粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易執(zhí)法問題研究

程雨燕

(中共廣東省委黨校 法學(xué)教研部，廣東 廣州 510053)

粵港澳大灣區(qū)是我國開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強的區(qū)域之一，由于其野生動植物資源十分豐富、中轉(zhuǎn)交易特別活躍、終端消費比較旺盛，同時涵蓋野生動植物貿(mào)易產(chǎn)地—中轉(zhuǎn)—消費三大環(huán)節(jié)，因而在打擊野生動植物非法貿(mào)易方面具有突出的戰(zhàn)略地位。極有必要就粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易執(zhí)法問題展開研究，順應(yīng)國際生態(tài)環(huán)境保護(hù)大趨勢及國內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)嚴(yán)要求，進(jìn)一步加強粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易力度，為全國范圍打擊野生動植物非法貿(mào)易提供區(qū)域樣本。

一、粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易的執(zhí)法現(xiàn)狀

(一)執(zhí)法依據(jù)

我國于1981年正式加入《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》(以下簡稱《公約》)。為了更好履行《公約》，2006年以國務(wù)院令的形式公布了《中華人民共和國瀕危野生動植物進(jìn)出口管理條例》，加強對瀕危野生動植物及其產(chǎn)品的進(jìn)出口管理，保護(hù)和合理利用野生動植物資源。我國野生動植物進(jìn)出口監(jiān)管的主要法律依據(jù)有：《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國海關(guān)法》《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》(以下簡稱《野生動物保護(hù)法》)《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國野生植物保護(hù)條例》(以下簡稱《野生植物保護(hù)條例》)《中華人民共和國水生野生動物保護(hù)實施條例》(以下簡稱《水生野生動物保護(hù)條例》)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》等法律法規(guī)的部分條款；《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱全國人大《決定》)；國家瀕危物種進(jìn)出口管理辦公室(以下簡稱國家瀕管辦)根據(jù)管理要求制定的《中華人民共和國瀕危物種進(jìn)出口管理辦公室行政許可事項被許可人分級管理辦法》和《非〈進(jìn)出口野生動植物種商品目錄〉物種證明行政許可被許可人監(jiān)督檢查辦法》；國家林業(yè)局、海關(guān)總署令發(fā)布的《野生動植物進(jìn)出口證書管理辦法》；海關(guān)總署印發(fā)的《進(jìn)出口野生動植物種商品目錄》；國家林業(yè)和草原局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布、于2021年作出最新修訂的《國家重點保護(hù)野生動物名錄》(以下簡稱《名錄》)。

廣東省非常重視野生動植物資源管理工作，在新冠肺炎疫情爆發(fā)之后更是緊跟社會關(guān)注和中央關(guān)切，于2020年3月31日率先公布全國第一個完成修訂的野生動物保護(hù)省級地方性法規(guī)——《廣東省野生動物保護(hù)管理條例》。廣州、深圳、珠海市同時出臺禁食野生動物條例，汕頭等14個地市隨之先后出臺禁獵和禁食通告，對廣東域內(nèi)的野生動植物貿(mào)易監(jiān)管起到配合輔助作用。

香港特別行政區(qū)為履行《公約》義務(wù)，于1976年制定法例第187章《動植物(瀕危物種保護(hù))條例》，之后于2006年12月被法例第586章《保護(hù)瀕危動植物物種條例》所取代。《2018年保護(hù)瀕危動植物物種(修訂)條例》進(jìn)一步加重了處罰力度，規(guī)定相關(guān)行為一經(jīng)定罪，最高可判處罰款港幣一千萬元及監(jiān)禁十年。

澳門特別行政區(qū)為履行《公約》義務(wù)，于1986年制定第45/86/M號法令《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約(CITES)適用于澳門地區(qū)之規(guī)章》，之后被現(xiàn)行本地法規(guī)2/2017號法律《〈瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約〉執(zhí)行法》(以下簡稱《執(zhí)行法》)所取代。

(二)執(zhí)法體系

我國于1982年在中國科學(xué)院成立中華人民共和國瀕危物種科學(xué)委員會(以下簡稱瀕危物種科學(xué)委員會)作為履行《公約》的科學(xué)機(jī)構(gòu)，在原林業(yè)部(現(xiàn)國家林業(yè)和草原局)成立國家瀕管辦作為履約的管理機(jī)構(gòu)。

國家林業(yè)和草原局的派出機(jī)構(gòu)駐廣州森林資源監(jiān)督專員辦事處(國家瀕管辦廣州辦事處)，負(fù)責(zé)監(jiān)督所轄區(qū)域森林、草原、濕地、荒漠資源和野生動植物進(jìn)出口管理相關(guān)工作，具體辦理廣東允許野生動植物進(jìn)出口證明書行政許可等業(yè)務(wù)。海關(guān)總署廣東分署統(tǒng)籌廣東省內(nèi)海關(guān)與香港、澳門地區(qū)相關(guān)政府部門的工作聯(lián)系和信息交流。廣東省林業(yè)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)野生動植物保護(hù)處，負(fù)責(zé)組織開展陸生野生動植物資源調(diào)查和資源狀況評估，監(jiān)督管理全省陸生野生動植物保護(hù)和開發(fā)利用工作，研究提出省重點保護(hù)陸生野生動植物名錄的調(diào)整意見，組織指導(dǎo)省內(nèi)陸生野生動物疫源疫病監(jiān)測，野生動植物種質(zhì)資源保護(hù)的監(jiān)督。廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳漁業(yè)資源保護(hù)處負(fù)責(zé)保護(hù)和合理開發(fā)利用漁業(yè)資源，組織漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境和水生野生動植物保護(hù)，以及水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)和水生野生動物棲息地的劃定、建設(shè)和管理。

香港最初加入《公約》時參照英國法例，指定漁農(nóng)署為履約管理機(jī)構(gòu)。香港回歸后，中央政府和香港特區(qū)政府指定漁農(nóng)自然護(hù)理署為履約管理機(jī)構(gòu)，保護(hù)稀有動植物咨詢委員會為履約科學(xué)機(jī)構(gòu)。香港海關(guān)是負(fù)責(zé)阻遏走私活動的主要執(zhí)法機(jī)關(guān)。作為前線的執(zhí)法部門，香港海關(guān)基于保安、保障公眾健康、保護(hù)環(huán)境或履行國際義務(wù)等理由，防止禁運物品的進(jìn)出口，包括根據(jù)《公約》要求打擊野生動植物走私。

中央政府和澳門特區(qū)政府根據(jù)《公約》要求，指定經(jīng)濟(jì)及科技發(fā)展局為履約管理機(jī)構(gòu)，市政署為履約科學(xué)機(jī)構(gòu)。澳門海關(guān)的相關(guān)職責(zé)有：預(yù)防和遏止不法販運活動；配合對外貿(mào)易活動的監(jiān)管工作，并為發(fā)展對外貿(mào)易活動作出貢獻(xiàn)，以維護(hù)澳門特別行政區(qū)在國際上的信譽；致力履行澳門特別行政區(qū)在海關(guān)范疇內(nèi)承擔(dān)的國際義務(wù)等，包括根據(jù)《公約》要求打擊野生動植物走私。

(三)合作機(jī)制

隨著對野生動植物非法貿(mào)易問題的研究不斷深入，人們越來越認(rèn)識到通過部門合作、區(qū)域合作實施聯(lián)合打擊的重要性。2016年11月，國務(wù)院批準(zhǔn)建立全國范圍內(nèi)的“打擊野生動植物非法貿(mào)易部際聯(lián)席會議制度”，發(fā)展至今，聯(lián)席會議成員單位已經(jīng)從22個增加到27個。這種部門合作還進(jìn)一步延伸到網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管專門領(lǐng)域。2020年10月，14家網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度成員單位聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)2020網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管專項行動(網(wǎng)劍行動)方案的通知》，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管合作的重要內(nèi)容之一就是嚴(yán)厲打擊野生動植物及其制品非法交易行為。在全國范圍通過聯(lián)席會議機(jī)制不斷加強聯(lián)合打擊野生動植物非法貿(mào)易的背景下，以2019年2月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)為契機(jī)，粵港澳大灣區(qū)逐步建立起打擊野生動植物非法貿(mào)易的區(qū)域合作機(jī)制。2019年2月，包括“生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項小組”在內(nèi)的廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成立；2019年11月，廣東省林業(yè)局宣布建立“粵港澳野生動植物保護(hù)聯(lián)盟”[1]；2020年6月，廣東省建立打擊野生動植物非法貿(mào)易部門間聯(lián)席會議制度，成員包括省林業(yè)局牽頭的22家單位，聯(lián)席會議制度的工作機(jī)制是：“聯(lián)席會議日常工作由省林業(yè)局承擔(dān)。聯(lián)席會議原則上每年召開一次全體會議，由召集人主持；根據(jù)工作需要，召集人可提議臨時召開聯(lián)席會議。根據(jù)工作需要，聯(lián)席會議可邀請其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志參加。聯(lián)席會議以紀(jì)要形式明確會議議定事項，印發(fā)有關(guān)方面。重大事項按程序報省人民政府。”[2]

二、粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易面臨的問題

(一)國際國內(nèi)打擊野生動植物非法貿(mào)易遭遇的普遍性難題

20世紀(jì)以來，國際國內(nèi)野生動植物貿(mào)易日益繁榮，非法貿(mào)易亦混跡其中愈演愈烈，打擊野生動植物非法貿(mào)易已經(jīng)成為全人類共同面對的普遍現(xiàn)象和世界難題。首先，人類活動及其引發(fā)的氣候變化已經(jīng)嚴(yán)重破壞野生動植物棲息地，造成生物多樣性及種群數(shù)量的不斷損失。在野生動植物合法貿(mào)易供求關(guān)系中供應(yīng)急劇減少，需求卻隨著人口數(shù)量增長及經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展而不斷擴(kuò)張，進(jìn)一步催生了野生動植物非法貿(mào)易。其次，野生動植物非法貿(mào)易問題往往與其他社會問題相互交織：一是野生動植物非法貿(mào)易沒有經(jīng)過合法貿(mào)易中的檢驗檢疫環(huán)節(jié)，極易引發(fā)疫情疫病傳播風(fēng)險；二是野生動植物非法貿(mào)易必然通過行賄等手段尋求違法犯罪保護(hù)傘以有效逃避監(jiān)管，容易滋生腐?。蝗且吧鷦又参锓欠ㄙQ(mào)易帶來的巨額利潤使之成為洗錢的上游犯罪；四是野生動植物非法貿(mào)易多發(fā)于極度貧困地區(qū)，與貧困問題相伴生。打擊野生動植物非法貿(mào)易執(zhí)法具有特別的復(fù)雜性，需要綜合考量各方面因素加以推進(jìn)。最后，野生動植物非法貿(mào)易方式手段不斷升級：一是交易形式更新，利用監(jiān)管漏洞以網(wǎng)絡(luò)物流等方式非法交易野生動植物產(chǎn)品的行為比例大幅度上升；二是組織程度更高，跨境、跨區(qū)域犯罪分子協(xié)同作案，形成“組織貨源—運輸—走私進(jìn)口—銷售”分工明確的多環(huán)節(jié)一條龍作業(yè)程序；三是偵辦難度更大，交易人通過社交媒體微博、微信等僅僅與熟人謹(jǐn)慎開展交易，增加了警方獲得線索、搜取證據(jù)的難度。國內(nèi)外野生動植物非法貿(mào)易在規(guī)模擴(kuò)大、危害增加的同時，卻因挑戰(zhàn)傳統(tǒng)刑偵手段而呈現(xiàn)破獲更難的趨勢。

(二)粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易遭遇特殊挑戰(zhàn)

粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易在面臨國際國內(nèi)普遍困難的同時，還因其自身特點遭遇特殊挑戰(zhàn)。

1.加大海洋資源利用

《綱要》提出粵港澳大灣區(qū)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建具有國際競爭力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，并且明確路徑之一在于大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，通過提升海洋資源開發(fā)利用水平拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間。然而，資源開發(fā)與保護(hù)從來都是一枚硬幣的兩面，需要統(tǒng)籌進(jìn)行。與此同時，國內(nèi)野生動植物保護(hù)分為陸生和水生，由不同政府部門負(fù)責(zé)，而且傳統(tǒng)上陸生野生動植物保護(hù)更受重視，導(dǎo)致目前水生野生動植物監(jiān)管法治的完善程度明顯落后于陸生野生動植物監(jiān)管法治。例如，2020年全國人大《決定》和《廣東省野生動物保護(hù)條例》禁食規(guī)定僅適用于畜禽遺傳資源目錄以外的陸生野生動物，并未包括水生野生動物。僅有列入《國家重點保護(hù)水生野生動物名錄》的水生野生動物才被列入禁食范圍，而該名錄于2021年2月才調(diào)整完成。因此，粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易執(zhí)法因大力開發(fā)海洋資源需要而面臨水生野生動植物保護(hù)的特殊挑戰(zhàn)。

2.規(guī)劃中醫(yī)藥高地建設(shè)

2020年10月，國家中醫(yī)藥管理局、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和廣東省人民政府聯(lián)合印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)方案(2020—2025年)》，明確構(gòu)建粵港澳中醫(yī)藥共商共建共享體制機(jī)制，鼓勵中醫(yī)藥重大科研創(chuàng)新，以發(fā)揮對全國中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的輻射帶動和引領(lǐng)作用，這表明中醫(yī)藥高地建設(shè)將是粵港澳大灣區(qū)的重要特色發(fā)展方向之一?；浉郯拇鬄硡^(qū)的中醫(yī)藥高地規(guī)劃并非臨時決策，早在2011年4月，粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園就作為《粵澳合作框架協(xié)議》首個項目正式落地橫琴。2018年10月，習(xí)近平總書記到產(chǎn)業(yè)園調(diào)研時對中醫(yī)藥發(fā)展及園區(qū)建設(shè)作出重要指示。2019年2月，《綱要》再次將產(chǎn)業(yè)園定位為大灣區(qū)重大創(chuàng)新載體?；浉郯拇鬄硡^(qū)中醫(yī)藥高地建設(shè)的目標(biāo)之一在于發(fā)掘中華文明瑰寶——中醫(yī)藥學(xué)，而藥用瀕危野生動植物的保護(hù)和利用正是中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化、標(biāo)準(zhǔn)化、國際化的關(guān)鍵抓手。傳統(tǒng)中醫(yī)將野生動植物作為重要藥材且需求量極大，涉及的瀕危物種藥材有沉香、冬蟲夏草、肉蓯蓉、蛤蚧、烏梢蛇、蘄蛇、金錢白花蛇、玳瑁、熊膽、麝香、虎骨、豹骨、犀牛角、羚羊角和穿山甲片等。在過去相當(dāng)長的一段時間里，合理開發(fā)中醫(yī)藥資源的重要性沒有得到充分認(rèn)識，藥用野生動植物遭受掠奪式采挖捕殺，一度造成生態(tài)環(huán)境和物種資源的嚴(yán)重?fù)p害，引發(fā)國際社會廣泛關(guān)注而成為自然保護(hù)界熱點問題。因此，粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易執(zhí)法因中醫(yī)藥高地建設(shè)需要而面臨藥用野生動植物保護(hù)的特殊挑戰(zhàn)。

3.交流形式復(fù)雜多樣

粵港澳大灣區(qū)具有較高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以打造優(yōu)質(zhì)生活圈為目標(biāo)，除物質(zhì)層面外還有精神層面的更高需求，存在相當(dāng)比例的野生動植物非貿(mào)易性進(jìn)出口即未發(fā)生實質(zhì)性經(jīng)濟(jì)往來的活動，例如國禮贈送、合作繁殖、公開展覽、科學(xué)應(yīng)用等。目前，這些特殊的野生動植物交流形式只能適用通行的進(jìn)出口管理法律制度，辦理行政許可的時間較長，一方面可能導(dǎo)致超出展覽科研等項目的特殊時效而使活動目的落空，另一方面可能導(dǎo)致野生動植物在邊境口岸滯留時間過長而面臨生存風(fēng)險，這些都嚴(yán)重影響了粵港澳大灣區(qū)之間正常的野生動植物高端非貿(mào)易交流。因此，粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易執(zhí)法因灣區(qū)野生動植物交流形式復(fù)雜多樣而面臨準(zhǔn)確性的特殊挑戰(zhàn)。

4.肩負(fù)輻射示范重任

粵港澳大灣區(qū)的定位是：打造具有全球影響力的世界級城市群，在國家對外開放中發(fā)揮作用，成為“一帶一路”建設(shè)的重要支撐；形成內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)，優(yōu)化中心城市作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎，輻射帶動周邊區(qū)域發(fā)展。全球影響力及區(qū)域示范區(qū)的雙重定位要求粵港澳大灣區(qū)在打擊野生動植物非法貿(mào)易方面發(fā)揮面向國際、先行先試、敢為人先的領(lǐng)頭羊作用，作為樣板輻射帶動泛珠三角、華南地區(qū)乃至全國，并與國際前沿有效對接。因此，粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易執(zhí)法還面臨來自制度先進(jìn)性要求方面的特殊挑戰(zhàn)。

(三)尚未形成打擊野生動植物非法貿(mào)易的全方位執(zhí)法機(jī)制

近年來，粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易執(zhí)法成績斐然，“2019年度，全省森林公安機(jī)關(guān)共受理森林和野生動物案件4956起”[3]，這既表明相關(guān)工作卓有成效，也突顯出野生動植物非法貿(mào)易案發(fā)數(shù)量居高不下的事實，其重要原因之一在于粵港澳大灣區(qū)尚未形成打擊野生動植物非法貿(mào)易的全方位執(zhí)法機(jī)制。具體而言，一是運動式執(zhí)法痕跡較為明顯，尤其是2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)之后，針對野生動物的專項執(zhí)法行動顯著增多，大大高于往年平均值；二是聯(lián)動執(zhí)法尚不充分，粵港澳三地仍然是分別部署、分別行動，沒有形成長效穩(wěn)定的專門協(xié)同執(zhí)法機(jī)制；三是執(zhí)法部門單一，缺少部門與部門、政府與公眾、執(zhí)法與司法之間不同層面、不同環(huán)節(jié)的有效合作。

三、粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易的完善建議

針對粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易執(zhí)法面臨的問題，宜分別從宏觀、中觀及微觀層面展開應(yīng)對。

(一)宏觀層面提升問題認(rèn)知高度

宏觀層面的認(rèn)知高度在某種程度上決定打擊野生動植物非法貿(mào)易的力度。有學(xué)者研究指出：2010—2017年間，中國海關(guān)緝私部門查處的野生動物及其制品走私案件數(shù)量整體上呈現(xiàn)逐年下降趨勢，但在2013年出現(xiàn)小幅攀升。[4]下降趨勢表明嚴(yán)厲打擊下野生動物非法貿(mào)易發(fā)生率下降，從而破獲案件數(shù)量下降，數(shù)量反彈則主要是受到中央政策的強力影響。2012年中國共產(chǎn)黨十八大報告提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，“扭轉(zhuǎn)了之前以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展模式”[5]，同時推出“中央八項規(guī)定”“綠色消費”等一系列反腐政策，例如2016年《關(guān)于有序停止商業(yè)性加工銷售象牙及制品活動的通知》等。海關(guān)及相關(guān)政府部門積極響應(yīng)政策號召開展專項執(zhí)法行動，從而增加了象牙、犀角等野生動物及其制品走私案件的破獲數(shù)量，這表明政策導(dǎo)向?qū)Υ驌粢吧鷦又参锓欠ㄙQ(mào)易的重要作用。

近年來，美國已經(jīng)將打擊野生動植物非法貿(mào)易、保護(hù)瀕危物種上升到國家戰(zhàn)略層面。奧巴馬政府于2013年、2014年、2015年先后發(fā)布《打擊野生動植物非法貿(mào)易行政令》(Executive Order—Combating Wildlife Trafficking)、《打擊野生動植物非法貿(mào)易國家戰(zhàn)略》(National Strategy for Combating Wildlife Trafficking，以下簡稱《國家戰(zhàn)略》)、《打擊野生動植物非法貿(mào)易國家戰(zhàn)略行動方案》(National Strategy for Combating Wildlife Trafficking：Implementation Plan)?！秶覒?zhàn)略》認(rèn)為美國需要優(yōu)先從加強執(zhí)法、減少非法野生動植物需求和擴(kuò)大國際合作與努力三個方面來解決問題[6]，嘗試用全球性視野看待并應(yīng)對物種多樣性威脅。

美國的上述經(jīng)驗頗值得借鑒。隨著環(huán)境保護(hù)合作成為全球共識，打擊野生動植物非法貿(mào)易越來越成為國際社會普遍關(guān)注的重要內(nèi)容，甚至開始呈現(xiàn)政治化傾向，附著于國家利益和國際議題決策之中。我國可以嘗試將打擊野生動植物非法貿(mào)易上升到國家戰(zhàn)略的必要性在于：一方面，中國需要展示負(fù)責(zé)任的環(huán)境保護(hù)大國和野生資源大國形象；另一方面，中國需要以此為契機(jī)掌握話語主動權(quán)，在維護(hù)國家核心利益的同時更好融入國際社會。唯有將打擊野生動植物非法貿(mào)易提升到國家戰(zhàn)略層面予以充分重視，加強國際合作，才能從宏觀層面更好應(yīng)對目前所面臨的國際國內(nèi)普遍難題。

(二)中觀層面結(jié)合特色謀篇布局

1.關(guān)注水生物種重點執(zhí)法

打擊野生動植物非法貿(mào)易所保護(hù)的水生物種，根據(jù)《水生野生動物保護(hù)條例》《野生植物保護(hù)條例》規(guī)定，主要是指珍貴、瀕危的水生野生動植物，以及水生野生動植物產(chǎn)品，即珍貴、瀕危的水生野生動植物的任何部分及其衍生物?；浉郯拇鬄硡^(qū)在打擊野生動植物非法貿(mào)易時應(yīng)當(dāng)結(jié)合海洋資源開發(fā)需求，將水生物種作為保護(hù)重點。一方面，要通過主動保護(hù)與被動保護(hù)相結(jié)合來尋求水生野生動植物資源開發(fā)和保護(hù)的平衡點。主動保護(hù)是通過人類干預(yù)主動介入物種延續(xù)，對受損生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行人工修復(fù)或重建；被動保護(hù)是通過嚴(yán)格限制人類活動維持野生種群，并保護(hù)其生境不被破壞。打擊野生動植物非法貿(mào)易明顯屬于被動保護(hù)范疇，無法減緩氣候變化、人口增長及自然淘汰帶來的物種損失。在實踐中還需要通過人工馴養(yǎng)、半自然馴養(yǎng)、人工保種、人工繁育等主動保護(hù)方式擴(kuò)大種群規(guī)模，維持并增進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)健康，從而化被動為主動，助力粵港澳大灣區(qū)海洋資源開發(fā)的遠(yuǎn)景規(guī)劃。另一方面，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)當(dāng)在完善水生野生動植物保護(hù)的執(zhí)法依據(jù)方面率先實現(xiàn)突破，在有效打擊水生野生動植物非法貿(mào)易、實現(xiàn)水生物種充分保護(hù)的基礎(chǔ)上平衡海洋資源的合理開發(fā)與持續(xù)利用。

2.鼓勵藥用物種雙刃執(zhí)法

粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)懲戒非法貿(mào)易與鼓勵藥用物種繁育栽培的雙刃執(zhí)法。藥用野生動植物采用問題的解決思路主要有四種：一是發(fā)展藥用物種由野生變家種家養(yǎng)，新中國成立以來大田栽培成功的野生藥用植物就有200多種；二是無害取用，即通過器械發(fā)明等方式在對物種生長發(fā)育及子代生長發(fā)育均無不良影響前提下進(jìn)行無痛無損傷的部分取用；三是研究使用普通動植物代替瀕危物種作為藥材，例如用水牛角代替犀牛角等；四是通過人工合成配制取代天然成分，例如人工麝香等。人工合成受到功效和科技的約束尚無法完全取代其他方式，而前三種方式均會在不同程度上受到野生動植物保護(hù)及動物福利倫理的質(zhì)疑。此時，必須在中醫(yī)藥發(fā)展與野生動植物保護(hù)之間選擇一條具有中國特色的共贏之路，使中醫(yī)藥發(fā)展不再是野生動植物非法貿(mào)易的消費刺激，而是野生動植物保護(hù)的重要契機(jī)，即通過藥用繁育和栽培的效益驅(qū)動擴(kuò)大物種種群數(shù)量。其一，實現(xiàn)國內(nèi)法律規(guī)范之間的有效銜接?！吨腥A人民共和國中醫(yī)藥法》(以下簡稱《中醫(yī)藥法》)提出鼓勵發(fā)展人工種植養(yǎng)殖，支持依法開展珍貴、瀕危藥用野生動植物的保護(hù)、繁育及其相關(guān)研究。《野生動物保護(hù)法》卻并未作出與之相互銜接的規(guī)定。該法規(guī)定：國家支持有關(guān)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)因物種保護(hù)目的人工繁育國家重點保護(hù)野生動物；允許因科學(xué)研究、人工繁育、公眾展示展演、文物保護(hù)或者其他特殊情況，經(jīng)批準(zhǔn)出售、購買、利用國家重點保護(hù)野生動物及其制品。其中，人工繁育的目的僅限于“物種保護(hù)目的”而沒有提及“藥用目的”；允許出售、購買、利用的特殊情況列舉中也并未提及“中醫(yī)藥用”情況。此外，該法更未涉及出于藥用目的人工繁育栽培成功后的野生動植物利用問題。藥用野生動植物往往只有某一部分、某一形態(tài)或某一階段可以入藥，如果剩余的非藥用部分不能被合法合理利用將造成資源浪費，從而藥用成本過高，最終導(dǎo)致藥用繁育栽培因無法通過市場運作獲取收益而發(fā)展受限的嚴(yán)重后果。因此不妨在今后修訂《野生動物保護(hù)法》時協(xié)調(diào)融入《中醫(yī)藥法》的主旨內(nèi)容并予以細(xì)化。其二，統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治，履行《公約》責(zé)任時應(yīng)當(dāng)在國際化和本土化之間尋求精準(zhǔn)結(jié)合點。粵港澳大灣區(qū)可以嘗試在嚴(yán)格遵守《公約》、保證合法性和透明度前提下，出于中醫(yī)藥發(fā)展需要，在深入研究藥用規(guī)律的基礎(chǔ)上區(qū)分人工繁育子代和野外種群，區(qū)分利用途徑和目的，牽頭制定完善藥用目的人工繁育栽培野生動植物的申請、審批、監(jiān)管、流通、利用和鼓勵細(xì)則，于《公約》的國內(nèi)執(zhí)行過程中適當(dāng)保留野生動植物中醫(yī)藥用空間，既解決傳統(tǒng)中醫(yī)藥瓶頸問題，又贏得國際信任，還實現(xiàn)野生動植物保護(hù)，最終從源頭上有效遏制野生動植物非法貿(mào)易。

3.區(qū)別交流形式特色執(zhí)法

粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易執(zhí)法的日常工作主要是進(jìn)行各種證照的核對查驗，以證照是否齊全作為區(qū)分合法進(jìn)出口與非法貿(mào)易的標(biāo)準(zhǔn)。然而，野生動植物進(jìn)出口的證照辦理手續(xù)耗時費力，不利于野生動植物的非貿(mào)易進(jìn)出口交流，此時就需要進(jìn)行有區(qū)別的特色執(zhí)法。例如，為了迎接2018年首屆中國國際進(jìn)口博覽會，上海市綠化和市容管理局提前印發(fā)《中國國際進(jìn)口博覽會野生動植物及其制品貿(mào)易便利化保障方案》，在加強監(jiān)管工作的同時開辟行政許可服務(wù)“綠色通道”，以確保進(jìn)口博覽會所有展銷野生動植物商品可以快速有序流通、便利通關(guān)。然而，上海經(jīng)驗僅僅局限于一事一議，沒有對類似野生動植物交流作出長期穩(wěn)定的特殊制度安排，其他一些小型展覽等很難享受到這樣的便利。野生動植物跨國跨區(qū)域交流是生物多樣性保護(hù)的未來發(fā)展趨勢，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一趨勢，并結(jié)合自身的迫切需要，嘗試在跨區(qū)域跨部門充分溝通后聯(lián)合出臺長期方案，在方案中明確：可以執(zhí)行綠色通道的具體對象、情形或標(biāo)準(zhǔn)；可以精簡審批手續(xù)的具體環(huán)節(jié)；縮減通關(guān)的具體時限等。另外，還應(yīng)當(dāng)加快許可證樣式和使用改革步伐，不斷豐富完善許可證類型，健全核發(fā)使用管理制度，以更好滿足不同貿(mào)易目的需求。

4.走在全國前列示范執(zhí)法

粵港澳大灣區(qū)可以嘗試通過制定更為嚴(yán)格及更具創(chuàng)新的地方立法來完善打擊野生動植物非法貿(mào)易的執(zhí)法依據(jù)，從而走在全國前列以發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。一方面，粵港澳大灣區(qū)具備充分的地方立法權(quán)：香港、澳門根據(jù)特別行政區(qū)基本法享有特區(qū)立法權(quán)，珠三角九市根據(jù)《中華人民共和國立法法》享有地方立法權(quán)。另一方面，粵港澳大灣區(qū)享有制度創(chuàng)新的政策紅利：深圳作為中國特色社會主義先行示范區(qū)可以在更高起點、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)改革開放；廣東自貿(mào)區(qū)的建立即旨在鼓勵更為自由便利的對外貿(mào)易。粵港澳大灣區(qū)通過地方立法完善打擊野生動植物非法貿(mào)易執(zhí)法依據(jù)應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手：其一，要本著保護(hù)野生動植物的目的打擊野生動植物非法貿(mào)易，立足長遠(yuǎn)從源頭解決問題。其二，加強地方層面法律、政策、制度之間的橫向銜接。地方立法的效力層級雖然低于中央立法，卻因顧慮相對較少、利益更為一致而可以在地方層面綜合協(xié)調(diào)中醫(yī)藥、貿(mào)易、履約、扶貧、環(huán)保等問題。其三，加強香港、澳門和珠三角九市之間打擊野生動植物非法貿(mào)易的規(guī)則制度銜接：考慮聯(lián)合簽訂、發(fā)布對各方同時具備效力、直接針對打擊野生動植物非法貿(mào)易的協(xié)議或方案等；增加立法交流，彼此學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗納入各自立法；在各自制定法律政策時適當(dāng)擴(kuò)展征求意見范圍，從本地域擴(kuò)展到粵港澳大灣區(qū)，并為粵港澳大灣區(qū)聯(lián)合執(zhí)法打擊野生動植物非法貿(mào)易預(yù)留條文依據(jù)。

(三)微觀層面注重加強全鏈執(zhí)法

打擊野生動植物非法貿(mào)易并非僅限于執(zhí)行制裁環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)將其理解為廣義執(zhí)法，即包括“執(zhí)法過程—執(zhí)法監(jiān)督—執(zhí)法支持”的全鏈條執(zhí)法。

1.執(zhí)法過程：協(xié)同精準(zhǔn)實施

由于野生動植物貿(mào)易監(jiān)管分為進(jìn)出口口岸和國內(nèi)市場流通領(lǐng)域兩個階段，無法依靠單一部門實現(xiàn)全面監(jiān)管，因而跨部門合作永遠(yuǎn)是打擊野生動植物非法貿(mào)易的關(guān)鍵。上文提及粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)開始逐步建立起打擊野生動植物非法貿(mào)易的區(qū)域合作機(jī)制，但是這些機(jī)制大多停留在意向階段，仍然需要進(jìn)一步完善制度細(xì)節(jié)以實現(xiàn)合作的常態(tài)化，提升合作的穩(wěn)定性。第一，應(yīng)當(dāng)在合作機(jī)制中配備權(quán)力清單，明確打擊野生動植物非法貿(mào)易中各部門的具體職責(zé)以加強可操作性。例如，2020年天津市政府通過地方政府規(guī)章《天津市加強野生動物管理若干規(guī)定》，明確野生動物管理責(zé)任分工，除林業(yè)、漁業(yè)、市場監(jiān)管、海關(guān)等直接相關(guān)部門外，還規(guī)定：交通運輸部門負(fù)責(zé)野生動物運輸環(huán)節(jié)的執(zhí)法檢查；公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)依法查處偵辦破壞野生動物資源犯罪案件；網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)監(jiān)督、清理、處置與野生動物非法買賣相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)違法違規(guī)信息、廣告、網(wǎng)址鏈接及網(wǎng)站賬號等；城市管理部門負(fù)責(zé)清理并依法查處占用道路、公共場所從事野生動物擺賣、餐飲等違法經(jīng)營活動；衛(wèi)生健康部門負(fù)責(zé)防治人畜共患的動物傳染病，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件；郵政監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督并禁止寄遞無專用標(biāo)識或者不具備合法來源證明的陸生野生動物及其制品?；浉郯拇鬄硡^(qū)可以學(xué)習(xí)這種做法，通過各部門職能細(xì)化實現(xiàn)監(jiān)管環(huán)節(jié)的無縫銜接。第二，在梳理國內(nèi)各部門權(quán)力清單的同時注意與履行《公約》機(jī)制相配套，實現(xiàn)國內(nèi)各部門職能與國際要求相對接，確保今后可以在統(tǒng)一話語體系下開展國際談判及國際合作。第三，明確香港、澳門和珠三角九市之間打擊野生動植物非法貿(mào)易的執(zhí)法合作部門及其具體職責(zé)、工作方式和監(jiān)督機(jī)制，確保溝通協(xié)作的常態(tài)化。

另外，打擊行動還須緊跟野生動植物非法貿(mào)易最新特點，以“網(wǎng)絡(luò)”為抓手不斷升級打擊手段和監(jiān)管效率，不斷推進(jìn)改革以滿足精準(zhǔn)打擊野生動植物非法貿(mào)易的需要。值得注意的是，香港、澳門和珠三角九市在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和推進(jìn)改革方面都各有其領(lǐng)先擅長之處，應(yīng)該特別注意通過強化人員、技術(shù)及管理手段之間的定期交流，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)合理精準(zhǔn)執(zhí)法的均衡發(fā)展。

2.執(zhí)法監(jiān)督：探索公益訴訟

有權(quán)力必有監(jiān)督，有效監(jiān)督可以為執(zhí)法的精準(zhǔn)規(guī)范化提供外在動力?；浉郯拇鬄硡^(qū)應(yīng)當(dāng)在打擊野生動植物非法貿(mào)易領(lǐng)域探索完善行政公益訴訟制度以形成對相關(guān)執(zhí)法行為的強力監(jiān)督。民事公益訴訟以侵害社會公共利益的公民或法人為被告，強調(diào)民事責(zé)任的承擔(dān)，是對行政執(zhí)法行為的一種補充；而行政公益訴訟則是以不依法履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)為被告，是檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為的一種監(jiān)督，“敦促行政機(jī)關(guān)依法保護(hù)野生動物”[7]。野生動植物保護(hù)歸屬于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)范疇，是最早被納入公益訴訟的合法訴由之一，有些地方已經(jīng)開始嘗試并取得良好的社會效果?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》已經(jīng)于2020年10月1日起開始施行，粵港澳大灣區(qū)其他城市可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗加速出臺相關(guān)立法，并在實踐中積極展開探索。

3.執(zhí)法支持：加大宣傳教育

人民是法治的主體，全民守法是嚴(yán)格執(zhí)法的根基。一直以來國內(nèi)國際社會都十分重視打擊野生動植物非法貿(mào)易的宣傳教育工作，粵港澳大灣區(qū)更是應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身特點在打擊野生動植物非法貿(mào)易執(zhí)法中加大宣傳教育力度，以爭取最廣泛的民眾支持。其一，培養(yǎng)公眾理性精神，及時捕捉社會熱點案件，借助媒體調(diào)整宣傳導(dǎo)向并加大釋法力度，將輿論危機(jī)轉(zhuǎn)化為生動鮮活的普法和野生動植物保護(hù)宣教課程?；浉郯拇鬄硡^(qū)環(huán)境優(yōu)美、文化繁榮，居民普遍具備較高的環(huán)境保護(hù)意識和法律文化素養(yǎng)，因此相關(guān)宣傳定位不應(yīng)當(dāng)僅限于“知道理解”的感性層面，而應(yīng)當(dāng)提升到“科學(xué)認(rèn)知”的理性階段。其二，拓展社會合作領(lǐng)域，加快建立粵港澳大灣區(qū)打擊野生動植物非法貿(mào)易行業(yè)自律聯(lián)盟?；浉郯拇鬄硡^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理水平較高，行業(yè)協(xié)會等社會組織亦較為成熟，行業(yè)協(xié)會作為介于政府與企業(yè)之間的民間組織，是一種有組織的新興社會力量，可以在打擊野生動植物非法貿(mào)易行動中發(fā)揮更為顯著的作用。其三，完善舉報獎勵機(jī)制，研究建立粵港澳大灣區(qū)野生動植物非法貿(mào)易案件舉報受理平臺及獎勵機(jī)制。例如香港就設(shè)立了線人酬賞制度，有意向的市民可以通過網(wǎng)上公布的聯(lián)系方式與漁護(hù)署情報組聯(lián)絡(luò)，經(jīng)登記成為線人。線人只要提供了致使違例者被定罪或成功檢獲瀕危物種的可靠線報就可以獲得現(xiàn)金酬賞，政府保證相關(guān)資料絕對保密。由公開招募、豐厚酬賞和權(quán)利保障三大元素構(gòu)成的公眾參與激勵機(jī)制能對打擊野生動植物非法貿(mào)易形成有力支撐。