政府間縱向互動與基層森林治理創(chuàng)新*

涂成悅，劉金龍，董加云

(1.中共天津市委黨校 馬克思主義學院，天津 300191；2.中國人民大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872；3.福建農(nóng)林大學 經(jīng)濟管理學院，福州 350002)

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布的2020年《全球森林資源評估》報告顯示，近10年，中國已成為全球森林面積增長最多的國家，為扭轉(zhuǎn)全球森林資源持續(xù)減少做出重大貢獻[1]。有研究指出，森林治理的政策路徑可有效解釋中國森林面積增長現(xiàn)象[2]。剖析中國森林治理的形成過程，可詮釋中國森林面積增長的奧秘?！皬娜罕娭衼?，到群眾中去”的政策形成邏輯是中國的制度優(yōu)勢[3]。在制定重大政策之前，中央政府會自上而下地啟動多個部門、多個群體參與廣泛調(diào)查，然后在整合群眾訴求的基礎(chǔ)上制定政策[4]。面對決策環(huán)境的不確定性，高層級政府賦權(quán)基層政府因地制宜地探索解決方法，并將成功的地方經(jīng)驗吸收到政策中，形成獨具中國特色的政策制定過程[5]。西方學者認為中國政策形成是自上而下的，其中高層政治精英發(fā)揮了決定性的作用[6]。然而，隨著中央政府權(quán)力的下放與基層政府自主性的崛起，對于森林治理這類公共服務(wù)性事務(wù)，高層政治精英不再處于完全主導的地位[7]，因為自下而上注入中央政策的基層實踐占有同樣重要的地位。無論在中國革命時期還是中國建設(shè)階段，這種開放式的政策試驗推動著中國的政策制定進程[8]。政府間縱向互動的過程有利于各級政府尋求利益平衡點以形成政策共識[9]：一方面，高層級政府鼓勵基層政府在實踐中針對具體問題尋找政策措施；另一方面，基層政府的創(chuàng)新性探索通過制度化融合到高層級政策制定過程中，豐富了政策的學習源、提高了政策的適應(yīng)性[9]。在破碎的權(quán)威主義下，高層級政府與基層政府之間的頻繁互動，共同決定了政策的形成[10]。通過地方分散的政策試點和高層級政府干預(yù)的有效結(jié)合，使地方的政策試點成果被有選擇地整合進入國家層面的政策議程中[11]。中國的實踐表明，各級政府并非鐵板一塊的整體，而是有著不同的利益取向，在政策制定中有著不同的行為機制，發(fā)揮著不同的作用[12]。中國森林治理一直被認為是由專業(yè)技術(shù)部門主導，而政府間縱向互動對基層森林治理的影響尚未引起研究者的關(guān)注。流行的觀點認為，中國森林恢復成就的取得很大程度上歸功于中央政府主導的大規(guī)模生態(tài)項目(如“三北”防護林工程、退耕還林工程、天然林保護工程等六大林業(yè)工程)和自上而下的管控措施(如木材采伐制度、生態(tài)公益林劃定)，基層政府不過是被動地執(zhí)行中央政府自上而下的項目和措施[12-13]。然而，事實上中國森林治理逐步走入中央決策者視野并落實于地方實踐，并非僅僅是一個自上而下的過程，而是隨著地方分權(quán)的不斷深化，基層政府作為一種重要力量，和高層級政府之間有著長期的互動，這對地方森林治理的形成起到了一定程度的影響。中國的森林治理是以各級政府和相關(guān)利益者的參與為中心的政治過程[14]，基層政府推動的森林治理創(chuàng)新通過“自下而上”方式傳導，最終在全國范圍“自上而下”推廣的案例不在少數(shù)[15]，例如：集體林權(quán)改革萌發(fā)于福建省武平縣的探索實踐，并在全國推廣[16]；森林生態(tài)補償政策起源于四川成都市，是在省、市政府的互動后達成一致所形成的[17]；福建省永安市基層政府創(chuàng)新的生態(tài)公益林贖買政策，實現(xiàn)了從中央管控到多元治理的轉(zhuǎn)變[18]。顯然，若忽視中國不同政府層級，尤其是政府間縱向互動與森林治理的關(guān)系，是難以理解森林治理創(chuàng)新和其積極作用的。在國際上，政府間縱向互動與森林治理已經(jīng)成為國際學術(shù)界的一個研究熱點。政府間縱向互動涉及政府間的權(quán)力分配轉(zhuǎn)移，對森林治理結(jié)果具有深遠的影響[19]。森林治理的執(zhí)行偏差往往發(fā)生在政府權(quán)力轉(zhuǎn)移不足的地方[20]，更多地了解政府間縱向互動有利于森林治理政策的制定和有效執(zhí)行，確保可持續(xù)發(fā)展和完善森林治理[21-22]。政府間縱向關(guān)系實質(zhì)上是不同層級的政府及其部門之間在垂直方向上的關(guān)系[23-24]。鑒于研究重點在于關(guān)注上下級政府之間的互動關(guān)系，故采用“高層級政府”和“基層政府”這一相對的概念范疇?！暗胤秸焙汀盎鶎诱逼渌阜秶趯W術(shù)界存在不同認識[25]，借鑒政府主體的主要職能定位劃分方式[26-27]將省級政府劃分為高層級政府，故高層級政府指的是中央和省級政府、基層政府則指省級以下的政府、“政府間縱向互動”指的是高層級政府和基層政府之間的互動。那么，在基層森林治理實踐過程中，高層級政府和基層政府分別采取了什么行動？是基于什么動機？為回答這些問題，基于福建省長汀縣森林治理的實踐經(jīng)驗，以政府間縱向互動的視角，探討中國森林治理中的政府間縱向互動基本特征和基層森林治理創(chuàng)新的形成，從而豐富從政策路徑解釋中國森林增長的理論深度，同時也有助于發(fā)現(xiàn)中國基層森林治理創(chuàng)新形成的特點和規(guī)律，積累根植于本土政策實踐的經(jīng)驗性知識。

1 案例簡介

福建省長汀縣是南方水土流失治理創(chuàng)新的典范。該縣曾是中國南方水土流失極為嚴重的地區(qū)之一，其水土流失的面積之廣、危害之大曾位列福建之首。其治理歷程已超過70年，但真正有效的治理是從改革開放之后開始的。相關(guān)研究和歷史資料表明：長汀的水土流失是多個因素綜合作用的結(jié)果，其中以人為因素為主(表現(xiàn)為濫砍濫伐造成森林植被受到嚴重破壞)[28-29]。因此，長汀的水土流失治理主要從森林植被恢復方面入手：在治理初期(1980—1998年)，長汀開展了以“消滅”荒山為重點的大規(guī)模造林和封山育林；在治理中期(1999—2010年)和治理后期(2011年至今)，長汀針對土壤抗災(zāi)害能力較弱的問題，進行樹種結(jié)構(gòu)調(diào)整和補植修復[30]?？梢?，長汀水土流失治理的歷程也是森林治理的歷程。

長汀的水土流失治理是一個政府之間縱向互動和溝通協(xié)調(diào)的過程，具體表現(xiàn)為：政府作為主要行動者，通過縱向的協(xié)商溝通形成政策共識，從而集聚更多政策資源；同時，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，政府制定不同階段的政策目標和內(nèi)容，并進行政策創(chuàng)新。1986—2019年，長汀的森林覆蓋率由59.8%提高到80.3%，水土流失率由31.5%下降到7.4%，說明在高層級政府和基層政府持續(xù)且密切的互動下，長汀的水土流失治理成效顯著。

為全景式分析政府間縱向互動與基層森林治理創(chuàng)新的過程，采用長汀以森林恢復為主的水土流失治理實踐為案例，于2013—2019年開展4次較大規(guī)模的田野調(diào)查(主要運用半結(jié)構(gòu)化訪談、參與式方法、政策文本分析等方法；研究資料包括訪談記錄、地方大事記、政策文件、官方報道等)；基于“互動行為-互動機制-創(chuàng)新結(jié)果”的分析邏輯，引入責任關(guān)系、權(quán)力分配、資源支持作為互動機制的分析要素，引入政策方案創(chuàng)新、組織制度創(chuàng)新、技術(shù)體制創(chuàng)新作為創(chuàng)新結(jié)果的分析要素，構(gòu)建政府間縱向互動與基層森林治理創(chuàng)新的分析框架(圖1)。

2 政府間縱向互動行為

2.1 治理初期：政策倡議-視察并動員

在治理初期，基層政府擁有的治理資源非常有限，其主要原因在于：一方面，長汀長期深陷“貧困-水土流失-貧困”的惡性循環(huán)之中，屬于貧困縣；另一方面，受分權(quán)改革的影響，財政包干制弱化了貧困地區(qū)財政自我造血的能力。因此，水土流失治理僅靠縣級政府的力量是不夠的，亟待與省級政府達成共識，以期將其列入省級政府政策議程的優(yōu)先排序，從而獲得更多的資源支持。為此，縣級政府采取了以下行動向省級政府提出政策倡議：首先，組織科學考察。縣級政府在1980年組織了為期一個月的多學科綜合考察，全面摸清水土流失的狀況，為議程的問題建構(gòu)和科學決策奠定了基礎(chǔ)。其次，與專家學者形成政策倡議聯(lián)盟?？茖W考察結(jié)束后，縣級政府組織了長汀史上首次大規(guī)模的研討會，專家充分肯定了科考隊的考察成果，并以撰寫政策內(nèi)參的方式向省級政府倡議，認為水土流失治理是“關(guān)系到長汀(河田)是否存在的重大問題”，獲得了省內(nèi)專家的集體聲援。最后，利用機會窗口，向省級政府傳達問題的緊迫性。縣政府利用省級政府召開水土保持會議的機會窗口，在會上宣讀了科考隊的考察報告，獲得了省級政府的關(guān)注。由此，省級政府以主要領(lǐng)導來長汀視察授意的方式，表達了對長汀水土流失治理的高度重視，拉開了大規(guī)模治理的序幕。1983年，時任福建省委書記項南來長汀視察后，長汀水土流失治理成為了福建省水土保持工作的重點。省政府協(xié)調(diào)動員了省林業(yè)廳、農(nóng)業(yè)廳、水保廳、福建林學院等“八大家”單位承包支援，以協(xié)助解決資金、技術(shù)困難。一方面，省級領(lǐng)導的視察為長汀水土流失治理提供了穩(wěn)定的政治支持，在很大程度上避免了改革開放初期“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”地方發(fā)展主義的干擾；另一方面，建立了“八大家”單位與長汀縣政府的直接聯(lián)系，為跨部門橫向協(xié)調(diào)提供了穩(wěn)定的合作途徑。

此外，縣級政府也積極利用高層級政府的政治支持，將水土流失治理置于縣級議程的優(yōu)先排序。例如，將水土流失治理納入縣級總體發(fā)展規(guī)劃、縣委書記到河田鎮(zhèn)掛鉤抓點、縣長兼任治理小流域領(lǐng)導小組組長、縣委每年定期聽取工作匯報、縣人大代表和政協(xié)委員定期督查?？h級政府將水土流失治理納入議程設(shè)置的舉措，避免了分權(quán)改革后地方政府行為短期化、經(jīng)濟化的不利影響，保證了水土流失治理在縣級政府公共事務(wù)治理中的優(yōu)先排序。

2.2 治理中期：效果反饋-視察并支持

20世紀90年代以后，長汀的水土流失治理初見成效，但治理后勁不足的問題也日漸顯現(xiàn)。盡管水土流失率由1985年的31.5%下降到1999年的22.7%，但水土流失治理的速度放緩，治理成效逐步趨少，局部地區(qū)水土流失甚至在加劇的問題突出，治理資金不足是造成以上情況的重要原因[28]。1999年初，縣級政府將以上治理成效和問題反饋給了省級政府，并提交了《關(guān)于請求重點扶持長汀縣百萬畝水土流失綜合治理的請示》，請求省政府給予政策和資金支持，即列入省政府為民辦實事項目、撥出專項經(jīng)費、提高煤炭補貼標準、將長汀上報列入國家水土保持重點縣等。

省級政府采取了視察后決定是否支持的行動策略。1999年11月27日，時任福建省代省長習近平專程視察長汀，經(jīng)過深入調(diào)研并聽取縣領(lǐng)導匯報情況后，肯定了長汀的治理成效，也同意當前存在的問題，承諾省政府將在政策、資金上給予長汀傾斜。2000年1月8日，時任福建省省長習近平對縣級政府提交的《關(guān)于請求重點扶持長汀縣百萬畝水土流失綜合治理的請示》作出批示：“一是項南同志在福建工作時，就十分重視長汀的水土流失治理，應(yīng)繼續(xù)做好這項工作。二是同意列入省政府為民辦實事項目和上報為國家水土保持重點縣，可考慮今明兩年由省財政撥出專項經(jīng)費?！痹跁r任省長習近平的倡導下，省級政府決定把長汀水土流失綜合治理列入為民辦實事項目，每年補助1000萬元，這對于長汀無疑是雪中送炭，推動了水土流失治理的跨越式進展，治理面積顯著增加：自2000年起列入省級政府為民辦實事項目后，10年內(nèi)累計治理水土流失面積7.45萬hm2，減少水土流失面積4.15萬hm2。

2.3 治理后期：績效認可-政策擴散

長汀縣政府通過加大治理規(guī)模與力度、不斷探索創(chuàng)新的治理方法，水土流失治理績效彰顯。至2018年，長汀的植被覆蓋率提高，保土保水能力增強，群落向多樣性、穩(wěn)定性演替，生態(tài)環(huán)境大為改善[31]。2011年，長汀的治理項目通過了省級政府的驗收，并獲得技術(shù)部門、技術(shù)專家的認可，被國家水利部水土保持司、院士專家團譽為“中國水土流失治理的品牌，南方治理的旗幟和典范”。2011年，時任省委書記作出重要批示，“我省已有這么好的經(jīng)驗，在當前就是要繼續(xù)弘揚堅持?！弊源?，長汀的水土流失治理經(jīng)驗以“典范”的形式走向全國。時任國家副主席分別于2011年底和2012年初作出兩次批示，號召其他地區(qū)學習其經(jīng)驗，指出“長汀縣水土流失治理正處在一個十分重要的節(jié)點上，進則全勝，不進則退，應(yīng)進一步加大支持力度。要總結(jié)長汀經(jīng)驗，推動全國水土流失治理工作”。通過批示的方式，高層級政府表達了對長汀基層政府治理政策的認可，并為其政策擴散提供了條件。

基層政府在高層級政府的認可下，積極采取行動進行政策擴散，具體如下：第一，打造示范平臺以展現(xiàn)治理成效，例如：建立水土保持科教園，發(fā)揮了示范推廣和對外交流的功能，成為了政策擴散的重要平臺。第二，充分利用中共十八大后中央政府對生態(tài)文明的高度重視的政策窗口期，長汀積極參與和和生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的評選，例如：獲評首批國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣入選首批“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地，并對相關(guān)政策冠之以“第一”“先進”等標簽以突出其政策創(chuàng)新性，將長汀塑造為生態(tài)文明建設(shè)的典范，形成獨特的政績競爭優(yōu)勢。第三，多次舉辦總結(jié)推廣長汀經(jīng)驗座談會，受到了國家林草局、水利部、發(fā)改委和其它地區(qū)政府以及學術(shù)界的高度關(guān)注，紛紛來考察學習。長汀的創(chuàng)新經(jīng)驗在省內(nèi)其他區(qū)縣廣泛推廣(表1)。

表 1 長汀的創(chuàng)新經(jīng)驗在福建省內(nèi)其他區(qū)縣的推廣學習情況

3 政府間縱向互動機制

3.1 責任共擔機制

各級政府構(gòu)建了責任共同體，責任共擔、合力攻堅。具體表現(xiàn)為：第一，各級政府樹立責任共擔的意識。1983年，時任福建省委書記等前往長汀縣河田鎮(zhèn)視察，做出了《關(guān)于解決長汀河田水土流失問題》的重要講話，從責任意識上構(gòu)建了以高層級政府為核心，與基層政府責任共擔的共同體，為政府間頻繁的縱向互動奠定了基礎(chǔ)。第二，各級政府建立了以長汀水土流失治理為核心的重點任務(wù)機制。與常規(guī)性任務(wù)相比，其核心特點在于突出了水土流失治理在議程設(shè)置中的優(yōu)先性，明確重視各級黨委政府的領(lǐng)導責任。如2016年時任省長視察時強調(diào)：“長汀的水土流失治理是各級黨委政府的責任，特別是在福建工作、在龍巖工作、在長汀工作的黨員領(lǐng)導干部的重大責任，是重中之重的工作任務(wù)?！睆亩纬闪烁骷壷饕I(lǐng)導負主責、相關(guān)部門協(xié)調(diào)推進、層層壓實責任的機制。省、市、縣的主要領(lǐng)導定期聽取工作匯報、經(jīng)常性調(diào)研視察；水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門在橫向上分工協(xié)調(diào)，在縱向上對口協(xié)助；落實黨政同責，強化黨委和政府部門的協(xié)調(diào)配合。

3.2 請示授權(quán)機制

縱觀長汀水土流失治理歷程的3個階段，都是發(fā)端于基層政府的請示，再由高層級政府的主要領(lǐng)導以視察或批示的方式進行授權(quán)，存在著請示授權(quán)的機制。這為政府間的縱向互動提供了場域：一是有助于政府之間信息的傳遞，高層級政府掌握更多的地方信息，及時了解政策的效果和存在的問題；二是高層級領(lǐng)導視察后給予的認可和支持，為基層政府的治理創(chuàng)新提供了潛在的政治保障；三是基層政府能夠有機會與高層級官員進行更深入的交流，以便適時提出措施建議或要求，爭取財政支持和事權(quán)下放。

3.3 正向強化機制

比較長汀治理歷程的三個階段，政府間縱向互動過程存在著正向強化機制：即伴隨著基層政府自下而上增量貢獻、高層級政府自上而下增量支持的互動，在三個階段出現(xiàn)正向迭代、循環(huán)強化，治理成效不斷優(yōu)化，高層級政府支持不斷增加。具體而言，長汀治理的縱向互動過程表現(xiàn)出：在治理初期，縣政府提出政策倡議，省政府給予適當財政支持，以政府動員的方式給予有限度的放權(quán)；治理中期，縣政府向上反饋治理績效，省政府認可信任后，進一步加大財政支持；治理后期，縣政府的治理績效通過考核驗收，省級和中央政府肯定后，再進一步授權(quán)和加大財政支持。

4 基層森林治理創(chuàng)新

4.1 細化調(diào)整政策方案

基層政府以森林恢復為主的水土流失治理作為長汀縣的發(fā)展戰(zhàn)略核心，歷屆縣政府持續(xù)開展“生態(tài)接力”，先后出臺了“大念林字經(jīng)”“實施宜林荒山造林綠化”“鞏固綠化成果、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)”等政策文件?；鶎诱Y(jié)合當?shù)氐拿癖娦枨?、政策資源以及自然條件等，將水土流失治理與生計改善、經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來，先后制定了一系列的政策組合，包括以封山育林和三線林限伐為主的采伐管理、荒山拍賣、推廣種植經(jīng)濟林為主的林業(yè)生態(tài)工程、煤炭補貼和種植補助為主的生態(tài)補償?shù)葍?nèi)容(圖2)，是對高層級政府層面政策的細化、修改上進行的創(chuàng)新。

圖 1 以森林恢復為主的長汀水土流失治理的方案創(chuàng)新示意圖Figure 1 Schematic diagram of innovation of soil erosion control scheme mainly focusing on forest restoration in Changting County

根據(jù)不同時期外部條件的變化，長汀縣政府不斷修改完善政策方案：在采伐管理上，長汀結(jié)合本縣森林退化情況，綜合鄉(xiāng)土知識，制定了本縣的封山育林政策以加強采伐管制，明確規(guī)定了嚴禁采伐的樹種，以及封山育林的特定區(qū)域；另外，相比于省級政府的采伐限制，增加了對“三線林”的限伐政策，擴大了限伐范圍，除鐵路、公路、江河沿線一重山的森林以外，增加了對縣內(nèi)水土流失重點區(qū)域的限伐管制。在林業(yè)生態(tài)工程上，長汀是福建省第一個荒山拍賣試點。1995年，長汀縣政府出臺了《關(guān)于拍賣“四荒”地使用權(quán)試點工作意見》，凡屬農(nóng)村集體所有的“四荒”地都可拍賣使用權(quán)，實行誰購買、誰治理、誰開發(fā)、誰受益，允許繼承和轉(zhuǎn)讓，實行以戶承包、租賃、股份合作、拍賣使用權(quán)等多種方式并存互補的政策，調(diào)動農(nóng)民造林積極性。此外，在補償政策上，長汀增加了對推廣種植經(jīng)濟林和能源替代的補貼政策。例如，2002年，長汀縣政府發(fā)出了《關(guān)于大力推廣種植經(jīng)濟林的意見》，發(fā)動千家萬戶在“四荒”地零星種植經(jīng)濟林，實行“戶自為戰(zhàn)，化零為整，分戶受益，可以繼承”的政策。20世紀80年代初，長汀縣政府制定了煤炭補助政策；2000年以后，由于電的普及，長汀縣政府增加了用電補助政策。2000年以后，長汀縣政府推廣了改燃節(jié)柴和“豬-沼-果”生態(tài)模式，走出一條治理水土流失與經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合的新路。

4.2 設(shè)置“專項領(lǐng)導小組”與縣級主管部門

在權(quán)力保障上，長汀縣委、縣政府專門成立了“專項領(lǐng)導小組”，由縣委書記擔任組長，縣長擔任常務(wù)副組長，主要負責全縣水土流失治理的編制計劃、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和資金管理等工作?？h財政、水利、林業(yè)、水土保持局的主要領(lǐng)導等都參與，主要負責全縣的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也分別成立了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記任組長的領(lǐng)導小組。成立“專項領(lǐng)導小組”的作用在于：一是有利于跨部門合作，有效提升了基層政府協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的綜合能力；二是在行政權(quán)力上，組長由縣政府主要領(lǐng)導兼任的方式，能夠保障其充分運用領(lǐng)導干部原有職務(wù)的權(quán)力，在一定程度上強化了基層政府的行為偏好及其影響。

在行政機構(gòu)設(shè)置上，縣級水土保持局的設(shè)置是最重要的組織制度創(chuàng)新。20世紀80年代，長汀率先在全省恢復水保機構(gòu)，成立了長汀水土保持站，隨后改為水土保持局。在縣級層面上設(shè)置水土保持局存在3個優(yōu)勢。一是可以擁有更多的行政資源，從而能夠建立以水保局為中心，以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水保站為輻射點的網(wǎng)絡(luò)化的水保體系。二是縣水保局可以與縣林業(yè)局在職能上互為補充，各有分工。林業(yè)局主要負責在土壤肥沃的非水土流失區(qū)造林，面積比較廣泛；水保局定位于攻堅克難，主要負責在土壤相對貧瘠的嚴重水土流失區(qū)造林。三是在縣水土保持局的統(tǒng)籌下，陸續(xù)建立了預(yù)防、治理、監(jiān)督以及科學實驗相結(jié)合的體系，為水土流失治理提供了全面而專業(yè)的治理能力：1991年，成立了預(yù)防監(jiān)督站，形成了行政執(zhí)法隊伍；建立和完善水土保持預(yù)防監(jiān)督體系和監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，嚴格預(yù)防控制新的水土流失發(fā)生；1994年，為了服務(wù)開發(fā)性治理的工作方針，成立了綜合開發(fā)服務(wù)公司，建立水土保持苗圃，為水土流失治理提供優(yōu)質(zhì)、優(yōu)惠苗木；1999年成立縣水保監(jiān)測站，與水保站、預(yù)防監(jiān)督站合署辦公；2002年，為提高工程質(zhì)量、提高林草成活率、降低生產(chǎn)成本，成立了長汀水土保持工程隊，下設(shè)4個(河田、三洲、濯田、策武)水土保持專業(yè)隊。

4.3 鄉(xiāng)土知識和現(xiàn)代科技相結(jié)合

技術(shù)在水土流失治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。長汀一直致力于采用科學技術(shù)進行森林恢復，實現(xiàn)了一條鄉(xiāng)土知識和現(xiàn)代科技相結(jié)合的技術(shù)體制創(chuàng)新之路[32]。改革開放以來，長汀的水土流失治理形成了有效地挖掘本地鄉(xiāng)土經(jīng)驗知識和技術(shù)儲備優(yōu)勢，發(fā)揮本地人才積極性，并積極與高校、科研單位聯(lián)合，走上了現(xiàn)代科技與本地知識經(jīng)驗有效結(jié)合的道路。

第一，縣林業(yè)、水土保持兩部門的技術(shù)力量和治理措施相互補充，精誠協(xié)作，形成合力。林業(yè)部門負責大面積面狀植樹造林，水保部門負責治理水土流失重點區(qū)域，相互補充，點面結(jié)合。兩部門技術(shù)人員交流頻繁、互相合作，為生物措施和工程措施的結(jié)合提供了人才條件。

第二，水土流失治理的一線技術(shù)人員大多來自本地，既受過專業(yè)技術(shù)教育培訓，又懂得本地鄉(xiāng)土樹種。這有利于專業(yè)知識和鄉(xiāng)土知識的結(jié)合，外單位進行科研合作提供了基礎(chǔ)。

5 啟示

基層森林治理創(chuàng)新不單單涉及政策制定、執(zhí)行和生態(tài)技術(shù)操作，也是高層級政府和基層政府之間的互動結(jié)果。從政府間縱向互動的角度，分析了森林治理創(chuàng)新中高層級政府和基層政府之間的分工和互動過程。由于目標定位和職能分工不同，二者在行為特征上各有側(cè)重，表現(xiàn)出“高層級政府選擇性控制、基層政府自主性試驗”的特征，縱向政府互動推動了基層治理創(chuàng)新的形成。具體而言，通過研究，可以得到以下6點啟示。

5.1 高層級政府扮演了控制者的角色，并且這種控制是選擇性的

首先，高層級政府的支持是基層森林治理創(chuàng)新的前提，其態(tài)度起著決定性作用，可以選擇支持或不支持。高層級政府中的政策倡導家們的視察授意是支持態(tài)度的信號，有利于加快進程。政策倡導家不一定是政策創(chuàng)新的發(fā)起者，但懷有強烈的責任意識，且擁有一定的政策資源?；鶎诱ㄟ^建立政策聯(lián)盟的方式，爭取高層級政府的支持，推動政策進入議程設(shè)置的優(yōu)先排序。其次，高層級政府在治理目標和治理方案設(shè)定上都采用了選擇性控制。高層級政府預(yù)先設(shè)定治理目標和方向，明確想要怎樣的政策目標和不能接受怎樣的政策安排。通過設(shè)置政策底線的方式，給基層政府劃定一個政策探索的范圍。但是，對制定什么樣的具體政策和如何實現(xiàn)，并沒有詳細的方案。對基層政府的具體政策和行為不會做詳細的規(guī)定，默許基層政府有一定的探索權(quán)，“摸著石頭過河”，邊走邊試。最后，高層級政府通過財政資源的分配調(diào)控基層政府。隨著高層級政府財政能力的增強，有足夠的財政資源分配到森林治理領(lǐng)域，以引導基層政府從事生態(tài)建設(shè)?；鶎诱芊駹幦〉礁邔蛹壵呢斦a助，以及獲得補助的規(guī)模，都在很大程度上依賴于高層級政府。當然，值得注意的是，存在一旦高層級政府取消了對某地區(qū)的財政支持，地方的政策創(chuàng)新難以持續(xù)和推廣的隱憂。

5.2 基層政府進行自主性政策試驗，扮演了政策試驗的主導者角色

一方面，基層政府是中國政府組織體系的基礎(chǔ)，一直承擔著森林、草原、荒漠等生態(tài)治理的具體事務(wù)。在日常政務(wù)處理中，基層政府是面對地方生態(tài)問題的第一線。一旦出現(xiàn)生態(tài)問題，基層政府必然有采取行動的自主性，責無旁貸地成為了地方森林治理的政治源流。另一方面，由于森林治理所涉及的相關(guān)利益者復雜且存在地區(qū)差異性，相比于高層級政府，基層政府擁有本地區(qū)的信息優(yōu)勢、長期積累的行政能力、技術(shù)能力，能夠因地制宜的細化政策方案、創(chuàng)新組織方式和技術(shù)體系。同時，基層政府作為未來政策的執(zhí)行者，也有能動性去制定地方性的森林治理政策，以避免政策“不接地氣”、難以有效執(zhí)行的問題。在高層級政府的適當放權(quán)下，基層政府迸發(fā)出強大的政策創(chuàng)新活力，致力于自主性的政策試驗，并在獲得高層級政府認可之后，積極進行政策擴散。

5.3 基層政府和高層級政府的縱向互動，保障了森林治理創(chuàng)新的可持續(xù)性

由于基層政府的財政能力有限，且治理任務(wù)具有復雜性，森林治理創(chuàng)新并非基層政府的一己之力所能完成?；鶎诱c高層級政府縱向互動中的責任共擔、請示授權(quán)和正向強化機制，確保了森林治理創(chuàng)新“一任接著一任干”的可持續(xù)性。在這一過程中，雖然需要借助高層級政府輸血式的財政扶持和政治授權(quán)，但基層政府有了政策創(chuàng)新的資源和空間，其自身的治理能力也要不斷加強完善。

5.4 政府間縱向互動的動力，來源于生態(tài)治理共識和生態(tài)政績追求

一方面，基層政府與高層級政府之間存在“生態(tài)治理共識”。生態(tài)脆弱或生態(tài)區(qū)位重要的地區(qū)，往往又是貧困地區(qū)，難以走出“貧困-生態(tài)退化-貧困”的惡性循環(huán)。生態(tài)危機常常引發(fā)政府的合法性危機。治山治水治貧是政府合法性來源的重要部分。生態(tài)問題不僅給當?shù)厝嗣裆顜砹司薮罄щy，也成為制約中國可持續(xù)發(fā)展的短板、全面建設(shè)小康社會的薄弱環(huán)節(jié)，需要各級政府集體行動。因此，在生態(tài)脆弱的地區(qū)，高層級政府和基層政府在改善脆生態(tài)環(huán)境、森林治理創(chuàng)新存在廣泛共識。此外，由于基層政府提供生態(tài)產(chǎn)品的能力相對有限，凸顯了高層政府轉(zhuǎn)移支付的重要性。另一方面，對于生態(tài)資源稟賦為地方顯著特征的縣市，經(jīng)濟發(fā)展競爭力相對較弱，而生態(tài)競爭力相對較強，追求“生態(tài)政績”逐漸成為其在政績錦標賽中揚長避短的選擇。越來越多的生態(tài)資源型地區(qū)競相參與“生態(tài)市”“生態(tài)縣”的競爭，獲得了“生態(tài)政績”。正如長汀所在的福建省，“生態(tài)競爭力”是該地區(qū)的核心競爭力，已然得到了高層級政府的認可[33-34]。故長汀縣政府有激勵致力于森林治理創(chuàng)新，以期獲得高層級政府和公眾認可，形成“生態(tài)政績”。在“生態(tài)政績”驅(qū)動下，各級政府在生態(tài)治理領(lǐng)域的政策創(chuàng)新有了更廣闊的空間，這也為重塑中央與地方關(guān)系、國家與公眾關(guān)系提供了新契機。

5.5 深入解構(gòu)省級政府與中央政府的互動關(guān)系，可成為進一步的研究方向

將省級政府的角色簡化為有授權(quán)認可權(quán)且能調(diào)動資源的“類中央角色”。但是，在地域遼闊且變化多樣的中國境域內(nèi)，省級政府的角色與作用則可能更加復雜多變。在利益目標不同且信息不對稱的情況下，中央和省級政府之間的關(guān)系可能存在著“委托-代理”的固有困難，因而表現(xiàn)出多樣不一的實際過程和結(jié)果。例如：一方面，中央政府對省級政府既存在著環(huán)保督查背景下的監(jiān)督關(guān)系；另一方面，部分省級政府在生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)中又同時被中央政府賦予了政策試點權(quán)限。中央和省政府之間的關(guān)系是政府間縱向關(guān)系的一個關(guān)鍵問題。因此，將省級政府作為中間層級的政府，建立相應(yīng)的分析框架，根據(jù)不同情境和條件，予以分類討論，將可能產(chǎn)生更為豐富的學術(shù)發(fā)現(xiàn)且具有更加廣泛的解釋力。在理論層面上，將更有益于為中國政府的森林治理行為研究作出增量貢獻；在現(xiàn)實層面上，或?qū)σ苑质》謪^(qū)為主要方式的主體功能區(qū)分類考核體系中的生態(tài)文明差異化考核提供理論依據(jù)和借鑒參考。

5.6 應(yīng)倡導政府間良性的縱向互動，建立適應(yīng)性森林治理體系

對于高層級政府而言，首先，在充分監(jiān)督的基礎(chǔ)上，給予基層政府行政權(quán)、財權(quán)、事權(quán)上的支持，而不是用強制性手段驅(qū)使基層政府自主性試驗。其次，確定可量化的森林治理考核體系，增加對基層政府生態(tài)政績的激勵。對于基層政府而言，在對本地生態(tài)問題深入了解的基礎(chǔ)上，建立政策聯(lián)盟，爭取高層級政府的認可，推動議程設(shè)置；結(jié)合本地資源、技術(shù)和信息，制定長期且具體化的政策方案，提高森林治理政策的本土適用性，將符合林情、民情的政策試驗所取得的經(jīng)驗進行制度化提煉，開拓更多的政策源。在并不平坦的生態(tài)建設(shè)之路上，政府間縱向互動下所推動的森林治理創(chuàng)新，具有體制的靈活性與適應(yīng)性，能夠隨著客觀條件和形勢的變化而“泰然處之”，并化解不斷出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)。