推進粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的路徑探索

黃濤濤

(廣東省司法廳，廣東 廣州 510414)

粵港澳大灣區(qū)(以下簡稱大灣區(qū))是我國開放程度最高、經(jīng)濟活力最強的區(qū)域之一，是國家建設(shè)世界級城市群和參與全球競爭的重要空間載體，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位?；浉郯娜鼐哂小耙粐鴥芍迫ㄓ颉钡奶攸c，但法治建設(shè)的核心要素是一致的，必須注重用法治化、市場化方式協(xié)調(diào)解決大灣區(qū)發(fā)展中的問題。

一、良好的法治環(huán)境對大灣區(qū)建設(shè)和發(fā)展具有重要意義

將大灣區(qū)建設(shè)成為我國區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的典范，成為國際一流灣區(qū)和世界級城市群，必須營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境。凝聚法治共識，推進不同的法律制度之間的經(jīng)驗共享、優(yōu)勢互補，在大灣區(qū)內(nèi)形成良好法治環(huán)境，對于大灣區(qū)建設(shè)和發(fā)展具有重要意義。

(一)法治是實現(xiàn)大灣區(qū)戰(zhàn)略定位的內(nèi)在需要

大灣區(qū)的戰(zhàn)略定位包括：建設(shè)充滿活力的世界級的城市群、具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設(shè)的支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈。法治可以保障區(qū)域經(jīng)濟競爭公平性，使得區(qū)域規(guī)劃在法制框架下得到有效實施；法治可以最大限度地保護各類要素在資源配置中的權(quán)益，突破區(qū)域社會經(jīng)濟的惡性競爭循環(huán)；法治能夠完善激勵創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)制度和促進科技成果轉(zhuǎn)化機制，為大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新提供內(nèi)生動力源。[1]法治是大灣區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展的重要保障。

(二)法治是推進大灣區(qū)重點領(lǐng)域建設(shè)的必然要求

推進大灣區(qū)重點領(lǐng)域建設(shè)任務(wù)的落實，法治保障不可或缺。比如，建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心，必須注重知識產(chǎn)權(quán)保護，強化知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法和司法保護，優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境。構(gòu)建協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，必須以貨物、資本、人才、技術(shù)、信息等要素的自由流動為基礎(chǔ)，需要為消除壁壘、促進融通提供法律制度上的保障。同樣地，建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，必須提升公共管理和服務(wù)的質(zhì)效。緊密合作共同參與“一帶一路”建設(shè)，離不開法律服務(wù)保駕護航，對外投資和商事爭端需要公正高效的糾紛解決機制?？梢哉f，粵港澳三地之間先天的法律障礙是協(xié)同與合作的重大壁壘，是發(fā)展與治理必須解決的先決條件，而這種法律障礙不可能通過經(jīng)濟和行政主體協(xié)商的方式來解決，只能依靠法律手段解決。[2]

(三)法治是凝聚大灣區(qū)社會共識的最大公約數(shù)

盡管粵港澳三地法律制度不同，但良法善治的核心要素是相同的，公平正義的價值理念是一致的。尊崇法治、維護法治能夠得到大灣區(qū)社會各界的高度認同，以法治思維和法治方式推進大灣區(qū)建設(shè)，有利于消彌矛盾分歧，促進優(yōu)勢互補。法治是粵港澳三地共同的“通行證”，是彼此溝通協(xié)作的橋梁和紐帶。

(四)法治是世界級灣區(qū)建設(shè)的重要經(jīng)驗

從國外情況看，紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)等國際一流灣區(qū)，盡管發(fā)展路徑各不相同，但都高度重視發(fā)揮法治在灣區(qū)建設(shè)中的作用，致力于打造法治化發(fā)展環(huán)境。特別是注重統(tǒng)籌規(guī)劃，運用法治引領(lǐng)灣區(qū)建設(shè)；注重精細規(guī)劃，保障灣區(qū)建設(shè)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)有法可依；注重協(xié)同聯(lián)動，促進灣區(qū)建設(shè)法治服務(wù)保障落實落地；注重制度支撐，建設(shè)灣區(qū)法治化營商環(huán)境。例如，日本政府為了推進東京灣區(qū)建設(shè)，從20世紀60年代開始到21世紀初，先后制定了五次國土開發(fā)政策，分別為：1950年制定的《國土綜合開發(fā)法》、1956年制定的《首都圈整備法》、1968年制定的《中部圈整備法》、1977年制定的《第三次全國綜合開發(fā)計劃》、2000年制定的《國土審議會令》。[3]通過法治方式完善制度與機制，是世界級灣區(qū)有效推進各項事務(wù)的重要經(jīng)驗。

二、大灣區(qū)法治建設(shè)基本現(xiàn)狀分析

(一)粵港澳三地合作的制度保障情況

1．有關(guān)協(xié)議是粵港澳三地合作的重要依據(jù)。雙邊協(xié)議是粵港澳三地法治建設(shè)領(lǐng)域合作的主要模式。雙邊協(xié)議可以指導(dǎo)協(xié)議方各自域內(nèi)的立法，并對內(nèi)地和特別行政區(qū)公權(quán)力機關(guān)的合作及行使權(quán)力提供指引。[4]根據(jù)協(xié)議主體不同，分為四種：一是內(nèi)地與港澳地區(qū)簽訂的協(xié)議。二是廣東省與港澳地區(qū)簽訂的雙邊協(xié)議。三是廣東省政府直屬部門與港澳有關(guān)管理部門簽訂的雙邊協(xié)議。四是廣東省轄下的地方行政區(qū)域與港澳地區(qū)簽訂的雙邊協(xié)議。

2．有關(guān)司法解釋有力推動粵港澳三地合作。這方面的司法解釋主要集中在司法互助領(lǐng)域。經(jīng)協(xié)商一致，最高人民法院以司法解釋形式公布了內(nèi)地與香港司法合作的一系列文件，包括《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互委托送達民商事司法文書的安排》(法釋〔1999〕9號)、《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)相互執(zhí)行仲裁裁決的安排》(法釋〔2000〕3號)、《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認可和執(zhí)行當事人協(xié)議管轄的民商事案件判決的安排》(法釋〔2008〕9號)、《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托提取證據(jù)的安排》(法釋〔2017〕4號)等；還公布了內(nèi)地與澳門司法合作的一系列文件，包括《關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托送達司法文書和調(diào)取證據(jù)的安排》(法釋〔2001〕26號)、《關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)相互認可和執(zhí)行民商事判決的安排》(法釋〔2006〕2號)、《關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)相互認可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》(法釋〔2007〕17號)等。

3．有關(guān)立法為粵港澳三地合作奠定了制度基礎(chǔ)。如海關(guān)總署頒布了《關(guān)于執(zhí)行CEPA下〈關(guān)于貨物貿(mào)易的原產(chǎn)地規(guī)則〉的規(guī)定》《關(guān)于來往香港、澳門小型船舶及所載貨物、物品管理辦法》，中國人民銀行頒布了《內(nèi)地與香港債券市場互聯(lián)互通合作管理暫行辦法》，中國證券監(jiān)督管理委員會頒布了《內(nèi)地與香港股票市場交易互聯(lián)互通機制若干規(guī)定》，司法部頒布了《香港、澳門特別行政區(qū)律師事務(wù)所駐內(nèi)地代表機構(gòu)管理辦法》(2015年修正)等。

此外，廣東采取單邊立法模式促進與港澳地區(qū)的合作。例如，《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》《廣州市南沙新區(qū)條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海深港服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》《珠海經(jīng)濟特區(qū)橫琴新區(qū)條例》以地方性法規(guī)或經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的方式，在司法、仲裁、調(diào)解、法律服務(wù)等相關(guān)領(lǐng)域(行業(yè))，創(chuàng)新性規(guī)定了與港澳地區(qū)合作的內(nèi)容。

(二)司法互助領(lǐng)域合作有效開展

1．法院方面。廣東省高級人民法院與港澳法院在民商事司法文書送達和調(diào)取證據(jù)、法院裁判、仲裁裁決的認可和執(zhí)行等方面進行合作，其中2015—2017年間，共委托港澳地區(qū)法院送達文書2598件，委托港澳地區(qū)法院調(diào)查取證77件，協(xié)助港澳地區(qū)法院送達司法文書523件，協(xié)助港澳地區(qū)法院調(diào)查取證91件；廣東省高級人民法院共受理申請認可與執(zhí)行民商事判決及仲裁裁決案件38件。在罪贓移交和罪犯接返等刑事司法互助方面，廣東省高級人民法院與港澳法院采取“一事一協(xié)調(diào)”方式進行合作。近年來，隨著廣東自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，南沙、前海、橫琴三片區(qū)法院積極推動港澳籍居民擔任人民陪審員并參與涉港澳民商事案件的審理。2014年11月，廣州市南沙區(qū)法院選任了5名港澳籍人士擔任人民陪審員，在涉港澳案件的審理中，有效發(fā)揮熟悉港澳法律的優(yōu)勢。此外，珠海橫琴新區(qū)法院于2015年10月，深圳前海合作區(qū)人民法院于2016年7月，各自選任了首批港澳籍陪審員。2018年，廣東省司法廳聯(lián)合廣東省高級人民法院、廣東省公安廳印發(fā)《廣東省2018年人民陪審員選任工作方案》，明確規(guī)定“在中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)常住的年滿二十八周歲港澳同胞，按照規(guī)定隨機抽選產(chǎn)生港澳籍人民陪審員候選人”。

2．刑事警務(wù)執(zhí)法方面。一是合作渠道更加暢通。從香港回歸之前以國際刑警廣東聯(lián)絡(luò)處的名義進行合作，到香港回歸后通過廣東省公安廳外事辦公室、港澳警務(wù)聯(lián)絡(luò)科兩個渠道進行，再到2016年5月廣東省公安廳國際合作與港澳聯(lián)絡(luò)辦公室成立，協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)效率和聯(lián)動反應(yīng)能力得到了極大地提高。二是合作模式更加完善。近年來先后創(chuàng)建并完善了定期會晤、合作辦案、聯(lián)合行動等一系列行之有效的合作模式，其中相互移交通緝嫌疑人和贓款贓物是粵港警務(wù)合作最具實質(zhì)意義的內(nèi)容之一。三是加強聯(lián)絡(luò)聯(lián)合滅罪?；浉郯娜鼐铰?lián)手偵破一起又一起嚴重刑事案件，合作開展反恐演習(xí)，近年來聯(lián)合反黑，聯(lián)手打擊跨境毒品犯罪和電信詐騙犯罪，開展“雷霆一七”聯(lián)合反罪惡行動。四是互相學(xué)習(xí)共謀發(fā)展。粵港澳三地警方舉辦“香港警務(wù)人員培訓(xùn)班”、開展“雙向觀摩學(xué)習(xí)”活動，互派學(xué)員參觀考察、派員赴港跟班培訓(xùn)、互派警務(wù)專家授課等，多種形式開展培訓(xùn)合作。

(三)行政執(zhí)法領(lǐng)域合作務(wù)實開展

自《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》簽署以來，廣東每年都制發(fā)有關(guān)實施兩個協(xié)議的年度重點工作的通知，各行業(yè)主管部門積極開展執(zhí)法領(lǐng)域的服務(wù)管理，推動與港澳之間的交流與合作。一是粵港澳三地檢驗檢疫部門在衛(wèi)生檢疫、動植物檢疫和食品安全控制方面逐步建立并持續(xù)完善高層互訪、信息互通、技術(shù)交流、傳染病個案和突發(fā)事件聯(lián)動處置等一系列溝通協(xié)作機制，極大地提升了大灣區(qū)食品農(nóng)產(chǎn)品安全、疫情疫病防控水平和突發(fā)事件應(yīng)急處置能力。二是粵港澳三地開展相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)層面的合作，由廣東省知識產(chǎn)權(quán)局、深圳市政府、深圳市知識產(chǎn)權(quán)局、廣東省戰(zhàn)略知識產(chǎn)權(quán)研究院等機構(gòu)和企業(yè)聯(lián)合發(fā)起粵港澳大灣區(qū)知識產(chǎn)權(quán)保護服務(wù)平臺，啟用位于深圳的粵港澳版權(quán)登記大廳，共同保護粵港澳三地的創(chuàng)新成果。三是在環(huán)保領(lǐng)域，為加強粵港澳三地跨界環(huán)境保護上的合作，廣東省政府和香港特區(qū)政府于2000年共同設(shè)立粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組，就空氣質(zhì)量管理、林業(yè)資源護理、海洋資源護理、水質(zhì)保護、區(qū)域環(huán)境管理和推進兩地企業(yè)開展節(jié)能、清潔生產(chǎn)等方面進行合作；原廣東省環(huán)保廳與澳門環(huán)境保護局簽署《2017—2020年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》，進一步加強雙方在環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測、固體廢物處理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作等方面的交流和合作。四是粵港澳三地衛(wèi)生部門就衛(wèi)生與健康領(lǐng)域共同簽署了合作框架協(xié)議，并在生活飲用水監(jiān)管、醫(yī)療事故鑒定等26個項目上開展合作。

(四)法律服務(wù)領(lǐng)域合作成果豐富

1．律師業(yè)合作。廣東積極推動粵港澳三地律師事務(wù)所實行合伙聯(lián)營和協(xié)議聯(lián)營，在全省范圍內(nèi)復(fù)制推廣合伙聯(lián)營律師事務(wù)所；推動港澳律師事務(wù)所在廣東設(shè)立代表處，開展內(nèi)地律師事務(wù)所與香港、澳門律師事務(wù)所駐粵代表處互派法律顧問工作；推動取得內(nèi)地法律職業(yè)資格的港澳居民在內(nèi)地從事法律職業(yè)等工作。

2．公證合作?；浉郯娜卣J真執(zhí)行中國委托公證人制度，通過加強公證合作，確保公證文書在對方法域的順利使用。2011年廣東公證協(xié)會與中國委托公證人協(xié)會有限公司在香港簽署了《粵港兩地公證行業(yè)合作協(xié)議》，在全國公證行業(yè)是首創(chuàng)，并在2014年雙方進行了續(xù)簽，開展公證文書核查、交流互訪、培訓(xùn)互助、理論研討等方面的合作。

3．仲裁合作。一是廣州仲裁委員會在南沙設(shè)立南沙國際仲裁中心，該中心是由廣州仲裁委員會、香港、澳門仲裁界及法律專家在廣州市政府和南沙區(qū)政府的支持下共同組建設(shè)立的國際商事仲裁平臺，建立國際化的專業(yè)仲裁員名冊，設(shè)置廣州國際仲裁模式、香港國際仲裁模式及澳門國際仲裁模式三種庭審模式供當事人選擇，積極滿足境內(nèi)外當事人對仲裁服務(wù)的需求。[5]此外，廣州仲裁委員會與廣州港務(wù)局等單位聯(lián)合港澳仲裁界組建廣州國際航運仲裁院，通過粵港澳三地合作的方式填補廣東航運仲裁的空白。2018年9月，廣州仲裁委員會牽頭成立了以大灣區(qū)11座城市的仲裁機構(gòu)為核心的粵港澳大灣區(qū)仲裁聯(lián)盟。二是深圳國際仲裁院允許香港人士多角色參與仲裁業(yè)的發(fā)展，根據(jù)深圳國際仲裁院仲裁規(guī)則，當事人可以約定在仲裁時適用香港法、在香港開庭，還可以約定或指定香港籍的仲裁員等，同時，允許香港地區(qū)專業(yè)人士以理事、仲裁員、調(diào)解員、專家證人、代理人等多種角色，通過仲裁院的平臺參與自貿(mào)區(qū)及內(nèi)地的商事法律服務(wù)。[5]目前，共有146名仲裁員來自香港，其中88名是香港籍。三是珠海仲裁委員會2014年在橫琴設(shè)立珠海國際仲裁院，積極擴大與香港、澳門及國內(nèi)外仲裁機構(gòu)的合作，打造國際化、專業(yè)化的仲裁員隊伍；2017年3月，珠海仲裁委員會制定了國內(nèi)第一部臨時仲裁規(guī)則，即《橫琴自由貿(mào)易試驗區(qū)臨時仲裁規(guī)則》，為自貿(mào)區(qū)乃至全國仲裁法律服務(wù)業(yè)發(fā)展探索新的途徑，提高了商事糾紛仲裁國際化程度。

4．調(diào)解合作。主要包括粵港澳三地調(diào)解組織合作以及聘請港澳籍人士擔任調(diào)解員。一是粵港澳三地調(diào)解組織進行合作。2013年12月，深圳國際仲裁院聯(lián)合粵港澳地區(qū)12家主要的商事調(diào)解機構(gòu)共同創(chuàng)立粵港澳商事調(diào)解聯(lián)盟，2018年該聯(lián)盟成員已發(fā)展至15家并更名為粵港澳商事仲裁調(diào)解聯(lián)盟。2015年4月，珠港澳三地主流調(diào)解仲裁機構(gòu)共同發(fā)起成立了“珠港澳商事爭議聯(lián)合調(diào)解中心”。二是聘請港澳籍法律人士擔任調(diào)解員協(xié)助處理案件。2014年深圳前海合作區(qū)人民法院(時稱前海法庭)設(shè)立了深港商事調(diào)解中心，聘請港籍調(diào)解員主持調(diào)解案件；2016年9月南沙自貿(mào)區(qū)法院成立南沙自貿(mào)區(qū)商事調(diào)解中心，吸納港澳組織和個人擔任特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員，來自香港和澳門的特邀調(diào)解員共有7名；2017年8月珠海橫琴新區(qū)人民法院聘請了7名港澳籍調(diào)解員；2018年1月17日，深圳前海合作區(qū)人民法院“一帶一路”國際商事訴調(diào)對接中心揭牌，特邀調(diào)解員中包括港澳人士。

三、粵港澳三地法治建設(shè)存在的不足與困難

(一)粵港澳三地法律制度差異明顯

一是粵港澳三地分屬不同法系，在法律適用、國際條約適用等方面均存在沖突。根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》，國家制定的法律只有在兩個基本法附件三中的才能適用于香港、澳門，而列入附件三中的法律主要是《中華人民共和國國籍法》等涉及國家主權(quán)事務(wù)的法律。國家出臺的法律在港澳地區(qū)基本不適用。二是中國內(nèi)地、香港和澳門各為不同關(guān)稅區(qū)，而且均為WTO成員，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域沒有統(tǒng)一適用的法律。三是由于法律體系和行政體系不同，粵港澳三地在人才引進、就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老、資格資質(zhì)認證等方面的政策、法規(guī)、標準上也存在著較大差異，在建設(shè)工程設(shè)計、施工、驗收等方面也存在較大的標準差異(廣東省使用的是國家標準規(guī)范體系，港澳執(zhí)行的是與國家標準不同的英聯(lián)邦、歐盟等西方標準規(guī)范體系)，在一定程度上制約了粵港澳三地合作的廣度和深度。四是由于沒有共同的最高司法機關(guān)，粵港澳區(qū)際之間的法律沖突也難以通過司法途徑進行協(xié)調(diào)。五是粵港澳區(qū)際合作缺乏相關(guān)立法，目前的制度條件仍然停留在以政府文件、區(qū)際協(xié)議為主的階段，缺乏穩(wěn)固的法律制度基礎(chǔ)。

(二)促進資源要素自由流通的制度保障不到位

粵港澳三地制度差異客觀上給大灣區(qū)內(nèi)資源要素流通帶來了障礙。比如，粵港澳三地社會保障制度的差異、通關(guān)便利程度不高等，給人才自由流動帶來一定阻力；粵港澳三地資本管制程度、貨幣兌換政策、證券交易規(guī)則等差異，給資金流通帶來了不便；廣東在稅種和稅率上都高于港澳地區(qū)；粵港澳三地在專業(yè)服務(wù)資格確認、經(jīng)營牌照等方面存在制度門檻，資格互認和轉(zhuǎn)化機制仍不完善，對粵港澳三地資源要素自由流通形成了障礙。

(三)相關(guān)協(xié)作機制有待建立健全

一是粵港澳三地尚未建立立法方面的協(xié)作機制，對有關(guān)立法事務(wù)的合作關(guān)系缺乏明確制度安排，有關(guān)粵港澳立法合作與規(guī)則對接仍處于探索階段。二是粵港澳開展區(qū)際執(zhí)法協(xié)助工作的機制尚不健全，難以形成工作的有效合力；粵港澳三地行政監(jiān)管協(xié)作機制建設(shè)進展也比較緩慢，仍有一些重要領(lǐng)域尚未建立行政監(jiān)管協(xié)作機制。三是司法互助目前雖有一些制度安排，但司法合作交流平臺和渠道不夠通暢，缺乏有效的協(xié)調(diào)機構(gòu)和協(xié)調(diào)路徑，實踐操作中也存在周期長、程序繁雜等問題，造成安排的執(zhí)行效果不佳。例如，區(qū)際民商事司法文書送達問題尚未完全解決，無效地址重復(fù)委托送達的現(xiàn)象較為突出；送達成功率偏低，近年來，廣東法院請求香港法院協(xié)助送達文書的成功率約為25%，請求澳門法院協(xié)助送達文書的成功率約為60%。四是法律服務(wù)方面，粵港澳三地以律師行業(yè)協(xié)會為主的法律服務(wù)行業(yè)合作平臺尚未有效建立，在開展人員培訓(xùn)、行業(yè)自律等工作以及共同制定區(qū)域行業(yè)規(guī)則上進展緩慢；在部分法律服務(wù)行業(yè)，內(nèi)地尚未成立有關(guān)協(xié)會，以至于在行業(yè)上對粵港澳三地合作發(fā)展方向、合作內(nèi)容等缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和部署，如在仲裁、調(diào)解等領(lǐng)域多為粵港澳三地法律服務(wù)機構(gòu)間的交流合作。此外，粵港澳法律服務(wù)業(yè)服務(wù)中國內(nèi)地企業(yè)“走出去”業(yè)務(wù)推介和對接平臺不多，導(dǎo)致涉外法律服務(wù)供需信息不對稱，律師等法律服務(wù)提供者無法深入了解內(nèi)地企業(yè)“走出去”服務(wù)需求，不能及時為企業(yè)提供貼合需求的專業(yè)服務(wù)。

(四)廣東立法執(zhí)法水平還有待提升

從立法角度上看，廣東立法選題的針對性和前瞻性不夠，不能很好地滿足大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展的需要；既有法規(guī)規(guī)章內(nèi)容不夠精細，涉及工商、貿(mào)易、產(chǎn)權(quán)保護、產(chǎn)業(yè)政策等方面的立法，在制度設(shè)計上主動對接大灣區(qū)一體化營商環(huán)境建設(shè)的程度不夠深入；立法機制不夠完善，大灣區(qū)范圍內(nèi)設(shè)區(qū)的市立法特色不夠鮮明，經(jīng)濟特區(qū)立法優(yōu)勢未能充分發(fā)揮，調(diào)研論證不夠深入，立法公眾參與度較低，地方利益、部門利益的影響依然存在。

從執(zhí)法角度來看，廣東由于一些行政審批事項存在審批環(huán)節(jié)多、程序繁、時間長、費用高等問題，導(dǎo)致辦事效率不高，不利于投資便利化，影響了粵港澳三地相關(guān)領(lǐng)域合作的積極性。同時廣東省還存在行政審批涉及部門多，項目審批權(quán)限集中在國家部委等問題。大灣區(qū)內(nèi)地九市之間存在制度和政策差異，由于長期以來的區(qū)際競爭慣性，各地在經(jīng)貿(mào)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市管理等方面存在一定的制度壁壘。此外，大灣區(qū)內(nèi)地九市分別設(shè)立了大大小小、各式各樣的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、合作區(qū)、自貿(mào)試驗區(qū)等，而且多數(shù)是通過立法來賦予優(yōu)惠或者采取促進措施，形成了一些非普惠性法治壁壘。

四、推進大灣區(qū)法治建設(shè)的對策建議

為了全面推進大灣區(qū)法治建設(shè)，在重點上，應(yīng)在《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》的框架下設(shè)立專門的法律爭端解決機構(gòu)，依據(jù)法定程序解決人流、物流、資金流、信息流在大灣區(qū)一體化市場上流通所面臨的障礙與爭端，為大灣區(qū)一體化市場的經(jīng)營者提供高效的執(zhí)法和司法保障，降低經(jīng)營風險。[6]在方向上，推動大灣區(qū)城市群法治建設(shè)，增強同質(zhì)性，在大灣區(qū)內(nèi)形成較為一致的良好法治環(huán)境。同時，在全球化背景下，以大灣區(qū)法治建設(shè)為窗口，主動與國際接軌，運用國際化法治思維推動國內(nèi)法治建設(shè)，推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。在步驟上，堅持問題導(dǎo)向，從企業(yè)對市場一體化迫切需要入手，從老百姓日常生活便利化迫切需要入手，著力解決影響貨物、服務(wù)、資金、人員、信息便捷流動的問題，著力解決知識產(chǎn)權(quán)保護、環(huán)境保護、食品安全監(jiān)管等方面的短板，先易后難，積極穩(wěn)妥推進大灣區(qū)法治建設(shè)。

(一)加強大灣區(qū)建設(shè)的制度供給

在政治、經(jīng)濟、文化等方面合作存在現(xiàn)實制約的大灣區(qū)，制度創(chuàng)新應(yīng)成為灣區(qū)深層次整合的主要途徑。[7]應(yīng)著眼于打造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境，加強大灣區(qū)建設(shè)的法律制度供給。

一是加快修改、廢止與CEPA協(xié)議精神和大灣區(qū)建設(shè)有關(guān)政策不一致的法規(guī)規(guī)章，建立健全CEPA協(xié)議配套實施細則。二是抓好國際化、法治化、市場化營商環(huán)境改革方面的配套立法，將廣東在自貿(mào)區(qū)建設(shè)、“一帶一路”建設(shè)、大灣區(qū)建設(shè)過程中形成的可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗做法及時上升為法規(guī)、規(guī)章，確保各項改革措施有法可依、有序推進，推動廣東法治化營商環(huán)境建設(shè)實現(xiàn)全覆蓋和均衡發(fā)展。三是進一步發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)作用，用足用好深圳、珠海經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，為大灣區(qū)建設(shè)、改革、創(chuàng)新和發(fā)展提供有益經(jīng)驗。四是加強生產(chǎn)要素流動、市場監(jiān)管、保障和改善民生、創(chuàng)新社會管理、保護生態(tài)環(huán)境和推動政府自身建設(shè)等重點領(lǐng)域的立法，為大灣區(qū)建設(shè)提供良好制度供給，實現(xiàn)良法善治。五是加大法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件審查力度，重點防止和及時糾正違法設(shè)定市場準入、行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖以及增加企業(yè)法外義務(wù)、侵犯企業(yè)合法權(quán)益等行為，在與上位法可能沖突、抵觸的領(lǐng)域，及時通過法定程序向有權(quán)機關(guān)報告，掃清大灣區(qū)建設(shè)的法律障礙。六是完善立法公眾參與機制，建立對社會相對開放的立法項目庫，廣泛征集企業(yè)、社會公眾立法項目需求，加大法規(guī)規(guī)章公開征求意見和反饋力度，提高立法工作的科學(xué)性、民主性。七是進一步梳理相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章及相關(guān)文件，對與CEPA協(xié)議等粵港澳區(qū)域合作協(xié)議不一致的內(nèi)容，授權(quán)在廣東調(diào)整實施或暫停實施有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章或者文件的規(guī)定。

(二)健全大灣區(qū)行政執(zhí)法合作機制

1．大力推進政務(wù)服務(wù)和政府監(jiān)管模式創(chuàng)新。一是以電子政務(wù)建設(shè)為依托，堅持線上服務(wù)和線下辦事緊密融合，推動構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系，整合大灣區(qū)民生服務(wù)事項，加快建設(shè)港澳政務(wù)服務(wù)區(qū)域及24小時智慧政務(wù)大廳。二是加快推行“網(wǎng)上審批”“網(wǎng)上并聯(lián)審批”，大力推廣“互聯(lián)網(wǎng)+商事登記”服務(wù)模式，進一步拓展電子營業(yè)執(zhí)照在電子政務(wù)、電子商務(wù)等領(lǐng)域的應(yīng)用，探索試點港澳投資跨境商事登記全程電子化和跨境公證文書等信息化，著力降低制度性交易成本。三是通過信息化、大數(shù)據(jù)等手段，推動“雙隨機一公開”，加強事中事后監(jiān)管。深入開展信用信息記錄、整合和公開，扎實推進部門和地市信用信息交換共享、行政許可和行政處罰信息“雙公示”工作，實現(xiàn)監(jiān)管全方位、全覆蓋，加強大灣區(qū)誠信體系建設(shè)。

2．加強重點領(lǐng)域執(zhí)法合作。一是在治安、刑偵、邊防等領(lǐng)域加強情報信息交流，嚴厲打擊涉槍、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、販賣人口、賭博、走私、偷渡、販賣毒品等跨境犯罪，共同做好重大活動期間和特殊時期安全保衛(wèi)工作。二是建立粵港澳三地金融信息交流和共享機制，建立健全跨境金融監(jiān)管的協(xié)作機制，健全資金融通保障與金融風險管控機制。三是強化知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法，加強電子商務(wù)、進出口等重點領(lǐng)域和環(huán)節(jié)知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法。

3．推動區(qū)際行政執(zhí)法合作。一是從大灣區(qū)建設(shè)整體利益出發(fā)，以發(fā)展的眼光和站在全局的高度來理解開展區(qū)際行政執(zhí)法合作的必要性和重要性，增強各單位各部門開展與港澳相關(guān)部門區(qū)際行政執(zhí)法合作的意識、理念，在落實有關(guān)協(xié)議“規(guī)定動作”基礎(chǔ)上，積極與港澳相關(guān)部門研究探索開展“自選動作”。二是探索開展涉及港澳事項執(zhí)法標準梳理工作，建立符合法律規(guī)定、與國際規(guī)則對接的行政執(zhí)法規(guī)范，增進執(zhí)法標準一致性，增強區(qū)際行政執(zhí)法合作的可能性。三是深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問題；減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法力量下沉，為與港澳相關(guān)執(zhí)法部門便捷對接、高效合作創(chuàng)造有利條件。

4．構(gòu)建多部門參與大灣區(qū)行政執(zhí)法協(xié)作平臺。一是通過平臺審批進行文書送達、調(diào)查取證、線索(案件)移送等行政執(zhí)法活動、共享行政執(zhí)法監(jiān)管數(shù)據(jù)和開展執(zhí)法協(xié)助等。二是建立行政法律文書互認機制，同時在內(nèi)地與港澳之間增強對違法成果的運用，如在公司上市審批、特定領(lǐng)域市場準入等方面增加在粵港澳三地均無重大違法記錄的要求。

(三)加強大灣區(qū)司法協(xié)助

1．持續(xù)提升司法公信力。一是緊緊圍繞大灣區(qū)建設(shè)總體要求，不斷提升司法服務(wù)保障能力和水平，加快全面推動大灣區(qū)內(nèi)地城市群訴訟服務(wù)升級。二是嚴格保護港澳投資主體在大灣區(qū)內(nèi)地投資的合法權(quán)益，依法支持大灣區(qū)實行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策。三是探索允許非涉外涉港澳案件當事人協(xié)議選擇適用港澳法律處理大灣區(qū)內(nèi)民商事糾紛。四是建立健全國際商事專家委員會，完善專家意見采信機制及專家陪審制度。五是健全涉大灣區(qū)建設(shè)相關(guān)案件的專項統(tǒng)計分析制度，定期發(fā)布大灣區(qū)審判情況通報，增強大灣區(qū)內(nèi)地裁判的域外影響力。

2．加強粵港澳司法交流合作。一是繼續(xù)加強內(nèi)地法院與港澳法院之間的溝通合作，定期開展參觀訪問、專題研討和業(yè)務(wù)交流，主動邀請港澳地區(qū)有關(guān)人大代表、政協(xié)委員、議會議員旁聽案件庭審，不斷提升內(nèi)地法院涉港澳審判的公信力和影響力。二是進一步推進廣州南沙法院、深圳前海法院、珠海橫琴法院等新型法院建設(shè)，探索示范性的自貿(mào)區(qū)審判機制，打造代表內(nèi)地法院未來發(fā)展方向的樣板法院。三是健全完善港澳人士擔任人民陪審員參審制度，聘請港澳籍調(diào)解員參與涉港澳案件的調(diào)解，促進涉港澳糾紛平穩(wěn)順利解決。四是落實現(xiàn)有制度性安排，加強粵港澳民商事司法協(xié)助；繼續(xù)與港澳地區(qū)就刑事司法協(xié)助等問題積極進行磋商與研究，積極推動國家層面出臺內(nèi)地與香港澳門刑事司法協(xié)助有關(guān)制度性安排。五是進一步完善大灣區(qū)刑事警務(wù)合作機制，加強情報交流，聯(lián)手打擊跨境犯罪活動。六是積極開展粵港澳三地刑罰執(zhí)行的交流合作，堅持問題導(dǎo)向，以暢通罪犯移管渠道、提高教育改造質(zhì)量為重點，加強粵港澳三地有關(guān)刑罰執(zhí)行司法協(xié)助的理論研究與實踐探索，推動解決會見難、監(jiān)外執(zhí)行難、幫教難等問題，完善港澳籍服刑人員管理。

3.建立粵港澳區(qū)際司法合作平臺。一是推動粵港澳警察、司法、行政、海關(guān)邊防等機構(gòu)之間建立常態(tài)化的合作交流關(guān)系和溝通協(xié)商機制。二是建立大灣區(qū)司法合作聯(lián)席會議，作為粵港澳三地間的司法合作聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，聯(lián)席會議組成人員由粵港澳司法及政府有關(guān)部門高級官員組成，定期召開會議研究解決粵港澳三地司法合作中的問題。

4.健全完善司法互助有關(guān)制度安排。一是進一步拓寬粵港澳三地民商事司法互助的領(lǐng)域和范圍，以促進粵港澳三地法院民商事裁判的“流通性”為原則，進一步擴大有關(guān)法院裁判、仲裁裁決的認可和執(zhí)行“安排”的適用范圍，簡化審查程序，放寬審查條件。二是探索實行粵港澳三地法院司法文書送達的直接聯(lián)系和相互委托，充分運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)粵港澳三地法院司法互助平臺的融合，簡化中間環(huán)節(jié)，提升效率。三是爭取早日達成粵港澳三地有關(guān)罪犯移管(接返)等方面刑事司法互助制度性安排。

(四)推動大灣區(qū)法律服務(wù)協(xié)同發(fā)展

一是研究通過組織特定的培訓(xùn)和考試，允許港澳律師取得在大灣區(qū)內(nèi)地九市的律師執(zhí)業(yè)資質(zhì)，從事民商事非訴訟法律業(yè)務(wù)。二是優(yōu)化律師事務(wù)所合伙聯(lián)營政策，進一步放寬港澳與內(nèi)地律師事務(wù)所合伙聯(lián)營的資質(zhì)要求和投資門檻，推動解決合伙聯(lián)營律師事務(wù)所稅收的問題。三是推動完善香港律師業(yè)對內(nèi)地開放政策，使香港律師業(yè)對內(nèi)地開放政策與對外國的開放政策區(qū)分開來，推介大灣區(qū)內(nèi)地九市優(yōu)秀律師事務(wù)所到港澳設(shè)立分所或者與港澳律師事務(wù)所聯(lián)營。四是攜手香港法律服務(wù)界，建立中國內(nèi)地企業(yè)走出去的風險評估機制，發(fā)揮其在普通法方面的優(yōu)勢，幫助企業(yè)在對外投資經(jīng)營中提高風險防控和權(quán)益維護能力，實現(xiàn)拼船出海。

(五)完善大灣區(qū)建設(shè)法治服務(wù)保障的實施機制

1．打造示范平臺。一是加快推進深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴三大重點合作平臺的法治建設(shè)，因地制宜設(shè)計法治試驗任務(wù)，充分發(fā)揮其試驗示范作用，引領(lǐng)帶動大灣區(qū)建設(shè)法治服務(wù)保障的全面推進。二是加快下放新一批省級管理權(quán)限，支持深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴三大重點合作平臺實施更多的原創(chuàng)性、差異化改革。三是支持大灣區(qū)內(nèi)地九市發(fā)揮各自優(yōu)勢，與港澳開展各類法治合作，拓展合作空間，實現(xiàn)互利共贏。

2．建設(shè)法治隊伍。一是通過開展學(xué)術(shù)研討會、交流培訓(xùn)、互派實習(xí)、推進高教產(chǎn)業(yè)和高校資源整合等多種方式，加大大灣區(qū)法治人才培養(yǎng)力度。二是共同建設(shè)大灣區(qū)法律人才庫及其網(wǎng)絡(luò)平臺，明確入庫條件和申請程序，支持法律人才庫網(wǎng)絡(luò)平臺與企業(yè)行業(yè)組織進行對接。三是鼓勵港澳律師參與“一帶一路”律師聯(lián)盟建設(shè)。四是探索建立港澳籍特約檢察官、特委法官制度等。

3．擴大社會參與。一是支持廣東加強大灣區(qū)法治研究機構(gòu)建設(shè)，支持內(nèi)地與港澳智庫加強合作，為大灣區(qū)建設(shè)法治服務(wù)保障提供智力支持。二是鼓勵大灣區(qū)內(nèi)地九市聘請港澳法律專業(yè)人士及機構(gòu)擔任政府法律顧問，參與當?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)發(fā)展。三是充分調(diào)動和發(fā)揮相關(guān)非政府組織、企業(yè)作用，暢通公眾意見反饋渠道，支持各類市場主體共同參與大灣區(qū)建設(shè)法治服務(wù)保障。