青海林業(yè)和草原生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略探討*

周巖

(國(guó)家林業(yè)和草原局 林產(chǎn)工業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院，北京100010)

青海省包括三江源區(qū)、青海湖區(qū)、祁連山區(qū)等區(qū)域，具有重要的生態(tài)地位。受人類活動(dòng)與自然環(huán)境變化等綜合因素的影響，青海省面臨草場(chǎng)退化沙化、濕地面積縮減、生態(tài)環(huán)境自我恢復(fù)能力下降等狀況[1-2]，生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作存在管理職責(zé)不清、分配不公等問題[3]。為此，學(xué)者們認(rèn)為青海的生態(tài)建設(shè)應(yīng)通過增加草被覆蓋、治理草地荒漠化等措施保護(hù)草地資源[2]，并將提高多種資源利用效果作為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要途徑[4]；從而處理好流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系[5]。此外，青海的生態(tài)建設(shè)還應(yīng)側(cè)重依靠整合地方力量，采用多主體形式進(jìn)行生態(tài)治理[6]；并通過建設(shè)重要生態(tài)廊道等措施優(yōu)化青海生態(tài)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)[7]?？傮w來看，青海生態(tài)保護(hù)與修復(fù)研究多以定性分析為主，滿足發(fā)展戰(zhàn)略制定需求的定量研究相對(duì)較少，基于科學(xué)的分析框架和指標(biāo)體系構(gòu)建的研究有待深入探討。SWOT分析法是基于系統(tǒng)視角將戰(zhàn)略選擇相關(guān)因素分為優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)、威脅4組要素進(jìn)行分析的方法，并將不同要素相互組合構(gòu)建分析矩陣[8-9]，形成開拓型策略(SO戰(zhàn)略)、爭(zhēng)取型策略(WO戰(zhàn)略)、保守型策略(WT戰(zhàn)略)和抗?fàn)幮筒呗?ST戰(zhàn)略)4種選擇策略，從而確定最佳選擇策略。SWOT分析法在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)用較多，如基于SWOT分析方法的國(guó)家級(jí)森林城市創(chuàng)建戰(zhàn)略研究[10-11]、生態(tài)文明建設(shè)探討[12-13]、國(guó)有林場(chǎng)森林多功能經(jīng)營(yíng)策略制定[14]、國(guó)家公園生態(tài)旅游發(fā)展戰(zhàn)略制定[15-16]、保護(hù)開發(fā)區(qū)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展等[17]。從現(xiàn)有研究來看，SWOT分析法的優(yōu)點(diǎn)在于用系統(tǒng)的思想將獨(dú)立的因素相互匹配起來進(jìn)行綜合分析，但也存在分析判斷主觀性強(qiáng)等局限性。層次分析法(AHP)是通過逐層比較的視角對(duì)戰(zhàn)略選擇相關(guān)因素進(jìn)行分析的方法[18-19]，可彌補(bǔ)SWOT分析法中缺少定性分析的缺點(diǎn)，能夠?qū)⒍糠治龊投ㄐ苑治鱿嘟Y(jié)合[20]。為此，部分學(xué)者將SWOT分析法與AHP相結(jié)合(即SWOT-AHP分析法)使分析更加具有客觀性[21-22]。因此，借鑒生態(tài)建設(shè)和SWOT-AHP分析框架的相關(guān)研究[17，19，22]，以青海省林業(yè)和草原生態(tài)建設(shè)為總目標(biāo)層，以優(yōu)勢(shì)組、劣勢(shì)組、機(jī)會(huì)組和挑戰(zhàn)組為項(xiàng)目層，構(gòu)建青海省林業(yè)和草原生態(tài)建設(shè)SWOT分析框架，對(duì)青海省林業(yè)和草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的戰(zhàn)略條件進(jìn)行分析；采用AHP分析法[20-22]計(jì)算出各因素的權(quán)重系數(shù)，以幾何平均值為各具體測(cè)度變量的實(shí)際強(qiáng)度，運(yùn)用MATLAB計(jì)算出一致性比率(C.R.)，探討青海省林業(yè)和草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的戰(zhàn)略選擇。

1 青海林業(yè)和草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的戰(zhàn)略條件

1.1 青海林業(yè)和草原生態(tài)建設(shè)已具備的優(yōu)勢(shì)

第一，青海是中國(guó)實(shí)施生態(tài)工程項(xiàng)目最多的省份，截至2020年，青海除國(guó)家重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程外，還有草原重大生態(tài)工程、三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程、祁連山生態(tài)保護(hù)與建設(shè)綜合治理工程等。通過生態(tài)工程的實(shí)施，不僅完成了多項(xiàng)造林、森林撫育新增沙化土地治理等任務(wù)，同時(shí)健全了生態(tài)治理管理體系、豐富了治理經(jīng)驗(yàn)，可見重點(diǎn)生態(tài)工程為實(shí)施生態(tài)保護(hù)與修復(fù)夯實(shí)了基礎(chǔ)。第二，2017—2019年，青海成立以省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)為雙組長(zhǎng)的國(guó)土綠化委員會(huì)，要求各級(jí)各部門健全由黨政“一把手”負(fù)責(zé)綠化機(jī)構(gòu)，明確重點(diǎn)生態(tài)工程在國(guó)土生態(tài)安全格局建設(shè)、國(guó)土綠化中的主體作用，形成以省委省政府牽頭的層級(jí)管理推進(jìn)機(jī)制，從而推動(dòng)更多的行政力量參與生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。第三，2018年，青海省出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新造林機(jī)制激發(fā)國(guó)土綠化新動(dòng)能的辦法》(青政辦〔2018〕47號(hào))鼓勵(lì)和引導(dǎo)新型主體積極參與國(guó)土綠化，以調(diào)動(dòng)社會(huì)造林綠化積極性。同時(shí)，為推動(dòng)生態(tài)保護(hù)、民生改善和區(qū)域共同發(fā)展，青海還建立了“兩山”轉(zhuǎn)變的支撐機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、公眾參與、社會(huì)協(xié)同的生態(tài)建設(shè)新機(jī)制。這種多元化的社會(huì)參與機(jī)制，為下一步林草保護(hù)修復(fù)充實(shí)了重要的社會(huì)力量。第四，在生態(tài)建設(shè)過程中，青海形成一系列科技應(yīng)用理念和成果，如以水定林、樹種選育、楊樹深栽等生態(tài)保護(hù)與修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)，并探索形成了黑土灘綜合治理等可借鑒的生態(tài)治理模式。同時(shí)，通過與中國(guó)航天科技集團(tuán)、中國(guó)科學(xué)院等建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，完善保護(hù)監(jiān)測(cè)設(shè)施、科普教育服務(wù)設(shè)施和大數(shù)據(jù)收集方式，如三江源國(guó)家公園展陳中心、生態(tài)大數(shù)據(jù)中心、衛(wèi)星通信系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，并協(xié)調(diào)建立長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江流域省份協(xié)同保護(hù)三江源生態(tài)環(huán)境共建共享機(jī)制?？梢姡萍荚谏鷳B(tài)保護(hù)與修復(fù)中發(fā)揮了關(guān)鍵支撐作用。

1.2 青海林業(yè)和草原生態(tài)建設(shè)仍存在的問題

第一，根據(jù)青海省林業(yè)和草原局十三五(2016—2020年)林草工作總結(jié)，截至2020年，青海省的森林面積為520.9 km2，森林覆蓋率為7.26%，森林大部分分布于省域東南部地區(qū)；沙漠化土地面積1 246.20萬hm2(占青海國(guó)土面積的17.2%)、水土流失面積32.40萬km2(占青海省國(guó)土面積的45%)、濕地面積814.36萬km2(居全國(guó)首位)。可見，青海在生態(tài)方面面臨森林資源總量少、空間分布不均、防沙治沙和水土流失形勢(shì)嚴(yán)峻等問題。此外，由于青海省屬高原大陸性氣候，降水量少、年均氣溫低，導(dǎo)致森林生態(tài)系統(tǒng)整體功能脆弱、容易損壞且難以修復(fù)。第二，青海普遍存在低質(zhì)低效林面積大、林分密度不合理、生長(zhǎng)量低的問題。在生態(tài)治理方式上，由于青海省實(shí)施的專項(xiàng)生態(tài)工程多、綜合性工程少，使青海生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理、綜合治理和全面治理力度不夠。而且，部分地區(qū)因缺乏科學(xué)指導(dǎo)，盲目地種樹種草，難以形成良好的群落結(jié)構(gòu)。所以，青海生態(tài)建設(shè)質(zhì)量總體不高。第三，青海省生態(tài)保護(hù)與修復(fù)管理方面還比較粗糙，管理理念、機(jī)制和制度等需要進(jìn)一步提升[23]。一方面是管理彈性不夠，由于一些生態(tài)治理項(xiàng)目設(shè)計(jì)和規(guī)劃可擴(kuò)展性不足，未能針對(duì)不同治理內(nèi)容分類實(shí)施。另一方面是生態(tài)項(xiàng)目建成后續(xù)維護(hù)管理問題比較突出，例如防沙治沙項(xiàng)目后期管護(hù)經(jīng)費(fèi)力量不足、退耕工程補(bǔ)助停發(fā)等，使得生態(tài)項(xiàng)目成果難以鞏固。此外，青海的自然保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)存在建設(shè)滯后問題，如柴達(dá)木梭梭林自然保護(hù)區(qū)自2013年晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)后，截至2020年還未成立完全獨(dú)立的保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，無法適應(yīng)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理的需求?？梢?，生態(tài)建設(shè)的管理機(jī)制不完善。

1.3 青海林業(yè)和草原生態(tài)建設(shè)可借助的契機(jī)

第一，政治資源是政治行為主體可用于影響他人行為的手段[24]，資金是政治資源的重要內(nèi)容。由于政治資源分配的不平等是絕對(duì)的[25]，所以資金可能面臨分配不平等的情況。習(xí)近平總書記關(guān)于青海最大責(zé)任在生態(tài)的重要論斷[26]對(duì)青海省提出“三個(gè)最大”的政治要求將成為中央財(cái)政加大對(duì)青海省生態(tài)建設(shè)投資力度的政治資源。從政治責(zé)任落實(shí)的角度來看，政治任務(wù)壓力和政治資源保障將形成重要的“推拉效益”，從而促進(jìn)青海生態(tài)建設(shè)大力發(fā)展。第二，2019年，全國(guó)綠化委員會(huì)全體會(huì)議提出：“在西部地區(qū)宜林荒山荒坡主戰(zhàn)場(chǎng)實(shí)施好三北防護(hù)林等重點(diǎn)生態(tài)工程，……，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與國(guó)土綠化行動(dòng)。”作為中國(guó)西部生態(tài)建設(shè)的主體，青海借此契機(jī)，為探索新的林業(yè)和草原生態(tài)治理模式先后出臺(tái)了《青海省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)青海省國(guó)土綠化提速三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)的通知》《關(guān)于創(chuàng)新造林機(jī)制激發(fā)國(guó)土綠化新動(dòng)能的辦法》，使青海成為推動(dòng)國(guó)土綠化的重要“試驗(yàn)田”。第三，青海作為中國(guó)首個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的省份，自2017年國(guó)家公園體制試點(diǎn)專項(xiàng)啟動(dòng)以來逐步實(shí)施了生態(tài)系統(tǒng)和遺產(chǎn)資源保護(hù)、保護(hù)監(jiān)測(cè)、科普教育和配套基礎(chǔ)設(shè)施等35個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，為中國(guó)建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系進(jìn)行了制度探索，推動(dòng)青海生態(tài)建設(shè)向高質(zhì)量發(fā)展。第四，青海是中國(guó)國(guó)土生態(tài)安全格局的重要環(huán)節(jié)，“大美青?！苯ㄔO(shè)要求青海省樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保障民生建設(shè)的發(fā)展思路，把更多的生態(tài)要素、經(jīng)濟(jì)要素、文化要素集聚在生態(tài)保護(hù)與修復(fù)建設(shè)平臺(tái)，加快生態(tài)治理進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)百姓富、生態(tài)美有機(jī)統(tǒng)一[27]。

1.4 青海林業(yè)和草原生態(tài)建設(shè)正面臨的威脅

第一，在自然環(huán)境方面，青海80%以上的宜造林地分布于干旱、半干旱等地區(qū)，人工造林難度大；在政策制定方面，青海省急需實(shí)施退耕還林的耕地是坡度小于15°的低產(chǎn)田耕地(農(nóng)戶不愿耕種，大部分已撂荒)，不屬于2014年新一輪退耕還林工程規(guī)定的4種可退耕耕地類型，且受耕地保護(hù)紅線和基本農(nóng)田紅線的限制，這些低產(chǎn)耕地?zé)o法納入退耕范圍[28]。因此，截至2019年11月，青海省還有4.4萬hm2退耕任務(wù)無法落實(shí)，影響規(guī)劃營(yíng)造林指標(biāo)任務(wù)完成，并造成青海林業(yè)和草原生態(tài)建設(shè)的生態(tài)治理難度加大。第二，根據(jù)2018年國(guó)家土地督察西安局與青海省國(guó)土資源廳對(duì)青海祁連山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的調(diào)研結(jié)果可知，祁連山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已頒發(fā)的林權(quán)證和草場(chǎng)證重合面積占保護(hù)區(qū)總面積的8%。此外，青海各個(gè)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)不同程度地分布著貧困區(qū)和深度貧困區(qū)，而這些地區(qū)尚未找到生態(tài)、經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的契合點(diǎn)。依照自然保護(hù)地建設(shè)意見要求，自然保護(hù)地內(nèi)探礦權(quán)和采礦權(quán)應(yīng)及時(shí)退出，由于青海已出臺(tái)的礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制不健全(如補(bǔ)償資金沒有穩(wěn)定渠道)，地方政府面臨較大的維穩(wěn)和行政訴訟壓力?？梢?，青海面臨林地(草地)地類重疊、權(quán)證發(fā)放重疊、補(bǔ)償資金兌現(xiàn)重疊等問題，使林業(yè)和草原生態(tài)建設(shè)的生態(tài)資源保護(hù)壓力加大。第三，青海生態(tài)建設(shè)資金來源高度依賴中央財(cái)政投入，當(dāng)國(guó)家下達(dá)的生態(tài)建設(shè)任務(wù)與原計(jì)劃任務(wù)數(shù)差異較大時(shí)，很多生態(tài)建設(shè)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。如“三北防護(hù)林工程”實(shí)際下達(dá)實(shí)施任務(wù)8.9萬hm2，僅占規(guī)劃任務(wù)的22.6%，天保工程營(yíng)造林8.50萬hm2，占任務(wù)的18.4%。此外，2008年國(guó)家將營(yíng)造喬木林、灌木林、封山育林投入標(biāo)準(zhǔn)提高到7500元/hm2、3000～3600元/hm2、1500元/hm2，2019年青海的喬木林、灌木林、封山育林實(shí)際投入分別為3.00萬元/hm2、1.20萬元/hm2、0.27萬元/hm2，中央財(cái)政補(bǔ)貼約為實(shí)際投資的40%。可見，青海生態(tài)建設(shè)資金來源渠道較為單一、中央財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過低。由于青海省地方財(cái)政困難，生態(tài)建設(shè)的地方財(cái)政配套能力差，生態(tài)治理投資能力明顯不足，導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)投資形成了較大的投資缺口。低水平投資容易導(dǎo)致低水平建設(shè)，最終影響生態(tài)建設(shè)的進(jìn)度和質(zhì)量。第四，一方面，截至2020年固體水造林、生根粉水造林等旱地造林技術(shù)難題仍未得到根本地解決和攻克，造成許多林業(yè)科技成果和實(shí)用技術(shù)在青海地區(qū)難以大面積推廣應(yīng)用；另一方面，水、電、路、通訊等大型基礎(chǔ)設(shè)施在政府社會(huì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、中長(zhǎng)期城鄉(xiāng)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)等國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目中未充分考慮，資金不足致使水電路通訊的落后現(xiàn)狀未得到根本改善。此外，“三防”體系建設(shè)薄弱，資源執(zhí)法監(jiān)督管理相對(duì)弱化。可見，青海林業(yè)和草原生態(tài)建設(shè)的支撐保障瓶頸問題越來越凸顯。

2 青海林業(yè)和草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的戰(zhàn)略選擇

優(yōu)勢(shì)組、劣勢(shì)組、機(jī)會(huì)組和威脅組的一致性比率值(C.R.)均小于0.1(表1)，說明判斷矩陣具有滿意的一致性，層次結(jié)構(gòu)模型構(gòu)造合理且調(diào)研數(shù)據(jù)可信，得出的分析結(jié)果可取。在4個(gè)項(xiàng)目層變量中，對(duì)青海生態(tài)保護(hù)與修復(fù)戰(zhàn)略的影響度最大的是優(yōu)勢(shì)組因素，其次是威脅組，劣勢(shì)組和機(jī)會(huì)組的影響程度較小，因此可著重從優(yōu)勢(shì)和威脅兩方面對(duì)青海省林業(yè)和草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)展開研究。進(jìn)一步分析結(jié)果表明，優(yōu)勢(shì)組內(nèi)層級(jí)管理機(jī)制有利于動(dòng)用更多行政力量參與生態(tài)保護(hù)與修復(fù)和已經(jīng)形成了多元化的社會(huì)化參與機(jī)制的重要程度明顯高于其他兩項(xiàng)；威脅組中投資不足問題越來越突出，與其他因素相比，重要程度較高?；谇嗪Ａ謽I(yè)和草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)各要素的總強(qiáng)度構(gòu)建思維坐標(biāo)系可得青海林業(yè)和草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)戰(zhàn)略的四邊形(圖1)，青海林業(yè)和草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的總優(yōu)勢(shì)強(qiáng)度為0.103、總劣勢(shì)強(qiáng)度為0.036、總機(jī)會(huì)強(qiáng)度為0.030、總威脅強(qiáng)度為0.090，重心位于第四象限(0.022，-0.020)?？梢姡嗪Ａ謽I(yè)和草原生態(tài)保護(hù)現(xiàn)有的優(yōu)勢(shì)和威脅處于相對(duì)重要的地位，說明政府應(yīng)該充分發(fā)揮其管理體制、多元化的社會(huì)參與機(jī)制及科技支撐等優(yōu)勢(shì)，同時(shí)應(yīng)注重生態(tài)治理難度大及投資不足等威脅，以及現(xiàn)有工程施工質(zhì)量不高、現(xiàn)有工程管理機(jī)制不完善等劣勢(shì)。因此，根據(jù)SWOT-AHP分析結(jié)果，青海林業(yè)和草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)應(yīng)采取抗?fàn)幮筒呗?ST戰(zhàn)略)，即發(fā)展內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)與規(guī)避外部威脅。

表 1 生態(tài)保護(hù)與修復(fù)各因素的權(quán)重系數(shù)

圖 1 青海林業(yè)和草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的戰(zhàn)略選擇四邊形圖 Figure 1 A quadrilateral diagram on strategic choices of ecological protection and restoration of forestry and grassland in Qinghai

2.1 完善社會(huì)化參與機(jī)制

完善社會(huì)化參與機(jī)制，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與生態(tài)建設(shè)的積極性，是完善青海生態(tài)建設(shè)政策的一個(gè)重要著力點(diǎn)。一是完善造林投資機(jī)制和生態(tài)資源管護(hù)機(jī)制。繼續(xù)完善“申報(bào)制造林”“獎(jiǎng)勵(lì)制造林”和“利益驅(qū)動(dòng)造林”等造林體制，推廣公益林、天保林、草原家庭合同制管護(hù)方式，調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民造林育林的積極性和愛林護(hù)林的自覺性。二是積極培育造林大戶、家庭林場(chǎng)、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)和林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人等新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體[29]。推進(jìn)林權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，探索林地、林木股份合作模式，鼓勵(lì)通過依法流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。積極鼓勵(lì)由行政村、合作社、企業(yè)、國(guó)有林場(chǎng)和個(gè)人等社會(huì)主體參與林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)。三是大力推行“先建后補(bǔ)”的造林機(jī)制。行政村、合作社、企業(yè)、國(guó)有林場(chǎng)和個(gè)人等社會(huì)主體，可申請(qǐng)先行投資林業(yè)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行營(yíng)造林。營(yíng)造林面積0.67 hm2以上并達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，納入補(bǔ)助范圍，但在營(yíng)造林前需要編制作業(yè)設(shè)計(jì)，并按照批復(fù)的作業(yè)設(shè)計(jì)進(jìn)行實(shí)施。

2.2 提升科技支撐能力

提升科技支撐能力，保障生態(tài)建設(shè)科學(xué)、高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。一是加大科技攻關(guān)力度。依托高等院校、科研院所合作開展科學(xué)研究，搭建學(xué)術(shù)交流平臺(tái)和合作發(fā)展平臺(tái)，并成立省級(jí)生態(tài)治理專家委員會(huì)，組織開展重點(diǎn)生態(tài)工程技術(shù)難題攻關(guān)，加強(qiáng)困難立地造林、節(jié)水灌溉造林、退化土地治理等技術(shù)攻關(guān)，并積極探索干旱地區(qū)節(jié)水灌溉造林模式、淺山地區(qū)匯集徑流整地治理模式等多種工程治理模式。二是加大現(xiàn)有科研成果轉(zhuǎn)化及推廣應(yīng)用力度。積極推廣使用優(yōu)良種苗造林。完善科技成果轉(zhuǎn)化的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)專業(yè)技術(shù)人員從事造林綠化科學(xué)研究和技術(shù)推廣，結(jié)合科技項(xiàng)目實(shí)施，深入基層開展科技服務(wù)。積極轉(zhuǎn)化國(guó)內(nèi)外生態(tài)保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等方面的重大科技成果。三是建立健全造林綠化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。針對(duì)青海省不同造林區(qū)域、立地條件、造林樹種和造林類型制定造林綠化地方標(biāo)準(zhǔn)，完善生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)服務(wù)、生態(tài)評(píng)價(jià)等林業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。加大標(biāo)準(zhǔn)貫徹實(shí)施和監(jiān)督檢查力度，提高工程采標(biāo)率，促進(jìn)造林綠化科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。四是強(qiáng)化科技合作。林業(yè)和草原部門加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、自然資源等部門合作。爭(zhēng)取將林業(yè)和草原重點(diǎn)工程納入生態(tài)農(nóng)牧業(yè)重大科技支撐工程范圍。增加青?！吧鷳B(tài)之窗”遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，增加青海省五大生態(tài)功能區(qū)的覆蓋程度和監(jiān)測(cè)頻次。五是加快實(shí)施森林和草原防火基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提升活動(dòng)。著重提升青海省火險(xiǎn)預(yù)警預(yù)報(bào)、基礎(chǔ)通信、指揮調(diào)度、應(yīng)急通信和數(shù)據(jù)共享等森林草原立體監(jiān)控體系和防御能力，建設(shè)現(xiàn)代化森林草原防火體系。

2.3 不斷擴(kuò)大投融資渠道

建立并不斷完善生態(tài)建設(shè)多元化投入機(jī)制，加快建立和完善以地方投資為主導(dǎo)、引導(dǎo)和吸納社會(huì)資本參與的投融資體制。一是加大重點(diǎn)造林項(xiàng)目的財(cái)政支持力度。對(duì)林木種苗、栽植管護(hù)給予補(bǔ)助，造林項(xiàng)目補(bǔ)助資金整合使用。抓住國(guó)家加強(qiáng)生態(tài)、水利、扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等建設(shè)機(jī)遇，積極爭(zhēng)取國(guó)家專項(xiàng)資金的支持。強(qiáng)化財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用力度，有效整合水利、交通、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧等領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金。實(shí)施造林綠化項(xiàng)目過程中，對(duì)企業(yè)取得的農(nóng)林項(xiàng)目所得免征企業(yè)所得稅，對(duì)企業(yè)取得的花卉、茶以及其他飲料作物和香料作物種植所得減半征收企業(yè)所得稅。二是健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。依法將天然荒漠灌木林林地劃定為國(guó)家級(jí)公益林，納入中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍。積極推進(jìn)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。三是加大金融機(jī)構(gòu)支持力度。鼓勵(lì)各金融機(jī)構(gòu)積極開發(fā)符合林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新。研究制定適合青海省利用開發(fā)性和政策性金融手段促進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的途徑方法。加快金融支持林業(yè)發(fā)展合作協(xié)議落地。四是搭建林業(yè)生態(tài)建設(shè)投融資平臺(tái)。利用好青海省林業(yè)生態(tài)建設(shè)投資有限責(zé)任公司，為重點(diǎn)生態(tài)項(xiàng)目工程打造投資主體、承接平臺(tái)和經(jīng)營(yíng)實(shí)體。充分發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用，啟動(dòng)政府和社會(huì)資本合作造林項(xiàng)目，積極推行PPP模式。完善財(cái)政扶持政策，充分利用財(cái)政貼息政策，切實(shí)增加林業(yè)貼息貸款等政策覆蓋面。探索嘗試發(fā)行綠色債權(quán)，拓寬資金來源。

2.4 完善生態(tài)保護(hù)與治理機(jī)制

按照管嚴(yán)管實(shí)管好的基本政策導(dǎo)向完善和創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)與治理機(jī)制。一是積極推進(jìn)生態(tài)綜合性治理。進(jìn)一步建立完善生態(tài)保護(hù)建設(shè)和管理體系，把聯(lián)動(dòng)的理念、法制的思維、開放的戰(zhàn)略、科技的支撐融入相關(guān)制度辦法，改變以往治山、治水、治草各自為戰(zhàn)的局面，使管理機(jī)制在創(chuàng)新中得到不斷完善和升華。二是構(gòu)建一體化生態(tài)管護(hù)體制。按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，加快推進(jìn)各有關(guān)部門生態(tài)管護(hù)職能融合，實(shí)現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠管護(hù)由部門分割向“多方融合”轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建全區(qū)域、全方位、全覆蓋的一體化管護(hù)格局。三是實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。實(shí)行更加嚴(yán)格的禁牧和草畜平衡制度，支持在三江源國(guó)家公園及祁連山國(guó)家公園內(nèi)擴(kuò)大生態(tài)公益管護(hù)崗位設(shè)置范圍，加快推進(jìn)林長(zhǎng)制在青海省全面實(shí)施，繼續(xù)擴(kuò)大天然林公益林管護(hù)責(zé)任、效果與管護(hù)資金掛鉤試點(diǎn)范圍，探索和完善以政府購(gòu)買服務(wù)為主的公益林管護(hù)機(jī)制。

2.5 完善協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制

在青海省生態(tài)建設(shè)中，中央政府和地方政府二元互動(dòng)機(jī)制和多級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層層推動(dòng)的管理機(jī)制，顯現(xiàn)了行政推動(dòng)在生態(tài)建設(shè)中的重要作用。在“十四五”時(shí)期的生態(tài)建設(shè)中應(yīng)積極發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。一是進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極加強(qiáng)與國(guó)家部委的銜接溝通，在上下聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)作上多下功夫，使已實(shí)施和即將實(shí)施的重大生態(tài)工程有更大規(guī)模的資金支持、更寬領(lǐng)域的技術(shù)協(xié)作、更高層次的政策引領(lǐng)，切實(shí)增強(qiáng)生態(tài)治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。二是建立生態(tài)治理方案評(píng)估制度。研究探索建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境評(píng)估體系、評(píng)估方法，建立生態(tài)環(huán)境第三方評(píng)估制度，防止生態(tài)治理效果誤判，及早預(yù)警生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，避免到離任審計(jì)時(shí)才發(fā)現(xiàn)生態(tài)已遭受嚴(yán)重破壞的被動(dòng)局面。三是進(jìn)一步健全監(jiān)督考核評(píng)估體系。制定可操作的、短期和中長(zhǎng)期相結(jié)合的、動(dòng)態(tài)調(diào)整的績(jī)效考核辦法，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，實(shí)施考核問責(zé)，使考核真正發(fā)揮好推進(jìn)生態(tài)建設(shè)的激勵(lì)約束作用。