淺談我國土壤污染防治的法制建設(shè)

陳 偉

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，沈陽 110000）

一、引言

土壤是生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的組成部分，為自然界的物質(zhì)循環(huán)和能量轉(zhuǎn)化提供了場所。土壤是老百姓的“菜籃子”、“米袋子”，不論是原始社會的刀耕火種還是現(xiàn)代的機械作業(yè)都離不開清潔的土壤。隨著城鎮(zhèn)的擴張和科技的發(fā)展，出現(xiàn)了生活垃圾的隨意堆放、重金屬污染物質(zhì)的非法排放、農(nóng)化產(chǎn)品的不合理使用等一系列危害土壤生態(tài)安全的行為。因此，為了解決人民對美好生活的需要和土壤環(huán)境保護的矛盾，我國從2019年起開始實施《中華人民共和國土壤污染防治法》。雖然是姍姍來遲，但也開了我國土壤污染防治立法成文化的先河，為日后我國土壤污染防治工作的開展提供了法律武器。

二、我國的土壤污染防治的立法演進

以我國土壤防治立法的完善程度為標準，我國的土壤防治立法大致可以分為三個階段。起步階段：從1972年至1994年；發(fā)展階段：從1995年至2014年；完善階段：從2015年至今。

（一）起步階段

20世紀70年代，我國的環(huán)境問題逐漸顯現(xiàn)，1972年我國政府派員參加了在瑞典舉辦的聯(lián)合國人類環(huán)境會議。通過此次會議認識到，我國的環(huán)境污染問題的嚴重程度在某一些方面遠超發(fā)達國家，我國保護環(huán)境的立法工作刻不容緩。1979年我國制定了第一部《環(huán)境保護法（試行）》其中明確將土地納入環(huán)境的范圍，要因地制宜的合理使用土地，這也成為了我國第一部保護土地的法律文件。1989年通過了《環(huán)境保護法》首次提出了土壤污染防治的理念。但是上述規(guī)定都只是原則性地規(guī)定了要合理使用土地、合理利用自然資源、合理使用化肥和農(nóng)藥，但何為合理、何為不合理，法律并沒有作出明確的解釋，并且大多數(shù)條文都沒有規(guī)定法律后果，這進一步降低了上述文件的實際作用。在這一階段我國并沒有形成有關(guān)土壤污染防治的法律體系，有關(guān)土壤保護的法律法規(guī)散見于國土、礦產(chǎn)、草原、水污染、農(nóng)產(chǎn)品等相關(guān)的條文中，只是籠統(tǒng)有了保護土地的初見，但還沒有達到“土壤保護”的深 度〔1〕。

（二）發(fā)展階段

1995年我國制定了《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》，規(guī)定了土壤中污染物的最高容許量和監(jiān)測方法。但是該質(zhì)量標準中制定的標準過于單一，無法解決我國土壤污染來源復(fù)雜性、種類多樣性的問題。1998年《土地管理法》經(jīng)過修訂，明確了按土地的用途進行分類，重點保護耕地，同時也強調(diào)了政府保護土地的責(zé)任。

2005-2014期間內(nèi)沒有有關(guān)土壤保護的立法，但國務(wù)院發(fā)布了大量的規(guī)范性文件。在這一階段，我國市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展、工業(yè)水平不斷進步，但相關(guān)的污染事件也不斷增多，這無疑敲響了環(huán)境保護的警鐘〔2〕。在此背景下我國土壤保護的立法工作逐漸展開，增加了大量的行政法規(guī)、規(guī)章，彌補了我國土壤污染防治立法的缺陷。但主要還是以技術(shù)性規(guī)范、規(guī)劃性措施和行政命令的形式呈現(xiàn)，欠缺相應(yīng)的土壤污染防治法。同時土壤污染防治的相關(guān)法律規(guī)范效力較低，責(zé)任劃分不明晰等因素也導(dǎo)致了相關(guān)的環(huán)境保護部門難以發(fā)揮其作用，執(zhí)法效率較低。

（三）完善階段

2015年我國修訂了《環(huán)境保護法》，其中提出了加強對土壤的保護，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、水、生活廢棄物等多方面涉及到了土壤的保護，這在一定程度上彌補了我國在土壤污染防治方面的立法空白。

2016年我國政府發(fā)布《土壤污染防治計劃》，該計劃提出要推進土壤污染防治立法，建立土壤污染防治體系。該防治計劃為制定土壤污染防治法提供了藍本，預(yù)示著土壤污染防治法的出臺。同時也明確了我國污染土壤修復(fù)的任務(wù)。我國的污染土壤修復(fù)工作開始起步，這比大氣污染修復(fù)和水污染修復(fù)整整晚了40年，從側(cè)面印證了污染土壤修復(fù)的復(fù)雜性和艱巨性。

2018年8月31日《土壤污染防治法》通過，自2019年1月1日起施行，這為我國的“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”提供了法律上的指導(dǎo)和保障。中國土壤污染防治的相關(guān)法律規(guī)范從分散走向統(tǒng)一，這對于我國土壤污染防治法制體系的建立具有里程碑式的意義，預(yù)示著我國在可持續(xù)發(fā)展的道路上又邁出了堅實的一步。

三、發(fā)達國家土壤污染防治法制考察

土壤問題早在多年前就已引起世界各國的重視，縱觀世界各國其中有專門立法也有分散立法；有慘痛的教訓(xùn)也有成功的經(jīng)驗；有創(chuàng)新也有保留。法律之間相互配合，相互呼應(yīng)，形成了較為完備的土壤污染防治法律體系。我國土壤污染防治立法起步較晚，因此，應(yīng)借鑒其中的成功經(jīng)驗，完善我國現(xiàn)有的立法。

（一）日本

經(jīng)“骨痛病事件”后日本認識到土壤污染防治的重要性，在1970年修改《公害對策基本法》時，將“土壤污染”列為公害的種類之一。日本的土壤污染防治大致可以分為四個階段：第一階段是農(nóng)用地的土壤污染防治這也是公害事件直接促成的，這一階段典型的法律法規(guī)有1970年的《農(nóng)用地土壤污染防治法》。該法也是日本土壤污染防治立法的開端，該法首次提出土地的污染修復(fù)工作，為《土壤污染對策法》的制定提供了藍本。第二階段是相關(guān)土壤環(huán)境質(zhì)量標準的大規(guī)模制定，一系列土壤環(huán)境質(zhì)量標準的制定，使日本的土壤保護工作有序開展，為環(huán)保部門的執(zhí)法工作提供了依據(jù)。第三階段是城市土壤污染防治法律規(guī)范的制定。隨著農(nóng)村土壤保護立法的健全，城市土壤問題也逐漸顯現(xiàn)出來。2002年《土壤污染對策法》便是以日本的城市土壤為主要對象，該法明確了都、道、府、縣各級行政單位的土壤保護責(zé)任，構(gòu)建了土壤污染調(diào)查、污染土地清潔、修復(fù)工作公示相結(jié)合的城市土壤污染防治體系，使土壤污染防治工作更加系統(tǒng)化。第四階段是放射性物質(zhì)土壤污染防治的立法，2011年太平洋地震引發(fā)海嘯，造成了日本福島核電站核物質(zhì)泄漏，核電站周圍的土壤環(huán)境遭受了巨大的破壞，對此，日本制定了《放射性物質(zhì)污染環(huán)境的特別措施法》，成為了日本預(yù)防放射性物質(zhì)引發(fā)土壤污染的首部法律〔3〕。

（二）美國

美國是較早提出土壤污染防治概念的國家，具有相對系統(tǒng)的土壤污染防治的法律體系，其土壤污染防治工作一直走在世界的前沿。1930-1936年的美國的“黑色風(fēng)暴”事件引起了美國對土壤保護的重視。為此,美國政府在原農(nóng)業(yè)部中增設(shè)土壤保護局專門負責(zé)土壤的保護工作。美國在1935年通過了《土壤保護法》，但這并不是美國土壤污染防治的主要法律依據(jù)。隨著“棕色地塊”問題的出現(xiàn)，美國于1976年制定了《固體廢物處置法》，意圖從源頭上來控制土壤污染，這部法律對固體廢棄物污染土壤的問題作出了全面的規(guī)定。1978年發(fā)生的拉夫運河事件，加速了《環(huán)境反應(yīng)、補償和責(zé)任法》的出臺，該項法案首次提出了“超級基金”的制度，明晰了責(zé)任的承擔(dān)方式。即首先由污染者承擔(dān)土壤污染的責(zé)任，如果尚不能確定責(zé)任主體先由超級基金墊付，然后采取“先治理，后追責(zé)”的原則追究相關(guān)主體的法律責(zé)任。這部法律在一定程度上對《固體廢物處置法》做了補充，是美國治理土壤污染問題的主要法律依據(jù)。此后，美國又出臺了《超級基金增補和再授權(quán)法案》，該修正案創(chuàng)造性地提出了“執(zhí)法和解”〔4〕。這大大增強了超級基金制度的實用性，提高了法院審理土壤污染案件的效率。美國的超級基金制度以保護國民利益為其出發(fā)點，對全球范圍內(nèi)的土壤的保護具有重要意義。

（三）德國

德國作為世界上發(fā)達的工業(yè)國家，在工業(yè)化早期就遇到了土壤污染的問題。在工業(yè)化發(fā)展過程中陸續(xù)頒布了《循環(huán)經(jīng)濟與廢物管理法》、《建設(shè)條例》《聯(lián)邦森林法》等法律法規(guī)。1998年制定了《聯(lián)邦土壤保護法》，該法主要是從農(nóng)業(yè)方面來防治土壤污染，具體表現(xiàn)在：第一，科學(xué)管理土壤、合理利用土地、防止水土流失。第二，合理利用化肥、農(nóng)藥，針對不同的土壤，因地制宜。第三，制定了相應(yīng)肥料的重金屬標準，規(guī)制生產(chǎn)企業(yè)，要求生產(chǎn)符合標準的化肥農(nóng)藥?！堵?lián)邦土壤保護法》也是對以前法律法規(guī)中有關(guān)土壤保護條款的重要補充。值得一提的是，德國于1999年提出將土壤污染標準分別為預(yù)防值、觸發(fā)值、行動值3類，達到不同土壤污染標準的土地具有不同的用途。預(yù)防值是警戒值，如果達到了相應(yīng)指標說明未來有發(fā)生土壤污染的可能，要及時采取措施預(yù)防土壤污染；如果超過觸發(fā)值則說明已經(jīng)達到了進行檢測的必要，需要立即根據(jù)技術(shù)標準進行檢測活動；如果達到了行動值則說明土壤已經(jīng)被污染，不能被人類繼續(xù)利用，需要采取土壤修復(fù)手段消除土壤污染。德國政府制訂的土壤污染分類標準，否定了在歷史上出現(xiàn)的土壤污染標準“一刀切”的做法，對于土地的充分利用以及國民身體健康的保障具有重要意義〔5〕。同時，德國與歐盟接軌加入相關(guān)的土壤保護條約，德國內(nèi)部各州也根據(jù)本州的實際情況制定了各州的法規(guī)，形成了歐盟、聯(lián)邦與聯(lián)邦內(nèi)各州的三重土壤污染防治法律體系。

四、對我國土壤污染防治法的看法

（一）明確各部職責(zé)，落實相關(guān)法律

隨著我國土壤污染防治法律的成文化，土壤保護工作已經(jīng)有了相應(yīng)的法律根據(jù)。但是在具體執(zhí)行方面卻有很大缺陷。目前，我國有權(quán)進行土壤保護工作的部門主要有自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部等，但是各部門之間的職責(zé)劃分不夠明確，往往會發(fā)生相互沖突的情況。一方面，對于各部門有相應(yīng)職權(quán)會形成“都可管，但管不全”的情況，對于污染嚴重且無法追究相關(guān)責(zé)任人的土壤，各部門之前往往會相互推諉，最終造成受污染的土壤面積的不斷擴大。另一方面，對于一些土壤污染較輕，相關(guān)責(zé)任人明確的地塊，各部門為了其自身的利益往往會爭著管，違背執(zhí)法為民的理念，同時有違行政法上“一事不再罰”的理念，即同一行為人不能因同一違法行為遭受兩次以上罰款。因此，國務(wù)院應(yīng)出臺相應(yīng)的工作指導(dǎo)，明確各部門對污染土壤的管轄范圍，防止各部門為了謀取自身利益而趨利避害。相應(yīng)的行政機關(guān)應(yīng)秉持為民執(zhí)法的理念，做到先接受公民的舉報和信訪，而后在行政機關(guān)內(nèi)部確定相應(yīng)的管轄部門，進而提高行政效率，高效地解決土壤污染問題。

（二）劃分土地類型，更新污染標準

隨著土壤污染問題的多樣化，原有的檢測技術(shù)已不足以準確地測出復(fù)雜土壤環(huán)境的有關(guān)指標，政府應(yīng)加大對土壤污染檢測和修復(fù)技術(shù)的資金投入，保證我國土壤保護工作的物質(zhì)基礎(chǔ)。此外，由于我國幅員遼闊不同地區(qū)的土壤環(huán)境的風(fēng)險管控標準各不相同，各個地區(qū)可以制定相應(yīng)的地方標準，但是地方標準不一定要嚴與國家標準，而應(yīng)跟據(jù)各個地區(qū)的污染情況，因地制宜、因時制宜，建立起中央和地方的雙重土壤污染環(huán)境標準。結(jié)合2018年國務(wù)院發(fā)布的農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤風(fēng)險管控標準可以看出，相較于其他發(fā)展中國家，我國政府越來越重視土壤環(huán)境質(zhì)量標準的制定，這對于科學(xué)劃分土地用途，有效進行土壤修復(fù)，準確進行土壤防治具有重要意義。

（三）堅持信息公開，公眾參與原則

我國的《土壤污染防治法》中明確規(guī)定信息公開和公眾參與的制度，信息公開要求土壤的普查報告、檢測數(shù)據(jù)、修復(fù)結(jié)果等要及時上傳全國土壤環(huán)境信息平臺，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。在這方面可以參考法國的“數(shù)據(jù)庫”制度，法國將所有存在土壤污染的土地包括責(zé)任人、造成污染的行為人、處理的機關(guān)及其工作人員、處理方法都記入數(shù)據(jù)庫中。同時法國還有一個專門用于追蹤修復(fù)后的污染土地的數(shù)據(jù)庫，通過全過程的監(jiān)督，保證土壤環(huán)境的安全。公開的信息是公眾參與的前提，有了健全的信息庫還應(yīng)調(diào)動公民參與的積極性。公民的參與應(yīng)當(dāng)在初期參與，發(fā)現(xiàn)在遇到較為嚴重的土壤污染案件時，公民應(yīng)積極行使自己的環(huán)境權(quán)利，及時向有關(guān)部門反映情況，做到防患于未然。此外，司法機關(guān)應(yīng)為公眾參與提供司法保障，接受非政府的環(huán)保組織提起的公益訴訟，保護公眾的環(huán)境保護請求權(quán)。發(fā)揮非政府組織的積極作用，允許其代行公民的司法權(quán)利。

五、結(jié)語

民諺道：“泥土把美麗豐富的色彩給了花朵，而保持著自己的質(zhì)樸?！蓖寥澜o了我們生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它只是一直在默默的奉獻，不求任何回報，而我們不僅沒有善加利用還造成了大量的土壤污染。目前，我國的土壤污染防治法制體系已不斷完善，生態(tài)文明法制建設(shè)取得了巨大進步。雖然還有一些瑕疵有待補正，但我們對于建成“美麗中國”的目標依然充滿信心。同時法制是關(guān)鍵但不是全部，我們不僅要通過法律來保護土壤，還要通過社會生活的方方面面來保護土壤。凝結(jié)全國人民的力量，打贏我國的“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”。