政府職能轉(zhuǎn)變視角下的高等教育供給側(cè)改革

[摘 要] 在高等教育后大眾化階段，我國高等教育的矛盾主要在于供給制約，而不是有效需求不足。導(dǎo)致供給不足的原因既有總量性問題，也有結(jié)構(gòu)性、體制性和財(cái)政性問題。這些問題主要不是周期性的，而是過渡性的、結(jié)構(gòu)性的，既反映了我國當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的階段性特點(diǎn)，又反映教育由“外延式”向“內(nèi)涵式”發(fā)展轉(zhuǎn)軌的特點(diǎn)。下一階段，我國要繼續(xù)釋放高等教育潛能的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)改革，以開放的市場空間和高效的制度供給激發(fā)高校微觀主體的潛能，通過改善結(jié)構(gòu)層面、制度層面、財(cái)政層面的有效供給，破解高等教育結(jié)構(gòu)失衡、供需錯(cuò)配的問題，構(gòu)建、塑造和強(qiáng)化我國高等教育長期穩(wěn)定發(fā)展的新動力。

[關(guān)鍵詞] 高等教育；政府轉(zhuǎn)型；供給側(cè)改革；有效供給；供需平衡

[中圖分類號]G521 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號] 1008-2549（2017） 01-0004-04

目前，我國高等教育正處于由粗放型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期，這既是高等教育消費(fèi)者選擇優(yōu)質(zhì)化，個(gè)性化教育意愿不斷增加的戰(zhàn)略機(jī)遇期，又是高等教育困難與問題日益暴露的矛盾凸顯期。在這種大背景下，制約我國高等教育發(fā)展的因素既有總量性問題，也有結(jié)構(gòu)性、體制性和財(cái)政性問題。導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的原因主要在于高等教育的發(fā)展方式和消費(fèi)者的需求層級發(fā)生了根本性變化，高等教育市場由普遍短缺轉(zhuǎn)為局部過剩，由強(qiáng)調(diào)數(shù)量、規(guī)模轉(zhuǎn)為追求質(zhì)量。因此，當(dāng)前高等教育發(fā)展增速放緩看似有效需求不足，實(shí)則有效供給不足，結(jié)構(gòu)失衡、供需錯(cuò)配 才是深層癥結(jié)。[1]這就不難解釋，為何一方面國內(nèi)部分高學(xué)歷人才過剩，普通高校畢業(yè)生難就業(yè)，另一方面一些緊缺行業(yè)卻找不到合適的人才；一方面國內(nèi)需求不振，另一方面消費(fèi)外溢導(dǎo)致“出國”熱度不咸，不少消費(fèi)者去境外購買教育服務(wù)。

2015年11月10日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上首次提出“供給側(cè)改革”，強(qiáng)調(diào)“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整必然聯(lián)動高等教育的發(fā)展。我國高等教育長期停留在外延增長上，不注重內(nèi)涵建設(shè)，這種外延式擴(kuò)張?jiān)谕苿痈叩冉逃蟀l(fā)展的同時(shí)，也在供給側(cè)積累了大量的矛盾。[2]當(dāng)改革步入深水區(qū)，只有踏實(shí)、深入地切中根源的改革，才能取得真正的實(shí)效。下一階段，如何以開放的市場空間和高效的制度供給激發(fā)高校微觀主體的潛能，構(gòu)建、塑造和強(qiáng)化我國高等教育長期穩(wěn)定發(fā)展的新動力，是政府與高校的當(dāng)務(wù)之急，也是以供給側(cè)改革為目標(biāo)開展高等教育探索的邏輯前提。

一 高等教育供給側(cè)的主要癥結(jié)

高等教育供給是作為高等教育需求的一種對應(yīng)性概念從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中衍生出來的，我國推進(jìn)高等教育供給側(cè)改革的基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域相比，有相似的地方，也有自身的特點(diǎn)。由于高等教育更多的具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，而非一種純經(jīng)濟(jì)活動，因此高等教育不能簡單套用經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的概念與做法。我們固然存在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里講的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長動力結(jié)構(gòu)和增長方式結(jié)構(gòu)升級的問題，但我國高等教育的主要問題還在于辦學(xué)自主權(quán)的缺失、人才培養(yǎng)理念的落后等。同時(shí)，由于政府對高等教育的過度關(guān)照，高等教育治理體系中的市場力量、社會組織還沒有形成、壯大。于是，當(dāng)這些問題雜糅在一起時(shí)，我們往往一開始對問題的根源診斷就錯(cuò)了，有些是高校承接和落實(shí)自主權(quán)不力的問題，我們把它歸罪于大學(xué)治理失靈，本來應(yīng)該更好地推進(jìn)高校主體性的發(fā)揮，政府的手卻伸了進(jìn)來。[3]

我國歷史上的改革往往是基于問題的改革，以問題導(dǎo)向來審視我國當(dāng)前的高等教育發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)，高等教育供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性、體制性和財(cái)政性制約[4]是比較明顯的。

1 結(jié)構(gòu)性問題：高等教育的結(jié)構(gòu)失衡與供需錯(cuò)配

結(jié)構(gòu)性失衡是相對于全面失衡來說的，它是高等教育供需的某一部分且可以調(diào)控的失衡。在高等教育步入后大眾化階段，絕對意義上的供需匹配是較為困難的，而供不應(yīng)求與供不合求的情況卻經(jīng)常出現(xiàn)。一方面，我國中高端教育資源供給的增速滯后于教育購買力提高和消費(fèi)需求升級的速度，無法充分滿足消費(fèi)者接受高層次、高質(zhì)量教育機(jī)會的需求；另一方面，高等教育人才培養(yǎng)的結(jié)構(gòu)和社會需求脫節(jié)，產(chǎn)生了大量無法匹配市場需求的無效供給，出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)失衡、質(zhì)量下滑、就業(yè)困難等諸多現(xiàn)實(shí)問題。這些問題抑制了高等教育的有效需求，同時(shí)有效需求的低迷加劇了有效供給的不足，從而呈現(xiàn)出有效需求和有效供給不足并存的矛盾形態(tài)。

近年來，如同我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域治理的重心轉(zhuǎn)向供需調(diào)整一樣，對高等教育供需結(jié)構(gòu)的研究也成了一門顯學(xué)。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和教育領(lǐng)域的供需概念雖然在具體內(nèi)容和要素上有所差異，但基本原理和思路是一致的?，F(xiàn)實(shí)的邏輯也是如此。經(jīng)濟(jì)學(xué)中存在過剩產(chǎn)能，教育學(xué)中也有過剩的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要去庫存，教育領(lǐng)域中也有庫存，比如大學(xué)生就業(yè)難的問題，現(xiàn)在國家大力提倡的“雙創(chuàng)”，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，就是一種人才資源的去庫存。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要補(bǔ)短板，教育領(lǐng)域也有很多短板，其中很多短板是由于供需沒有對接，教育層級沒有跟上造成的。當(dāng)前，我國優(yōu)質(zhì)高等教育機(jī)會的結(jié)構(gòu)性短缺和高校人才培養(yǎng)的供需錯(cuò)配已成為制約高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵因素。近年來，雖然教育供給形式單一、學(xué)科專業(yè)重復(fù)建設(shè)的問題得到基本控制，反映出政策調(diào)控的效用得到良好發(fā)揮，但是供給結(jié)構(gòu)不合理的問題仍需加強(qiáng)調(diào)整。

2 體制性問題：高等教育管理體制的制約效應(yīng)

體制性制約是指因管理機(jī)制失效、管理結(jié)構(gòu)不合理、管理信息不對稱和管理層協(xié)調(diào)不暢等因素造成的制約。長期以來，我們往往只關(guān)注不斷膨脹的需求造成供給緊張的局面，而沒有對高等教育管理體制本身具有限制供給的特點(diǎn)給予足夠重視。這種制度制約降低了高等教育潛在供給能力，加劇了高等教育的供需缺口。我國一直秉持“威權(quán)政府而不是小政府，是社會和教育發(fā)展的關(guān)鍵”。這種理念引起了多方面的弊端：一是導(dǎo)致審批型政府的思維慣性，傳統(tǒng)計(jì)劃體制下全能政府的路徑依賴使得我國政府對高等教育的管理事無巨細(xì)，高校學(xué)制設(shè)置、專業(yè)設(shè)立、招生、收費(fèi)等受到嚴(yán)格“看管”，導(dǎo)致高校不能自主根據(jù)社會需求變化調(diào)整資源配置和人才培養(yǎng)方向；二是誘發(fā)績效型政府的傾向[5]，以外延增長為主的政績?nèi)∠驅(qū)е抡畬Ω叩冉逃耐庠谛в藐P(guān)照過度，使高等教育各項(xiàng)改革行政性大于自主性，實(shí)用性大于長遠(yuǎn)性。

近年來，盡管傳統(tǒng)的“威權(quán)型”管理模式得到改進(jìn)，完善了中央和地方兩級管理、下放了高校部分辦學(xué)自主權(quán)[6]，但是高等教育舊管理體制的主體仍被保留下來。政府一味地提供“需求”和相應(yīng)的刺激政策，很少關(guān)注結(jié)構(gòu)調(diào)整和內(nèi)涵升級，或者只重?cái)?shù)量不重質(zhì)量，或者注重維持穩(wěn)定而忽視創(chuàng)新發(fā)展[7]，導(dǎo)致深層次教育改革遲遲難以推進(jìn)。究其原因：一方面，在“家長式”的威權(quán)型管理模式下，政府習(xí)慣于直接插手教育市場，從事大量具體而微觀的監(jiān)管活動，這不僅使自身負(fù)擔(dān)日趨加重，并越來越暴露出管理理念滯后、調(diào)控效率低下等弊端；另一方面，政府直接管需求也使高校和社會組織的自治能力得不到鍛煉與提高，抑制了高校與市場在教育消費(fèi)類型選擇和資源配置上的作用，導(dǎo)致高等教育的辦學(xué)環(huán)境、管理體制、服務(wù)機(jī)制出現(xiàn)不到位、不健全、不配套的現(xiàn)象。高等教育管理體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜且具有高度權(quán)變性的活動，政府應(yīng)如何體現(xiàn)自身的職能定位，通過系統(tǒng)性的政策調(diào)整，使政策制度、管理體制與靈活的辦學(xué)形式相適應(yīng)，并進(jìn)一步理順“組織權(quán)與管理權(quán)、結(jié)果導(dǎo)向與過程控制、績效管理與口標(biāo)引導(dǎo)”[8]等基本關(guān)系，是教育管理者在改革中需要思考的重要問題。

3 財(cái)政性問題：高等教育的單一財(cái)政投資主體

所謂財(cái)政性短缺，是指在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的辦學(xué)體制所造成的單一財(cái)政投資主體，限制了非政府渠道的投入，其結(jié)果：一方面政府投入越來越不能滿足日益增長的多元化教育需求，另一方面非政府的教育資源難以進(jìn)入高等教育市場，加劇了高等教育資源短缺的程度。[9]在歐美國家，高等教育領(lǐng)域己基本形成“撥款、學(xué)費(fèi)、各種創(chuàng)收（包括接受捐贈）、貸款”四大來源的經(jīng)費(fèi)格局。2008年，歐洲著名智庫Bruegel的一項(xiàng)研究報(bào)告指出，美國高等教育的經(jīng)費(fèi)投入占GDP的3.3%，歐盟25國則平均占GDP的1.3%。在2個(gè)百分點(diǎn)的差距中，來自政府投入的差距是0.4個(gè)百分點(diǎn)，來自民間投入的差距則是1.6個(gè)百分點(diǎn)。[10]與美國相比，歐盟國家由于缺乏靈活的教育經(jīng)費(fèi)融資渠道和充分的市場競爭，所以大學(xué)的開放性和自由程度普遍不如美國大學(xué)，這也是20世紀(jì)全球高等教育中心從歐洲向美國轉(zhuǎn)移的重要原因。這種體制上的障礙不容易改變。

從我國高等教育的財(cái)政結(jié)構(gòu)來看，政府的主導(dǎo)地位幾乎無法撼動，而與財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)相比，民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不到財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的1%，其他教育、社會捐贈、民辦學(xué)校三部分總和只占到了4%。[11]不容否認(rèn)，在我國教育發(fā)展水平低、民間力量還遠(yuǎn)沒有壯大起來的階段，政府主導(dǎo)的財(cái)政體制給我國高等教育帶來了前所未有的大發(fā)展。但是，當(dāng)市場和社會力量日益壯大，并對高等教育投資表現(xiàn)出空前的熱情時(shí)，就特別需要打破政府對辦學(xué)權(quán)力的壟斷，需要給民間辦學(xué)、社會投資創(chuàng)造出更多的空間。隨著我國高等教育規(guī)模的擴(kuò)大和改革的不斷深入，如何從財(cái)政體制、融資方式乃至資源配置等方面對高等教育進(jìn)行綜合改革，迫切需要我們構(gòu)建起“多主體、全方位、立體化”的財(cái)政融資體系與可操作性的實(shí)施路徑，否則政府“單一供給”的制度障礙和社會資本準(zhǔn)入的“玻璃門”、“彈簧門[12]現(xiàn)象就難以得到徹底的解決。

二 高等教育改革轉(zhuǎn)向供給側(cè)的緣由

立足于刺激教育需求還是優(yōu)化教育供給，或者說是“以需求定發(fā)展”還是“以條件定發(fā)展”反映了教育政策制定的兩種思路。在需求側(cè)管理的背景下，政府更易傾向于采取刺激需求的政策和對具體教育過程的直接干預(yù)，這種方式更多解決的是表層問題，適用于短期框架，而供給側(cè)改革關(guān)注的是內(nèi)部性、長遠(yuǎn)框架的問題。[13]

任何事物的發(fā)展都遵循一定的歷史脈絡(luò)和自身固有的邏輯，而歷史與邏輯往往是一致的。從歷史的維度來看，高等教育改革在需求側(cè)還是在供給側(cè)上做文章不是一成不變的，而是因時(shí)不同而有所側(cè)重?；仡櫸覈母母镩_放，從某種意義上說，正是從激活和釋放供給側(cè)的潛能開始的。此后幾十年，高等教育治理的重心又經(jīng)歷了從供給側(cè)到需求側(cè)的回溯。1999年后的大學(xué)擴(kuò)招、2009年的研招比例調(diào)整，都推行了較大力度的擴(kuò)大需求政策，這在當(dāng)時(shí)高等教育市場還有空缺的情況下是合理的。但從戰(zhàn)略研究的角度來看，我國高等教育下一階段的矛盾將更多凸顯為供給制約，而非有效需求不足。今后一個(gè)時(shí)期政策調(diào)節(jié)的重點(diǎn)又將重新聚焦到供給側(cè)，以求在高等教育短板上增加有效供給。

面對“2011計(jì)劃”、“雙一流建設(shè)”以及“地方本科院校轉(zhuǎn)型”，我國沒有再出臺大規(guī)模刺激政策，而是簡政放權(quán)，連續(xù)下放行政審批權(quán)，探索各種基層改革試點(diǎn)，激發(fā)地方政府和高校內(nèi)在活力，這些政策都能看到新供給理論的影子。當(dāng)然，從供給側(cè)入手的改革思路也絕不是“只就供給談供給”。跳出認(rèn)識論的局限和概念誤讀就可以清晰地看到，中央關(guān)于供給側(cè)改革的提法包含兩句話，后面這句提得比較多，其實(shí)前面還有一句，就是“適度擴(kuò)大總需求”，理解的時(shí)候不應(yīng)把二者割裂了。也就是說，高等教育供給側(cè)改革是需求引領(lǐng)下的供給側(cè)調(diào)整與優(yōu)化，是在傳統(tǒng)需求管理還有一定作用和提升空間的同時(shí)，通過主動向“內(nèi)涵發(fā)展”、“創(chuàng)新驅(qū)動”轉(zhuǎn)型以求得發(fā)展替代物。

三 高等教育供給側(cè)改革的對策及路徑

1 結(jié)構(gòu)調(diào)整：優(yōu)化高等教育供給結(jié)構(gòu)，以前瞻性供給引領(lǐng)需求結(jié)構(gòu)

目前，我國高等教育面臨的問題是總體性和結(jié)構(gòu)性問題并存，但主要矛盾已轉(zhuǎn)化成結(jié)構(gòu)性問題；制約高等教育發(fā)展的因素在需求側(cè)、供給側(cè)都存在，但矛盾的主要方面在供給側(cè)。從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來看，人們之所以對市場經(jīng)濟(jì)感到滿意，是由于自由競爭和市場調(diào)節(jié)給消費(fèi)者提供了更多元的選擇自由、更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品?；猱?dāng)前的高等教育供需矛盾，也需要充分發(fā)揮高校面向社會辦學(xué)的自主性作用與市場在供需結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)中的基礎(chǔ)性作用，提供更多“精準(zhǔn)性”、“有效性”和“引領(lǐng)性”教育供給，形成更加優(yōu)質(zhì)、多元和可選擇的高等教育供給結(jié)構(gòu)。

一是加快形成“政府側(cè)重整體布局與總量調(diào)節(jié)，高校面對社會自主辦學(xué)，市場充分參與調(diào)控”的全新局面。政府、高校和市場要通力合作，合力破解教育供給與社會需求之間的結(jié)構(gòu)矛盾：對于供給不足的領(lǐng)域，要著力改善供給數(shù)量，創(chuàng)新供給方式，提高供給質(zhì)量，滿足我國高等教育需求的新情況、新要求；對于供給過剩的領(lǐng)域，改革著力點(diǎn)應(yīng)放在加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度上，通過引導(dǎo)過剩產(chǎn)能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向和供給側(cè)減量，將資源從供給過剩的、增長空間有限的領(lǐng)域中釋放出來，達(dá)到與需求側(cè)相適應(yīng)的新水平。在這個(gè)過程中，政府的責(zé)任是解決宏觀層面的布局問題，在高等教育出現(xiàn)巨大波動的時(shí)候用總需求管理平衡它，把微觀層面的選擇權(quán)留給掌握具體信息更多的高校，留給高等教育的消費(fèi)者。在政府給高校辦學(xué)和市場參與讓渡出充分的空間后，高校要做的就是接住權(quán)力、用好權(quán)力，準(zhǔn)確分析社會對于人才結(jié)構(gòu)、規(guī)格與特色的需求，提高質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)、自我約束和主動調(diào)整。市場則要主動參與高校的人才培養(yǎng)活動。人才需求的延遲性、波動性決定了高校只有把人才培養(yǎng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的問題交給市場去調(diào)節(jié)，才能使人才培養(yǎng)活動的成本最低、效率最高、供給最準(zhǔn)確。市場應(yīng)通過資源配置和人才選擇等多種方式倒逼高校的教育供給，推動高校形成豐富、多元、可選擇的供給結(jié)構(gòu)。

二是綜合考慮未來我國社會發(fā)展和生源結(jié)構(gòu)等因素的變化趨勢，加強(qiáng)對高等教育供需結(jié)構(gòu)的合理預(yù)測，以前瞻性供給引領(lǐng)需求發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，我國高等教育需求呈現(xiàn)出多元化、個(gè)性化、急劇增長的態(tài)勢，而這些需求可能是差異化甚至是相互矛盾的，因此供給就不能只是消極地適應(yīng)需求，而應(yīng)主動地引領(lǐng)需求。被動地適應(yīng)就像是“削足適履”，往往人為地抑制了高等教育的發(fā)展?jié)撃?。只有對高等教育層次和科類結(jié)構(gòu)進(jìn)行前瞻性的預(yù)判，使高等教育供給對需求保持適度的引領(lǐng)發(fā)展，才能真正提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性。就當(dāng)前高等教育發(fā)展的趨勢來看，我國未來需要大量縮減低端供給，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)供給和中高端供給，實(shí)現(xiàn)由低水平供給向高水平供給的躍升，滿足我國居民教育需求由溫飽型向追求品質(zhì)和注重個(gè)性化升級[14]，對教育服務(wù)質(zhì)量、便利化程度迅速提高的新要求。

2 制度創(chuàng)新：調(diào)整高等教育權(quán)力結(jié)構(gòu)，構(gòu)建高等教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新機(jī)制

從體制層面來看，供給側(cè)改革最大的舉措就是簡政放權(quán)，就是要打破原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度約束。早在2010年我國政府頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》時(shí)，教育部負(fù)責(zé)人就指出，教育管理體制改革的關(guān)鍵是放權(quán)，即中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)。十八屆三中全會提出的教育管辦評分離改革，其實(shí)也是調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益格局。[15]制度層面的供給側(cè)改革，就是要推動政府還權(quán)于大學(xué)，大幅增加高?！俺绦蜃灾鳌钡目臻g，推進(jìn)“政府主動放權(quán)、管理者積極賦權(quán)、學(xué)校合理用權(quán)和社會有效督權(quán)”[16]協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從“舊”體系向“新”體系的轉(zhuǎn)變。

一是政府要主動進(jìn)行管理上的放權(quán)，從“威權(quán)政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”和“有為政府”，為高校辦學(xué)和大學(xué)改革提供操作空間。在推動高等教育有效治理的過程中，我們必須追尋高等教育治理的邏輯起點(diǎn)。依據(jù)高等教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，我們認(rèn)為：高等教育治理結(jié)構(gòu)改革應(yīng)從供給側(cè)改革開始，而高等教育供給側(cè)改革應(yīng)從政府的主動放權(quán)開始。目前，我國政府仍然控制著高等教育領(lǐng)域的一系列重要決策，這與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中政府不再干預(yù)企業(yè)日常決策形成鮮明對比。在這種情況下，高校和市場的發(fā)揮空間十分有限，其根源在于政府的制度制約。解決我國政府管理中的越位和錯(cuò)位現(xiàn)象的落腳點(diǎn)應(yīng)放在政府職能的復(fù)位和到位上，打造權(quán)力有限但能力突出的政府。下一階段，政府改革的可行空間是采取“抓大放小”的方式將其具有的能力集中于它能夠勝任的職能上，探索“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”下的有限管理模式。一方面，政府必須烙守自己的權(quán)力邊界，約束自我的權(quán)力沖動，從高等教育管理的微觀操作層面抽離并轉(zhuǎn)入宏觀調(diào)控維度，千萬不要把供給側(cè)改革變成“供給側(cè)管理”，或者回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的舊思路。另一方面，有為政府絕不是一個(gè)“甩手”的政府，政府必須充分履行自己的職責(zé)，守住那些“市場管不了、大學(xué)做不了”的政府“應(yīng)該管”的領(lǐng)域，在調(diào)控供需結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)市場缺陷，糾正市場失靈，維護(hù)“多元治理”規(guī)則，調(diào)動社會資源投入高等教育等方面烙盡職守。至于那些政府和市場“雙重失靈”的空白地帶，則需要引入第三方組織，適度把政府的治理權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)權(quán)或非政府組織的專業(yè)權(quán)，通過振興專業(yè)學(xué)會、中介組織來增加治理的有效性。

二是完善高等教育供給側(cè)改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，加快形成制度合力、改革合力。當(dāng)前，我國高等教育改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，與過去的改革相比，今天改革的互動性、關(guān)聯(lián)性明顯增強(qiáng)。如果各領(lǐng)域改革措施不配套、各方面改革相互牽扯甚至相互抵觸，供給側(cè)改革就很難推行下去。我國應(yīng)盡快出臺由教育、發(fā)改、財(cái)政、稅收、金融、人保等部門共同認(rèn)可的促進(jìn)高等教育供給側(cè)改革的政策，并及時(shí)針對政策制度間交叉、沖突和模糊地帶進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)，以綜合改革的思路破解深層次的體制障礙，真正形成一個(gè)“上承國家意志、下接民間訴求、內(nèi)有行政機(jī)構(gòu)、外連市場和非營利性組織”[17]的綜合體系。當(dāng)然，完善高等教育供給側(cè)協(xié)調(diào)機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要制度上的轉(zhuǎn)變，還需要破解大量技術(shù)上、操作上的實(shí)踐難題。但所有這些，都不應(yīng)該成為阻礙供給側(cè)統(tǒng)籌改革的理由。

3 財(cái)政改革：優(yōu)化財(cái)政供給渠道與提供方式，構(gòu)建教育投資消費(fèi)新體制

既然財(cái)政性短缺的根源是高等教育辦學(xué)主體和投資主體過于單一，那么，改變財(cái)政性短缺的出路就在于深化高等教育財(cái)政體制改革，尤其是改革單一的政府投資體制，加大市場參與和市場調(diào)節(jié)的力度。[18]從財(cái)政供給層面來看，通過供給側(cè)改革引入市場機(jī)制、鼓勵(lì)社會力量參與辦學(xué)，有利于穩(wěn)定和吸納社會資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，最大限度地把社會資本配置到高等教育領(lǐng)域，這不僅對拓展優(yōu)質(zhì)教育空間和推動高等教育發(fā)展具有重要意義，也是政府在高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)、借助市場的力量優(yōu)化財(cái)政配置方式的可行途徑。

一是拓展高等教育財(cái)政供給渠道，從“單一的政府投資”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭鐣顿Y”。發(fā)展高等教育是政府的責(zé)任，但這并不意味著政府必須提供全部資金。換句話說，政府主導(dǎo)的高等教育也可以由多種形式來實(shí)現(xiàn)。[19]一方面，政府要改變財(cái)政供給的唯一主體角色，區(qū)分教育的公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品的不同屬性[20]，把義務(wù)教育與高等教育、精英教育與大眾教育區(qū)別開來，將有限的財(cái)力收縮到義務(wù)教育領(lǐng)域和公立大學(xué)的基礎(chǔ)學(xué)科、國家急需和市場緊缺專業(yè)里來，保證公共產(chǎn)品的供給，調(diào)節(jié)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，退出私人產(chǎn)品領(lǐng)域的供給，擴(kuò)大社會參與和市場調(diào)節(jié)的范圍和力度。另一方面，大力發(fā)展多種形式的民辦教育，廣泛吸引社會資本投入教育領(lǐng)域。在市場化競爭中，資本配置遵循優(yōu)勢性原則。我國民辦高等教育在困境中仍然蓬勃發(fā)展以及外國勢力“搶灘”我國市場充分說明大量的社會資本渴望進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，但我國目前的政策體制卻限制了這部分資本的正常流入，從全社會范圍看這是資源的劣化配置，也直接降低了我國高等教育的供給能力。[21]近二十年來，民間資本在全社會固定資產(chǎn)投資中的比重從30%上升到60%，未來如何有效引導(dǎo)這部分資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，還需逐漸完善支持政策。我國應(yīng)盡快擺脫過度依靠政府投入的經(jīng)費(fèi)來源模式，在確保教育公益性屬性前提下，探索各種所有制形式，引導(dǎo)各類資金投入高等教育領(lǐng)域，增加社會捐贈、校友捐贈、投資增值、企業(yè)合作等資金來源比重，加快形成公辦教育與民辦教育共同發(fā)展的格局。

二是建立具有中國特色的高等教育投資消費(fèi)新體制，充分發(fā)揮新體系、新制度的引領(lǐng)、撬動和催化作用。改革開放以來，我國特殊的市場化改革取得了巨大的成功，政府調(diào)控下的自由市場體制展現(xiàn)出比西方發(fā)達(dá)國家更加高效的競爭優(yōu)勢。這項(xiàng)改革的巨大成功是基于“市場經(jīng)濟(jì)體制”和以公司化為代表的“現(xiàn)代企業(yè)制度”的制度改革。同樣，在高等教育財(cái)政制度改革中，僅僅有“政府為主，多元投資”的理念還不夠，還要建立與之配套的“現(xiàn)代高等教育財(cái)政體系”和“現(xiàn)代高等教育財(cái)政制度”。一方面，我國要充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的撬動功能，擴(kuò)大政策性、間接性教育投資，健全政府扶持、政府購買、財(cái)稅配比等制度，完善財(cái)政、稅收、信貸和土地等優(yōu)惠政策。另一方面，應(yīng)大力創(chuàng)新政府、高校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與行業(yè)企業(yè)、社會的合作形式，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，“引廠入校、送教進(jìn)企、工學(xué)結(jié)合、產(chǎn)教融合”[22]，以產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略統(tǒng)籌教育空間，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)帶動教育消費(fèi)，真正推動社會投資和教育消費(fèi)良性互動、產(chǎn)業(yè)升級和教育轉(zhuǎn)型有效對接、創(chuàng)新驅(qū)動和教育發(fā)展協(xié)同推進(jìn)。

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（轉(zhuǎn)載自《高等教育研究》2016年第8期，限于版面有刪減）