中國共產(chǎn)黨生態(tài)保護性經(jīng)營國有森林資源取得的成功經(jīng)驗*

劉向越，張蕊，曹玉昆，b

(東北林業(yè)大學 a.經(jīng)濟管理學院，b.黑龍江省中國特色社會主義理論體系研究中心，哈爾濱 150040)

國有林區(qū)(主要指重點國有林區(qū))在中國的林業(yè)建設與發(fā)展中具有舉足輕重的地位。在中國國有森林資源開發(fā)利用的進程中，國有林區(qū)建設始終堅定不移地貫徹落實黨和國家的發(fā)展戰(zhàn)略?；仡檱辛謪^(qū)開發(fā)建設歷程，分析國有林區(qū)建設取得的成就，梳理國有林區(qū)的建設經(jīng)驗，是為了在新形勢下更好地探索“兩山”理論重要思想的實現(xiàn)途徑以及生態(tài)效益市場化的方式，使林業(yè)發(fā)揮其在生態(tài)建設中的主體功能，使森林資源成為全民族世襲財產(chǎn)，更好地為國家戰(zhàn)略實施服務，最大限度地適應并滿足多樣化的社會利益需求，實現(xiàn)全民族永續(xù)發(fā)展。

1 新中國成立前后國有林區(qū)的開發(fā)政策(1945—1952年)

1911年爆發(fā)的辛亥革命推翻了統(tǒng)治中國多年的君主專制制度，在中國建立了共和制；中華民國政府為開發(fā)東三省富饒的森林資源，1914年8月8日公布《東三省國有林發(fā)放規(guī)則》；1931年5月27日公布國有林、公有林暫行規(guī)則八條，形成中國國有森林資源保護體系的雛形；1945年8月15日，日本投降后，中國共產(chǎn)黨接管東北地區(qū)，全面開啟國有林開發(fā)建設時代；1947年，東北人民政府制定了《東北解放區(qū)森林管理暫行條例》，宣布森林(包括林木、林地)均歸國有(但以土地法取得所有權(quán)者例外)[1]。在國內(nèi)解放戰(zhàn)爭期間，東北地區(qū)工業(yè)的恢復和建設離不開國有林區(qū)提供的木材支持，“僅1945年‘八一五’至1948年，為大軍南下，亦采伐了1830萬m3左右，折合立方米材積約3530萬m3左右”[2]；“戰(zhàn)爭打到哪里，木材就支援到哪里”的口號表明了木材對支援全中國解放的重要作用。可見，國有林區(qū)的森林資源的開發(fā)利用對新中國政權(quán)的建立與穩(wěn)固功不可沒。

1949年9月中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》規(guī)定“礦藏、水流、由法律規(guī)定為國有森林和其他資源，都屬于全民所有”，這從根本上改變了舊的所有關系，奠定了新中國國有森林資源的法律基礎[3]。新中國成立初期，森林資源基礎薄弱且產(chǎn)能低，木材的年產(chǎn)量不到1000萬m3，而國民經(jīng)濟的恢復發(fā)展對木材的需求迅速擴張，供不應求的問題亟待解決。為此，以森林資源的保護、開發(fā)為主體的方針政策奠定了林業(yè)建設的總基調(diào)。1950年2月，第一次全國林業(yè)業(yè)務會議確定林業(yè)建設的總方針是“普遍護林，重點造林，合理采伐和合理利用”，為保護和發(fā)展森林資源提供了政策保障，也為以后的林業(yè)建設事業(yè)提供了依據(jù)[4-5]。1949—1952年，國有林區(qū)承擔著雙重任務，國有林區(qū)不僅要為國民經(jīng)濟恢復發(fā)展提供資金及木材，同時還要為抗美援朝戰(zhàn)爭提供援助[1]。當時，僅黑龍江國有林區(qū)就提供木材900萬m3，為經(jīng)濟建設與抗美援朝提供了有力保障。1952年森林工業(yè)總產(chǎn)值占全國工業(yè)總產(chǎn)值的18.3%，為國家“一五”計劃的實施，推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，提供了大量的資金和經(jīng)濟發(fā)展所需要的木材[1]。

2 改革開發(fā)前大規(guī)模采伐利用的方針政策(1953—1977年)

計劃經(jīng)濟期間，由于中國經(jīng)濟發(fā)展水平低，經(jīng)濟發(fā)展動力主要依靠資源的大量投入。因此，為滿足大規(guī)模基本建設對木材的需求，國有林經(jīng)營建設的重心在于：提高國有林區(qū)森工企業(yè)木材產(chǎn)量，擴大林區(qū)后續(xù)林場建設，推進森林資源的培育、經(jīng)營，開發(fā)新林區(qū)等方面。

首先，制訂了擴大生產(chǎn)規(guī)模，提高木材產(chǎn)量的政策與措施。具體如下：⑴制訂規(guī)章制度，提高企業(yè)生產(chǎn)管理水平。1954年發(fā)布的《關于在森林工業(yè)系統(tǒng)中開展生產(chǎn)調(diào)度工作的指示》和1955年發(fā)布的《中華人民共和國國有林區(qū)森林工業(yè)生產(chǎn)作業(yè)計劃工作規(guī)程》，均以規(guī)范森工生產(chǎn)管理水平、確保按期完成國家計劃為目的。⑵以提高林業(yè)基本建設水平為基礎，提高國有林區(qū)木材生產(chǎn)能力。1954年12月第一次全國林業(yè)基本建設會議上提出：“林業(yè)基本建設的任務，是保證木材的擴大再生產(chǎn)，改善重體力勞動條件，提高產(chǎn)品質(zhì)量，降低木材生產(chǎn)成本”。⑶投資建設國有林區(qū)交通基礎設施，為林區(qū)開發(fā)提供交通保障。1958—1965年，共修筑林區(qū)鐵路5587 km、公路25 172 km，林區(qū)的交通條件得到較大幅度的改善，為能運出更多更好的木材提供了有力保障。⑷1960年林業(yè)部發(fā)布的《國有林主伐試行規(guī)程》規(guī)定采伐國有林必須提交采伐更新設計文件，由上級主管機關批準后進行采伐。取消采伐國有林須申領林木采伐許可證的規(guī)定[6]。其次，首次以木材永續(xù)利用思想定位國有林經(jīng)營方針與政策。1954年林業(yè)部《關于解決森林資源不足的報告》指出：“在三十年之內(nèi)解決木材供應問題主要靠現(xiàn)有森林，特別是國有林。因此今后對現(xiàn)有大面積國有林區(qū)必須積極進行合理的經(jīng)營管理。根據(jù)森林經(jīng)理調(diào)查和國家需要通盤規(guī)劃，做出長期的合理的森林經(jīng)管方案[6-7]。”再次，確定中國國有林區(qū)以營林為基礎的林業(yè)建設方針。1964年，中國共產(chǎn)黨提出“以營林為基礎，采育結(jié)合，造管并舉，綜合利用，多種經(jīng)營”的林業(yè)建設指導思想。確定中國國有林區(qū)以營林為基礎的林業(yè)建設方針，并針對“大躍進”時期森林資源遭受嚴重破壞的情況，及時調(diào)整林業(yè)政策，加大對林業(yè)的經(jīng)濟扶持。同時，為了加快開發(fā)國有林區(qū)的營林工作，國有林區(qū)開始試辦營林村，探索國有林區(qū)發(fā)展營林工作新途徑。這期間還頒布了《國有林區(qū)森林經(jīng)營所組織條例》和《東北、內(nèi)蒙古國有森林更新工作試行條例》，這標志著國有林貫徹執(zhí)行“采育結(jié)合”、長期經(jīng)營、永續(xù)利用的經(jīng)營方針[1，6]。最后，大幅度提高林區(qū)采伐作業(yè)生產(chǎn)機械化程度。1958年起，國家加大對林業(yè)機械的投入力度，建立林業(yè)機械設備管理機構(gòu)，出臺一系列林業(yè)設備使用管理、保養(yǎng)、維修等方面的規(guī)章制度。林業(yè)機械作業(yè)化水平不斷提高，特別是木材采伐中的機械化水平提升顯著，1961年木材生產(chǎn)中集材工序的機械化半機械化比例已達75%，大大加快資源采伐速度，提高了木材產(chǎn)量。

3 改革開放后國有林區(qū)木材利用與資源保護的政策措施(1978—1997年)

1978—1997年，國有林區(qū)對國有林的經(jīng)營管理的主要辦法有以下5個：⑴國有林區(qū)依法經(jīng)營。1978年以來，中國林業(yè)法制建設出現(xiàn)新局面。國有林區(qū)依照國家相繼通過的《中華人民共和國森林法(試行)》及《中華人民共和國森林法》等法律法規(guī)對國有林進行經(jīng)營管理。⑵國有林區(qū)對169個林業(yè)國營大中型企業(yè)進行整頓。從1982年起經(jīng)過4年的整頓，國有林區(qū)林業(yè)企業(yè)調(diào)整了領導班子；推行崗位責任制、改善經(jīng)營機制；健全各項規(guī)章制度，國有林業(yè)企業(yè)的各種效益有了明顯提高；國有林區(qū)非公有制經(jīng)濟發(fā)展較快，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)得到初步調(diào)整。⑶國有林區(qū)依規(guī)制定木材生產(chǎn)計劃。1983年9月國家頒布《關于執(zhí)行全國木材生產(chǎn)計劃“一本帳”的通知》，木材生產(chǎn)計劃統(tǒng)一由國家制定，從根本杜絕了木材采伐層層加碼的問題。⑷國有林區(qū)推行廠長負責制。從1984年第三季度起，林業(yè)系統(tǒng)開始試行廠長負責制；1985年后，東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)的林業(yè)企業(yè)分批鋪開。試行廠長負責制后，企業(yè)總體經(jīng)營目標和年度計劃得到較好的實現(xiàn)[8]。⑸根據(jù)中國共產(chǎn)黨十三大精神，原林業(yè)部在全國林業(yè)廳局長會議上提出了加快和深化林業(yè)改革的總體設想。同時，國家對森工企業(yè)的經(jīng)濟政策做出調(diào)整。例如1986年以來國家對森工企業(yè)實施優(yōu)惠政策，主要從資金投入和減稅讓利方面進行的；1986—1991年國家對森工企業(yè)預算內(nèi)資金投入達35.07億元，比1981年增長1.8倍[9]。

國有森林資源保護與國有林區(qū)改革發(fā)展的主要做法包括以下5個方面：⑴1985年召開的首次全國國有林區(qū)經(jīng)濟體制改革座談會，探討國有林區(qū)長期積累下來的一些問題，拉開了國有林區(qū)全面改革的序幕。而后提出國有林區(qū)的工作緊緊圍繞著恢復和發(fā)展森林資源這個中心，從以原木生產(chǎn)為中心轉(zhuǎn)移到以營林為基礎，重新確立以培育、保護、利用為主的森林資源永續(xù)利用的經(jīng)營方針。⑵國有林區(qū)積極實行林木生產(chǎn)商品化，森林經(jīng)營體制改革有探索性突破。1991年吉林、黑龍江林區(qū)實行林木生產(chǎn)商品化試點。探索建立林價制度，變過去木材無償采伐為有償采伐；營林生產(chǎn)堅持下買青苗，實行育林基金“拔改買”的制度，由過去拔給制變?yōu)槭召徶芠10]。⑶國有林區(qū)實施年森林采伐限額與“三總量”控制制度。1990年下達的《林業(yè)部關于各省、自治區(qū)、直轄市‘八五’期間年森林采伐限額審核意見的報告通知》，要求“八五”期間對森林資源的采伐嚴格遵守批準的年森林采伐限額，并對森林資源采伐消耗實行全額管理。1987年正式執(zhí)行的《東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)森工企業(yè)木材生產(chǎn)總產(chǎn)量計劃管理暫行辦法》，將各種采伐方式(主伐、撫育伐等)所生產(chǎn)的木材，全部納入木材生產(chǎn)總產(chǎn)量計劃。這一舉措有效地控制了森林資源的消耗程度，保護了國有森林資源。⑷國有林區(qū)的林業(yè)經(jīng)濟管理體制市場化改革道路明晰。1995年的《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》和《中國21世紀議程林業(yè)行動計劃》同時指出，要建立起既適應社會主義市場經(jīng)濟體制又反映林業(yè)特點要求的林業(yè)經(jīng)濟體制，為中國林業(yè)改革指明了方向[11]。國有林業(yè)企業(yè)實行公司制，大部分改為有限責任公司，少部分改組成國有獨資公司或股份有限公司。⑸積極鼓勵重點國有林區(qū)發(fā)展非公有制經(jīng)濟。截至1986年，國有林區(qū)從事集體經(jīng)濟活動的總?cè)藬?shù)已達70萬人，接近國有森工企業(yè)職工總數(shù)，對林區(qū)社會穩(wěn)定起到重要的保障作用[12-13]。

國有林區(qū)在林業(yè)系統(tǒng)工業(yè)企業(yè)中的作用與貢獻方面，1995年第三次全國林業(yè)系統(tǒng)工業(yè)普查資料表明：東北等國有林區(qū)的森林工業(yè)大型企業(yè)數(shù)量、工業(yè)總產(chǎn)值、資產(chǎn)總額、產(chǎn)品銷售利潤等指標均占全國總數(shù)八成以上；主要產(chǎn)品木材、鋸材、膠合板、纖維板、刨花板生產(chǎn)能力分別占全國林業(yè)系統(tǒng)59%、56%、26%、22%、38%。從國有森工企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部看，大型企業(yè)幾乎都集中在東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)。從總量上看，國有森工企業(yè)木材產(chǎn)量仍占全國產(chǎn)量的三分之一左右，對木材市場供求影響依然較大。

依賴林業(yè)為生和在林區(qū)附近的少數(shù)民族占全國少數(shù)民族人口總數(shù)約25%，國有林區(qū)在維護邊疆穩(wěn)定，實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟繁榮中發(fā)揮重大作用。1949年以來，相繼開發(fā)的東北、內(nèi)蒙古、西南等林區(qū)，均是少數(shù)民族聚集的地區(qū)。國有林區(qū)的開發(fā)先后修建了公路、鐵路、疏通了水運河道，新城鎮(zhèn)和居民點依托于交通條件的巨大改善逐漸興起，對少數(shù)民族地區(qū)工業(yè)的發(fā)展起到了重要的促進作用[1]。

4 天然林保護工程促進國有林區(qū)全面轉(zhuǎn)型發(fā)展(1998—2021年)

中國共產(chǎn)黨十五屆三中全會明確指明了森工企業(yè)的主營方向是變伐木為營林，有計劃地停止天然林采伐。天然林資源保護工程的實施標志著中國林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整。國有林經(jīng)營管理方針政策的重大改變，對以經(jīng)營國有森林資源為主的國有森工企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略、方針產(chǎn)生巨大的影響。

天保工程的實施對國有林區(qū)森林資源保護成效顯著。以黑龍江重點國有林區(qū)為例，天保工程一期完成以后，林區(qū)可采森林資源消耗、木材年產(chǎn)量均大幅減少；森林資源得到有效保護與恢復，森林面積、蓄積和覆蓋率與天保工程實施前相比均實現(xiàn)平穩(wěn)增長。在此基礎上，天保工程二期加大資金投入力度，通過采取實施“停、減、管、造”等政策措施，再次實現(xiàn)了“三增長”。國有林區(qū)的生態(tài)功能得到改善，野生動物的生存環(huán)境也相應地得到改善，黑熊、野豬、狍子等野生動物數(shù)量逐年增加[14-15]。天保工程的實施，促使林區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展取得初步成效，表現(xiàn)為社會穩(wěn)定、職工群眾生活得到多方面保障、居民生活質(zhì)量得到提高，轄區(qū)內(nèi)民生福祉顯著提升。以伊春重點國有林區(qū)為例，天保工程專項投資中大量資金用于改善和保障民生。一是在保障職工工資正常流入職工手中的基礎上增加工資收入。補發(fā)長期拖欠的巨額林區(qū)職工工資；多次調(diào)增林業(yè)在崗職工月平均工資，同時，保障在崗職工工資不再發(fā)生新的拖欠。二是社會保險補助資金由開始的每年2.4億元提高到2018年的15.3億元，基本消除了森工企業(yè)社會保險方面的繳費壓力，使森工職工獲得社會保險保障的全覆蓋[16]。三是人均居住面積翻了一番。四是城市基礎設施建設加快。城市地下管網(wǎng)不斷整合、提檔升級，城市功能更加完善。

天保工程的實施為國有林區(qū)真正實現(xiàn)政企分開奠定了基礎。2015年2月8日，中共中央、國務院印發(fā)《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》(中發(fā)〔2015〕6號)，是國家首次出臺國有林業(yè)改革的指導性文件，標志著中國林業(yè)改革劃時代的發(fā)展，具有重大的戰(zhàn)略意義，相對于以往有關林業(yè)改革的文件，有三大特點：一是著重突出七大主要任務中的逐步推進政企分開任務，豐富了管理體制改革的內(nèi)涵。只有真正實現(xiàn)政企分開，著力解除國有林區(qū)管理體制所帶來的困境，才能創(chuàng)新生態(tài)文明體制改革，推動國有林區(qū)的發(fā)展；二是明確了國有林區(qū)作為國家重要生態(tài)功能區(qū)的主體地位和目標導向。要使國有林區(qū)走上生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展并行的道路，重要的實現(xiàn)方式是轉(zhuǎn)變原有的利用森林采伐木材、以經(jīng)濟建設為主的發(fā)展模式，逐步實現(xiàn)保護森林、提供生態(tài)產(chǎn)品和服務為主的發(fā)展模式；三是圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，突出落實國家重大戰(zhàn)略，強化綜合發(fā)展的作用。2017年，內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江3省(區(qū))國有林區(qū)改革方案全部獲批，重點國有林區(qū)改革進入全面推進階段。以黑龍江省重點國有林區(qū)為例，《關于中國龍江森林工業(yè)(集團)總公司改組方案》(黑委〔2018〕40號)文件指出：依法依規(guī)將中國龍江森林工業(yè)(集團)總公司改制重組為中國龍江森林工業(yè)集團有限公司。黑龍江省國資委代表省政府作為該集團有限公司的出資人，并履行出資人責任和義務。改制后的中國龍江森林工業(yè)集團有限公司，要發(fā)揮好作為天保工程政策及人員承載主體和國有資本投資運行公司的作用，充分體現(xiàn)公益屬性，為全省生態(tài)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項目投資提供重要保障，促進黑龍江省的經(jīng)濟振興、全面發(fā)展。政企分開標志著運行了70多年的政企職能合一的黑龍江省森工總局已經(jīng)改制為國有獨資集團公司，成功轉(zhuǎn)為集團化企業(yè)化的管理體制；以采伐國有森林資源為主業(yè)的國有森工企業(yè)已經(jīng)變成公益性企業(yè)?；诖耍瑧e極探索國有森工企業(yè)成為公益性運行方式和有效修復天然林資源的新路徑，以便提供更多的生態(tài)產(chǎn)品，更好地貫徹黨中央生態(tài)文明建設戰(zhàn)略，真正實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。