科學(xué)地劃分城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大功能區(qū)，立足資源稟賦，發(fā)揮各大功能區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，推動(dòng)國(guó)土空間高效利用和高質(zhì)量發(fā)展。建立國(guó)土空間治理體系，提升空間治理能力，關(guān)鍵要協(xié)調(diào)好保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系，做到“在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)”，對(duì)于生態(tài)脆弱和重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)要做到在保護(hù)中開發(fā)，要遵循綠水青山就是金山銀山的理念，把生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值化，把傳統(tǒng)的非優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)化成有價(jià)值的產(chǎn)品。城市化和工業(yè)化優(yōu)勢(shì)地區(qū)要發(fā)揮人口和產(chǎn)業(yè)要素集聚功能，按照“雙碳”目標(biāo)，通過(guò)技術(shù)改造提升達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)人口與資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

（二）推動(dòng)空間治理與宏觀經(jīng)濟(jì)治理有效銜接，提升政策治理效能

推動(dòng)空間治理現(xiàn)代化，首先要加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)治理與空間治理的有效銜接。空間治理與宏觀經(jīng)濟(jì)治理都是構(gòu)成我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。宏觀經(jīng)濟(jì)治理主要從宏觀經(jīng)濟(jì)視角提出，如何運(yùn)用財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、就業(yè)等政策工具促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展;空間治理則是從空間治理視角提出，如何運(yùn)用空間規(guī)劃、用途管控等手段促進(jìn)國(guó)土空間資源的優(yōu)化配置，要推動(dòng)空間治理與宏觀經(jīng)濟(jì)治理的有效銜接、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化。其次，創(chuàng)新空間規(guī)劃編制的手段和方式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代信息技術(shù)，提升國(guó)土空間治理能力。依托政府政務(wù)信息平臺(tái)，建設(shè)統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃管理信息平臺(tái)，把各類規(guī)劃都納入平臺(tái)歸口管理，加強(qiáng)規(guī)劃平臺(tái)與各業(yè)務(wù)模塊的聯(lián)結(jié)和信息共享，防止規(guī)劃相互“打架”、不銜接、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

（三）建立空間利用績(jī)效考核機(jī)制，完善空間治理法律法規(guī)體系

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看，產(chǎn)權(quán)清晰是資源優(yōu)化配置的基本前提。國(guó)土空間作為一種資源，確定產(chǎn)權(quán)歸屬是優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃的制度性前提和關(guān)鍵所在。首先，按照所有權(quán)與使用權(quán)分離原則，明確各類國(guó)土空間的產(chǎn)權(quán)主體，將權(quán)屬明晰具體落實(shí)到各級(jí)政府部門。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，建立市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)交易制度和平臺(tái)，將國(guó)土空間推向市場(chǎng)化交易，以市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)資源優(yōu)化配置。其次，建立一套以縣（市、區(qū)）級(jí)空間單位為載體、與空間主體功能區(qū)相協(xié)調(diào)的績(jī)效考核指標(biāo)體系，重點(diǎn)考核評(píng)價(jià)國(guó)土空間資源的開發(fā)強(qiáng)度、利用效率和保護(hù)力度，提高國(guó)土空間資源利用效率，提升國(guó)土空間保護(hù)力度，形成科學(xué)合理的空間開發(fā)保護(hù)新格局。最后，建立完善的空間治理法律法規(guī)體系。構(gòu)建空間治理體系、提高空間治理能力現(xiàn)代化必須有一套科學(xué)、健全的規(guī)范化制度體系，重點(diǎn)做好國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)的廢、改、立，開展《國(guó)土空間規(guī)劃法》立法工作。

（四）鼓勵(lì)各類主體積極參與，構(gòu)建空間治理的全方位要素支撐體系

國(guó)土空間治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，國(guó)土空間規(guī)劃涉及土地、水文、生態(tài)、人口等自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源要素的統(tǒng)籌規(guī)劃和優(yōu)化布局問(wèn)題，空間規(guī)劃既是一門復(fù)雜科學(xué)，也是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的工作。因此，要構(gòu)建多元主體治理機(jī)制和公眾參與機(jī)制，積極調(diào)動(dòng)政府、高校、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等各類主體參與國(guó)土空間治理，各司其職、各負(fù)其責(zé)。政府職責(zé)重點(diǎn)是科學(xué)編制國(guó)土空間規(guī)劃、管控資源用途，實(shí)施空間管制工作，加強(qiáng)空間規(guī)劃信息基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)建設(shè)，為國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、決策提供數(shù)據(jù)支撐。科研機(jī)構(gòu)、高校重點(diǎn)加強(qiáng)空間規(guī)劃學(xué)科的前沿理論研究，加強(qiáng)與國(guó)際同行交流、經(jīng)驗(yàn)借鑒，培養(yǎng)國(guó)土空間規(guī)劃的專業(yè)人才隊(duì)伍。發(fā)揮民間智庫(kù)、中介機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的服務(wù)咨詢功能。公眾是空間規(guī)劃的重要參與者和受益者，要開門問(wèn)策、問(wèn)計(jì)于民，通過(guò)意見征詢、聽證會(huì)等形式賦予公眾參與國(guó)土空間治理的權(quán)力，提高空間規(guī)劃決策的科學(xué)性。

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[13] 習(xí)近平：堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策 努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代[EB/OL].2013-05-24.