中國(guó)共產(chǎn)黨森林治理理念的歷史變遷及發(fā)展實(shí)踐*

朱震鋒，貫君，馮浩，陳麗榮

(東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040)

囿于環(huán)境問題與發(fā)展問題交替升溫的復(fù)雜形勢(shì)，森林治理已成為世界各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化、消除地區(qū)貧困以及保護(hù)生物多樣性等重大問題的交匯點(diǎn)和解決途徑[1]。所謂森林治理，可以借鑒明確界定的全球森林治理的基本概念[2]。區(qū)域的森林治理可定義為將區(qū)域的林業(yè)政策、技術(shù)、機(jī)制、相關(guān)機(jī)構(gòu)等視作一個(gè)系統(tǒng)化的林業(yè)管理體系，并整合形成森林治理機(jī)制，進(jìn)而協(xié)調(diào)和解決林業(yè)問題。在以廣泛的環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)支撐的全球森林治理體系有望持續(xù)改善的國(guó)際背景下，中國(guó)林業(yè)發(fā)展致力于完成從森林利用到生態(tài)修復(fù)的深刻轉(zhuǎn)變，并逐步形成具有國(guó)家特色的森林治理主張及成熟的制度和行動(dòng)方案，以此充實(shí)中國(guó)自然資源領(lǐng)域制定的第一個(gè)部門領(lǐng)域的行動(dòng)計(jì)劃《中國(guó)21世紀(jì)議程林業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》，支撐“五位一體”總體布局，并為探索人類社會(huì)從工業(yè)文明邁入生態(tài)文明提供中國(guó)智慧。建立科學(xué)高效的森林治理體系貫穿中國(guó)林業(yè)事業(yè)發(fā)展始終，也是實(shí)現(xiàn)林業(yè)深刻轉(zhuǎn)變的重要選擇，代表著中國(guó)林業(yè)與時(shí)俱進(jìn)、生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化發(fā)展的突出水平[3-5]。中國(guó)共產(chǎn)黨自1921年成立以來的一個(gè)世紀(jì)里，既是建國(guó)、興國(guó)的領(lǐng)路人，又是中國(guó)林業(yè)事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者、推動(dòng)者和踐行者。在穩(wěn)步形成國(guó)家森林治理能力、建立中國(guó)特色森林治理體系的漫長(zhǎng)過程中，其堅(jiān)定不移的執(zhí)政信念、與時(shí)俱進(jìn)的執(zhí)政思維以及自我革新、持續(xù)創(chuàng)新的執(zhí)政能力建設(shè)成為支撐中國(guó)林業(yè)跨越式發(fā)展及服務(wù)國(guó)家新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的根本保證。恰值中國(guó)共產(chǎn)黨建黨百年的歷史契機(jī)，以森林治理為切入點(diǎn)，系統(tǒng)梳理并深刻闡釋中國(guó)共產(chǎn)黨在森林治理領(lǐng)域不懈地理論探索和執(zhí)政實(shí)踐，審視中國(guó)共產(chǎn)黨森林治理理念的歷史變遷，系統(tǒng)分析不同歷史階段黨領(lǐng)導(dǎo)下的重大林業(yè)政策和實(shí)踐創(chuàng)新。既堅(jiān)定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)國(guó)家林業(yè)可持續(xù)發(fā)展及踐行生態(tài)文明使命的步伐、方向和信念，凸顯了打上中國(guó)標(biāo)簽的生態(tài)治理方案在應(yīng)對(duì)全球環(huán)境問題的國(guó)際貢獻(xiàn)；也借助長(zhǎng)期以來森林治理領(lǐng)域的重大頂層設(shè)計(jì)及制度創(chuàng)新、具體實(shí)踐，深刻揭示黨的執(zhí)政方略、能力和智慧；反映中國(guó)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展建設(shè)水平及資源環(huán)境系統(tǒng)綜合治理能力的現(xiàn)代化，具有一定的時(shí)代研究?jī)r(jià)值。

1 中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)的森林治理理念

面臨世界森林資源減少趨勢(shì)未能根本轉(zhuǎn)向的基本現(xiàn)實(shí)，加快森林轉(zhuǎn)型依然是21世紀(jì)全球森林治理的首要目標(biāo)。在此背景下，能夠直接且有效推動(dòng)森林轉(zhuǎn)型的可持續(xù)森林管理(可持續(xù)森林管理是一個(gè)不斷發(fā)展和演變的概念，強(qiáng)調(diào)在肯定森林多重功能和服務(wù)的前提下，為實(shí)現(xiàn)所有的森林價(jià)值而采取的有效的森林管理措施，涉及公共政策、法律框架、技術(shù)及投資等)及多元森林管理(多元森林管理為FAO在報(bào)告熱帶地區(qū)森林管理案例時(shí)正式提及，認(rèn)為是以一個(gè)以上的目標(biāo)管理森林，本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)森林資源的多目標(biāo)管理，例如木材生產(chǎn)、改善氣候、涵養(yǎng)水源等)[6]日益得到國(guó)際社會(huì)認(rèn)可，并作為全球森林治理的共同理念被廣泛遵循。中國(guó)是一個(gè)具有森林資源大國(guó)特質(zhì)的發(fā)展中國(guó)家，環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾一直存在，在推動(dòng)森林治理實(shí)踐的過程中，以森林恢復(fù)為核心的森林轉(zhuǎn)型始終是黨和國(guó)家實(shí)施森林治理的根本目標(biāo)。結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民建國(guó)、興國(guó)的發(fā)展史，在長(zhǎng)期理論探索及實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)的森林治理理念，先后經(jīng)歷了從“有計(jì)劃”地森林利用到森林可持續(xù)利用，從多元森林管理再到泛資源共同體生態(tài)系統(tǒng)治理的具有中國(guó)特色的發(fā)展變遷過程。

1.1 中國(guó)共產(chǎn)黨以立國(guó)之本堅(jiān)持有計(jì)劃地森林利用

1921年中國(guó)共產(chǎn)黨成立后，中國(guó)開始沿著新民主主義革命到社會(huì)主義革命的道路向前發(fā)展。從解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利、建立新中國(guó)持續(xù)到1978年改革開放之前，中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家森林治理上總體呈現(xiàn)出以“有計(jì)劃”地進(jìn)行森林開發(fā)利用為特征的治理理念。此間，中國(guó)處在國(guó)家森林治理的初級(jí)階段，在開發(fā)利用森林當(dāng)中逐步建立穩(wěn)定的、利于開展更系統(tǒng)、更高水平的森林治理格局。結(jié)合歷史發(fā)展的客觀情況，可以分別從“治”和“理”兩個(gè)層面進(jìn)行理解：從“治”的角度來看，強(qiáng)調(diào)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下逐步建立起從上(中央)到下(地方)相對(duì)系統(tǒng)的森林管理的政府部門體制；從“理”的角度來看，則強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來對(duì)森林進(jìn)行保護(hù)、采伐及利用的分配和管理。上述兩個(gè)層面的森林治理內(nèi)涵為后續(xù)穩(wěn)步向更高水平的國(guó)家森林治理發(fā)展奠定基本前提。治理理念的“有計(jì)劃”主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是有計(jì)劃地森林開發(fā)以建立和穩(wěn)固政權(quán)，如支援解放戰(zhàn)爭(zhēng)和抗美援朝；二是有計(jì)劃地森林開發(fā)以支持恢復(fù)生產(chǎn)和積累原始資本，如支持“三線”建設(shè)、恢復(fù)和建設(shè)東北工業(yè)等；三是有計(jì)劃地森林開發(fā)以保障人民生計(jì)，為人民群眾基礎(chǔ)生產(chǎn)生活提供物質(zhì)產(chǎn)品供給。盡管有計(jì)劃地開發(fā)利用森林資源成為初級(jí)階段森林治理的主要特征，但也伴隨著黨和國(guó)家在薄弱的林業(yè)基礎(chǔ)面前先后提出的造林護(hù)林、封山育林的森林經(jīng)營(yíng)和保護(hù)思想，其中1963年制定的新中國(guó)成立后第一部森林法規(guī)《森林保護(hù)條例》就是最好的例證。

1.2 中國(guó)共產(chǎn)黨以森林可持續(xù)利用創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展模式

1978—1998年，開始實(shí)施改革開放的重大決策部署后，中國(guó)共產(chǎn)黨的國(guó)家森林治理理念從“有計(jì)劃”地森林利用逐步轉(zhuǎn)向森林可持續(xù)利用，并形成了“以用為治，以限為保，兼顧森林利用和開發(fā)限制，實(shí)現(xiàn)具有可持續(xù)內(nèi)涵的森林治理新目標(biāo)”的基本理念。初級(jí)階段中以用為治的森林治理思想得以延續(xù)，但卻逐步呈現(xiàn)出顯著的可持續(xù)性新特征。其一，1978年國(guó)家林業(yè)部成立，1979年2月全國(guó)人大通過《中華人民共和國(guó)森林法(試行)》，森林利用進(jìn)入到部門治理、依法治理的新階段，法治化成為此后中國(guó)森林治理理念的一項(xiàng)重要構(gòu)成，融入法治思維有益于推動(dòng)中國(guó)國(guó)家森林治理的科學(xué)化和現(xiàn)代化。其二，1986年中國(guó)開始實(shí)行森林采伐限額制度，限制利用成為此后森林治理中以用為治的重要補(bǔ)充，在資源存量層面逐步提升森林治理和保護(hù)水平。其三，以采伐限額和法治化為支撐，可持續(xù)理念逐步深入中國(guó)森林治理的全過程。1978—1990年，國(guó)家各部委先后出臺(tái)數(shù)份文件，在營(yíng)林工程建設(shè)、造林綠化、義務(wù)植樹等方面展開頂層設(shè)計(jì)，限制森林利用的同時(shí)積極轉(zhuǎn)變重采輕育思想，對(duì)從營(yíng)林到采伐的森林經(jīng)營(yíng)過程逐步進(jìn)行有效調(diào)控和量化管理，森林可持續(xù)特征顯現(xiàn)。其四，1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)后，在黨和國(guó)家支持下，1995年3月《中國(guó)21世紀(jì)議程林業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》編制完成并審議通過，可持續(xù)發(fā)展開始成為中國(guó)林業(yè)建設(shè)的重要指導(dǎo)思想，并成為此后有效落實(shí)森林治理行動(dòng)的基本遵循。

1.3 中國(guó)共產(chǎn)黨以多元森林管理契合林業(yè)生態(tài)建設(shè)新要求

1998年中國(guó)啟動(dòng)實(shí)施天然林資源保護(hù)工程，以此為標(biāo)志，中國(guó)的林業(yè)事業(yè)開始進(jìn)入以生態(tài)建設(shè)為主的階段。以廣泛的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益為目標(biāo)的多元化森林管理成為1998年至中國(guó)共產(chǎn)黨十八大之前中國(guó)森林治理的核心理念。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)行多元管理的森林治理理念，主要體現(xiàn)在以下2個(gè)方面。一方面，充分兼顧廣泛的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等多重目標(biāo)，以1998年先后實(shí)施的各類林業(yè)生態(tài)工程為例，工程內(nèi)容和工程目標(biāo)的多效益特征明顯，強(qiáng)調(diào)森林資源恢復(fù)和保護(hù)的同時(shí)，還普遍涉及地區(qū)資源保護(hù)、環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生計(jì)保障、社會(huì)穩(wěn)定等復(fù)雜內(nèi)容。另一方面，目標(biāo)多元化管理帶來森林治理效益面持續(xù)拓寬的同時(shí)，也對(duì)森林治理提出更多、更高的技術(shù)性要求。治理手段上，黨和國(guó)家在林業(yè)頂層設(shè)計(jì)、制度優(yōu)化及體制改革創(chuàng)新等方面實(shí)行多管齊下、綜合管控，如探索國(guó)有林和集體林的產(chǎn)權(quán)制度改革；治理模式上，跨部門合作、不同利益主體間對(duì)話交流逐步增加，以提升森林協(xié)同治理成效，共同適應(yīng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)新要求。

1.4 中國(guó)共產(chǎn)黨形成泛資源共同體生態(tài)系統(tǒng)治理的全新理念

泛資源共同體生態(tài)系統(tǒng)治理的森林治理理念始于2012年，中國(guó)共產(chǎn)黨十八大明確將生態(tài)文明建設(shè)寫進(jìn)黨章，構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局。在努力建設(shè)美麗中國(guó)的宏偉藍(lán)圖下，中國(guó)共產(chǎn)黨泛資源共同體生態(tài)系統(tǒng)治理的全新理念內(nèi)涵可以從以下3個(gè)方面來理解。首先，泛資源共同體的概念源于2013年習(xí)近平提出的“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”，此后又進(jìn)一步引入草原、沙漠等其他資源系統(tǒng)?；趯?duì)多層次、多尺度資源環(huán)境要素相互作用關(guān)系及人地協(xié)同關(guān)系的高度凝練，黨的十八大以來森林被置于一個(gè)多資源、多生態(tài)協(xié)同共存的復(fù)合系統(tǒng)，并構(gòu)成了一個(gè)復(fù)雜的生命共同體，使得森林治理不再是一個(gè)純粹且獨(dú)立的自然資源和生態(tài)管理行動(dòng)。其次，黨和國(guó)家在推進(jìn)統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理主張的同時(shí)，其主要內(nèi)容和技術(shù)措施均落在了生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，傳統(tǒng)的以資源管理為內(nèi)容的森林治理方案發(fā)展升級(jí)至森林生態(tài)系統(tǒng)的綜合治理工程，生態(tài)系統(tǒng)治理取代自然資源管理，成為此后中國(guó)國(guó)家森林治理的基本特征。第三，泛資源共同體生態(tài)系統(tǒng)治理的森林治理理念與生態(tài)文明建設(shè)深度融合，充分踐行新時(shí)期林業(yè)在中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的首要地位。一方面，黨的十八大以來強(qiáng)調(diào)“全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”，這與系統(tǒng)化森林治理要求充分契合；另一方面，當(dāng)下的森林生態(tài)系統(tǒng)治理與中國(guó)建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的遠(yuǎn)景目標(biāo)高度一致。

中國(guó)共產(chǎn)黨森林治理理念的深刻變遷，其背后潛存著國(guó)家發(fā)展與民族命運(yùn)的重大命題，并在環(huán)境保護(hù)與資源利用的必然矛盾中曲折發(fā)展。不同歷史階段的森林治理理念反映了不同時(shí)期林業(yè)在國(guó)家建設(shè)中的地位、作用和使命；體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)林業(yè)事業(yè)發(fā)展的科學(xué)布局與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，以及包含林業(yè)在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境事業(yè)的執(zhí)政理念；也在一定程度上揭示著中國(guó)的森林治理能力和治理水平的現(xiàn)代化。從最初的有計(jì)劃地森林利用到當(dāng)下泛資源共同體的生態(tài)系統(tǒng)治理理念，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家森林治理理念的深刻變遷體現(xiàn)了黨在森林治理領(lǐng)域政治認(rèn)識(shí)日益提升、治理方向日益明確、治理方式日益豐富、治理體系日益完善、治理步伐日益堅(jiān)定、治理能力日益增強(qiáng)的綜合性特征。中國(guó)共產(chǎn)黨的森林治理理念關(guān)注焦點(diǎn)從自然資源逐步轉(zhuǎn)向生態(tài)系統(tǒng)、從資源管理升級(jí)至系統(tǒng)治理，治理目標(biāo)從工業(yè)文明時(shí)期的保護(hù)與發(fā)展的兩難選擇逐步升華至生態(tài)文明時(shí)期山水林田湖草生命共同體系統(tǒng)治理的更高層次。正是由于中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民群眾在持續(xù)探索人類社會(huì)更高階文明形態(tài)中的不懈堅(jiān)持與共同努力，使得中國(guó)的國(guó)家森林治理在思想、理念和方向上既獨(dú)具特色，又富有生命力，為加快國(guó)家林業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，積極、自信參與全球森林治理、提出中國(guó)主張和貢獻(xiàn)中國(guó)智慧提供養(yǎng)分。

2 中國(guó)共產(chǎn)黨探索森林治理的不懈努力與創(chuàng)新實(shí)踐

無論是從理論還是實(shí)踐、全球還是特定區(qū)域來說，森林治理都是一個(gè)具有廣泛涉及面、眾多涉及項(xiàng)的龐大問題，考察任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)森林治理的制度變遷過程和建設(shè)發(fā)展實(shí)踐都非易事。1921年以來中國(guó)共產(chǎn)黨在森林治理領(lǐng)域同樣經(jīng)歷著紛繁復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外客觀環(huán)境及反復(fù)曲折的摸索和實(shí)踐過程，依據(jù)森林治理的基本概念及對(duì)森林治理理念歷史變遷的深刻認(rèn)識(shí)，結(jié)合森林治理體系的主要構(gòu)成，分別從機(jī)制、組織及政策3個(gè)關(guān)鍵要素出發(fā)，闡述中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來在森林治理領(lǐng)域的不懈探索與創(chuàng)新實(shí)踐，特別是在體制機(jī)制改革創(chuàng)新、促進(jìn)組織間協(xié)同共治等方面長(zhǎng)期以來的持續(xù)努力和取得的積極成效，也包括旨在提升中國(guó)森林治理成效的新思路和新模式。

2.1 中國(guó)共產(chǎn)黨以機(jī)制改革創(chuàng)新不斷激發(fā)森林治理活力

自中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)以來，中央不斷強(qiáng)調(diào)“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”[7]。生態(tài)文明建設(shè)作為中國(guó)一項(xiàng)長(zhǎng)期堅(jiān)持的社會(huì)主義事業(yè)，科學(xué)完善的制度機(jī)制至關(guān)重要。鑒于林業(yè)在中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的優(yōu)先地位，充分落實(shí)林業(yè)支撐國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的重要使命，在森林治理領(lǐng)域不斷推動(dòng)與之適應(yīng)、與時(shí)俱進(jìn)的制度機(jī)制創(chuàng)新和建設(shè)，這對(duì)激發(fā)全國(guó)森林治理活力、促進(jìn)林業(yè)事業(yè)發(fā)展和履行使命擔(dān)當(dāng)意義非凡。中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來始終秉承以改革創(chuàng)新謀發(fā)展的執(zhí)政理念，先后圍繞集體產(chǎn)權(quán)制度改革、國(guó)有林區(qū)改革2個(gè)重大事項(xiàng)深度探索機(jī)制創(chuàng)新和頂層設(shè)計(jì)，逐步形成更有活力、更有效率、更富生命力的國(guó)家森林治理格局。

2.1.1 產(chǎn)權(quán)改革持續(xù)創(chuàng)新推動(dòng)集體林高效治理

林業(yè)治理的核心問題是產(chǎn)權(quán)問題，作為公共資源的森林為實(shí)現(xiàn)其良好治理，森林產(chǎn)權(quán)歸屬變革被視為一劑靈丹妙藥[8]。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，圍繞南方集體林產(chǎn)權(quán)制度先后進(jìn)行了五次重大改革[9]。根據(jù)對(duì)集體林產(chǎn)權(quán)制度變遷歷程的歸納，大體上經(jīng)歷了土地改革和初級(jí)合作社階段(1949—1955年)、高級(jí)合作社和人民公社階段(1956—1980年)、改革開放以后(1980—2021年)[10]。

第一，土地改革和初級(jí)合作社階段(1949—1955年)，中國(guó)共產(chǎn)黨依據(jù)《土地法》開展土地改革，按照“均田”“均山”的思想分配山林，在所有權(quán)均等化過程中實(shí)現(xiàn)了共有產(chǎn)權(quán)私有化，各階層的山林占有情況發(fā)生了根本變化，有效地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，取得了較好的產(chǎn)權(quán)制度績(jī)效，同時(shí)也通過農(nóng)民自治自管的方式形成了南方集體森林治理體制的雛形。第二，高級(jí)合作社和人民公社階段(1956—1980年)，該階段集體所有成為林業(yè)產(chǎn)權(quán)單一的、占有主導(dǎo)地位的所有制形式，高度集體所有下未能處理好國(guó)家、集體和個(gè)人之間的關(guān)系，森林產(chǎn)權(quán)邊界模糊的結(jié)果導(dǎo)致很難形成政府、集體和個(gè)人對(duì)森林資源的協(xié)同共治，進(jìn)而出現(xiàn)森林治理成效損耗。第三，改革開放以后(1980—2021年)，集體林產(chǎn)權(quán)制度改革逐步向產(chǎn)權(quán)私有化方向回歸，并最終形成了產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上的森林高效化自治格局。經(jīng)過系統(tǒng)地梳理，20世紀(jì)80年代黨和國(guó)家出臺(tái)林業(yè)“三定”方案，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，集體林產(chǎn)權(quán)私有化趨勢(shì)開始加強(qiáng)；黨的十四大確立了“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的基本經(jīng)濟(jì)制度，為后續(xù)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整奠定基礎(chǔ)；2003年6月國(guó)家出臺(tái)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》(下文簡(jiǎn)稱《決定》)，明確提出進(jìn)一步完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，通過一系列配套制度設(shè)計(jì)，最終確定了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)林業(yè)的主體地位，明晰林木和林地產(chǎn)權(quán)歸屬，廣大農(nóng)民務(wù)林得其利、經(jīng)營(yíng)有其責(zé)，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的林業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制基本成型。經(jīng)過集體林權(quán)制度持續(xù)改革創(chuàng)新和實(shí)踐，集體林區(qū)形成了政府調(diào)控、集體管理與個(gè)人治理的高效森林治理體制，且該體制下森林資源多效益目標(biāo)也得到充分實(shí)現(xiàn)。

2.1.2 國(guó)有林區(qū)改革推動(dòng)國(guó)有森林治理邁入政企分離階段

區(qū)別于集體林區(qū)的形成時(shí)間和基本功能，國(guó)有林區(qū)形成時(shí)間早，作為中國(guó)林業(yè)的主體，長(zhǎng)期扮演著國(guó)家森林資源采伐基地、后備資源培育基地及21世紀(jì)以來保障國(guó)家生態(tài)安全、支撐林業(yè)生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵角色。為此，中國(guó)的國(guó)家森林治理很大程度上即指國(guó)有林區(qū)或國(guó)有林的森林治理，其治理體制和治理成效對(duì)協(xié)調(diào)和解決中國(guó)重大林業(yè)問題具有重要影響。國(guó)有林區(qū)在森林治理上的機(jī)制改革主要集中在對(duì)森工企業(yè)政企合一體制桎梏的突破和革新。2015年出臺(tái)的《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》(下文簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)中明確指出“國(guó)有林區(qū)管理體制不完善，森林資源過度開發(fā)，民生問題較為突出，嚴(yán)重制約了生態(tài)安全保障能力”，體制性矛盾長(zhǎng)期制約和阻礙著國(guó)有林區(qū)森林多功能效益的發(fā)揮，也嚴(yán)重削弱中國(guó)的國(guó)家森林治理績(jī)效，不利于協(xié)調(diào)和解決林業(yè)問題，使得林區(qū)長(zhǎng)期陷入可采資源危機(jī)、林業(yè)企業(yè)危困、職工生活危難的“三?！崩Ь场Ｔ诖吮尘跋?，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持高位推動(dòng)、堅(jiān)定改革決心，為改革制定時(shí)間表和路線圖，使得國(guó)有林區(qū)從根本上破解體制困境的同時(shí)，也在推動(dòng)中國(guó)的國(guó)有森林治理擺脫體制負(fù)擔(dān)，進(jìn)入到中央調(diào)控、地方政府與森工企業(yè)、林區(qū)居民等協(xié)同配合的森林治理新階段。

國(guó)有林區(qū)改革始于20世紀(jì)80年代中期“兩危”困境的出現(xiàn)，其改革的根本目標(biāo)是“理順中央與地方、政府與企業(yè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企、政事、事企、管辦分開”，但此間也繞不開產(chǎn)權(quán)這一核心問題。國(guó)有林區(qū)自形成之日起就具備政企合一的天然特質(zhì)，林權(quán)的高度集中、政府對(duì)國(guó)有森林資源擁有完整產(chǎn)權(quán)、行政管理制度替代了產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)有林產(chǎn)權(quán)虛置、所有權(quán)主體缺位等問題潛存其中。

一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨大膽探索國(guó)有林區(qū)林權(quán)制度改革，2004年國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)伊春林業(yè)局作為國(guó)有林區(qū)林權(quán)制度改革試點(diǎn)，嘗試進(jìn)行以明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心內(nèi)容的改革試驗(yàn)，一定程度上為國(guó)有林區(qū)確權(quán)明責(zé)和激活生產(chǎn)力提供了可能。另一方面，《決定》也明確提出了“深化重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)管理體制改革，……，按照政企分開的原則，把森林資源管理職能從森工企業(yè)中剝離出來，由國(guó)有林管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使，并履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益；把目前由企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)管理職能逐步分離出來，轉(zhuǎn)由政府承擔(dān)，使企業(yè)真正成為獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)有森工企業(yè)要按照專業(yè)化協(xié)作的原則，進(jìn)行企業(yè)重組，妥善分流安置企業(yè)富余職工”?！吨笇?dǎo)意見》中關(guān)于國(guó)有林區(qū)政企分離改革的主要內(nèi)容、基本路線及改革要求與《決定》高度一致，顯然長(zhǎng)久以來國(guó)有林區(qū)在體制機(jī)制上的問題是十分清晰的。2015年后借助黨和國(guó)家全面深化改革的執(zhí)政定力，東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)沿著既定改革方向逐步實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，截至2020年國(guó)有林區(qū)改革取得顯著成效，森工企業(yè)政企不分的管理體制徹底終結(jié)。國(guó)家林業(yè)和草原局(下文簡(jiǎn)稱國(guó)家林草局)代表國(guó)家行使重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)國(guó)有森林資源所有者職責(zé)，森工企業(yè)受國(guó)家林草局委托，承擔(dān)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源經(jīng)營(yíng)保護(hù)工作，縣級(jí)以上各級(jí)林草部門承擔(dān)行政執(zhí)法和森林資源監(jiān)管職責(zé)，總體上理順了中央和地方關(guān)系，解決了森工企業(yè)自管自用和所有權(quán)主體缺位的歷史問題[11]。這些國(guó)有林管理體制及各部門、企業(yè)職責(zé)支撐下的國(guó)有森林治理框架最終形成，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)有森林治理上開始邁入政企分離階段。

2.2 中國(guó)共產(chǎn)黨探索組織間協(xié)同共治以持續(xù)提升森林治理成效

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，社會(huì)治理改革須“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，這對(duì)森林治理同樣具有指導(dǎo)意義。中國(guó)地域遼闊，森林資源空間分布不均，國(guó)有林和集體林共存、天然林和商品林分類經(jīng)營(yíng)，完全依靠中央和各級(jí)部門進(jìn)行森林治理的成本高、難度大，且不符合資源配置的帕累托最優(yōu)。為此，中國(guó)共產(chǎn)黨積極探索政府社會(huì)的合理分離與有機(jī)結(jié)合、激活森林治理當(dāng)中社會(huì)組織及個(gè)人的自我調(diào)節(jié)和自我約束功能，有助于推動(dòng)森林治理領(lǐng)域國(guó)家治理和社會(huì)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程[8]。

2.2.1 扶持和促進(jìn)集體林區(qū)實(shí)施組織間森林協(xié)同共治

2008年6月，中央出臺(tái)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，要求在2003年以來集體林權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化改革、完善政策、健全服務(wù)、規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制。在此政策指導(dǎo)下，集體林區(qū)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)能力不斷加強(qiáng)，林區(qū)已有的“企業(yè)+農(nóng)戶”“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等合作經(jīng)營(yíng)模式在實(shí)現(xiàn)廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的同時(shí)，也在強(qiáng)化不同組織和主體間的溝通、合作與聯(lián)系，使得基層自治和農(nóng)民自我約束功能的實(shí)現(xiàn)具備良好的客觀條件。各級(jí)政府大力鼓勵(lì)林區(qū)合作社、企業(yè)及基層民眾等相互結(jié)合、協(xié)同共治，有效提升整個(gè)林區(qū)的森林治理成效，且促進(jìn)各方主體同步獲得圍繞森林資源產(chǎn)生的共同福祉。

2.2.2 依托農(nóng)林融合及社區(qū)林業(yè)探索國(guó)有林協(xié)同共治

農(nóng)林融合發(fā)展和發(fā)展社區(qū)林業(yè)都具有明顯的基層農(nóng)戶間積極開展合作、自覺自愿參與林業(yè)經(jīng)營(yíng)和林業(yè)建設(shè)行動(dòng)等共同特征，主動(dòng)參與林業(yè)活動(dòng)能夠在一定程度上分擔(dān)政府森林治理壓力，節(jié)約財(cái)政及提高治理效能。自1949年以來黨和政府在各類會(huì)議及有關(guān)文件中反復(fù)強(qiáng)調(diào)全社會(huì)參與林業(yè)的必要性和重要性，呼吁從部門辦林業(yè)加快向全社會(huì)辦林業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)變。就社區(qū)林業(yè)而言，安徽、云南、四川、湖北、貴州等省都開展過相關(guān)實(shí)踐[12]，不過政府部門特別是林業(yè)管理部門并未直接參與社區(qū)林業(yè)活動(dòng)，對(duì)社區(qū)農(nóng)戶參與林業(yè)活動(dòng)及指導(dǎo)其開展森林治理行動(dòng)等發(fā)揮的影響有限。就農(nóng)林融合而言，主要針對(duì)的是后改革時(shí)代國(guó)有林區(qū)在剝離森工企業(yè)政府和社會(huì)職能的前提下，隨著林區(qū)居民逐漸融入當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)，二者在農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)中存在合作且共同參與林業(yè)活動(dòng)的可能[13]。國(guó)有林區(qū)改革后原林業(yè)局基層職工依然承擔(dān)著國(guó)有森林資源經(jīng)營(yíng)保護(hù)工作，而縣級(jí)以上各級(jí)林草部門承擔(dān)行政執(zhí)法和森林資源監(jiān)管職責(zé)，森工企業(yè)、企業(yè)職工和當(dāng)?shù)卣块T(包括林業(yè)管理部門、執(zhí)法部門等)之間也需要積極合作，建立有效的組織間國(guó)有森林協(xié)同共治的良好局面。例如，東北虎豹國(guó)家公園建立后積極探索社區(qū)治理模式，對(duì)借助社區(qū)管理謀劃國(guó)有森林治理具有一定可行性和重要實(shí)踐價(jià)值。

2.3 中國(guó)共產(chǎn)黨積極構(gòu)筑新時(shí)期國(guó)家森林治理的多維政策體系

中共十八大以來，依托持續(xù)地機(jī)制改革創(chuàng)新及對(duì)組織間協(xié)同共治的森林治理范式的大膽探索，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷適應(yīng)林業(yè)生態(tài)建設(shè)新常態(tài)，在有效落實(shí)機(jī)制改革等方面積極創(chuàng)設(shè)一系列支撐國(guó)家森林治理現(xiàn)代化的政策體系。其中，具有代表性的政策涉及以下4個(gè)方面：第一，2014年4月中央在黑龍江省重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)試點(diǎn)實(shí)施全面停止天然林資源商業(yè)性采伐政策，2015年開始逐步向全國(guó)推廣，全面禁伐政策是十八大以來黨和國(guó)家實(shí)施的最嚴(yán)格的天然林采伐管控政策[14]。為了貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善天然林保護(hù)制度的重大決策部署，2019年7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》，用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)修復(fù)天然林。這是對(duì)具有更顯著生態(tài)功能價(jià)值的森林資源設(shè)置了剛性治理要求，成為中國(guó)未來國(guó)家森林高效治理的重要基石。第二，2016年財(cái)政部、原國(guó)土資源部、原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》，開展國(guó)家山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)；2020年中國(guó)國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部等聯(lián)合印發(fā)《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》，對(duì)森林恢復(fù)、保護(hù)及治理提出具體目標(biāo)，依托大尺度生態(tài)修復(fù)等工程規(guī)劃，成為中國(guó)落實(shí)森林高效治理的重要載體。第三，2019年修訂《森林法》，從森林權(quán)屬界定和產(chǎn)權(quán)保護(hù)、森林分類經(jīng)營(yíng)管理、森林保護(hù)、全社會(huì)參與的國(guó)土綠化、完善森林采伐等多個(gè)方面為形成新時(shí)期國(guó)家森林治理的大生態(tài)格局提供全面保障和法律規(guī)范。第四，2019年6月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)實(shí)施《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，加快建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，推動(dòng)各類自然保護(hù)地科學(xué)設(shè)置，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新機(jī)制新模式。自然保護(hù)地體系的設(shè)立對(duì)森林、林地及森林生態(tài)系統(tǒng)等進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)劃，通過建立自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級(jí)管理、分區(qū)管控的新體制，為構(gòu)筑更加立體、更加全面、結(jié)構(gòu)清晰的現(xiàn)代化的中國(guó)國(guó)家森林治理體系奠定基礎(chǔ)。