提前收回海域使用權(quán)行政補償糾紛審判實務(wù)研究

李 鋼

(沈陽鐵路運輸中級法院，遼寧 沈陽 110001)

近年來，我國世界第二大經(jīng)濟體的地位日益凸顯。隨著我國不斷深化面向世界的開放型“一帶一路”國際合作，海洋經(jīng)濟已經(jīng)成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展和對外開放中具有全局性的戰(zhàn)略重點。遼寧省近海水域面積6.8萬平方公里，海域廣闊、資源豐富，特別是環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的確定為遼寧發(fā)展沿海經(jīng)濟帶提供了巨大機遇。當前，在大力發(fā)展海洋經(jīng)濟的過程中，國家對現(xiàn)有的海域使用狀況不斷做出調(diào)整，由此產(chǎn)生的涉及海域使用權(quán)提前收回的糾紛也日漸增多?；趯Α吨腥A人民共和國海域管理法》(以下簡稱《海域管理法》)第30條規(guī)定的綜合分析可知，因公益需要提前收回海域使用權(quán)屬于行政征收中的公益征收，國家應(yīng)當給予權(quán)利人相應(yīng)的行政補償。此類行政糾紛的公正處理直接關(guān)系環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展，關(guān)系沿海漁民以及其他海域使用人及時解決生產(chǎn)生活糾紛問題。為此，筆者圍繞提前收回海域使用權(quán)行政補償訴訟實踐需要，結(jié)合各地法院生效案例，對當事人資格確認、法定事由適用和具體補償判定等爭議問題進行探討，嘗試提出審判思路，以促進提前收回海域使用權(quán)相關(guān)行政訴訟糾紛的公正解決，有效推動環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)建設(shè)發(fā)展的規(guī)范化和法治化。

一、原告資格的認定

(一)基于立法解析

依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)的規(guī)定，具備行政訴訟原告的資格應(yīng)滿足主、客觀兩方面的條件：主觀條件是起訴人認為其合法權(quán)益受到該行政行為侵犯，繼而提出自己的訴訟主張，這是引起行政訴訟發(fā)生的原因(1)參見何海波：《行政訴訟法》，北京：法律出版社，2016年3月第2版，第192頁。；客觀條件是起訴人必須與該行政行為之間具有利害關(guān)系，從而享有訴權(quán)，這是行政訴訟形成的根據(jù)。主客觀兩個條件中，客觀條件是作出判斷的實質(zhì)考量內(nèi)容。結(jié)合《行政訴訟法》第25條第1款的規(guī)定，行政訴訟中所指的利害關(guān)系是原告與被訴行政行為之間存在利益關(guān)系，具體包括不利的關(guān)系和有利的關(guān)系，但必須是一種已經(jīng)形成或者必將形成的關(guān)系(2)參見最高人民法院行政審判庭編：《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》釋義，北京：中國城市出版社，2000年版，第27頁。。實踐中，這種關(guān)系主要為直接對起訴人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法利益產(chǎn)生不利影響的關(guān)聯(lián)關(guān)系，通常不包括間接影響的關(guān)聯(lián)關(guān)系。較為典型的表現(xiàn)形式為行政行為減少、消滅了原告的某些權(quán)利義務(wù)，使原告申請、請求不能實現(xiàn)或者部分實現(xiàn)。

在提前收回海域使用權(quán)行政補償訴訟中，行政補償對象通常為原海域使用權(quán)人。海域使用權(quán)人主要是指該海域已頒發(fā)的使用權(quán)證明書上載明的權(quán)利人，系該行政補償行為的相對人。海域使用權(quán)人認為其合法權(quán)益受到該行政行為侵犯，提出自己的主張，符合提起行政訴訟的主客觀條件，當然具備行政訴訟原告資格。然而，實踐中因?qū)嶋H海域使用人的經(jīng)營狀態(tài)多樣以及形成的養(yǎng)殖物所有權(quán)歸屬等情況，關(guān)于起訴人是否具備相關(guān)訴訟的原告資格問題，應(yīng)當著重把握客觀條件即起訴人與被訴行政補償行為之間是否具有利害關(guān)系。

(二)司法案例展開

某鹽場對涉案的4個參圈(養(yǎng)殖海參場所)海域依法取得海域使用權(quán)證，是涉案參圈的海域使用權(quán)人。馬某與某鹽場簽訂承包含4個參圈海域的合同，后馬某將此海域轉(zhuǎn)租給胡某，胡某再次轉(zhuǎn)租給蘇某、王某。在蘇、王經(jīng)營期間，該海域所在管委會頒布《海域征用補償辦法》(以下簡稱《補償辦法》)，上述海域在其收回海域使用權(quán)的范圍內(nèi)。該管委會就此給予鹽場和現(xiàn)經(jīng)營者王某、蘇某補償(3)參見中國裁判文書網(wǎng)：遼寧省高級人民法院(2016)遼行終396號行政裁定書,[EB/OL].http://wenshu.court.gov.cn/.。在胡某提起的相關(guān)行政補償案件中，關(guān)于如何確定海域補償對象，胡某是否具有提起海域補償訴訟的原告資格等問題值得研究。

該案中，為征收涉案海域使用權(quán)進行補償，該管委會依法并結(jié)合實際制定了《補償辦法》?！堆a償辦法》第9條規(guī)定：“海域征用補償對象為海域使用權(quán)人”；第5條規(guī)定：“本辦法所指海域使用權(quán)人，是指依法取得海域使用權(quán)證書或其他有效權(quán)屬證明，從事海水養(yǎng)殖和捕撈生產(chǎn)的單位和個人”。其中，關(guān)于“其他有效權(quán)屬證明”在《補償辦法》第5條、第14條、第16條第1款、第17條第1款中均有表述，該管委會將其涵義界定為“其他依法取得政府或政府相關(guān)部門頒發(fā)的除《海域使用權(quán)證書》外的其他權(quán)屬證書，不包括承包經(jīng)營合同等合同類文書”。即“其他有效權(quán)屬證明”是在用海人未取得《海域使用權(quán)證書》而使用海域的情形下，依法獲得的政府或政府相關(guān)部門頒發(fā)的合法使用海域的其他有效證明，故《補償辦法》關(guān)于補償對象的規(guī)定與上位法一致。該管委會根據(jù)《補償辦法》的規(guī)定，將持有該涉案參圈的海域使用權(quán)證書的某鹽場確定為補償對象于法有據(jù)。同時，該鹽場沒有直接經(jīng)營而是將其承包給他人且多層轉(zhuǎn)包，致使海域使用權(quán)人與實際經(jīng)營人不一致。因承包從事養(yǎng)殖業(yè)務(wù)，所以，因海域征收而一同被征收的養(yǎng)殖物所有權(quán)應(yīng)歸屬實際經(jīng)營人。對征收海域中養(yǎng)殖物的補償對象應(yīng)確定為依據(jù)合同關(guān)系確定的征海時仍然從事養(yǎng)殖生產(chǎn)的實際經(jīng)營者。因為實際經(jīng)營者與被征收海域的相關(guān)設(shè)施及收益關(guān)系最為密切，且經(jīng)營是使用的特定載體之一，涉案征收補償理應(yīng)包括養(yǎng)殖物及相關(guān)設(shè)施，故實際經(jīng)營者王某、蘇某亦應(yīng)作為征收涉海域使用權(quán)的補償對象。

對于胡某而言，該管委會提前收回海域使用權(quán)的行為，并沒有涉及征收其財產(chǎn)，胡某對涉案參圈不應(yīng)享有獲得補償?shù)臋?quán)利，其向管委會主張補償款既無事實依據(jù)，也不符合法律規(guī)定，胡某無權(quán)向管委會主張補償。在該案一系列轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包的行為中，胡某的法律地位僅是馬某與某鹽場合同中的次承租人和下位合同中的轉(zhuǎn)租人，而不是該案一系列租賃合同中的出租人，其不享有涉案海域使用權(quán)人的補償權(quán)。同時，胡某將參圈轉(zhuǎn)租給后手即實際經(jīng)營者蘇某、王某，其既非參圈所有權(quán)人，又非養(yǎng)殖物所有權(quán)人，因此，涉案提前收回海域使用權(quán)的行為不涉及胡某的財產(chǎn)，胡某不應(yīng)享有獲取行政補償?shù)臋?quán)利。依據(jù)《行政訴訟法》第25條第1款的規(guī)定，鑒于胡某并不享有涉案參圈的補償利益，其與該案的被訴行政行為即管委會所作出的補償行為之間沒有利害關(guān)系，故胡某不具備提起訴訟的原告主體資格。

當然，如果胡某具有合法有效的證據(jù)證明其對參圈投資沒有收回，基于合同約定或者添附等享有財產(chǎn)權(quán)益的，應(yīng)當依據(jù)民事法律規(guī)范另行主張權(quán)利，而無權(quán)直接向該管委會提出行政補償要求。司法實踐中，補償義務(wù)主體在知道或者應(yīng)當知道承租人具有獨立的補償利益，既不在其與原海域使用權(quán)人和實際經(jīng)營人簽訂的補償協(xié)議或者作出的補償決定中給付上述獨立的補償利益，也不另行與該承租人簽訂補償協(xié)議或者作出補償決定解決上述獨立的補償利益問題的，該承租人有權(quán)以自己名義主張上述獨立的行政補償利益。

(三)思考與延伸

從司法實踐看，提前收回海域使用權(quán)行政補償行為“具有利害關(guān)系”的原告，顯然不限于提前收回海域使用權(quán)行政補償行為的行政相對人，還應(yīng)包括有利害關(guān)系的第三人。“具有利害關(guān)系”作為原告主體資格要件，具體要求起訴人在向法院提起訴訟時，其提交的起訴材料需具有顯示其“可能”因為提前收回海域使用權(quán)行政補償行為導(dǎo)致權(quán)益受到損害的初步證明。同時，2020年施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》對于協(xié)議外利害關(guān)系人原告資格作出了更加明確的規(guī)定(4)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第5條是關(guān)于協(xié)議外利害關(guān)系人原告資格的規(guī)定，雖規(guī)定中未明確提及海域使用權(quán)等補償問題，但提前收回海域使用權(quán)作為公益征收一種，不論在其性質(zhì)類似征收土地的協(xié)議，還是從該規(guī)定的兜底條款來看，都應(yīng)適用于海域使用權(quán)方面補償協(xié)議。，應(yīng)當認真把握行政協(xié)議具有不同于傳統(tǒng)單方行政行為的公私雙重特性。鑒于提前收回海域使用權(quán)補償協(xié)議屬于行政協(xié)議，判斷協(xié)議外利害關(guān)系人的原告資格，要在適當考量合同相對性原則影響的同時，重點審查其與該補償協(xié)議是否存在利害關(guān)系且其固有利益受損的情形。

二、適格被告的確定

如前所述，提前收回海域使用權(quán)屬于海域使用權(quán)征收范疇。針對海域征收實施與補償問題，《海域管理法》明確規(guī)定原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)，縣級以上人民政府海洋行政主管部門對海域使用申請進行審核并報有批準權(quán)的人民政府批準。我國海域的使用權(quán)分別由國務(wù)院批準和地方人民政府批準，收回海域使用權(quán)的主體為縣級以上人民政府。從《遼寧省海域使用管理辦法》第22條規(guī)定來看，因公共利益或者國家安全等原因，需要提前收回海域使用權(quán)的，原批準用海的人民政府對海域使用權(quán)人應(yīng)當給予相應(yīng)補償。因此，收回海域使用權(quán)的補償主體為收回海域使用權(quán)的主體，也是原批準用海的縣級以上人民政府。

在實踐中，很多海域征收補償協(xié)議并非為縣級以上人民政府與被征收補償人所簽訂，存在大量被征收海域所在的街道辦、村委會或者開發(fā)建設(shè)公司與被征收人簽訂的“海域征收補償協(xié)議”的情況。對此，法院應(yīng)當如何認定海域征收補償主體即行政訴訟被告？

第一，關(guān)于政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)簽訂海域征收補償協(xié)議的補償主體認定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》(法釋〔2018〕1號)第20條第3款規(guī)定：“沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第26條規(guī)定的委托，應(yīng)當以該行政機關(guān)為被告”。在海域征收補償案件中，目前尚無法律法規(guī)授權(quán)某個行政機關(guān)下屬機構(gòu)或者其他組織有權(quán)進行海域征收補償，故主體仍為縣級以上人民政府。所以，政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者派出機構(gòu)(如管委會、街道辦)在海域征收補償過程中與被征收人簽訂征收補償協(xié)議的行政法律關(guān)系中，其本身并非海域征收補償法律關(guān)系的主體，補償主體仍為縣級以上人民政府。

第二，關(guān)于非行政機關(guān)所簽訂海域征收補償協(xié)議的補償主體認定。在實踐中較為常見的情形是開發(fā)建設(shè)公司、投資公司等非行政機關(guān)作為補償協(xié)議的“主體”與被征收補償人訂立征收補償協(xié)議。鑒于行政訴訟被告應(yīng)當是作出具體行政行為的行政機關(guān)即法律法規(guī)授權(quán)的依法獨立登記的行政組織，開發(fā)公司等經(jīng)營性企業(yè)并非行政組織，是否屬于委托授權(quán)尚須審查法定依據(jù)，故無法成為行政訴訟的被告，亦非征收補償協(xié)議法律關(guān)系的主體。據(jù)此，該海域征收補償主體仍為有權(quán)收回海域使用權(quán)的人民政府。

值得注意的是，如果上述海域征收補償協(xié)議符合“行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”(5)參見最高人民法院行政庭著：《〈最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定〉理解與適用》，北京：人民法院出版社，2020年7月1日版，第31頁。的要求，則屬于行政訴訟法第12條第1款第(十一)項規(guī)定的行政協(xié)議；對于由政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)簽訂的行政協(xié)議，根據(jù)情況可視為行政委托；對于由開發(fā)建設(shè)公司、投資公司等企業(yè)單位簽訂的協(xié)議，原海域使用權(quán)人若根據(jù)協(xié)議以開發(fā)建設(shè)公司等為被告提起行政訴訟的，則法院有必要向起訴方釋明其應(yīng)以補償機關(guān)為被告，并可將開發(fā)建設(shè)公司等企業(yè)單位列為第三人參加訴訟。

三、法定事由的適用

(一)公共利益的界定

提前收回海域使用權(quán)的法定事由是因公共利益或者國家安全的需要。基于提前收回海域使用權(quán)的征收性質(zhì)，事由所稱“國家安全”通常包括制止分裂活動、抵御外國入侵、維護國家領(lǐng)土主權(quán)完整等。從概念外延方面分析，國家安全顯然是涵蓋在公共利益之內(nèi)，并且維護國家安全應(yīng)屬于重大的“公共利益”。提前收回海域使用權(quán)的法定事由將“國家安全”單獨區(qū)分出來，更多意義在于凸現(xiàn)“國家安全”的重要且不可替代性。所以，作為提前收回海域使用權(quán)法定事由的“公共利益”系指除維護國家安全需要之外的公共利益。

在我國以往的土地征收實踐中，行政機關(guān)對“公共利益”范疇的擴大曾導(dǎo)致了土地征收權(quán)濫用的情形。為此，應(yīng)當正確把握提前收回海域使用權(quán)中的“公共利益”，避免海域使用權(quán)收回重蹈以往土地征收工作的“覆轍”。根據(jù)《海域管理法》的有關(guān)規(guī)定，符合“公共利益”的用海項目具體包括：

一是免繳海域使用金的用海項目基本上符合“公共利益”的要求?！逗Ｓ蚬芾矸ā分幸?guī)定了海域有償使用制度，規(guī)定了免繳和減交海域使用金的情形。其中第35條規(guī)定：“下列用海，免繳海域使用金：(一)軍事用海；(二)公務(wù)船舶專用碼頭用海；(三)非經(jīng)營性的航道、錨地等交通基礎(chǔ)設(shè)施用海；(四)教學、科研、防災(zāi)減災(zāi)、海難搜救打撈等非經(jīng)營性公益事業(yè)用?！?。

二是部分減交海域使用金的用海項目符合“公共利益”的要求?！逗Ｓ蚬芾矸ā芬?guī)定，公用設(shè)施用海和國家重大建設(shè)項目用?？梢詼p交海域使用金。比如，對整個社會經(jīng)濟發(fā)展意義重大的交通工程項目，事關(guān)海洋自然保護區(qū)和重要漁業(yè)資源繁殖區(qū)的設(shè)立項目等，都應(yīng)當屬于公共利益的范疇(6)參見吳繼陸，張志華：“海域使用權(quán)收回的幾個法律問題” ,載《海洋開發(fā)與管理》2007年第1期，第59-63頁。。

另外，在我國部分沿海地區(qū)的現(xiàn)有規(guī)定中，海域使用權(quán)提前收回的原因還包括海洋功能區(qū)劃的調(diào)整、工程建設(shè)的需要等，對此，海域使用權(quán)的提前收回應(yīng)嚴格按照法律規(guī)定實施。一個項目或者是規(guī)劃如需用?？煞裉崆笆栈睾Ｓ蚴褂脵?quán)需要通過對具體項目的立項、審批、性質(zhì)、用途等進行分析，方可確認是否屬于《海域使用管理法》規(guī)定的海域使用權(quán)提前收回的情形(7)參見關(guān)正義，董世華：“用益物權(quán)視角下的海域使用權(quán)提前收回研究”，載大連海事法院官網(wǎng),http://www.dlhsfy.gov.cn/court/index.html.。應(yīng)予注意的是，近年來實踐中出現(xiàn)一些不屬于公共項目，但由建設(shè)單位、施工單位與海域使用權(quán)人協(xié)商確定補償費用的現(xiàn)象，對此在不違反海域監(jiān)管規(guī)范的情況下，可以考慮依據(jù)民事法律法規(guī)處理。

(二)典型裁判解讀

以榕某船舶公司與某省人民政府收回海域使用權(quán)案為例。榕某船舶公司以該公司項目已取得相關(guān)海域使用權(quán)，后被某省人民政府以公共利益之需而決定收回為由提起行政訴訟。法院生效判決認為，根據(jù)《海域管理法》第30條的規(guī)定，公共利益或者國家安全是某省人民政府收回海域使用權(quán)的法定要件。該案中，某省人民政府以某鐵路跨海大橋工程建設(shè)用海需要為由，決定收回榕某船舶公司的海域使用權(quán)，并承諾予以補償。該鐵路跨海大橋已經(jīng)國家發(fā)改委批復(fù)同意建設(shè)，該工程建設(shè)需要占用榕某船舶公司使用的海域。因交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于典型的公共利益，故某省人民政府決定收回案涉海域使用權(quán)，符合法定的收回事由。根據(jù)該鐵路跨海大橋的規(guī)劃設(shè)計和安全需要，鐵路大橋建設(shè)事實上將導(dǎo)致榕某船舶公司的有關(guān)建設(shè)項目無法實施，榕某船舶公司在相關(guān)民事訴訟中對此也予以認可，因此，某省人民政府根據(jù)大橋建設(shè)需要收回榕某船舶公司全部海域使用權(quán)，事實依據(jù)充分。綜上，對照上述符合“公共利益”的用海項目，分析該案事實和裁判理由，涉案鐵路跨海大橋系由國家發(fā)改委批復(fù)同意建設(shè)，用海需要屬于非經(jīng)營性的航道、錨地等交通基礎(chǔ)設(shè)施用海范圍。該項目關(guān)系社會經(jīng)濟發(fā)展，意義重大，因此對榕某船舶公司征收海域使用權(quán)符合“公共利益”的事由；加之該跨海大橋客觀上阻斷了榕某船舶公司自有項目的出海通道，使其填海、運營等活動難以正常進行。在此情形下，某省人民政府整體收回訴爭的全部海域使用權(quán)，對榕某船舶公司一并予以補償，兼顧了實現(xiàn)行政目標與行政手段之間的平衡，符合比例原則的要求，具有合理性(8)參見中國裁判文書網(wǎng)：最高人民法院(2018)最高法行申1452號行政裁定書,[EB/OL].http://wenshu.court.gov.cn/.。

四、補償程序的審查

對于提前收回海域使用權(quán)的行政補償程序，《中華人民共和國海域使用管理法》并未做出明確規(guī)定，長期以來各省市主要是通過制訂相關(guān)海域使用補償辦法加以規(guī)范。通常情況下，經(jīng)市級人民政府批準提前收回海域使用權(quán)的，相關(guān)職能部門要對用海情況進行調(diào)查，制定實施方案、確定補償標準；經(jīng)政府批準后，發(fā)布公告并通知海域使用權(quán)人登記，公示實施方案，與海域使用權(quán)人簽訂補償協(xié)議等。實踐中，應(yīng)重點審查補償程序中公告、通知、委托評估等環(huán)節(jié)的合法性，這不僅關(guān)乎補償對象的知情權(quán)，有利于保護其合法權(quán)利，還便于糾正行政機關(guān)收回權(quán)的濫用。因此，相關(guān)公告和通知等程序出現(xiàn)明顯瑕疵問題，構(gòu)成該補償程序輕微違法，且對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的，將導(dǎo)致判決確認行政補償決定違法；對程序違法性質(zhì)或者情節(jié)嚴重，或者因程序違法對原告權(quán)利產(chǎn)生實際影響的，除行政機關(guān)已自行改變原違法決定，而原告仍要求確認違法等情形外，將導(dǎo)致判決撤銷該補償決定并限期作出新的補償決定。

例如，于某、孫某與某管委會簽訂了承包某海域的合同后，管委會決定提前收回兩人經(jīng)營某海域的使用權(quán)。管委會在通知海域養(yǎng)殖戶準備材料、等候登記及確定補償數(shù)額過程中，對收回海域使用權(quán)、確定承包水域面積、確定補償養(yǎng)殖物、現(xiàn)場勘測取樣等重要環(huán)節(jié)，只通知了該海域的共同承包人于某，而沒有通知另一個承包人孫某；管委會公布的關(guān)于補償數(shù)額決定的“補償公示表”名單里也只有于某而無孫某。對此，孫某提起要求撤銷該行政補償決定的訴訟。法院判決認為，一是關(guān)于補償決定的表現(xiàn)形式。針對管委會公布的關(guān)于涉案海域水產(chǎn)養(yǎng)殖項目動遷補償費決定的公告及“補償公示表”，因管委會與于某、孫某沒有達成一致意見，且沒有簽訂補償協(xié)議，可以認定該“補償公示表”是管委會補償決定的具體表現(xiàn)形式。二是關(guān)于補償決定的實體審查。于某、孫某二人是共同承包人，兩人承包海域的使用權(quán)被提前收回后均應(yīng)得到行政補償，但管委會公布的補償金額僅僅是針對承包人于某的補償，而并不是針對于某、孫某二人的補償，即管委會并未對孫某作出補償決定，侵犯了孫某的合法權(quán)利，該補償決定應(yīng)予撤銷。三是關(guān)于補償決定的程序?qū)彶椤Ｔ诙斯餐邪覜]有相關(guān)授權(quán)委托的情況下，管委會在收回二人承包的海域使用權(quán)過程中，有關(guān)收回承包海域面積的確認、養(yǎng)殖物補償種類的選擇、評估過程的參與、決定補償數(shù)額的告知等直接關(guān)系權(quán)利人利益的重大事項僅通知于某一人，侵犯了權(quán)利人孫某的參與權(quán)、知情權(quán)及提出異議等權(quán)利，不符合程序正當要求，屬于嚴重程序瑕疵。因此，基于補償決定實體上缺乏補償數(shù)額依據(jù)且侵犯了孫某的合法權(quán)利，程序上存在嚴重瑕疵，不符合法律規(guī)定，故判決對該補償決定予以撤銷，要求該管委會在三個月內(nèi)依法作出對于某、孫某海域使用權(quán)被收回的補償決定(9)參見中國裁判文書網(wǎng)：大連海事法院(2017)遼72行初1號行政判決書，遼寧省高級人民法院(2017)遼行終1259號行政判決書,[EB/OL].http://wenshu.court.gov.cn/.。

五、具體補償?shù)呐卸?/h2>

(一)補償方式選擇

司法實踐中，行政補償?shù)姆绞街饕譃橹苯友a償和間接補償兩種。

直接補償主要是指經(jīng)濟性補償，包括金錢補償、返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀和實物補償。在提前收回海域使用權(quán)補償相關(guān)案件中，多以金錢補償為主，主要包括海域及其地上建筑物、附著物和構(gòu)筑物的金錢補償。此外，還應(yīng)包括困難補償，即征?；顒右鸬呢敭a(chǎn)損失補償。返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀補償方式較為鮮見，而實物補償是正在探索運用的一種輔助補償方式。實物補償方式主要有產(chǎn)權(quán)調(diào)換、 開發(fā)荒地灘涂、 調(diào)劑土地、外遷等。

考慮我國的現(xiàn)實情況，海域使用權(quán)人多為漁民群體，收回其特定海域使用權(quán)將導(dǎo)致其主要收入劇減，甚至無法維持生計。因此，調(diào)整賦予其新的海域使用權(quán)將是較好的解決辦法之一。雖然異地搬遷受到很多客觀條件的限制且實踐中較少應(yīng)用，但對于解決海域使用權(quán)人的現(xiàn)實問題具有積極的意義。從這個角度考慮，應(yīng)當注意給予原海域使用權(quán)人相應(yīng)的搬遷補償費或者適當增加補償金。

間接補償主要指政策性補償。在提前收回海域使用權(quán)補償實踐中，主要包括解決農(nóng)轉(zhuǎn)非指標、優(yōu)先安排就業(yè)、減免稅費、醫(yī)療撫恤或提供其他政策上的優(yōu)惠和照顧等。當然，這些措施主要在特定案件中作為雙方協(xié)商談判的條件，而在判決中直接體現(xiàn)的極少。

(二)補償標準評判

我國提前收回海域使用權(quán)的補償標準，可以由雙方協(xié)商或者委托具有評估資格的評估機構(gòu)根據(jù)海域使用權(quán)人使用海域的年限和開發(fā)利用等情況，結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H經(jīng)濟狀況評估確定。在具體補償訴訟中應(yīng)當重點考量以下因素。一是時間因素。海域使用權(quán)人承包經(jīng)營的時間成本越多，提前收回海域使用權(quán)時應(yīng)當考量適當增加補償金；二是成本收益因素。分析海域使用權(quán)人投入成本以及預(yù)期收益的實現(xiàn)狀況，以填補損失為目的，合理分配補償金。另外，在補償金計算問題上，可以適當將具體案件的復(fù)雜性與權(quán)利人的承受能力作為裁判的考量因素。

實踐中，對于補償標準經(jīng)雙方充分協(xié)商或委托評估自愿達成一致意思表示，從而簽訂海域使用權(quán)補償協(xié)議的，除非因原海域使用權(quán)人在簽訂協(xié)議時受到脅迫、欺詐或者對補償標準存在重大誤解，抑或履行協(xié)議補償標準顯失公平，否則對以否定已協(xié)議好的相關(guān)補償標準為由訴請撤銷該行政協(xié)議的，不應(yīng)予以支持(10)參見最高人民法院行政庭著：《〈最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定〉理解與適用》，北京：人民法院出版社，2020年7月1日版，第207-208頁。。同時，對于雙方未就補償標準達成一致協(xié)議或者僅系行政機關(guān)單方提供補償標準的情形下，現(xiàn)行立法并沒有規(guī)定海域使用權(quán)人對補償標準不認可的救濟途徑。而依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對集體土地征收補償標準有異議的，可依循的救濟途徑為：一是先由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；二是協(xié)調(diào)不成的，應(yīng)當依照《行政復(fù)議法》向上一級地方人民政府申請復(fù)議(即行政裁決)(11)參見耿寶建，殷勤：“集體土地征收與補償過程中可訴行為的判定與審查——兼談《土地管理法》修改建議”，載《法律適用》，2019年第1期，第76-91頁。。在收回海域使用權(quán)的補償標準上是否可以參考借鑒上述規(guī)定值得探索。目前，各地區(qū)相繼通過征海補償辦法，對一定區(qū)域的征海補償標準予以統(tǒng)一規(guī)定，并在一定范圍內(nèi)普遍適用。如果該標準體現(xiàn)在征收決定或者安置補償實施方案中，筆者認為,對其可以參照上述土地征收中補償標準的情形。雖然提前收回海域使用權(quán)補償并未規(guī)定復(fù)議或裁決制度，但是在現(xiàn)行法律規(guī)定下，承認其訴權(quán)是保護原使用權(quán)人合法權(quán)益的應(yīng)有之義。從司法實踐的部分案件看，多數(shù)海域征收補償之訴涉及對補償標準的質(zhì)疑。比如，某案件原告對行政機關(guān)針對其征海安置補償方案中明確的海面養(yǎng)殖浮筏每畝補償費按前三年平均畝產(chǎn)值2倍的標準補償不服，認為至少應(yīng)參照《土地管理法》的征地補償標準按照前三年平均年產(chǎn)值的5倍計算補償標準。當然，按照《土地管理法》的征地補償超標準來計算海域使用補償是沒有依據(jù)的(12)參見中國裁判文書網(wǎng)：遼寧省高級人民法院(2017)遼行終376號行政判決書,[EB/OL].http://wenshu.court.gov.cn/.，反映出涉案雙方對收回海域使用權(quán)的具體補償標準存在爭議是客觀且現(xiàn)實的。審判實踐中對海域使用涉及具體養(yǎng)殖品補償?shù)陌讣?，通常采用的方法是是結(jié)合養(yǎng)殖品類及當?shù)貙嶋H情況，合理確定補償標準。

(三)補償金額裁量

當前，提前收回海域使用權(quán)補償與土地征收類似，補償范圍原則上限于權(quán)益人的財產(chǎn)損失。對于海域使用權(quán)的提前收回導(dǎo)致的間接損失雖然沒有明確規(guī)定給予特別補償，但是在確定具體補償金額時，應(yīng)綜合考慮海域使用權(quán)人未來需要抵御的風險因素，比如擇業(yè)、生產(chǎn)、生活等，以緩和被動失去海域可能帶來的生存危機，保護海域使用權(quán)人的正當權(quán)益。就征收補償而言，除了有形的損失必須予以補償外，對權(quán)利人因此而遭受的其他損失(包括精神損失)予以公正合理的補償，將成為社會發(fā)展的必然趨勢(13)參見江必新：《國家賠償法原理》，北京：中國人民公安大學出版社，1994年版，第139頁。。目前，筆者尚未見到對在收回海域使用權(quán)過程中造成被征收人精神損害的判決予以補償?shù)乃痉ò咐?。隨著社會的進步，公民權(quán)利將受到更合法更合理更充分的保護，上述涉及公民權(quán)利的補償必將逐步得到完善。

六、結(jié)語

提前收回海域使用權(quán)的實質(zhì)屬于公益征收范疇，但對其征收程序的法律規(guī)定較少。當前在海域征收補償過程中，補償義務(wù)機關(guān)與相關(guān)利害人之間因利益不協(xié)調(diào)或者程序違法等情形，形成的行政補償訴訟日益增多，法院對于此類訴訟的當事人確認、法定事由適用等諸多問題尚需認真把握研究。應(yīng)當認識到，當前司法裁判正在逐步彰顯規(guī)則引領(lǐng)與價值導(dǎo)向，如前所述，收回海域使用權(quán)實踐中出現(xiàn)的連環(huán)轉(zhuǎn)租人之間的利益分歧，影響了行政補償有序進行。若將上述事由產(chǎn)生的利益分配問題交由行政補償解決顯然難以勝任?，F(xiàn)有裁判認可實踐中的補償方式和對象，明確連環(huán)轉(zhuǎn)租人之間就經(jīng)營投資等權(quán)益爭議屬于民事爭議范疇，從而厘清了法院解決此類糾紛的正當路徑。提前收回海域權(quán)行政補償訴訟方面存在大量開放性研究領(lǐng)域，筆者嘗試針對部分問題展開探討，并結(jié)合具體案件裁判做出初步歸納分析，期待今后有更多研究者持續(xù)關(guān)注這一領(lǐng)域，通過問題研判、提煉規(guī)則、實質(zhì)解紛和凝聚學理，積極推進公正司法、法治政府和行政法學研究高質(zhì)量融合發(fā)展。