村級(jí)黨組織巡察全覆蓋：邏輯與進(jìn)路

□何錫輝

（華東師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海200241）

習(xí)近平指出，“要深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，高質(zhì)量推進(jìn)巡視巡察全覆蓋，發(fā)揮派駐機(jī)構(gòu)職能作用”[1]。這為新時(shí)代做好巡察工作明確了方向。村級(jí)黨組織具備數(shù)量大、分布廣、成員多的特點(diǎn)，是黨與人民群眾直接聯(lián)系的橋梁，代表著黨的形象，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋意義重大。黨的十八大以來，黨中央和省級(jí)黨委開展了多輪巡視，查處了一大批貪污腐敗分子，發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾的效應(yīng)得以凸顯，黨和國(guó)家的監(jiān)督體系也因此得以優(yōu)化。黨的十九大將整治群眾身邊的腐敗和做好市縣巡察納入總體規(guī)劃，巡視巡察一體化機(jī)制初步形成。然而，村級(jí)黨組織是否需要巡察，怎樣推進(jìn)巡察，成為中國(guó)共產(chǎn)黨需要回答的時(shí)代之問。

從理論演進(jìn)層面看，黨中央對(duì)巡察工作提出了新要求，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋是題中之義。2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)正式把巡察制度寫入《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，要求推動(dòng)在市縣建立巡察制度，讓全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。2017年7月，新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確指出，市縣建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)所屬黨組織進(jìn)行監(jiān)督。2017年10月，習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動(dòng)搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)”[2]（p67）。巡視巡察制度是黨內(nèi)監(jiān)督重要的制度安排，要堅(jiān)定不移地推進(jìn)。不難發(fā)現(xiàn)，我們黨探索巡視巡察理論時(shí)，總的方向是將巡視巡察逐漸向基層延伸，使巡視巡察覆蓋到每一個(gè)基層黨組織，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋是重要的理論演進(jìn)方向。

從實(shí)踐探索層面看，一些省和市已經(jīng)率先推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的試點(diǎn)工作，把黨的巡視巡察理論與實(shí)踐相結(jié)合。比如，廣東省出臺(tái)《關(guān)于全省村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的指導(dǎo)意見》，湖北省出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)全省村（社區(qū)）黨組織巡察全覆蓋的指導(dǎo)意見（試行）》，長(zhǎng)沙市出臺(tái)《關(guān)于對(duì)全市村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的意見》，還有揚(yáng)州市、成都市等市也出臺(tái)了相關(guān)巡察全覆蓋的方案。這些先行先試的省和市明確推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的重點(diǎn)內(nèi)容、方式、方法和整改要求。截至目前，上述省和市已經(jīng)完成一屆黨委任期巡察全覆蓋任務(wù)的50%以上。實(shí)踐證明，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋有利于打通全面從嚴(yán)治黨“最后一公里”，有利于改變基層管黨治黨寬松軟現(xiàn)象，使村級(jí)黨組織的組織力顯著提升，使人民群眾更加擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

綜上，市縣巡察向基層延伸不能完全等同于村級(jí)黨組織巡察全覆蓋，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋既是新興學(xué)術(shù)生長(zhǎng)點(diǎn)，也是黨的巡視巡察理論演進(jìn)方向，還是巡視巡察實(shí)踐探索的現(xiàn)實(shí)指向，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到其獨(dú)特所在，將其作為一個(gè)新的學(xué)術(shù)命題進(jìn)行全面的、深入的研究。

一、村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的證成理路

新時(shí)代推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋是有著深刻的邏輯考量的，它以構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)為基點(diǎn)，要求理順自上而下的體制機(jī)制，再逐步延伸至治理之維，體現(xiàn)了政黨治理、國(guó)家治理與社會(huì)治理的高度統(tǒng)一。

（一）推動(dòng)形成巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)的內(nèi)在要求

林尚立認(rèn)為，“中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型對(duì)政黨的內(nèi)在需求，形成了‘黨建社會(huì)，黨建國(guó)家’的發(fā)展邏輯”[3](p189)。中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)原子化、組織程度低的社會(huì)，缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，致使任何社會(huì)力量都無法承載建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的使命。然而，中國(guó)共產(chǎn)黨的出現(xiàn)，卻改變了這一局面。黨以基層組織為觸角或因子，以黨的組織網(wǎng)絡(luò)為體系，憑借種種形式的集體化運(yùn)動(dòng)，對(duì)社會(huì)進(jìn)行組織化改造，將一盤散沙的中國(guó)迅速變成一個(gè)高度組織化的社會(huì)。自上而下、運(yùn)行高效的組織體系是黨管理國(guó)家的成功密碼。推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋是完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，亦當(dāng)構(gòu)建緊密的巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)上借下力、下借上勢(shì)、同頻共振。2018年，為落實(shí)黨的十九大關(guān)于構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)的要求，黨中央頒布《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，對(duì)如何構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)進(jìn)行了制度安排：一是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與分級(jí)負(fù)責(zé)；二是要建立上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做到全國(guó)巡視巡察“一盤棋”；三是要健全協(xié)調(diào)、有序、高效、管用的巡視巡察制度體系；四是要落實(shí)各級(jí)黨委的主體責(zé)任。四項(xiàng)制度安排將黨的巡視巡察理論變?yōu)橹贫葘?shí)踐。不僅如此，“習(xí)近平總書記明確要求完善巡視巡察格局。要進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)省區(qū)市和中央單位巡視巡察工作，促進(jìn)市縣巡察向基層延伸，推動(dòng)建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)”[4]。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)是村級(jí)黨組織巡察全覆蓋生成威力的根本途徑，開展巡視工作需要以推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋為基礎(chǔ)保障，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋也需要以開展巡視工作為指向引領(lǐng)，只有巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)才能壓實(shí)各級(jí)黨委管黨治黨的主體責(zé)任，才能層層傳導(dǎo)執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督、問責(zé)的壓力，推動(dòng)巡察工作向最基層延伸，建立起嚴(yán)密完整的監(jiān)督體系。

（二）完善黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)指向

治理，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國(guó)理政的重要政治話語，深刻影響著中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的十九屆四中全會(huì)以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，作出了一系列重大制度安排，使治理更加體系化、制度化。從狹義層面而言，國(guó)家治理指的是中國(guó)共產(chǎn)黨在法治和民主的框架下依法行使憲法賦予的職權(quán)，對(duì)黨和國(guó)家的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行總體性和戰(zhàn)略性的安排，強(qiáng)調(diào)的是一種頂層設(shè)計(jì)。從宏觀層面而言，國(guó)家治理不僅是一種頂層設(shè)計(jì)，也是包含鄉(xiāng)村治理、社會(huì)治理在內(nèi)的統(tǒng)稱，組成了國(guó)家治理的宏大格局。毋庸置疑，領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)國(guó)家治理的主體是中國(guó)共產(chǎn)黨，只有中國(guó)共產(chǎn)黨才有能力組織動(dòng)員各方力量，集中于國(guó)家治理。然而，國(guó)家治理中的鄉(xiāng)村治理是難點(diǎn)所在。這是由于領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的村級(jí)黨組織無論是政治權(quán)威、組織力量，抑或是領(lǐng)導(dǎo)方法都是有待進(jìn)一步提高的。究其原因，既有處于“神經(jīng)末梢”的天然組織力量薄弱，也有部分村級(jí)黨組織建設(shè)不佳，導(dǎo)致少數(shù)村級(jí)黨組織無法勝任領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的重任。為此，2019年，中辦國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的意見》，明確提出了完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制的主要任務(wù)?？梢?，黨中央對(duì)村級(jí)黨組織寄予了領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的厚望，但村級(jí)黨組織自身建設(shè)卻存在著不容忽視的問題，形成了目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間的“斷層”。何以破解“斷層”？關(guān)鍵在于推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋，要求村級(jí)黨組織逐條對(duì)照《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的意見》的要求，找出村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的不足之處，以此促進(jìn)村級(jí)黨組織加強(qiáng)自身建設(shè)，勝任領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的重任。

（三）密切黨與人民群眾聯(lián)系的基本途徑

與世界各國(guó)執(zhí)政黨相比，中國(guó)共產(chǎn)黨與人民群眾形成了獨(dú)特的“生死倫理”關(guān)系。所謂“生死倫理”指的是中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持以人民為中心，信守對(duì)人民群眾的承諾，甘愿為人民群眾的根本利益不惜犧牲生命，并將這種價(jià)值觀視為政黨的最大價(jià)值準(zhǔn)則。“‘生死倫理’是一種非常典型的使命倫理”[5]，符合馬克思主義使命型政黨的要求，有利于密切黨與人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。習(xí)近平指出，“古今中外，因?yàn)榻y(tǒng)治集團(tuán)作風(fēng)敗壞導(dǎo)致人亡政息的例子多得很！我們一定要引為借鑒，以最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)厲的舉措治理作風(fēng)問題”[6](p24)。作為長(zhǎng)期執(zhí)政的馬克思主義使命型政黨，應(yīng)當(dāng)以更強(qiáng)的韌性破解管黨治黨的難題。村級(jí)黨組織數(shù)量多、分布廣，與人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，其自身建設(shè)程度如何直接影響著人民群眾對(duì)黨的信任與認(rèn)可。相比于遠(yuǎn)在天邊的“大老虎”，人民群眾對(duì)村級(jí)黨組織中的“蒼蠅”危害感知更為強(qiáng)烈，因此，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋尤為必要。黨的十八大以來的巡視巡察實(shí)踐表明，大量的問題線索是由人民群眾提供，大量的問題是發(fā)生在人民群眾的身邊。黨的十九大提出要著力整治人民群眾反映最強(qiáng)烈、對(duì)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)威脅最大的問題，要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須將巡察的觸角延伸至村級(jí)黨組織，實(shí)地去發(fā)現(xiàn)、了解、聽取人民群眾的所思所想，著力解決好危害人民群眾切身利益的問題，促進(jìn)村級(jí)黨組織自我革新、自我完善、自我發(fā)展，切實(shí)增強(qiáng)村級(jí)黨組織的組織凝聚力，贏得人民群眾的衷心擁護(hù)，建立黨與人民群眾的“生死倫理”關(guān)系，厚植黨的執(zhí)政之基。

（四）重塑基層良好政治生態(tài)的必然之舉

黨內(nèi)政治生態(tài)是集政治行為主體、政治環(huán)境、政黨文化、紀(jì)律規(guī)矩、制度體系于一體的生態(tài)顯現(xiàn)和狀態(tài)反映，是新時(shí)代增強(qiáng)黨的建設(shè)質(zhì)量的生存土壤。習(xí)近平高度重視黨內(nèi)政治生態(tài)建設(shè)，他認(rèn)為，“我們一定要深刻認(rèn)識(shí)到，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，是黨的建設(shè)中帶有根本性、基礎(chǔ)性的問題，關(guān)乎黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，關(guān)乎黨的生死存亡”[7](p37)。將黨內(nèi)政治生態(tài)上升至黨和國(guó)家生死存亡的政治高度，足見其分量之重。事實(shí)上，海晏河清的政治生態(tài)一直是我們黨孜孜不倦的追求，黨的十八大以來，我們黨采取了多種措施來全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。同時(shí)，我們還需要認(rèn)識(shí)到，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)是雙向互動(dòng)式的。一方面，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)是黨中央自上而下強(qiáng)力推進(jìn)的，越到基層，工作的難度和力度都在逐漸增大。另一方面，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)是以基層為著力點(diǎn)的，基層黨組織直接與社會(huì)、人民群眾產(chǎn)生聯(lián)系，黨內(nèi)政治生態(tài)的情況更具備直觀效應(yīng)?？梢?，重塑海晏河清的政治生態(tài)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在基層，只有每一個(gè)黨組織的政治生態(tài)都得到凈化，全黨的政治生態(tài)才能得到全面凈化。如前所述，村級(jí)黨組織是基層黨組織的重要組成部分，是溝通黨與人民群眾的橋梁，在此意義上全面凈化村級(jí)黨組織的政治生態(tài)更是意義非凡。但是，因?yàn)榇寮?jí)黨組織自我監(jiān)督力量相對(duì)薄弱，需要一種強(qiáng)大的異體監(jiān)督力量來檢視黨內(nèi)政治生態(tài)狀況。于是，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋便是必然之舉。通過村級(jí)黨組織巡察全覆蓋，猶如對(duì)其進(jìn)行了一次“政治體檢”，有利于發(fā)現(xiàn)村級(jí)黨組織黨內(nèi)政治生態(tài)存在的問題與不足，繼而再有的放矢地進(jìn)行專項(xiàng)整改，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。當(dāng)村級(jí)黨組織的黨內(nèi)政治生態(tài)得到全面凈化之后，基層黨組織的黨內(nèi)政治生態(tài)亦會(huì)隨之得到凈化，促進(jìn)全黨重塑海晏河清的政治生態(tài)。

二、村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的建構(gòu)祈向

因?yàn)榇寮?jí)黨組織巡察全覆蓋目前尚處于試點(diǎn)階段，所以本研究根據(jù)黨的巡視巡察基本理論和廣東省、湖北省、長(zhǎng)沙市、成都市、揚(yáng)州市的試點(diǎn)情況，提煉出以下幾點(diǎn)建構(gòu)祈向。

（一）巡察落實(shí)農(nóng)村改革發(fā)展重大決策的情況

葛蘭西認(rèn)為，政黨之所以能夠存在，是因?yàn)椤八趪?guó)家范圍內(nèi)集中各種復(fù)雜的力量，如果放任這些力量，它們就輕如鴻毛或無足輕重”[8](p116)。國(guó)家力量的凝聚是以政黨組織化為前提的。對(duì)于一個(gè)政黨來說，自身的組織化程度如何直接影響其能否最廣泛地動(dòng)員國(guó)家、社會(huì)與公民，從而實(shí)現(xiàn)政黨既定的政治目標(biāo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的組織化程度是十分高的，形成了強(qiáng)大的組織優(yōu)勢(shì)。自建黨以來，強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是一條不變的組織原則，這有利于密切自上而下的組織體系，有利于貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，確保全黨集中統(tǒng)一。黨的十八大以來，黨中央實(shí)施了一攬子促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的政策，如惠農(nóng)補(bǔ)貼、危房改造、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等，各級(jí)黨組織亦隨之制定了配套的措施，為農(nóng)村改革發(fā)展注入了強(qiáng)勁活力。然而，令人遺憾的是，一些村級(jí)黨組織中的干部截留、瓜分、挪用專項(xiàng)資金，使上級(jí)黨委的決策部署無法落地生根，嚴(yán)重?fù)p害了黨的形象和人民群眾的切身利益。村級(jí)黨組織是黨組織架構(gòu)中的“神經(jīng)末梢”，遵循黨的組織原則是最為重要的。故而，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋首要的就是巡察其是否堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是否貫徹上級(jí)黨委關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，是否發(fā)揮村級(jí)黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用等，只有抓住了這個(gè)關(guān)鍵，才能把握好村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的未來發(fā)展方向。

（二）巡察開展黨內(nèi)集中教育的成效

中國(guó)共產(chǎn)黨之所以能從弱小走向強(qiáng)大、從邊緣走向中心，一個(gè)重要原因就是高度重視思想建黨，“開展黨內(nèi)集中教育是我們黨加強(qiáng)自身建設(shè)的重要舉措，也是我們黨的優(yōu)良政治傳統(tǒng)”[9]。習(xí)近平指出：“主題教育就是進(jìn)一步筑牢理想信念，就是要在新中國(guó)成立70年的時(shí)候宣示下一個(gè)70年，我們將高舉革命的旗幟，繼往開來，重整行裝再出發(fā)?！盵10]黨內(nèi)集中教育是管黨治黨的重要途徑。新中國(guó)成立以來，我們黨先后開展了整風(fēng)整黨運(yùn)動(dòng)、“三講”教育活動(dòng)、保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性活動(dòng)、學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)、創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)等。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央賡續(xù)優(yōu)良傳統(tǒng)，開展了黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育以及正在進(jìn)行的黨史學(xué)習(xí)教育，這些黨內(nèi)集中教育是我們黨獨(dú)特的思想教育方式，有助于淬煉干部的理想信念，統(tǒng)一全黨的思想。所以，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋要注重巡察黨內(nèi)集中教育開展的成效如何。現(xiàn)實(shí)表明，村級(jí)黨組織所暴露出的問題，從根源上講都是思想政治方面出現(xiàn)了偏差，而“總開關(guān)”一旦出現(xiàn)問題，很容易導(dǎo)致世界觀畸變、人生觀迷失、價(jià)值觀錯(cuò)位，理想信念便無從談起。從這個(gè)意義上說，黨內(nèi)集中教育深刻影響村級(jí)黨組織能否落實(shí)上級(jí)黨委關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展的重大決策部署，能否發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，能否加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，能否保持干部隊(duì)伍的優(yōu)良作風(fēng)。巡察黨內(nèi)集中教育開展成效與巡察其他方面的內(nèi)容構(gòu)成了思想建黨與制度治黨的合力，能夠?qū)⑺枷虢逃c制度規(guī)范的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，使村級(jí)黨組織在思想上、政治上、行動(dòng)上同黨中央保持高度一致。

（三）巡察村級(jí)黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮

高度重視基層黨組織的地位和作用既是馬克思主義政黨建設(shè)的特點(diǎn)，也是黨的百年優(yōu)良傳統(tǒng)。從最初的“組”“黨小組”到“支部建在連上”，再到“黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘”，盡管不同歷史時(shí)期黨的基層組織稱謂有所區(qū)分，但都強(qiáng)調(diào)黨的基層組織要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。黨的十八大以來，黨中央對(duì)戰(zhàn)斗堡壘的內(nèi)涵有了新的認(rèn)識(shí)。黨的十八屆五中全會(huì)指出，強(qiáng)化基層黨組織整體功能，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。黨的十八屆六中全會(huì)指出，黨的基層組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用?；鶎狱h組織戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)立足于基層黨組織的整體功能來精準(zhǔn)定位。村級(jí)黨組織是確保黨的路線方針政策得到有效貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用具有重要意義。所以，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋應(yīng)當(dāng)緊盯村級(jí)黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮情況，重點(diǎn)聚焦于村級(jí)黨組織宣傳黨的主張情況、貫徹黨的決定情況、領(lǐng)導(dǎo)基層治理情況、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾情況、推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展情況等方面。在制定巡察全覆蓋任務(wù)清單時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其進(jìn)一步細(xì)化，形成可視化的巡察清單，做到以巡促改、以改促優(yōu)，真正讓村級(jí)黨組織強(qiáng)起來。另外，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋還要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以解決制約村級(jí)黨組織發(fā)揮政治功能的現(xiàn)實(shí)問題為突破口，找準(zhǔn)使村級(jí)黨組織弱化、虛化、邊緣化的癥結(jié)所在，再對(duì)問題進(jìn)行分析研判，有針對(duì)性地提出整改方案。村級(jí)黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮事關(guān)黨在農(nóng)村工作的順利開展，事關(guān)人民群眾的根本利益，必須以巡察全覆蓋為途徑，把村級(jí)黨組織建設(shè)好，夯實(shí)黨的組織基礎(chǔ)。

（四）巡察農(nóng)村干部隊(duì)伍的作風(fēng)建設(shè)

“黨內(nèi)存在的許多問題都與作風(fēng)問題有關(guān)，或者說是由作風(fēng)問題衍生出來的?！盵11]農(nóng)村干部是村級(jí)黨組織的骨干力量，是黨在農(nóng)村各項(xiàng)方針政策的宣傳者、執(zhí)行者和實(shí)踐者，承載著維護(hù)農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、帶領(lǐng)人民群眾創(chuàng)富增收的重任。習(xí)近平指出，“在基層就是黨支部，上面千條線、下面一根針，必須夯實(shí)基層。要有千千萬萬優(yōu)秀基層骨干，結(jié)合實(shí)際情況落實(shí)好各項(xiàng)工作?！盵12]這高度肯定了農(nóng)村干部隊(duì)伍為黨和國(guó)家事業(yè)做出的貢獻(xiàn)。我們?cè)诳隙ㄞr(nóng)村干部做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也要清醒地認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)農(nóng)村干部隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)的必要性。因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)的居民居住較為分散，文化程度相對(duì)不高，他們對(duì)上級(jí)黨委和政府有關(guān)的惠農(nóng)政策信息并不十分了解，存在一定的信息差，這就導(dǎo)致部分惠農(nóng)資金由農(nóng)村干部代為經(jīng)手，一旦農(nóng)村干部作風(fēng)出現(xiàn)偏差，很容易侵占人民群眾的利益。反之，如果采取嚴(yán)格的措施來抓作風(fēng)建設(shè)，規(guī)范農(nóng)村干部的行為，則有利于維護(hù)村級(jí)黨組織的整體形象?；诖?，村級(jí)黨組織巡察全覆蓋應(yīng)當(dāng)將巡察農(nóng)村干部作風(fēng)建設(shè)情況納入必備項(xiàng)目。從巡察對(duì)象而言，要盯緊“兩委”干部、上級(jí)機(jī)關(guān)選派駐村任職的干部和農(nóng)村黨員“三類人”，根據(jù)不同類別的人制定不同的巡察任務(wù)清單。從巡察內(nèi)容而言，主要是巡察農(nóng)村干部是否存在不擔(dān)當(dāng)、不作為、亂作為和推諉扯皮問題，關(guān)注上級(jí)財(cái)政幫扶資金和新農(nóng)村專項(xiàng)資金使用的正當(dāng)性、使用效率等問題。宗教問題一直是維護(hù)農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)治久安的重大問題，要巡察農(nóng)村干部是否參與宗教活動(dòng)、搞封建迷信活動(dòng)等問題，確保農(nóng)村意識(shí)形態(tài)安全穩(wěn)定。針對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的問題，還要巡察農(nóng)村干部“四風(fēng)”新動(dòng)向，以及公款吃喝、公款消費(fèi)等問題。

（五）巡察村級(jí)黨組織黨風(fēng)廉政建設(shè)的突出問題

“凡是群眾反映強(qiáng)烈的問題都要嚴(yán)肅認(rèn)真對(duì)待，凡是損害群眾利益的行為都要堅(jiān)決糾正。”[2]（p66）黨的十九大報(bào)告將加大整治群眾身邊的腐敗作為一項(xiàng)重要安排。黨的十八大以來，黨中央以壯士斷腕的決心銳意推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，查處了一批“大老虎”，不敢腐、不能腐、不想腐的一體機(jī)制初步形成，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成。因此，著力整治群眾身邊的腐敗，是“鞏固反腐敗壓倒性勝利的邏輯必然”[13]。從實(shí)踐層面看，巡視巡察的很多案件線索都來自基層一線，意味著巡視巡察工作最終還是要指向基層一線。諸如長(zhǎng)沙市2017—2018年，全市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受理的信訪舉報(bào)共4892件次，反映村（社區(qū)）的有1559件，占總量的31.9%，折射出村級(jí)黨組織黨風(fēng)廉政建設(shè)的問題依然存在。推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋要狠抓黨風(fēng)廉政建設(shè)情況，主要監(jiān)督農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源使用管理情況，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地的非農(nóng)業(yè)化使用，以及有關(guān)政府部門不作為、監(jiān)管不到位、監(jiān)督不嚴(yán)、陽奉陰違等問題，著力發(fā)現(xiàn)村級(jí)黨組織貪污、挪用、侵占、私設(shè)小金庫(kù)、私分集體資金、賬外賬等問題，以及村干部私定薪酬標(biāo)準(zhǔn)、濫發(fā)津貼、個(gè)人違規(guī)出讓集體資產(chǎn)資源等問題。尤其是當(dāng)前黨和國(guó)家投入了龐大資金用于鄉(xiāng)村振興，涉及“三舊”改造、危房改造、房屋修繕、種糧補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)扶貧、征地拆遷、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)等方面，容易滋生以權(quán)謀私、貪污受賄、吃拿卡要等現(xiàn)象。一些地區(qū)頻頻出現(xiàn)“小官巨貪”現(xiàn)象，令人民群眾深惡痛絕。其實(shí)，就“小官巨貪”的數(shù)額而言，相對(duì)“大老虎”的貪污金額并不算大，但因?yàn)椤靶」佟遍L(zhǎng)期與人民群眾生活在一起，人民群眾對(duì)其腐敗的感知度非常之大，導(dǎo)致人民群眾對(duì)反腐敗的成效認(rèn)識(shí)往往是建立在整治群眾身邊腐敗的基礎(chǔ)之上。推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋有利于解決人民群眾身邊的腐敗問題，站穩(wěn)人民立場(chǎng)，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

三、村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的方法論

因村級(jí)黨組織巡察的力量有限，加之“熟人社會(huì)”的特征明顯，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋應(yīng)當(dāng)遵循因地制宜原則，在問題較多的村開展常規(guī)巡察，在問題集中的村開展專項(xiàng)巡察，在問題較少的村開展延伸巡察。

（一）常規(guī)巡察：?jiǎn)栴}較多的村

常規(guī)巡察適用于人口數(shù)量多、經(jīng)濟(jì)體量大、信訪問題突出的村。我國(guó)幅員遼闊，村與村在人口、經(jīng)濟(jì)、轄區(qū)等方面存在很大的差異性，一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、人口較多的村因改革發(fā)展的條件比較好，容易滋生問題。所以，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋應(yīng)抓住主要矛盾的主要方面，將有限的力量投入到問題較多的村，開展常規(guī)巡察。比如，廣東省佛山市計(jì)劃每年開展2至3輪村級(jí)黨組織巡察，編制了詳細(xì)的巡察工作手冊(cè)，每輪巡察的時(shí)間是2個(gè)月，計(jì)劃用3年時(shí)間完成轄區(qū)內(nèi)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的任務(wù)，基本上涵蓋問題較多的村，常規(guī)巡察解決了很多關(guān)乎人民群眾切身利益的問題，將矛盾化解在基層一線。佛山市推進(jìn)村級(jí)黨組織常規(guī)巡察的實(shí)踐帶來了有益的啟示，就是要將巡察的關(guān)口前移，抓住問題較多的村，盯緊村級(jí)黨組織落實(shí)上級(jí)黨委關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展的重大決策部署情況，開展黨內(nèi)集中教育情況，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用情況，農(nóng)村干部隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)情況，黨風(fēng)廉政建設(shè)情況，從常規(guī)巡察中發(fā)現(xiàn)問題線索，該移交的堅(jiān)決移交，該查處的堅(jiān)決查處，全面凈化村級(jí)黨組織的政治生態(tài)。通過對(duì)問題較多的村級(jí)黨組織開展常規(guī)巡察，不僅能夠化解矛盾，還能夠產(chǎn)生很強(qiáng)的監(jiān)督震懾效果，促使問題集中的村和問題較少的村自行整改問題。

（二）專項(xiàng)巡察：?jiǎn)栴}集中的村

專項(xiàng)巡察適用于群眾反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)人、重點(diǎn)事、重點(diǎn)問題，以及村級(jí)黨組織軟弱渙散、意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制落實(shí)不到位、村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂、領(lǐng)導(dǎo)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興不力、黑惡勢(shì)力滲透到村級(jí)黨組織等問題。專項(xiàng)巡察與常規(guī)巡察不同之處在于其通常是圍繞一件事、一個(gè)人、一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)單位、一筆經(jīng)費(fèi)，這就意味著專項(xiàng)巡察的特點(diǎn)是“?！?，要害也是“?！?，不能同常規(guī)巡察那樣把巡察的面鋪得很廣，而是要牢牢把握“專”的巡察定位，聚焦重點(diǎn)、深挖吃透、鎖定目標(biāo)，發(fā)揚(yáng)咬定青山不放松的精神，強(qiáng)化專項(xiàng)巡察的震懾力。開展專項(xiàng)巡察之前，巡察辦要加強(qiáng)同紀(jì)檢、組織、審計(jì)、公安部門的協(xié)調(diào)，初步厘清問題集中的線索，掌握被巡察對(duì)象的基本情況，使專項(xiàng)巡察的指向更加明確。在專項(xiàng)巡察的過程中，要保持高度的警惕，對(duì)于任何可疑的問題線索都不能放過，堅(jiān)持采取“順藤摸瓜”“拔出蘿卜帶出泥”的方法深挖問題線索，絕不能淺嘗輒止。由于問題集中的村所反映的線索一般在一定范圍內(nèi)具有普遍性特征，因此，要善于運(yùn)用專項(xiàng)巡察的成果，以解剖麻雀、以點(diǎn)帶面的方法促進(jìn)問題的整改和整體作風(fēng)的改變。需要注意的是，村民所處的生活環(huán)境“熟人社會(huì)”特征明顯，而專項(xiàng)巡察是帶著明確任務(wù)來的，如果采取常規(guī)巡察收集信息的方式效果可能會(huì)不理想，巡察人員應(yīng)當(dāng)深入群眾中去發(fā)現(xiàn)問題，通過個(gè)別談話、單獨(dú)談話見微知著，解除被訪談人的思想顧慮，保證專項(xiàng)巡察取得預(yù)期效果。

（三）延伸巡察：?jiǎn)栴}較少的村

延伸巡察，指的是對(duì)體量較小、問題較少的村采取“巡鄉(xiāng)帶村”的延伸巡察，強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。從巡察制度設(shè)計(jì)的初衷來看，巡察制度是巡視制度向基層的延伸，目的就是倒逼責(zé)任落實(shí)，打通全面從嚴(yán)治黨的“最后一公里”。可見，向基層延伸本身就是巡察制度設(shè)計(jì)的題中之義。開展常規(guī)巡察和專項(xiàng)巡察已經(jīng)占據(jù)了絕大部分力量，也覆蓋了問題較多和問題集中的村，剩余的還有一些問題較少的村。就現(xiàn)實(shí)情況而言，問題較多的村和問題集中的村是比較少的，問題較少的村則是較多的。如果對(duì)問題較少的村仍然采用常規(guī)巡察或?qū)ｍ?xiàng)巡察，不僅耗費(fèi)龐大的人力物力，取得的效果必然是“手榴彈炸跳蚤”。為此，市縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡察的時(shí)候，采取“1+N”的巡察方式，選擇一批問題較少的村，以“兩委”班子成員、監(jiān)委會(huì)成員、全體干部為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象，著重巡察村級(jí)黨組織執(zhí)行上級(jí)部署、黨風(fēng)廉政建設(shè)、財(cái)務(wù)收支、為民服務(wù)、換屆選舉風(fēng)氣等情況。巡察過程中，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題，除移交檢察機(jī)關(guān)外，其他的實(shí)行立行立改。此外，還要建立巡察反饋問題臺(tái)賬銷號(hào)機(jī)制，設(shè)定整改期限，對(duì)整改到位的及時(shí)銷號(hào)，逾期整改不到位的予以通報(bào)批評(píng)，并啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制?！把侧l(xiāng)帶村”的延伸巡察實(shí)質(zhì)上是一種抽樣巡察的方法，因?yàn)檠膊熘黧w的力量有限，加之巡察對(duì)象本身問題較少，容易滋生懈怠心理。所以，延伸巡察要高度重視巡察結(jié)果的運(yùn)用，以對(duì)賬銷號(hào)制度倒逼問題整改，再以優(yōu)良的巡察整改效果示范給未被巡察的問題較少的村，達(dá)到舉一反三的效果。

四、村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的問題反思

牢固樹立問題意識(shí)是新時(shí)代黨中央治國(guó)理政的鮮明特征。村級(jí)黨組織巡察全覆蓋目前尚處于試點(diǎn)階段，既要認(rèn)識(shí)到巡察全覆蓋所帶來的顯著成效，也要善于發(fā)現(xiàn)巡察過程中出現(xiàn)的一些問題，為今后更好地完善巡察制度明確靶向。

（一）制度設(shè)計(jì)：缺乏明晰的巡察工作標(biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)，指的是本身合于準(zhǔn)則，可供同類事物比較核對(duì)的事物。這就意味著是否有清晰規(guī)范的巡視標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于提升巡視工作質(zhì)量至關(guān)重要。黨的十八大以來，我們黨自上而下明確了各級(jí)黨委開展巡視工作的標(biāo)準(zhǔn)，為巡視工作指明了方向。中央層面頒布了《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，明確了我們黨巡視工作的“總要求”和“路線圖”。不僅如此，《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》還要求各省區(qū)市黨委“根據(jù)本規(guī)劃制定或修訂巡視工作規(guī)劃”。各省區(qū)市黨委遵照中央巡視工作規(guī)劃精神制定了符合本地區(qū)實(shí)際的巡視規(guī)劃，各市縣再結(jié)合中央和省委巡視規(guī)劃精神做好符合本地區(qū)實(shí)際的巡察規(guī)劃，形成了自上而下、緊密協(xié)同的巡視巡察規(guī)劃體系。因?yàn)橛辛嗣鞔_的巡視巡察工作規(guī)劃，從中央巡視到省級(jí)黨委巡視再到市縣巡察都有一套完整的工作標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)部分都有明確的職責(zé)分工，巡視巡察工作呈現(xiàn)出科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化的特征。然而，關(guān)于村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的總體設(shè)計(jì)卻沒有一個(gè)明晰的方案，也沒有一種明晰的巡察工作標(biāo)準(zhǔn)。出現(xiàn)這種局面的原因是多方面的：一是各地區(qū)對(duì)是否推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察的認(rèn)識(shí)不一致。有的地區(qū)采取的是巡察全覆蓋的方式，努力打通全面從嚴(yán)治黨的“最后一公里”，切實(shí)解決好群眾身邊的腐敗問題。有的地區(qū)采取的是“1+X”的方式，集中有限的巡察力量，力圖使巡察的效果最大化，有效震懾腐敗行為。二是各地區(qū)的實(shí)際情況不同。我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，各地區(qū)根據(jù)因地制宜的準(zhǔn)則制定了適合本地區(qū)的村級(jí)黨組織巡察工作標(biāo)準(zhǔn)。概而言之，由于村級(jí)黨組織巡察全覆蓋正處于探索階段，各個(gè)地區(qū)都是在實(shí)踐中探索符合本地區(qū)實(shí)際的巡察工作方案和制定巡察工作標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地區(qū)巡察制度標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)不盡相同。

（二）制度運(yùn)行：巡察對(duì)象具有特殊性

作為客體存在的巡察對(duì)象是整個(gè)巡察制度運(yùn)行中的重要一環(huán)，關(guān)乎巡察工作是否聚焦、是否能夠發(fā)現(xiàn)問題、是否形成震懾。村級(jí)黨組織巡察對(duì)象與其他各級(jí)巡視巡察對(duì)象相比，具有兩大不同之處。其一，體制內(nèi)與體制外的區(qū)別。從中央巡視到省級(jí)黨委巡視再到市縣巡察的對(duì)象一般是體制內(nèi)的干部，其中不少領(lǐng)導(dǎo)干部還掌握著一定的公權(quán)力，他們嚴(yán)格受到黨的紀(jì)律和國(guó)家法律的約束。然而，村級(jí)黨組織巡察的對(duì)象往往是村級(jí)黨組織書記、村委會(huì)（社區(qū)）主任以及“兩委”班子成員，這類巡察對(duì)象通常是沒有干部編制，屬于體制外的干部。盡管《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》頒布后擴(kuò)大了監(jiān)察范圍，但從體制機(jī)制層面而言，如何對(duì)村級(jí)黨組織的干部進(jìn)行有效監(jiān)督仍然是一個(gè)難題。其二，干部等級(jí)或干部職級(jí)的問題。2019年中共中央辦公廳印發(fā)了《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》，明確綜合管理類公務(wù)員職級(jí)層次分為四等十二級(jí)，有利于激發(fā)公務(wù)員的擔(dān)當(dāng)作為，也有利于更精準(zhǔn)地推進(jìn)巡視巡察工作。就我國(guó)現(xiàn)行的干部體制來看，每一名干部都有行政級(jí)別，依據(jù)不同的行政級(jí)別可以劃分為中管干部、省管干部、市管干部、縣管干部等，不同等級(jí)的干部歸口相應(yīng)等級(jí)的黨委進(jìn)行監(jiān)督。那么，村級(jí)黨組織的黨員、干部是不屬于體制內(nèi)、不具有行政級(jí)別的，究竟該如何歸口監(jiān)督？一旦發(fā)現(xiàn)其違法亂紀(jì)的線索后該移交何處？實(shí)踐中，各地區(qū)的做法不盡相同，有的是歸口縣委，有的是歸口鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，亟須對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理。村級(jí)黨組織不同于各上級(jí)黨委，具有較強(qiáng)的特殊性，決定了村級(jí)黨組織巡察的對(duì)象同樣具備較強(qiáng)的特殊性，需要我們黨盡快采取行之有效的措施，推動(dòng)巡察制度高效、精準(zhǔn)地運(yùn)行。

（三）制度保障：巡察專業(yè)水準(zhǔn)和配套制度還需完善

巡察工作的實(shí)際成效受多重因素的影響，包括巡察人員力量是否充分、業(yè)務(wù)技能是否熟練、配套制度是否完善等。一是巡察人員力量投入較為緊張。各級(jí)巡視巡察人員的構(gòu)成主要由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人員和其他部門抽調(diào)人員組成，雖然都存在不同程度的人員力量投入較為緊張的現(xiàn)象，但村級(jí)黨組織巡察人員力量短缺現(xiàn)象則更為突出。究其原因在于，一方面縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)編制有限，紀(jì)檢監(jiān)察干部相對(duì)較少，也無法從其他部門抽調(diào)出更多的人員；另一方面村級(jí)黨組織巡察是由縣委統(tǒng)一安排部署，縣委承擔(dān)著巡察縣直機(jī)關(guān)、縣屬事業(yè)單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)，已經(jīng)投入了較大的人員力量，還要巡察數(shù)量龐大的村級(jí)黨組織，有限的巡察人員力量投入與繁重的巡察任務(wù)形成了新的矛盾。二是巡察人員的業(yè)務(wù)技能有待提升。面對(duì)如此繁重的巡察任務(wù)，絕大部分巡察人員的政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)技能是過硬的，是能夠滿足巡察工作實(shí)際需要的。不過，我們也要清楚地看到：縣委統(tǒng)籌的巡察人員業(yè)務(wù)技能同上級(jí)黨委巡察人員業(yè)務(wù)技能還存在著一定的差距，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)來源的巡察人員業(yè)務(wù)技能與臨時(shí)抽調(diào)來源的巡察人員業(yè)務(wù)技能也存在著一定的差距。三是巡察配套制度還需完善。巡察制度是一個(gè)整體，需要一系列的配套制度加以支撐才能形成制度合力。當(dāng)前，村級(jí)黨組織巡察制度既存在縱向的制度配套問題，如市縣巡察與村級(jí)黨組織巡察的配套制度等。同時(shí)，村級(jí)黨組織巡察制度又存在橫向的制度配套問題，如村級(jí)黨組織巡察成果運(yùn)用與司法檢察機(jī)關(guān)的配套制度等。

（四）制度環(huán)境：巡察工作的思想認(rèn)知有待進(jìn)一步提升

洞悉村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的制度環(huán)境，應(yīng)當(dāng)從干部和村民（社區(qū)居民）兩個(gè)維度進(jìn)行考察。從干部之維而言，一些干部未能深刻認(rèn)識(shí)推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的重大意義。馬克思主義認(rèn)為，事物的發(fā)展演進(jìn)必然會(huì)經(jīng)歷一個(gè)從不成熟到成熟的過程，這是客觀規(guī)律。推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋正處于試點(diǎn)階段，各方的思想尚未形成完全一致，干部對(duì)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的認(rèn)識(shí)亦不盡相同。在一些推進(jìn)時(shí)間早、推進(jìn)范圍廣、推進(jìn)效果好的地區(qū)，干部們能夠切身感受到巡察所產(chǎn)生的積極意義，形成了較強(qiáng)的制度認(rèn)同感；而在一些推進(jìn)時(shí)間晚、推進(jìn)范圍小、推進(jìn)效果不佳的地區(qū)，干部們還未能感受到巡察所產(chǎn)生的積極意義，制度認(rèn)同感的形成還需要一定的時(shí)間。從村民（社區(qū)居民）之維而言，部分村民（社區(qū)居民）對(duì)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的深刻意義認(rèn)識(shí)不足，進(jìn)而出現(xiàn)了巡察組與村民（社區(qū)居民）配合程度不高的問題。加之村、社區(qū)是一個(gè)典型的“熟人社會(huì)”，在村民（社區(qū)居民）沒有充分建立對(duì)巡察組的信任之前，有的村民（社區(qū)居民）對(duì)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋采取觀望的心態(tài)，這顯然不利于深入推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋。簡(jiǎn)言之，干部未能深刻認(rèn)識(shí)到推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的重大意義和村民（社區(qū)居民）未能建立對(duì)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的充分信任皆不利于形成良好的制度環(huán)境，不利于深入推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋，掣肘了村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的功效發(fā)揮。

五、村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的實(shí)踐展望

馬克思主義矛盾分析法要求我們善于分析事物的主流和支流，從中抓住工作重點(diǎn)。總體而言，村級(jí)黨組織巡察全覆蓋是今后管黨治黨的必然趨勢(shì)，需要我們根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)的問題及時(shí)加以完善，制定相應(yīng)的對(duì)策，以更好地推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋。

（一）明晰巡察制度設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

習(xí)近平曾指出：“標(biāo)準(zhǔn)決定質(zhì)量，有什么樣的標(biāo)準(zhǔn)就有什么樣的質(zhì)量，只有高標(biāo)準(zhǔn)才有高質(zhì)量?！盵14](p86)推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的前提和核心是確立一套既符合黨章黨規(guī)要求，能夠落實(shí)中央巡視、省級(jí)黨委巡視、市縣巡察工作要求，又契合本地區(qū)的實(shí)際，同時(shí)還能夠體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化理念的巡察標(biāo)準(zhǔn)。首先，村級(jí)黨組織巡察全覆蓋制度設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)要符合黨章黨規(guī)的總體要求。黨章是黨內(nèi)根本大法，任何黨內(nèi)行為都需要遵循黨章要求。村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的制度設(shè)計(jì)要以黨章為根本遵循，以《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為指導(dǎo)，再據(jù)此設(shè)計(jì)村級(jí)黨組織巡察標(biāo)準(zhǔn)。其次，聚焦上級(jí)黨委巡視巡察工作規(guī)劃要求，嚴(yán)格把握村級(jí)黨組織巡察全覆蓋的方向性和原則性。民主集中制是我們黨的根本制度，要求下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央。做好村級(jí)黨組織巡察全覆蓋制度設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)必須認(rèn)真貫徹落實(shí)中央巡視、省級(jí)黨委巡視、市縣巡察工作要求，在巡察目標(biāo)、巡察流程、巡察手段、巡察成果運(yùn)用等方面須與上級(jí)黨委保持一致，不得隨意改動(dòng)巡察標(biāo)準(zhǔn)。再次，村級(jí)黨組織巡察全覆蓋制度設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)要契合本地區(qū)的實(shí)際情況。村級(jí)黨組織的數(shù)量龐大，各個(gè)地區(qū)的村級(jí)黨組織情況差異化特征明顯，這就要求做好巡察制度設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦本地區(qū)村級(jí)黨組織所存在的突出問題，使巡察工作更具針對(duì)性和實(shí)效性。做好村級(jí)黨組織巡察全覆蓋制度設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)需要堅(jiān)持普遍性與特殊性的統(tǒng)一，既要按照普遍性的要求，使制度設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)符合黨章黨規(guī)要求和各級(jí)黨委對(duì)巡視工作的要求，又要體現(xiàn)出本地區(qū)的特殊性，使制度設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)烈的問題意識(shí)，以解決本地區(qū)村級(jí)黨組織存在的突出問題為現(xiàn)實(shí)指向。

（二）規(guī)范巡察制度運(yùn)行

巡察制度的暢通運(yùn)行要求明確巡察對(duì)象，加強(qiáng)對(duì)巡察對(duì)象的監(jiān)督管理，確保對(duì)巡察對(duì)象形成有效監(jiān)督。因?yàn)榇寮?jí)黨組織的干部由于屬于體制之外，如果按照體制之外的監(jiān)督方式難免會(huì)顯得監(jiān)督乏力。在實(shí)踐中，有的地區(qū)早已開始探索如何加強(qiáng)對(duì)村級(jí)黨組織的有效監(jiān)督，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。相關(guān)的代表性案例有“村財(cái)鄉(xiāng)管”模式?！按遑?cái)鄉(xiāng)管”就是村級(jí)財(cái)政由鄉(xiāng)政府代管，其目的是監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)，杜絕村干部鋪張浪費(fèi)、亂開支的現(xiàn)象發(fā)生，以促進(jìn)農(nóng)村的黨風(fēng)廉政建設(shè)。依照這種思路，不少地區(qū)將村級(jí)黨組織干部參照體制內(nèi)公職人員進(jìn)行管理，取得了不錯(cuò)的監(jiān)督成效。這啟示我們推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋時(shí)，可以嘗試參照巡察體制內(nèi)公職人員的方式對(duì)待村級(jí)黨組織的干部，重點(diǎn)關(guān)注其是否存在黨風(fēng)廉政建設(shè)、是否履職盡責(zé)、是否為民辦實(shí)事等方面的問題，不給巡察留盲區(qū)。針對(duì)村級(jí)黨組織干部究竟該如何歸口監(jiān)督，以及一旦發(fā)現(xiàn)其違法亂紀(jì)的線索后該移交何處的問題，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“縣委統(tǒng)籌、異地交叉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)”的方式。無論是廣東省、湖北省，抑或是長(zhǎng)沙市、成都市、揚(yáng)州市等試點(diǎn)地區(qū)，都堅(jiān)持由縣委統(tǒng)籌安排村級(jí)黨組織巡察全覆蓋。故而，對(duì)于巡察過程中發(fā)現(xiàn)有問題的村級(jí)黨組織干部，應(yīng)該由縣委統(tǒng)籌處置安排。不過，考慮到村級(jí)黨組織數(shù)量龐大而縣委巡察組的力量有限，可以采取“縣委統(tǒng)籌、異地交叉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)”的模式。具體而言，“縣委統(tǒng)籌、異地交叉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)”指的是在縣委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，遵循異地交叉的原則，將有問題的干部移至其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)接受組織調(diào)查，這樣既發(fā)揮了縣委統(tǒng)籌處置安排的功能，又減輕了縣委的負(fù)擔(dān)，還避免了人情關(guān)系的干擾。

（三）增強(qiáng)巡察制度保障

推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋需要強(qiáng)有力的制度保障，以切實(shí)提升巡察工作的實(shí)際成效。村級(jí)黨組織巡察全覆蓋存在人員力量投入較為緊張，業(yè)務(wù)技能有待提升和巡察制度配套不盡完善的困境。解決之道關(guān)鍵在于提升巡察人員的專業(yè)水準(zhǔn)和完善配套制度。從中央到市縣，各級(jí)黨委開展巡視巡察工作時(shí)都不同程度地存在人員力量緊張的現(xiàn)象，村級(jí)黨組織巡察人員力量短期內(nèi)不太可能得到大幅度的擴(kuò)充，這就需要把工作的重心放在提升巡察人員的專業(yè)水準(zhǔn)上來。因此，縣級(jí)黨委要大力實(shí)施提升巡察人員專業(yè)水準(zhǔn)培訓(xùn)工程。通過邀請(qǐng)從事巡察理論研究和巡察實(shí)務(wù)工作的人員講授如何推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋，拓寬巡察人員的理論視野，增強(qiáng)巡察人員的業(yè)務(wù)能力。特別是可以邀請(qǐng)推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋試點(diǎn)地區(qū)的一線工作人員來交流工作心得，替巡察人員答疑解惑，為今后深入推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋提供有益思路。同時(shí)，還要善于挖掘本地區(qū)開展巡察工作的先進(jìn)人物和先進(jìn)事跡，定期舉辦巡察工作分享會(huì)，把好的想法、好的做法、好的經(jīng)驗(yàn)推廣至本地區(qū)。值得一提的是，村級(jí)黨組織巡察制度還需要進(jìn)一步完善配套制度。既要推動(dòng)村級(jí)黨組織巡察與市縣巡察有機(jī)對(duì)接，將巡察過程中發(fā)現(xiàn)的問題線索逐級(jí)移交處置，防止出現(xiàn)發(fā)現(xiàn)問題卻無法處置問題的困境。同時(shí)，還要推動(dòng)村級(jí)黨組織巡察與司法檢察機(jī)關(guān)對(duì)接，用法治的手段處理巡察中發(fā)現(xiàn)的問題。制度來源于實(shí)踐，又指導(dǎo)和規(guī)范實(shí)踐的發(fā)展。完善村級(jí)黨組織巡察制度有利于為我們黨推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、考察干部、選人用人等提供決策參考，有效推動(dòng)巡察成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用，提高巡察監(jiān)督的實(shí)效性和權(quán)威性。

（四）營(yíng)造巡察制度環(huán)境

無論什么時(shí)候，無論干什么事情，都離不開良好的環(huán)境和氛圍。村級(jí)黨組織巡察全覆蓋制度的貫徹執(zhí)行既需要?jiǎng)傂约s束，又需要良好的制度環(huán)境作為柔性支撐。干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”，是推動(dòng)巡察工作的主體力量，必須創(chuàng)造良好的氛圍，加強(qiáng)對(duì)干部的思想教育，促使干部深刻認(rèn)識(shí)推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋對(duì)于構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)的巡視巡察監(jiān)督體系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大意義，從而引導(dǎo)干部尊崇制度、維護(hù)制度和帶頭執(zhí)行制度，形成深入推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋中堅(jiān)力量。黨的十八大以來的巡察工作實(shí)踐表明，巡察所發(fā)現(xiàn)的問題線索大部分是來自人民群眾所提供，因?yàn)槿嗣袢罕妼?duì)違法亂紀(jì)的行為感知最為真切，這啟示我們要踐行黨的群眾路線，高度重視人民群眾在巡察工作中的作用，加大巡察制度的宣傳力度，幫助村民（社區(qū)居民）詳細(xì)了解巡察目標(biāo)、巡察流程、巡察參與方式等內(nèi)容，為推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋營(yíng)造良好的氛圍。誠(chéng)然，思想教育與案例說服是一個(gè)不可分割的整體，開展思想教育的同時(shí)也要注重用案例去說服人和教育人。這就要求我們黨應(yīng)當(dāng)以村民（社區(qū)居民）喜聞樂見的方式將村級(jí)黨組織巡察案例說清楚，使村民（社區(qū)居民）相信推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋是動(dòng)真格的，是能夠解決村民（社區(qū)居民）實(shí)際問題的，吸引村民（社區(qū)居民）參與到巡察工作中來。一言以蔽之：營(yíng)造良好的巡察制度環(huán)境有利于深化對(duì)巡察制度的認(rèn)知，擴(kuò)大巡察制度的群眾基礎(chǔ)，有利于引導(dǎo)干部自覺維護(hù)巡察制度，有利于引導(dǎo)人民群眾積極參與到巡察工作中來，助推村級(jí)黨組織巡察工作朝著正確的方向穩(wěn)步前進(jìn)。

總而言之，黨的十八大以來，我們黨完善巡視巡察制度大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是完善黨中央和省級(jí)黨委為推進(jìn)主體的巡視制度；第二階段是完善市縣黨委為推進(jìn)主體的巡察制度；第三階段是巡察制度向基層黨組織的再延伸。三個(gè)歷史階段貫穿著一條主線，即構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)。盡管村級(jí)黨組織巡察全覆蓋目前仍處于試點(diǎn)狀態(tài)，但其未來的趨勢(shì)必然是堅(jiān)定不移向前發(fā)展的。展望未來，推進(jìn)村級(jí)黨組織巡察全覆蓋必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以永遠(yuǎn)在路上的堅(jiān)韌執(zhí)著態(tài)度將巡察利劍插到最基層，著力解決人民群眾反映最為強(qiáng)烈、影響黨的執(zhí)政基礎(chǔ)最為突出的問題，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家鋪陳基礎(chǔ)。