城市環(huán)境精細(xì)化治理的現(xiàn)實(shí)邏輯與優(yōu)化路徑
——基于需求-回應(yīng)的分析框架

易承志 郭佳寧

隨著改革開放以來城市化的不斷推進(jìn),中國城市建設(shè)和治理在取得顯著成績的同時也面臨著日益嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)和壓力[1]。 解決城市環(huán)境問題和滿足城市居民對美好環(huán)境的訴求需要不斷推進(jìn)城市環(huán)境精細(xì)化治理。 在此背景下,對城市環(huán)境精細(xì)化治理的現(xiàn)實(shí)邏輯、阻滯因素與優(yōu)化路徑進(jìn)行分析具有十分重要的意義。

一、城市環(huán)境精細(xì)化治理的文獻(xiàn)綜述與分析框架

當(dāng)前,學(xué)術(shù)界已經(jīng)對城市環(huán)境精細(xì)化治理的相關(guān)論題進(jìn)行了大量的研究,產(chǎn)生了較為豐富的研究成果,主要表現(xiàn)為以下方面。

(一)城市環(huán)境治理

隨著近年來城市化的縱深推進(jìn),城市環(huán)境問題日益突出,城市環(huán)境治理也受到研究者的廣泛關(guān)注。 研究者對城市環(huán)境治理的探討主要聚焦于如下幾個方面:

一是城市環(huán)境治理的內(nèi)涵。 針對城市環(huán)境治理的基本內(nèi)涵,研究者們進(jìn)行了較多的討論。在早期的研究中,城市環(huán)境治理被認(rèn)為是治理主體依據(jù)相關(guān)規(guī)定對破壞城市環(huán)境質(zhì)量的活動進(jìn)行管理以平衡城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的行為總稱[2]。 作為城市治理的重要組成部分,城市環(huán)境治理需要多元治理主體合作參與環(huán)境公共事務(wù)[3],調(diào)控城市中人的生產(chǎn)生活以實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展[4]。 隨著研究的不斷推進(jìn),學(xué)界基本認(rèn)同城市環(huán)境治理是各治理主體對城市環(huán)境公共事務(wù)進(jìn)行治理的一系列活動,通過多元主體合作參與實(shí)現(xiàn)共贏的目標(biāo)[5]。 從已有文獻(xiàn)可以看出,研究者們對于城市環(huán)境治理的內(nèi)涵已經(jīng)進(jìn)行了較多的討論,從城市環(huán)境治理的主體、范圍、過程、目標(biāo)等方面不斷豐富著城市環(huán)境治理的內(nèi)涵。

二是城市環(huán)境治理涉及的關(guān)系和因素。 城市環(huán)境治理是涵蓋諸多內(nèi)容的系統(tǒng)性社會工程,這一治理過程不僅關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化等事業(yè)的和諧發(fā)展,也關(guān)系著城市產(chǎn)業(yè)、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施的完善[6]。 城市環(huán)境治理的成效不僅受國家層面制度性因素的影響,還與社會公眾的參與關(guān)系密切。 有實(shí)證研究指出,公眾對于環(huán)境的關(guān)注能夠有效推動地方政府對環(huán)境治理問題的重視,有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境改善的雙贏[7]。 此外,城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對外開放程度以及科學(xué)技術(shù)水平也被認(rèn)為是影響城市環(huán)境治理的重要因素[8]。 上述分析各有側(cè)重,有助于進(jìn)一步深化對城市環(huán)境治理所涉多重關(guān)系和影響因素的認(rèn)識。 但由于城市環(huán)境治理涉及內(nèi)容的廣泛性和復(fù)雜性,這一領(lǐng)域尚有較大的研究空間。

三是城市環(huán)境治理的路徑。 對于城市環(huán)境問題的治理路徑,研究者主要從治理主體間合作、政策工具選擇、制度建設(shè)等方面進(jìn)行了具體分析。 有研究者強(qiáng)調(diào)城市環(huán)境治理是政府對公眾環(huán)境意識與訴求的回應(yīng),在制定治理規(guī)劃、完善治理制度、協(xié)調(diào)治理結(jié)構(gòu)等方面都需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用[9]。 然而隨著城市環(huán)境治理復(fù)雜性的增加和公眾對環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提升,單純依靠政府的力量越來越難以適應(yīng)當(dāng)前城市環(huán)境治理的需求,因而需要大力推動政府、社會組織、企業(yè)與公眾等利益相關(guān)者共同參與以實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境共治[10]。 為有效提升城市環(huán)境治理能力,有研究者指出城市環(huán)境治理過程中需要選擇諸如環(huán)境信息公開、聽證、信訪等信息型政策工具[11],并通過相應(yīng)的制度設(shè)計,促進(jìn)政府與其他治理主體的共同參與,實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境治理在微觀層面與宏觀層面的雙重變革[12]。 整體上,已有研究均認(rèn)同城市環(huán)境治理需要促進(jìn)政府與其他治理主體共同參與,并通過優(yōu)化制度設(shè)計與政策工具選擇提高治理水平。

(二)精細(xì)化治理與城市環(huán)境精細(xì)化治理

對于精細(xì)化治理,學(xué)術(shù)界已經(jīng)從以下幾個方面進(jìn)行了大量的討論。

一是精細(xì)化治理的內(nèi)涵與特點(diǎn)。 學(xué)術(shù)界對精細(xì)化治理的內(nèi)涵進(jìn)行了較多探討,已經(jīng)形成了不同角度的解讀。 有研究者認(rèn)為,與傳統(tǒng)治理不一樣,精細(xì)化治理是包含價值、制度和技術(shù)等多層面的系統(tǒng)化管理形態(tài)[13],是精細(xì)化的治理價值與理念貫穿于宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)、中觀運(yùn)行機(jī)制與多元主體關(guān)系厘定中,利用現(xiàn)代技術(shù)以掌握基層動態(tài)信息與居民真實(shí)需求[14],以更加精準(zhǔn)、高效的治理滿足社會日益差異化、個性化的公共服務(wù)需求[15]。 精細(xì)化治理的內(nèi)在機(jī)制遵循“技術(shù)-治理”型邏輯,在政府與社會兩個層面的統(tǒng)一中[16],借助現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)全過程的精致管理[17]。 有研究者提出精細(xì)化治理具有治理理念立足服務(wù)、治理主體多元協(xié)同、治理手段靈敏智能和治理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化等顯著特點(diǎn)[18][19],在具體的治理實(shí)踐中呈現(xiàn)權(quán)責(zé)配置、資源統(tǒng)籌、行動策略、執(zhí)行過程、社會支持等多方面的精細(xì)化特征[20]。 從上述分析可以看出,研究者們從不同研究角度出發(fā)對精細(xì)化治理的內(nèi)涵進(jìn)行了具體解讀,但進(jìn)一步的共識還有待于形成。

二是精細(xì)化治理涉及的基本框架與要素。 研究者們在宏觀與微觀視野下對精細(xì)化治理進(jìn)行了探討。 有研究者從公共管理的“過程論”視角出發(fā),提出社會精細(xì)化治理是一種增量式的改革,以多元主體參與為導(dǎo)向,以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管控為目標(biāo)[21]。 針對微觀視野的局限性,有研究者提出應(yīng)以規(guī)范化、科學(xué)化、人性化為社會治理精細(xì)化實(shí)踐的基本目標(biāo)推動宏觀領(lǐng)域的社會精細(xì)化治理[22]。 通過上述分析可以發(fā)現(xiàn),對于精細(xì)化治理學(xué)術(shù)研究存在價值與技術(shù)兩大研究取向,研究視野與研究取向的差異為精細(xì)化治理提供了更多探討空間。

文獻(xiàn)梳理顯示,盡管學(xué)術(shù)界對于環(huán)境治理與精細(xì)化治理都進(jìn)行了較深入的研究,但將精細(xì)化治理運(yùn)用于城市環(huán)境治理中的相關(guān)研究還比較少。 一方面,伴隨著社會轉(zhuǎn)型深度推進(jìn)帶來的城市環(huán)境治理復(fù)雜性的不斷增加和社會公眾對環(huán)境質(zhì)量要求的日益提升,將精細(xì)化治理理念進(jìn)一步融于城市環(huán)境治理中已經(jīng)成為城市環(huán)境治理實(shí)踐面臨的重要課題。 另一方面,當(dāng)前城市環(huán)境治理還存在一些問題和不足,阻滯了精細(xì)化治理實(shí)踐的推進(jìn)。 實(shí)際上,無論是社會轉(zhuǎn)型帶來的城市環(huán)境精細(xì)化治理要求還是當(dāng)前城市環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)踐中存在的阻滯因素,都構(gòu)成了進(jìn)一步推進(jìn)城市環(huán)境精細(xì)化治理的現(xiàn)實(shí)需求,而提出有針對性的優(yōu)化路徑則構(gòu)成了對城市環(huán)境精細(xì)化治理需求的必要回應(yīng)。 行政生態(tài)學(xué)將行政系統(tǒng)視為一個有機(jī)的生命系統(tǒng),強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)與外在環(huán)境之間的相互依賴關(guān)系[23]。 外在環(huán)境的變遷往往會對行政系統(tǒng)提出新的挑戰(zhàn),也會使行政系統(tǒng)在運(yùn)行中出現(xiàn)一些與新環(huán)境不相適應(yīng)的問題,這就需要行政系統(tǒng)通過適應(yīng)性的改革措施對來自環(huán)境的需求進(jìn)行有效的回應(yīng),以促進(jìn)環(huán)境系統(tǒng)與行政系統(tǒng)之間的平衡。

本文借鑒行政生態(tài)學(xué)的分析思路,提出需求-回應(yīng)的分析框架,將社會變遷對城市環(huán)境治理的影響和當(dāng)前城市環(huán)境精細(xì)化治理存在的阻滯因素作為城市環(huán)境精細(xì)化治理的需求,而將城市環(huán)境精細(xì)化治理可以采取的優(yōu)化路徑作為城市環(huán)境精細(xì)化治理對需求的回應(yīng),從需求和回應(yīng)兩個層面對城市環(huán)境精細(xì)化治理的邏輯與路徑進(jìn)行動態(tài)的分析。 在已有討論環(huán)境精細(xì)化治理的文獻(xiàn)中,有研究者提出環(huán)境精細(xì)化治理作為一種新的治理范式,是指在多元治理主體合作過程中,以精細(xì)的制度設(shè)計、專業(yè)的治理技術(shù),不斷優(yōu)化職能設(shè)計與治理流程,對傳統(tǒng)環(huán)境治理模式在宏觀與微觀層面進(jìn)行的雙重變革[24]。 這與需求-回應(yīng)的分析思路實(shí)際上是一致的?；谛枨?回應(yīng)的分析框架,城市環(huán)境精細(xì)化治理的推進(jìn)著眼于不同城市環(huán)境治理的具體需求,將精細(xì)化的理念融入城市環(huán)境治理的全過程和各個環(huán)節(jié),在政府主導(dǎo)下充分發(fā)揮多元治理主體的協(xié)同作用,以不斷提高城市環(huán)境治理績效。

二、城市環(huán)境精細(xì)化治理的需求分析之一:現(xiàn)實(shí)邏輯

(一)治理背景:工業(yè)化與城市化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)

改革開放40 多年來,中國的工業(yè)化與城市化不斷推進(jìn),取得了令世界矚目的顯著成績。工業(yè)化與城市化的深入推進(jìn)為城市經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展、文化繁榮、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了重要推動力,極大地提高了城市居民的生活質(zhì)量,也為新時期不斷滿足城市居民美好生活的需求奠定了重要基礎(chǔ)。 與此同時,工業(yè)化與城市化的不斷推進(jìn)也使得城市環(huán)境問題日益凸顯。一方面,工業(yè)化與城市化的推進(jìn)帶來了大量就業(yè)機(jī)會,越來越多的農(nóng)村居民選擇離開土地流動到城市尋找就業(yè)崗位。 城市人口的持續(xù)聚集和增長,生產(chǎn)生活活動的不斷增加,給城市環(huán)境承載力帶來了越來越大的壓力,諸如霧霾、河道污染等問題日益成為城市發(fā)展的軟肋。 城市環(huán)境中空氣污染、水污染、土壤污染、固體廢棄物污染和重金屬污染等問題嚴(yán)重影響了城市居民的生命健康與生活質(zhì)量,日益脆弱的城市環(huán)境考驗(yàn)著政府對于城市環(huán)境的治理能力。 另一方面,城市化進(jìn)程中存在區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)象,相較于城市中心城區(qū),城郊結(jié)合區(qū)域及城郊區(qū)域存在著諸如垃圾分類回收處理等配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善、城市環(huán)境政策的執(zhí)行與監(jiān)管不到位等問題。 妥善解決以上問題,需要針對不同的情況對城市環(huán)境問題進(jìn)行精細(xì)化治理,以提升治理的精準(zhǔn)度。

(二)治理話語:新時代、建設(shè)美麗中國與創(chuàng)新社會治理

治理話語對于“新時代”“美麗中國”及“創(chuàng)新社會治理”的日益強(qiáng)調(diào),為城市環(huán)境精細(xì)化治理進(jìn)場提供了重要的驅(qū)動力。

1.新時代的新要求。 黨的十九大提出了中國特色社會主義進(jìn)入了新時代、社會主要矛盾已經(jīng)由人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大戰(zhàn)略判斷。 對美好生態(tài)環(huán)境的需求是美好生活需要的重要組成部分。 隨著城市居民對環(huán)境質(zhì)量的要求不斷提升,更好地解決城市環(huán)境問題和滿足城市居民對美好生態(tài)環(huán)境的訴求需要大力推進(jìn)城市環(huán)境實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理。

2.美麗中國的要求。 “美麗中國”是黨的十八大提出的戰(zhàn)略理念,并在十八屆三中全會、五中全會中被多次強(qiáng)調(diào)。 在黨的十九大報告中,習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“要著力解決突出環(huán)境問題”,“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”[25]。 十九大之后新組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部,全面推進(jìn)實(shí)施河長制、湖長制,健全環(huán)境責(zé)任追究制度與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制并在省級以下環(huán)保機(jī)構(gòu)開展垂直管理制度試點(diǎn)改革。 在持續(xù)的努力下,環(huán)境治理已經(jīng)取得了階段性的成績。 2020 年政府工作報告指出,“主要污染物排放量繼續(xù)下降,生態(tài)環(huán)境總體改善”[26]。 這說明美麗中國建設(shè)正在穩(wěn)步推進(jìn)。

3.創(chuàng)新社會治理的要求。 黨的十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)要創(chuàng)新社會治理體制,推進(jìn)社會治理精細(xì)化。 環(huán)境治理是在社會的界面上推進(jìn)的,在這個意義上,環(huán)境治理是與社會治理緊密聯(lián)系在一起的,并且構(gòu)成了社會治理的一個重要組成部分。 在不斷創(chuàng)新社會治理體制和推進(jìn)社會治理精細(xì)化的背景下,城市環(huán)境治理主體也應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新治理體制,推進(jìn)城市環(huán)境精細(xì)化治理,更好地為城市居民提供精準(zhǔn)有效的環(huán)境公共服務(wù)。

(三)治理理念:從先污染后治理到綠色發(fā)展

理念是行動的先導(dǎo),城市發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘协h(huán)境精細(xì)化治理提供了重要契機(jī)。 傳統(tǒng)城市經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)過程更多體現(xiàn)為“資源-產(chǎn)品-廢棄物”的線性模式,其特征是高開采、低利用、高排放[27]。 在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)模式下,一些城市為了追求經(jīng)濟(jì)的短期增長,采取先污染后治理的片面經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路,忽略了對環(huán)境的保護(hù),甚至不惜以犧牲環(huán)境為代價謀求短期的經(jīng)濟(jì)收益。 在此背景下,圍湖填海、違規(guī)處理城市垃圾、對化工污染物隨意排放管理不嚴(yán)等現(xiàn)象在一些城市時有發(fā)生,致使城市環(huán)境日益惡化[28]。 這種以浪費(fèi)資源、犧牲自然環(huán)境為代價換取經(jīng)濟(jì)增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式雖然短時間內(nèi)可能促進(jìn)城市的發(fā)展,但因其高昂的環(huán)境成本具有不可持續(xù)的特點(diǎn),往往導(dǎo)致城市環(huán)境日益惡化、生態(tài)難以恢復(fù)的惡果,最終也阻礙了城市的持續(xù)發(fā)展。 與先污染后治理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念不同,綠色發(fā)展理念將產(chǎn)品的廢棄物轉(zhuǎn)換為再生資源,形成資源間的循環(huán)流動。 這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念要求對資源的合理開發(fā),盡可能地減少污染物與廢棄物的產(chǎn)生和排放。 這就要求政府在推進(jìn)城市環(huán)境精細(xì)化治理的過程中,處理好城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展同城市環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,促使傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)線性發(fā)展理念向綠色發(fā)展理念轉(zhuǎn)化,使城市經(jīng)濟(jì)與城市環(huán)境的發(fā)展相輔相成、相得益彰。

(四)治理工具:城市環(huán)境治理的技術(shù)驅(qū)動

伴隨著信息技術(shù)的不斷進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)的日益擴(kuò)展,互聯(lián)網(wǎng)在城市環(huán)境治理中的作用愈加凸顯。 中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)發(fā)布的第42 次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示:伴隨著我國城市化的不斷推進(jìn),截至2018 年6 月我國城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為72.7%,城鎮(zhèn)網(wǎng)民數(shù)量已達(dá)到5.91 億,占全部網(wǎng)民的73.7%[29]。 各地政府積極利用互聯(lián)網(wǎng)平臺與技術(shù),提高城市環(huán)境治理的能力與水平。 信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)成為城市治理方式變革的內(nèi)在驅(qū)動力,也是城市環(huán)境精細(xì)化治理的重要影響因素。 作為城市環(huán)境實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理的一種方式,通過信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對涉及城市環(huán)境的相關(guān)主體進(jìn)行環(huán)境數(shù)據(jù)的實(shí)時收集和環(huán)境問題的實(shí)時處置,有助于不斷提升城市環(huán)境治理的精準(zhǔn)度和績效。

海量的數(shù)據(jù)信息匯集形成城市環(huán)境動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),為加強(qiáng)治理主體聯(lián)動與治理資源共享、及時回應(yīng)城市居民環(huán)境治理的個性化需求等方面提供了有力的技術(shù)支持。 其一,大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠有效提升城市環(huán)境治理施策的科學(xué)性與針對性。 政府通過對環(huán)境數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理后獲取有效信息,能夠系統(tǒng)了解當(dāng)前城市環(huán)境狀況,準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)城市環(huán)境治理中存在的問題。 全面、實(shí)時、完整的數(shù)據(jù)信息為城市環(huán)境政策的精準(zhǔn)制定提供了扎實(shí)依據(jù),促使治理主體有針對性地對城市環(huán)境治理流程與操作進(jìn)行精準(zhǔn)規(guī)范。 其二,大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠有效提升城市環(huán)境治理主體的聯(lián)動性與治理資源的共享性。 面對日益復(fù)雜的城市環(huán)境問題,傳統(tǒng)城市環(huán)境治理中部門間條塊分割、區(qū)域間協(xié)同不足、治理資源分散等現(xiàn)象已經(jīng)成為亟須解決的問題。 大數(shù)據(jù)技術(shù)有助于城市環(huán)境信息數(shù)據(jù)打通阻隔實(shí)現(xiàn)部門間、區(qū)域間的實(shí)時共享,能夠有效加強(qiáng)城市環(huán)境治理主體間的協(xié)作聯(lián)動與城市環(huán)境治理資源的共享整合,從而提高城市環(huán)境精細(xì)化治理能力。 其三,大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠有效反映城市居民環(huán)境治理需求的多樣性與差異性。 城市環(huán)境精細(xì)化治理的核心價值是“人”,應(yīng)體現(xiàn)對城市居民個性需求的尊重。 數(shù)據(jù)能夠精準(zhǔn)體現(xiàn)不同城市居民的個性化偏好,實(shí)現(xiàn)治理主體“以人為本”的精細(xì)化治理,最終實(shí)現(xiàn)基于不同城市具體情境、不同居民實(shí)際需求和不同問題差異性成因的城市環(huán)境精細(xì)化治理。 此外,生態(tài)稅、可交易配額、資源協(xié)議、生態(tài)標(biāo)志等環(huán)境治理工具的創(chuàng)新為城市環(huán)境問題的精準(zhǔn)解決提供了新的方案[30]。

(五)治理動因:公眾主體意識提升與城市人文關(guān)懷

新時代背景下城市社會公眾對于美好生活的需求與向往日益彰顯,傳統(tǒng)的粗放式城市環(huán)境治理已經(jīng)不能滿足公眾對于城市美好環(huán)境的需求。 城市環(huán)境精細(xì)化治理需要城市公眾的廣泛參與,在與政府部門、私人企業(yè)、社會組織的互動中形成合力,共同推動城市環(huán)境的改善。 互聯(lián)網(wǎng)和信息社會的興起為公眾提供了更加便捷的城市環(huán)境信息獲取和治理參與渠道,極大地提高了城市居民參與城市環(huán)境治理的主體意識和參與熱情,為城市環(huán)境精細(xì)化治理的推進(jìn)提供了強(qiáng)勁的動力。

城市中聚集著來自不同地域、職業(yè)和價值觀念的居民,而傳統(tǒng)的環(huán)境治理往往忽視城市居民的需求差異,提供的城市環(huán)境公共服務(wù)與產(chǎn)品較為單一。 隨著互聯(lián)網(wǎng)普及率的不斷提升,互聯(lián)網(wǎng)使用已經(jīng)成為人們生活方式的重要組成部分。 相對于農(nóng)村,城市互聯(lián)網(wǎng)普及率更高,也促使更多的城市居民通過互聯(lián)網(wǎng)與政府溝通,表達(dá)對城市環(huán)境的訴求,并提出城市環(huán)境治理的建議。 城市是廣大居民生活棲居的場所,實(shí)現(xiàn)更美好的城市生活要求城市在由鋼筋、水泥構(gòu)筑的建筑叢林之外更多體現(xiàn)城市的人文關(guān)懷、平等公正和包容精神。 城市環(huán)境治理不只是單一維度的環(huán)境問題治理,基礎(chǔ)設(shè)施健全便利的城市生活環(huán)境、平等和諧溫暖的城市社會情境,都彰顯了政府對城市居民美好生活向往的回應(yīng)和滿足,體現(xiàn)著城市環(huán)境治理中的人文關(guān)懷。 這一人文關(guān)懷也需要落實(shí)于城市環(huán)境治理的細(xì)微之處,體現(xiàn)在城市居民衣食住行日常生活的各個方面。 以人為本,使城市居民更好地共享城市化發(fā)展成果,擁有優(yōu)美、健康、和諧的城市環(huán)境,成為城市環(huán)境精細(xì)化治理的重要動因。

三、城市環(huán)境精細(xì)化治理的需求分析之二:當(dāng)前的阻滯因素

(一)城市環(huán)境治理理念相對滯后

已有研究強(qiáng)調(diào)了傳統(tǒng)“晉升錦標(biāo)賽”的晉升強(qiáng)激勵作用[31]。 在“晉升錦標(biāo)賽”的壓力下,作為“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府官員更多地關(guān)注與經(jīng)濟(jì)績效考核相關(guān)的指標(biāo),追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化。對一些能給地方帶來大量財政收入的企業(yè)或項(xiàng)目,地方政府在環(huán)境監(jiān)管中往往給予相對寬松的政策[32],甚至完全忽略環(huán)境成本。 而這種以犧牲城市環(huán)境為代價片面追求經(jīng)濟(jì)增長的做法,造成了一些地方政府官員對于環(huán)境保護(hù)與治理不夠重視的激勵扭曲現(xiàn)象。

這種重經(jīng)濟(jì)增長而輕環(huán)境保護(hù)與治理的傳統(tǒng)發(fā)展理念與綠色發(fā)展理念日益背離。 隨著國家不斷強(qiáng)化對生態(tài)環(huán)境問題的重視、督查與問責(zé),地方激勵扭曲現(xiàn)象已經(jīng)在一定程度上得到矯治。 但“先發(fā)展再治理”“邊發(fā)展邊治理”的發(fā)展觀念仍對城市環(huán)境治理存在慣性影響,這與現(xiàn)代城市環(huán)境治理對時效性、差異性的精細(xì)化治理要求明顯不相適應(yīng)。 城市環(huán)境精細(xì)化治理旨在將精細(xì)化的理念融入城市環(huán)境治理的各個方面,對多樣的城市環(huán)境問題予以及時、有效的回應(yīng),更好地滿足城市居民個性化的環(huán)境需求。 地方政府如何進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)發(fā)展觀念對城市環(huán)境治理的慣性影響,重新審視城市經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的關(guān)系,仍是實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境精細(xì)化治理需要解決的一大難題。

(二)城市環(huán)境治理法制不夠健全

縱觀改革開放四十余年來的法制建設(shè)進(jìn)程,環(huán)境保護(hù)一直是國家立法的重要內(nèi)容。 隨著綠色發(fā)展理念日益受到重視,環(huán)境保護(hù)在立法體系中的比重進(jìn)一步提升,在2018 年最新憲法修改中,增寫了“貫徹新發(fā)展理念”“生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”等內(nèi)容,體現(xiàn)了國家對于綠色發(fā)展的高度重視。 除憲法外,《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等國家層面的法律以及《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等環(huán)境法規(guī)不斷完善著中國環(huán)境立法體系,各地為落實(shí)中央的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略及自身的環(huán)境保護(hù)職責(zé)也在不斷推進(jìn)地方環(huán)境立法。尤其自2015 年新《立法法》實(shí)施以來,更多的城市新獲地方立法權(quán),城市環(huán)境立法數(shù)量迅速增長。 據(jù)不完全統(tǒng)計,到2017 年底共制定污染防治法34 部,其中與霧霾問題相關(guān)的大氣污染防治立法18 部,與市容環(huán)境衛(wèi)生管理相關(guān)的54 部,與城市綠化有關(guān)的20 部[33]。 與國家層面環(huán)境保護(hù)宏觀立法相區(qū)別的是,城市環(huán)境精細(xì)化治理需要建立起系統(tǒng)、全面、操作性強(qiáng)的城市環(huán)境治理立法體系。 只有實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境治理立法體系的精細(xì)化,才能為城市環(huán)境精細(xì)化治理提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。 然而,需要注意的是,盡管現(xiàn)有的城市環(huán)境保護(hù)立法在不斷推進(jìn),但與城市環(huán)境精細(xì)化治理面臨的形勢和任務(wù)相比,仍然存在一些不足,主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先,城市環(huán)境精細(xì)化治理立法能力有待提高。 當(dāng)前,不同城市的環(huán)境精細(xì)化治理能力存在較大差異。 一些城市的環(huán)境精細(xì)化治理起步較早,在實(shí)踐中積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn),環(huán)境精細(xì)化治理立法能力也較強(qiáng)。 例如,上海市在2018 年初就正式發(fā)布了《貫徹落實(shí)〈中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市城市管理精細(xì)化工作的實(shí)施意見〉三年行動計劃(2018—2020 年)》[34],強(qiáng)調(diào)以法制建設(shè)助力實(shí)現(xiàn)上海城市精細(xì)化治理的目標(biāo)。 而一些城市的環(huán)境精細(xì)化治理起步較晚,對環(huán)境精細(xì)化治理立法工作不夠重視,立法能力也有待提升。

其次,城市環(huán)境精細(xì)化治理立法技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)有待提升。 由于城市環(huán)境問題的多樣與復(fù)雜,以及環(huán)境精細(xì)化治理的高要求,對城市環(huán)境精細(xì)化治理立法也提出了相當(dāng)大的挑戰(zhàn),這就要求在城市環(huán)境精細(xì)化治理立法中不斷強(qiáng)化立法技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的支持。 而在這方面,即使是一些環(huán)境精細(xì)化治理立法能力較強(qiáng)的城市,也仍然有較大提升空間。 雖然一些城市的環(huán)境精細(xì)化治理立法能力較強(qiáng),但這些城市往往是規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市,其面臨的城市環(huán)境問題更加復(fù)雜多樣,對相應(yīng)的立法經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)要求也更高。 如何將新出現(xiàn)且各具特點(diǎn)的城市環(huán)境問題上升至立法高度并對其所涉及的各種復(fù)雜關(guān)系予以調(diào)整和規(guī)范,仍需要地方立法主體不斷積累立法經(jīng)驗(yàn),提高立法技術(shù)。

再次,城市環(huán)境精細(xì)化治理立法內(nèi)容有待完善。 2020 年3 月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》,鼓勵“有條件的地方在環(huán)境治理領(lǐng)域先于國家進(jìn)行立法”[35]。 然而從現(xiàn)有立法成果來看,一方面,我國城市環(huán)境治理立法多是在國家環(huán)境保護(hù)立法基礎(chǔ)上進(jìn)行的實(shí)施性立法,在引領(lǐng)地方改革的先行性立法與創(chuàng)設(shè)性立法方面還較為缺乏;另一方面,我國城市環(huán)境治理相關(guān)立法尚未能明確劃分不同治理主體在職責(zé)分工、執(zhí)法權(quán)限、治理資源等方面的界限。 規(guī)定的模糊容易造成各治理主體間的職責(zé)不清和推諉卸責(zé),提高治理成本而降低治理效率。

最后,城市環(huán)境精細(xì)化治理立法特色有待加強(qiáng)。 城市環(huán)境精細(xì)化治理要求針對不同城市、不同問題進(jìn)行精準(zhǔn)治理,國家制定的上位法針對的是全國的情況,更多提供的是原則規(guī)范,難以適應(yīng)不同城市各具緊迫性、差異性的環(huán)境治理要求。 這就需要地方立法主體根據(jù)城市環(huán)境治理實(shí)際需求因地制宜,對城市環(huán)境精細(xì)化治理過程中的差異性具體內(nèi)容予以明確規(guī)范。 地方立法下沉為城市環(huán)境精細(xì)化治理提供了更大的立法創(chuàng)新空間,然而在城市環(huán)境治理實(shí)踐中,一些城市在環(huán)境精細(xì)化治理立法中能動性不足,仍然存在簡單重復(fù)上位法或照搬兄弟城市環(huán)境立法的現(xiàn)象,缺乏因地制宜的治理特色。

(三)城市環(huán)境治理結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

城市環(huán)境治理結(jié)構(gòu)是指由城市環(huán)境治理主體相互作用、有機(jī)互動形成的關(guān)系模式和組織結(jié)構(gòu)。 在傳統(tǒng)的城市環(huán)境治理過程中,政府在很大程度上獨(dú)自承擔(dān)了治理主體的角色,形成了主體單一的城市環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。 在這一城市環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中,政府作為單一的治理主體主要采取“命令-服從”的科層制模式進(jìn)行城市環(huán)境治理。 應(yīng)該說,在一定時期內(nèi),由于城市環(huán)境問題及治理任務(wù)較為單一和穩(wěn)定,這種主體單一的城市環(huán)境治理結(jié)構(gòu)依托其權(quán)力、組織和資源優(yōu)勢具有一定的適應(yīng)性。 然而,隨著城市環(huán)境問題復(fù)雜性和治理難度的不斷上升, 加上城市居民對環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高,傳統(tǒng)治理主體單一的城市環(huán)境治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)日益不能適應(yīng)城市環(huán)境治理的要求[36]。

在此背景下,要適應(yīng)城市環(huán)境治理的需要,解決城市復(fù)雜多樣的環(huán)境問題,顯然需要不斷優(yōu)化城市環(huán)境治理結(jié)構(gòu)[37],在發(fā)揮政府環(huán)境治理主導(dǎo)作用的同時,也需要大力促進(jìn)企業(yè)、社會組織、城市居民參與城市環(huán)境治理,并充分發(fā)揮這些治理主體的協(xié)同作用[38]。

(四)城市環(huán)境治理過程較為粗放

在傳統(tǒng)的城市環(huán)境治理過程中,城市環(huán)境治理主體往往更重視治理任務(wù)的分配、治理結(jié)果的量化評價等環(huán)節(jié),但是比較忽視環(huán)境風(fēng)險的事前防范和環(huán)境治理持續(xù)效果的跟蹤等環(huán)節(jié)。這一城市環(huán)境治理過程在很大程度上存在著重外延輕內(nèi)涵、重結(jié)果輕過程的弊端,帶有粗放式的特征。 而且,傳統(tǒng)粗放式的環(huán)境治理過程往往忽略了治理細(xì)節(jié)的重要性。 在日益復(fù)雜的環(huán)境治理情境下,對城市環(huán)境治理細(xì)節(jié)的忽視增加了城市環(huán)境治理的風(fēng)險,可能帶來嚴(yán)重的消極后果。 以城市生活垃圾分類實(shí)踐為例,一些城市制定并實(shí)施了生活垃圾分類的具體政策,城市居民也積極參與到分類實(shí)踐中,但在政策的實(shí)際執(zhí)行過程中出現(xiàn)了諸如垃圾清運(yùn)工人將城市居民已完成分類的生活垃圾又混雜在一起轉(zhuǎn)運(yùn)的現(xiàn)象,從而影響了生活垃圾分類的實(shí)際效果。這種粗放式的治理過程不僅增加了環(huán)境治理成本,而且無益于城市環(huán)境治理取得切實(shí)的成效。

粗放式的城市環(huán)境治理過程還體現(xiàn)為傳統(tǒng)城市環(huán)境服務(wù)供給過于強(qiáng)調(diào)一致性和同質(zhì)性,在很大程度上忽略城市不同區(qū)域、不同群體的差異性需求,影響了公眾滿意度的提升。 隨著城市環(huán)境治理復(fù)雜性的不斷提升,粗放式的城市環(huán)境治理過程已經(jīng)越來越難以適應(yīng)城市環(huán)境治理的要求,實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境治理目標(biāo)要求采取精細(xì)化的治理措施,更加注重城市環(huán)境治理的細(xì)節(jié)。

(五)城市環(huán)境治理績效評估有所弱化

城市環(huán)境治理績效是對城市環(huán)境精細(xì)化治理能力的重要反映。 然而,在現(xiàn)行的城市環(huán)境治理過程中,環(huán)境治理績效評估的作用還不盡如人意,影響了城市環(huán)境治理精細(xì)化實(shí)踐的推進(jìn),主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先,績效評估指標(biāo)的科學(xué)性有待提升。 城市環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)踐的有效推進(jìn)需要一套科學(xué)的評估指標(biāo)體系,但目前城市環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)踐還處于初步階段,一些評價指標(biāo)的設(shè)計還不夠科學(xué),難以對城市環(huán)境治理工作進(jìn)行精準(zhǔn)有效的評價。 其次,精細(xì)化治理難以量化。 對城市環(huán)境精細(xì)化治理的績效評價需要回答一些問題。 例如,城市環(huán)境治理精細(xì)化的邊界在何處? 如何對精細(xì)化的程度加以測量? 城市環(huán)境的精細(xì)化治理在多大程度上提升了城市環(huán)境治理水平? 然而,對這些問題目前還缺乏令人滿意的回答,由此帶來了城市環(huán)境精細(xì)化治理績效評估的困難。 再次,評估參與主體的作用失衡。 城市環(huán)境治理績效評估的科學(xué)推進(jìn)離不開評估主體的作用。 在傳統(tǒng)的城市環(huán)境治理績效評估中,還一定程度上存在著科層化和壓力型的特征。 上級政府和部門在環(huán)境治理績效評估中處于優(yōu)勢地位,下級政府和部門的地位相對被動[39]。 例如,一些由上級政府和部門制定的環(huán)境治理績效評估指標(biāo)可能存在適應(yīng)性和可操作性不夠的問題,從而可能弱化下級政府和部門的積極性。 此外,當(dāng)前城市環(huán)境治理績效評估中,公眾和社會組織等作為評估主體的作用發(fā)揮也還不夠。

四、如何回應(yīng)——城市環(huán)境精細(xì)化治理的優(yōu)化路徑

當(dāng)前,中國城市環(huán)境治理正在由傳統(tǒng)粗放式治理向精細(xì)化治理轉(zhuǎn)型。 這一轉(zhuǎn)型要求在城市環(huán)境治理的過程中實(shí)現(xiàn)治理理念、治理制度、治理結(jié)構(gòu)、治理工具等的系統(tǒng)優(yōu)化,形成協(xié)同合力。 為此,需要從以下幾個方面采取得力措施:

(一)創(chuàng)新城市環(huán)境治理理念

科學(xué)的理念能夠規(guī)范和引領(lǐng)主體的行為[40],對于城市環(huán)境治理也是如此。 傳統(tǒng)重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保、先發(fā)展后治污等發(fā)展觀已經(jīng)明顯滯后于現(xiàn)代城市發(fā)展的要求,以犧牲環(huán)境為代價片面追求城市經(jīng)濟(jì)增長的做法也與綠色、協(xié)調(diào)、共享的新發(fā)展理念格格不入。 因此,隨著城市環(huán)境問題的日益凸顯和城市居民對環(huán)境品質(zhì)需要的不斷提升,以政府為主導(dǎo)的城市環(huán)境治理主體也需要樹立與之相應(yīng)的環(huán)境治理理念,否則難以有效實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境治理的目標(biāo)。

首先,樹立精細(xì)服務(wù)理念。 城市生態(tài)環(huán)境是典型的公共服務(wù),政府理應(yīng)為滿足城市居民日益提升的環(huán)境需求提供優(yōu)質(zhì)的環(huán)境公共服務(wù)。 為此,政府應(yīng)秉持精細(xì)服務(wù)理念,不斷增強(qiáng)服務(wù)回應(yīng)能力,不斷推進(jìn)城市環(huán)境精細(xì)化治理,以有效回應(yīng)城市居民的環(huán)境訴求,更好滿足城市居民的環(huán)境公共需求。 其次,樹立整體性的治理理念。 城市環(huán)境治理是一個系統(tǒng)的工程,應(yīng)該合理平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理的需求,整體考慮城市環(huán)境治理全過程不同環(huán)節(jié)的需要,為此需要樹立整體性的治理理念,對城市環(huán)境治理過程中的復(fù)雜問題進(jìn)行通盤考慮、系統(tǒng)謀劃、整體解決。 最后,樹立協(xié)同的治理理念。 隨著城市環(huán)境治理任務(wù)的日益復(fù)雜,傳統(tǒng)政府單一主體型的治理方式已經(jīng)明顯不能適應(yīng)新的治理需要,為此,需要在政府的主導(dǎo)下充分發(fā)揮企業(yè)、社會組織和公眾等多元主體的作用,促進(jìn)治理主體間的協(xié)同合作,形成和增強(qiáng)治理的合力,不斷提升治理效果[41]。

(二)健全城市環(huán)境法治體系

系統(tǒng)、完備、協(xié)調(diào)性強(qiáng)的城市環(huán)境法治體系是實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境精細(xì)化治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),也是確保城市環(huán)境治理理念得以落實(shí)的可靠保障。 城市環(huán)境法治體系的健全應(yīng)當(dāng)針對城市環(huán)境法治進(jìn)程中的各個環(huán)節(jié)采取優(yōu)化措施:

其一,完善城市環(huán)境精細(xì)化治理立法。 在城市環(huán)境精細(xì)化治理立法方面,需要構(gòu)建一個精細(xì)嚴(yán)密、科學(xué)有效、可操作性強(qiáng)的法治體系,為環(huán)境精細(xì)化治理全過程提供行之有效的法制依據(jù)。 不同城市在環(huán)境精細(xì)化治理立法工作中應(yīng)考慮實(shí)際情況,不斷完善精細(xì)化治理配套法制規(guī)范。 在立法內(nèi)容方面,應(yīng)精細(xì)劃分不同治理主體間的職責(zé)權(quán)限,促進(jìn)治理主體間的協(xié)同合作。 特別需要注意的是,不同城市處于城市化進(jìn)程中的不同位置,面臨著差異性的城市環(huán)境治理重點(diǎn)任務(wù),因此城市環(huán)境精細(xì)化治理立法工作要避免對上位法及兄弟城市環(huán)境立法的照搬照抄,而應(yīng)結(jié)合城市實(shí)際和特色因地制宜推進(jìn)具有適應(yīng)性和可操作性的立法。

其二,加強(qiáng)城市環(huán)境精細(xì)化治理執(zhí)法。 在城市環(huán)境精細(xì)化治理執(zhí)法方面,為實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境精細(xì)化治理,需要執(zhí)法部門嚴(yán)格依法執(zhí)法,全力推進(jìn)各項(xiàng)城市環(huán)境執(zhí)法工作,通過明確執(zhí)法目標(biāo)、規(guī)范執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化執(zhí)法任務(wù)等方式對城市差異性的環(huán)境問題依法進(jìn)行精細(xì)化治理。 相關(guān)執(zhí)法主體應(yīng)不斷創(chuàng)新執(zhí)法方式,加強(qiáng)對市容違法、城市生態(tài)環(huán)境污染、城市空間布局等城市環(huán)境問題的執(zhí)法巡查工作。 此外,城市環(huán)境執(zhí)法人員應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)發(fā)展提供的智能化手段,針對城市環(huán)境污染問題多發(fā)區(qū)域進(jìn)行智能化監(jiān)管,提高治理效率。

其三,培育城市環(huán)境法治文化。 在城市環(huán)境法治文化的培育方面,不同城市應(yīng)該根據(jù)環(huán)境精細(xì)化治理的實(shí)際情況和具體目標(biāo),開展形式多樣的法治文化活動,如打造城市環(huán)境文明示范道路、街區(qū)、社區(qū),設(shè)置法治文化宣傳欄,印制宣傳手冊等。 相關(guān)活動可以借助微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)新媒體平臺推廣,充分發(fā)揮新媒體的文化引領(lǐng)與宣傳功能。 此外,城市環(huán)境法治文化還應(yīng)與基層社區(qū)文化相結(jié)合,將城市環(huán)境治理引入社區(qū)議題,不斷增強(qiáng)城市居民對城市環(huán)境法治的理解與認(rèn)同。

(三)促進(jìn)城市環(huán)境治理多元主體的協(xié)同合作

城市環(huán)境精細(xì)化治理是以政府為主導(dǎo),協(xié)同企業(yè)、社會組織、城市居民等多元治理主體共同參與的合作過程。 為此,需要采取有力措施促進(jìn)城市環(huán)境治理多元主體的協(xié)同合作[42],形成并增強(qiáng)城市環(huán)境精細(xì)化治理的合力。

首先,強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用。 作為城市環(huán)境精細(xì)化治理的主導(dǎo)力量,政府應(yīng)在治理過程中著力于以下方面:其一,不斷優(yōu)化治理模式。 在城市環(huán)境精細(xì)化治理過程中政府應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)單一科層型的治理模式,積極調(diào)動企業(yè)、社會組織、城市居民等相關(guān)治理主體的參與積極性。 其二,合理運(yùn)用政策工具。 一方面,為實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境可持續(xù)發(fā)展,政府應(yīng)綜合運(yùn)用稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等政策鼓勵企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì);另一方面,政府應(yīng)健全能源市場、碳排放交易市場,充分發(fā)揮市場的主體作用并進(jìn)行必要的市場監(jiān)管,營造良好的市場環(huán)境。 其三,大力支持技術(shù)創(chuàng)新。 城市環(huán)境精細(xì)化治理離不開技術(shù)的支持。 這就需要政府大力支持環(huán)境保護(hù)相關(guān)技術(shù)的創(chuàng)新開發(fā),也需要政府加強(qiáng)對先進(jìn)節(jié)能技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)的推廣與宣傳。

其次,充分發(fā)揮企業(yè)作用。 作為城市環(huán)境精細(xì)化治理的重要主體之一,企業(yè)作用發(fā)揮的情況很大程度上影響著城市環(huán)境精細(xì)化治理的績效。 在傳統(tǒng)粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下,企業(yè)忽視資源節(jié)約和污染排放控制的現(xiàn)象較為普遍。 隨著城市環(huán)境問題的日益凸顯,亟需企業(yè)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展模式,樹立綠色發(fā)展理念,自覺培育綠色可持續(xù)的企業(yè)文化,提高社會責(zé)任感。 此外,企業(yè)還應(yīng)加大科技創(chuàng)新投入,運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)、科學(xué)排放,促進(jìn)綠色發(fā)展理念的落實(shí)。

再次,大力支持社會組織參與。 社會組織具有公益性、志愿性和專業(yè)性等特征[43],形成了自身的優(yōu)勢,可以在城市環(huán)境治理中發(fā)揮重要的作用。 為更好地推進(jìn)城市環(huán)境精細(xì)化治理,應(yīng)大力支持相關(guān)社會組織參與城市環(huán)境精細(xì)化治理,例如開展各類城市環(huán)境保護(hù)公益活動,通過形式多樣的活動倡導(dǎo)綠色循環(huán)的生產(chǎn)生活方式,以不斷提升城市環(huán)境精細(xì)化治理的績效。

最后,強(qiáng)化城市居民主體地位。 城市居民處于基層社會,直接受到城市環(huán)境問題和環(huán)境治理結(jié)果的影響,對城市環(huán)境治理的需求和治理效果具有切身的體會。 越來越多的城市居民也有參與城市環(huán)境治理的積極意愿。 在一定意義上,城市居民是否參與城市環(huán)境治理以及參與程度直接影響著城市環(huán)境治理的效果。 為此,應(yīng)當(dāng)大力鼓勵和促進(jìn)城市居民參與到城市環(huán)境治理中來。 此外,還應(yīng)當(dāng)采取有效措施如舉辦形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳、培訓(xùn)和實(shí)踐活動來不斷增強(qiáng)城市居民參與環(huán)境治理的意識與能力,從而不斷強(qiáng)化城市居民的環(huán)境治理主體地位,提升城市居民參與環(huán)境治理的效果。

(四)精細(xì)再造城市環(huán)境治理過程

城市環(huán)境精細(xì)化治理是由諸多環(huán)節(jié)前后銜接、有機(jī)構(gòu)成的一個系統(tǒng)過程。 傳統(tǒng)粗放式的城市環(huán)境治理具有明顯的重外延輕內(nèi)涵、重結(jié)果輕過程等色彩,并帶來了治理過程中的一些問題和不足。 推進(jìn)城市環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)踐必須針對環(huán)境治理全過程存在的問題和不足進(jìn)行系統(tǒng)優(yōu)化。 具體來說,可以著重從以下幾個方面采取有力措施:

其一,重塑城市環(huán)境治理內(nèi)核。 與傳統(tǒng)粗放式治理不同,精細(xì)化治理作為一種以人為本的新的治理方式[44],更加強(qiáng)調(diào)人的中心價值。 這就要求治理主體在城市環(huán)境治理過程中充分尊重公眾的環(huán)境需求,精細(xì)區(qū)分不同群體的差異化訴求,以問題為導(dǎo)向及時精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)城市環(huán)境治理存在的問題并有效地作出回應(yīng)。

其二,優(yōu)化城市環(huán)境治理環(huán)節(jié)。 精細(xì)化的城市環(huán)境治理需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)重結(jié)果輕過程的粗放式治理思路,注重治理過程中的細(xì)節(jié)和微觀治理效果。 為此,以政府為主導(dǎo)的城市環(huán)境治理主體應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同合作,密切關(guān)注環(huán)境風(fēng)險防范、治理資源配置、治理質(zhì)量監(jiān)測追蹤等治理環(huán)節(jié),及時發(fā)現(xiàn)并有效解決治理過程中出現(xiàn)的細(xì)節(jié)問題,優(yōu)化城市環(huán)境治理的每一個環(huán)節(jié)。

其三,規(guī)范城市環(huán)境治理行為。 治理主體的治理行為不僅是治理過程的重要構(gòu)成要素,也是治理績效的基本影響因素,在治理過程中具有重要的地位。 作為再造城市環(huán)境治理過程的內(nèi)在組成部分,政府應(yīng)依照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范城市環(huán)境治理行為,明確行為標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)城市環(huán)境治理主體通過迅速的反應(yīng)、及時的回應(yīng),對城市環(huán)境治理中存在的問題作出有效應(yīng)對解決,不斷提升治理環(huán)節(jié)的微觀效果。

(五)完善城市環(huán)境精細(xì)化治理的績效評價體系

傳統(tǒng)以GDP 為主要指標(biāo)的政府績效評價體系在很大程度上忽略了環(huán)境治理的重要性,與環(huán)境治理需求之間存在內(nèi)在張力。 推進(jìn)城市環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)踐需要完善政府績效評價體系。 為此,主要可以從以下幾個方面著手:

其一,科學(xué)設(shè)置績效評價指標(biāo)。 設(shè)置科學(xué)的評價指標(biāo)是建立健全政府績效評價體系的前提。 在環(huán)境問題日益凸顯和環(huán)境治理重要性不斷提升的背景下,應(yīng)逐漸減少單純的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)及其權(quán)重,將綠色GDP 即環(huán)保政績納入政府績效評價指標(biāo)體系并適當(dāng)加大權(quán)重,這對于促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展具有十分重要的作用[45]。 其二,優(yōu)化績效評價主體結(jié)構(gòu)。 當(dāng)前在城市環(huán)境治理績效評價中,還存在著上下級政府及部門作用發(fā)揮失衡以及公眾和社會組織作用發(fā)揮不足的問題,這與城市環(huán)境精細(xì)化治理的需要日益不相適應(yīng)。 為此,不僅需要進(jìn)一步發(fā)揮下級政府及部門在城市環(huán)境治理績效評價中的主體作用,也需要更好地體現(xiàn)公眾和社會組織在城市環(huán)境治理績效評價中的主體地位,以不斷優(yōu)化城市環(huán)境治理績效評價主體結(jié)構(gòu)。 其三,強(qiáng)化績效評價的技術(shù)支持。 對治理細(xì)節(jié)和治理效果的重視是城市環(huán)境精細(xì)化治理的重要特征。 大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新興技術(shù)的快速發(fā)展為城市環(huán)境精細(xì)化治理的推進(jìn)提供了有力的技術(shù)依托,也為城市環(huán)境精細(xì)化治理績效的精準(zhǔn)評價提供了重要的技術(shù)支持。 為此,在城市環(huán)境治理績效評價中應(yīng)充分發(fā)揮技術(shù)的支持作用,針對不同情況精細(xì)公正地開展績效評價工作。 其四,促進(jìn)績效評價結(jié)果的嚴(yán)格落實(shí)。 政府績效評價結(jié)果不是評價過程的終點(diǎn)。 實(shí)際上,政府績效評價結(jié)果只有在實(shí)踐中得到嚴(yán)格落實(shí),與公務(wù)員的激勵措施有機(jī)地結(jié)合起來,才能真正發(fā)揮其作用。 為此,應(yīng)重視城市環(huán)境治理績效評價結(jié)果在實(shí)踐中的切實(shí)運(yùn)用,根據(jù)評價結(jié)果予以相應(yīng)的獎懲,以有效激勵相關(guān)部門及工作人員不斷推進(jìn)城市環(huán)境精細(xì)化治理工作。