基層網(wǎng)格化管理的有限理性困境及優(yōu)化路徑

歐倩 郭春甫

網(wǎng)格化管理是基層社會治理的最末端，也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。網(wǎng)格員是網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵行動者，對網(wǎng)格公共事務(wù)管理具有相應(yīng)的自由裁量權(quán)，影響網(wǎng)格公共事務(wù)的服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。本文以網(wǎng)格員為分析對象，運(yùn)用案例研究方法，探究基層網(wǎng)格化管理中存在的有限理性現(xiàn)象，并試圖從網(wǎng)格職能、網(wǎng)格資源及能力建設(shè)等方面提出優(yōu)化路徑。

一、基層網(wǎng)格化管理透視：實(shí)踐創(chuàng)新與理論發(fā)展

網(wǎng)格化管理作為我國基層治理改革和創(chuàng)新的產(chǎn)物，自2003年在北京市東城區(qū)首創(chuàng)以來，各地持續(xù)實(shí)踐并不斷創(chuàng)新。網(wǎng)格化管理成為基層治理的重要支撐力量，基層網(wǎng)格的覆蓋率不斷提升，“網(wǎng)格+黨建”“網(wǎng)格+警格”“網(wǎng)格+安全生產(chǎn)”等基層創(chuàng)新實(shí)踐不斷涌現(xiàn)，在矛盾糾紛化解、基層公共服務(wù)供給方面發(fā)揮了重要作用。

網(wǎng)格化管理的豐富實(shí)踐促進(jìn)了相關(guān)理論研究。理論界普遍對網(wǎng)格化管理評價較高。由于網(wǎng)格化治理是將各個條塊部門統(tǒng)合起來，實(shí)現(xiàn)了城市治理體制在社區(qū)的重構(gòu)[1]，網(wǎng)格化在常態(tài)治理與應(yīng)急態(tài)治理層面作用顯著，尤其是網(wǎng)格化在疫情防控中扎實(shí)的基礎(chǔ)性和超強(qiáng)的覆蓋性優(yōu)勢[2]。網(wǎng)格化匯聚多種資源和力量、兼顧常態(tài)與非常態(tài)情景的“集成式網(wǎng)格”，必然成為以美好生活為目的的共同體的一種重要實(shí)現(xiàn)形態(tài)[3] 。值得關(guān)注的是，網(wǎng)格化管理在取得一系列成績的同時，所面臨的“行政化”[4] 、“責(zé)任無窮大，權(quán)力無限小”[5]、“信息技術(shù)斷裂”[6]等一系列問題也開始顯現(xiàn)。一個解釋路徑是，在治理任務(wù)過大、治理目標(biāo)負(fù)荷過重的情境下，網(wǎng)格員承擔(dān)了過多的工作內(nèi)容和工作職能，容易導(dǎo)致城市基層網(wǎng)格化管理陷入空轉(zhuǎn)狀態(tài)。因此，如何解決基層網(wǎng)格化管理的有限理性現(xiàn)象，激發(fā)網(wǎng)格員的積極性，對于提升網(wǎng)格化管理效率，提升基層公共服務(wù)供給質(zhì)量具有重要的理論意義和實(shí)踐價值。

二、基層網(wǎng)格化管理的有限理性困境：實(shí)證調(diào)研

作為城市基層治理的重要組成部分，網(wǎng)格化管理具有聯(lián)系群眾、了解群眾、服務(wù)群眾的天然優(yōu)勢。網(wǎng)格以行政力量作為依托，網(wǎng)格化管理是政府行政力量在基層的延伸，也是促進(jìn)資源、信息等在基層治理中下沉的重要手段，能夠推動國家治理向縱深發(fā)展。自2014年A區(qū)網(wǎng)格化管理建設(shè)肇始，本研究團(tuán)隊(duì)即進(jìn)入案例觀察場地進(jìn)行研究，在長期的追蹤研究中發(fā)現(xiàn)，A區(qū)網(wǎng)格化管理成效不斷彰顯，但也存在職責(zé)權(quán)限不明、公共服務(wù)吸納過多、承擔(dān)過多治理責(zé)任等問題。

（一）工作內(nèi)容的廣泛性和工作職能的模糊性

在實(shí)地調(diào)研過程中，研究人員先行閱讀了《A區(qū)網(wǎng)格員工作手冊》，并對相關(guān)網(wǎng)格員進(jìn)行訪談，調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，基層網(wǎng)格員涉及的工作內(nèi)容包含多個部分：基礎(chǔ)信息采集、社情民意收集、協(xié)助安全隱患排查整治、協(xié)助矛盾糾紛排查化解、協(xié)助政策法規(guī)宣傳、參與做好社會心理服務(wù)、疏導(dǎo)和危機(jī)干預(yù)、協(xié)助做好重點(diǎn)群體管控幫扶、參與系列平安創(chuàng)建活動以及落實(shí)街道黨工委、辦事處或上級網(wǎng)格化服務(wù)管理中心（綜治中心）交辦的其他事項(xiàng)。上述基層管理事項(xiàng)涉及多個領(lǐng)域以及補(bǔ)充事項(xiàng)，事實(shí)上，部分屬于社區(qū)工作者的工作也多由網(wǎng)格員處理。此外，網(wǎng)格員的職能范圍也較為模糊，職責(zé)內(nèi)容沒有明確的邊界線。網(wǎng)格員的職責(zé)主要是發(fā)現(xiàn)事件和問題，而不是解決問題的第一人，在涉及基層矛盾問題時，更多只是協(xié)助的作用。同時，上級對網(wǎng)格員的要求往往是“能解決的盡量解決”，但對于具體的事項(xiàng)范圍和解決程度要求并不清晰?；鶎泳W(wǎng)格員接受街道和所在社區(qū)的雙重管理，必然會有目標(biāo)沖突的時候，這是網(wǎng)格員工作職能模糊性產(chǎn)生的主要原因。

（二）信息以及資源的有限性

為了順應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)智慧社區(qū)與網(wǎng)格化管理的聯(lián)動，A區(qū)政府部門通過平安建設(shè)APP平臺或者綜治辦的系統(tǒng)，將所有的信息、資源、人員、部門進(jìn)行整合，鼓勵居民將疑難問題上傳至系統(tǒng)，由社區(qū)派遣網(wǎng)格員進(jìn)行對接處理。這種“一網(wǎng)打盡”的設(shè)計(jì)具有一定的創(chuàng)新性，但在實(shí)際操作過程中，這一做法由于部門間信息共享的中斷以及資源的有限性而陷入停滯狀態(tài)。首先，平安APP的運(yùn)行缺乏明確管理機(jī)制與管理流程，且系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境存在故障及安全隱患，導(dǎo)致平安APP的大部分功能都沒有獲得有效應(yīng)用。目前，此應(yīng)用常用的功能涉及疫情常態(tài)化防控工作及網(wǎng)格員日常打卡，系統(tǒng)使用率比較低。其次，部門間數(shù)據(jù)信息孤島尚未打通，需要網(wǎng)格員每次重新登錄APP，進(jìn)行信息的錄入和登記，降低了部門之間聯(lián)動和職能交匯的效率。另外，由于網(wǎng)格員工作時間與任務(wù)分配不匹配，網(wǎng)格員在接收上級工作指令的同時，還要及時回應(yīng)來自群眾的需求，在既定的時間約束下，相關(guān)任務(wù)顯然無法同步進(jìn)行，網(wǎng)格員只能選擇優(yōu)先任務(wù)。時間資源的有限性成為引發(fā)基層網(wǎng)格員有限理性困境的重要原因。

（三）任務(wù)與能力的有限性

網(wǎng)格員作為城市治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，承擔(dān)著多方面的基層治理任務(wù)，涵蓋信息采集、治安巡防、矛盾糾紛、安全隱患、城市管理、入戶走訪、政策宣傳、工作紀(jì)律等多個內(nèi)容。隨著城鎮(zhèn)化率提高，城市治理復(fù)雜性增加，更需要高素質(zhì)、高質(zhì)量、高水平、結(jié)構(gòu)合理、具有主觀能動性的網(wǎng)格化隊(duì)伍。但是，在實(shí)際運(yùn)行過程中，部分網(wǎng)格員缺乏服務(wù)意識，沒有主動發(fā)現(xiàn)問題，解決問題的能動性。另外，近幾年，網(wǎng)格化人才隊(duì)伍的知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等有了很大的改善，但仍然存在年齡偏大的弊端，專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)能力還有待提高，特別是在涉及現(xiàn)代化信息技術(shù)的使用上，很多人無法達(dá)到期望的水平，從而間接影響了基層治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）工作協(xié)同的有限理性

基層網(wǎng)格員面對的目標(biāo)群體通常是社區(qū)居民，其配合度的高低將直接影響網(wǎng)格員工作的正常開展以及效率。實(shí)地調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，由于宣傳不到位、網(wǎng)格員下沉頻率不高以及目標(biāo)群體的差異性等多方面的原因，導(dǎo)致居民配合度與網(wǎng)格員工作任務(wù)的開展之間存在張力。以網(wǎng)格員開展的信息錄入工作為例，網(wǎng)格員需要根據(jù)上級的工作安排，進(jìn)行入戶走訪，以錄取居民信息。但是，由于宣傳和推廣不到位，居民未提前知曉這項(xiàng)工作開展的大致時間與具體方式，造成了網(wǎng)格員和居民之間的信息不對稱，致使部分網(wǎng)格員在上門進(jìn)行信息錄入時，無法獲得居民對信息錄入工作的認(rèn)可，即便提供證件等相關(guān)佐證文件，仍然無法獲得部分居民的信任，影響了網(wǎng)格員的工作積極性。從某種意義上看，部門間協(xié)作程度不夠是引發(fā)有限理性的重要原因。

三、優(yōu)化基層網(wǎng)格化管理的有限理性

（一）構(gòu)建“權(quán)責(zé)相應(yīng)”的責(zé)任機(jī)制

為彌補(bǔ)科層制慣性帶來的責(zé)任過度下沉問題，政府需要厘清網(wǎng)格員的行政職能以及工作內(nèi)容范圍，劃定明確的權(quán)力邊界，盡可能地將基層網(wǎng)格員從“有限資源”與“無限責(zé)任”的泥淖中解脫出來，減輕“網(wǎng)格泛化”現(xiàn)象，從而提升社區(qū)網(wǎng)格化管理的治理效能。

首先，要完善街道社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制，理順各級職能部門、街道、社區(qū)的職能邊界，健全街道社區(qū)職責(zé)任務(wù)清單、協(xié)辦工作清單，嚴(yán)格上級部門交辦街道社區(qū)事務(wù)的審批程序，防止因街道社區(qū)承擔(dān)過多原本不應(yīng)承接的工作內(nèi)容，從而間接給基層網(wǎng)格員帶來較大工作任務(wù)及責(zé)任。其次，確需街道社區(qū)協(xié)助或委托街道社區(qū)辦理的事項(xiàng)，由相關(guān)職能部門嚴(yán)格審核把關(guān)，并按照權(quán)責(zé)相應(yīng)的原則，提供相應(yīng)的信息、資源、資金、技術(shù)以及工作條件支持。另外，要完善網(wǎng)格員的考核評價制度，推動考評制度完善和考評指標(biāo)“瘦身”，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)，同時要優(yōu)化網(wǎng)格員的獎勵制度和問責(zé)制度，制定完善的激勵機(jī)制，推行合理的獎懲規(guī)定。

（二）切實(shí)推動資源下沉

為了解決目前基層網(wǎng)格化管理中權(quán)責(zé)不匹配的問題，需要構(gòu)建權(quán)責(zé)相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。根據(jù)基層網(wǎng)格的實(shí)際工作需要，配置適當(dāng)資源，為基層網(wǎng)格員減負(fù)，還要切實(shí)推動資源下移，使資源、信息、基礎(chǔ)設(shè)施等的下沉速度或規(guī)模能夠承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任。

首先，要完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，平安APP以及綜治辦系統(tǒng)是支撐A區(qū)未來網(wǎng)格化治理與智慧社區(qū)搭建的重要平臺，為了助力全面提高社會治理效能，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要明確要求，細(xì)化優(yōu)化措施，推動信息技術(shù)平臺的健全和完善。其次，推動部門聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，例如在城市社區(qū)安全等方面，整合公安部門牽頭建設(shè)的視頻監(jiān)控以及聯(lián)網(wǎng)的社會視頻資源，聯(lián)動公安、城管、交通等部門資源，通過相關(guān)交換平臺，按需推送至相對應(yīng)的網(wǎng)格員。另外，不斷改善和提高社區(qū)網(wǎng)格化管理隊(duì)伍的工作條件、薪酬水平、晉升渠道，切實(shí)解決網(wǎng)格員隊(duì)伍“招得來、心不安、留不住”等問題，夯實(shí)基層社區(qū)治理基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)網(wǎng)格化人才隊(duì)伍建設(shè)

其一，加強(qiáng)專職網(wǎng)格員隊(duì)伍建設(shè)，健全和完善社區(qū)專職工作者和專職網(wǎng)格員的準(zhǔn)入條件、工作要求、績效考核和薪酬待遇，壯大以社區(qū)專職工作者和專職網(wǎng)格員為主體的社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍，不斷優(yōu)化網(wǎng)格員隊(duì)伍的知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，注意引進(jìn)專業(yè)素質(zhì)過硬的青年人才。其二，完善相應(yīng)的薪資考核體系，提高網(wǎng)格員隊(duì)伍的相關(guān)待遇，減少人員的流動性，提升責(zé)任感、歸屬感和榮譽(yù)感。其三，可以借助培訓(xùn)等手段，加強(qiáng)對網(wǎng)格員的思想建設(shè)和能力拓展，努力培養(yǎng)一批能夠主動關(guān)心群眾、貼近群眾，具有服務(wù)意識的干部隊(duì)伍，切實(shí)將掌握的自由裁量權(quán)用到能夠提升社會治理水平、維護(hù)社會穩(wěn)定的每一個實(shí)處上。

（四）加強(qiáng)宣傳教育，提高走訪頻率

優(yōu)化網(wǎng)格員的自由裁量權(quán)，給予網(wǎng)格員更多的空間和路徑去促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

首先，對于政府部門而言，除了要注重對網(wǎng)格員隊(duì)伍的管理之外，還要加強(qiáng)對社區(qū)居民的宣傳教育，要統(tǒng)籌資源，充分利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢，利用線上和線下“多網(wǎng)合一”的優(yōu)勢，加強(qiáng)對居民進(jìn)行有關(guān)網(wǎng)格員工作任務(wù)、工作性質(zhì)、工作職責(zé)的宣傳普及，從而為網(wǎng)格員日常工作的開展?fàn)烤€搭橋，拓寬渠道。其次，對于網(wǎng)格員而言，要明確自身定位，提高自身綜合素質(zhì)，密切聯(lián)系群眾，提高和規(guī)范網(wǎng)格員下沉到社區(qū)以及上門走訪的頻率，堅(jiān)持與老百姓打成一片，切實(shí)提高網(wǎng)格員運(yùn)用自由裁量權(quán)的質(zhì)量和水平。

（五）健全社區(qū)社會組織參與網(wǎng)格化管理機(jī)制

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要積極引導(dǎo)社會力量參與基層治理，培育城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織。首先，在基層治理任務(wù)日益復(fù)雜的情境下，亟待增加新的“治理力量”，培育城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織;其次，引導(dǎo)社區(qū)社會組織主動參與社區(qū)公共事務(wù)，搭建社區(qū)社會組織合作平臺，將其納入網(wǎng)格，協(xié)助網(wǎng)格員管理網(wǎng)格公共事務(wù)，部分解決網(wǎng)格員存在的“時間-任務(wù)”約束問題，促使網(wǎng)格員聚焦主業(yè)，集中注意力，關(guān)注網(wǎng)格核心任務(wù)，提升網(wǎng)格員治理網(wǎng)格事務(wù)的積極性。

隨著城鎮(zhèn)化規(guī)模和速度的加快，城市治理的難度和負(fù)荷不斷擴(kuò)大，結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，并依托網(wǎng)格化管理模式，成為延長基層治理鏈條的重要手段。網(wǎng)格化治理作為城市治理的基礎(chǔ)，具有聯(lián)系群眾、了解群眾、服務(wù)群眾的天然優(yōu)勢，是政府行政力量在基層的延伸，也是促進(jìn)資源、信息等在基層治理中下沉的重要手段。促進(jìn)基層網(wǎng)格員進(jìn)一步發(fā)揮積極性，克服有限理性產(chǎn)生的各種障礙，激活基層治理的生機(jī)與活力，推動網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新升級，是提升基層治理體系與治理能力的重要抓手。

基金項(xiàng)目：重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“疫情防控常態(tài)化情境下健康碼政策調(diào)適機(jī)制優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號：CAS21198）階段性研究成果。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉景琦.網(wǎng)格化聯(lián)動與城市治理“最后一公里”再造——以蘇南Y社區(qū)為例[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2019（6）：97-104.

[2]田毅鵬.治理視域下城市社區(qū)抗擊疫情體系構(gòu)建[J].社會科學(xué)輯刊，2020（1）：19-27.

[3]容志，秦浩.再組織化與社會治理現(xiàn)代化：重大公共衛(wèi)生事件中社區(qū)“整體網(wǎng)格”的運(yùn)行邏輯及其啟示[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2020（6）：66-77.

[4]汪潔.善治視閾下城市社區(qū)復(fù)合治理機(jī)制的構(gòu)建——基于網(wǎng)格化管理與居民自治的融合[J].中共天津市委黨校學(xué)報，2019（3）：82-88.

[5]程鏑.城市社區(qū)精準(zhǔn)化治理的優(yōu)化路徑[J].人民論壇，2021（14）：67-69.

[6]李穎.斷裂與彌合：“互聯(lián)網(wǎng)+”時代城市社區(qū)網(wǎng)格化治理的困境與再思考[J].山東社會科學(xué)，2016（11）：187-192.

作 者：歐倩，西南政法大學(xué)政治學(xué)碩士研究生

郭春甫，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授

責(zé)任編輯：張 波