我國(guó)檢察公益聽證程序應(yīng)用問題研究

張明利，楊 坤

(1.四川大學(xué)，四川 成都 610000；2.四川省犍為縣人民檢察院，四川 犍為 614499)

英國(guó)普通法自然正義理念析出的“得到聽證的機(jī)會(huì)”作為一項(xiàng)傳統(tǒng)程序性原則，指在政府決定行為中現(xiàn)有充分利益或者其權(quán)利因之處于危險(xiǎn)之中的“個(gè)人”，應(yīng)當(dāng)有權(quán)獲得一個(gè)知悉不利證據(jù)，并利用反駁、交叉質(zhì)詢及論辯等武器來作出應(yīng)對(duì)的機(jī)會(huì)(1)參見邁克爾·貝勒斯：《程序正義——向個(gè)人的分配》，鄧海平譯，北京：高等教育出版社，2005年版，第73頁。。該項(xiàng)原則移植到我國(guó)檢察領(lǐng)域一開始并非為“聽證”，而是“公開審查”(2)參見1999年《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件公開審查程序試行規(guī)則》、2000年《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定(試行)》和2001年《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規(guī)則(試行)》。。截至目前，聽證之定義在我國(guó)仍較模糊，《元照英美法詞典》將聽證解釋為“hearing”，與聽審?fù)x，即可就爭(zhēng)議問題提供證據(jù)、陳述理由，并由具有裁判權(quán)的個(gè)人或機(jī)關(guān)作出裁決的相對(duì)正式的程序(3)參見薛波主編：《元照英美法詞典》，北京：北京大學(xué)出版社，2017年版，第630頁。?！瓣愂隼碛伞薄白鞒霾脹Q”由“并”字連接，具有兩種或兩種以上事物平排、同等重要之意，即裁定要在聽取當(dāng)事人發(fā)表意見、陳述理由的基礎(chǔ)上作出。

聽證程序作為舶來品，最先適用于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，后逐漸擴(kuò)展到刑事、民事、行政檢察領(lǐng)域，成為檢察機(jī)關(guān)案件辦理選擇程序之一。2017年《民事訴訟法》《行政訴訟法》修改，檢察公益訴訟制度得以正式確立，成為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)“新”職能，聽證程序在各地檢察公益案件辦理中開始出現(xiàn)。2020年7月，最高人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱“最高檢”)作出“全面推開公開聽證，努力實(shí)現(xiàn)公平正義”的工作部署，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、各個(gè)業(yè)務(wù)條線提高認(rèn)識(shí)，全面推開公開聽證。2020年10月20日，最高檢舉行“檢察聽證，讓公平正義可觸可感可信”新聞發(fā)布會(huì)并發(fā)布《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《聽證工作規(guī)定》)，首次以立法形式統(tǒng)一確立檢察機(jī)關(guān)適用聽證的一般性規(guī)范，檢察公益訴訟聽證開始呈現(xiàn)“噴涌式”發(fā)展態(tài)勢(shì)。然而，由于公開聽證探索初期的學(xué)術(shù)理論研究較少，且皆是以公益訴訟個(gè)別案件類型為研究對(duì)象進(jìn)行的單一研究，對(duì)實(shí)踐無法起到理論指導(dǎo)作用。此外，一般性適用規(guī)范的含糊性特征引發(fā)了司法實(shí)踐中運(yùn)用聽證工作的基本定位不清，功能把握不準(zhǔn)的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為過度拔高聽證員地位、忽視公民主體參與。另外，需要進(jìn)一步改善的司法環(huán)境和有限的司法資源也無法應(yīng)對(duì)“應(yīng)聽盡聽”“聽證全覆蓋”的倡議。

因而，有必要對(duì)檢察公益訴訟聽證程序進(jìn)行通盤仔細(xì)研究，審視聽證程序在檢察公益訴訟案件辦理過程中的運(yùn)行現(xiàn)狀，探尋其本來含義，以便準(zhǔn)確把握其功能定位，繼而展開制度性建構(gòu)。

一、檢察公益訴訟聽證程序?qū)嵺`運(yùn)行狀況

以訴訟類型為基準(zhǔn)，檢察公益訴訟可以劃分為民事公益訴訟(包括刑事附帶民事公益訴訟)和行政公益訴訟。2020年1月至9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入訴前程序的公益訴訟案件共計(jì)90357件，其中民事類案件8746件，占訴前程序總數(shù)9.7%；行政類案件81611件，占比90.3%。從案件領(lǐng)域看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件51370件，占比高達(dá)56.9%；其次為食品藥品安全領(lǐng)域案件15068件，占比16.7%(4)參見“2020年1至9月全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)”，載最高人民檢察院官網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202010/t20201019_482434.shtml#2，最后訪問日期：2021年1月14日。。聽證程序的引入，使實(shí)務(wù)中相應(yīng)出現(xiàn)單一民事公益訴訟聽證、刑事附帶民事公益訴訟聽證和行政公益訴訟聽證，且集中適用于行政公益訴訟類型下生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件。

表1 2020年1-9月檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件數(shù)據(jù)

表2 2020年1-9月檢察機(jī)關(guān)公益訴訟訴前程序案件所涉領(lǐng)域分布量

基于聽證程序適用與行政公益前置程序即提出行政訴前檢察建議在時(shí)間段上的高度重合，在實(shí)務(wù)中存在以下兩種圍繞“檢察建議”進(jìn)行的聽證程序流程建構(gòu)模式：

一是行政行為履職不當(dāng)核實(shí)聽證會(huì)。召開聽證會(huì)，對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)不作為或履職不當(dāng)行為進(jìn)行核實(shí)，在確認(rèn)事實(shí)無誤且權(quán)利義務(wù)劃分明確的基礎(chǔ)上以“現(xiàn)場(chǎng)送達(dá)、公開宣告”方式送達(dá)檢察建議書。

二是檢察建議整改落實(shí)評(píng)議聽證會(huì)。檢察機(jī)關(guān)在獲得線索并查明事實(shí)、證據(jù)后提出檢察建議，事后通過召開檢察建議整改情況公開聽證會(huì)，對(duì)行政機(jī)關(guān)針對(duì)檢察建議進(jìn)行的整改落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)議。

表3 2020年以來檢察機(jī)關(guān)圍繞“檢察建議”召開聽證會(huì)的實(shí)例

公益訴訟訴前磋商機(jī)制是檢察實(shí)務(wù)中常用的一種公益訴訟案件解決機(jī)制，指檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟前以召開“磋商會(huì)”的方式與相關(guān)人員就案件事實(shí)、義務(wù)劃分等問題進(jìn)行協(xié)商的案件處理機(jī)制(5)參見“恩施州首個(gè)公益訴訟案件訴前磋商會(huì)在巴東舉行”，載恩施新聞網(wǎng)，http://www.enshi.cn/2020/0430/976133.shtml；“公益訴訟訴前磋商提升辦案質(zhì)效，載新疆法制報(bào)網(wǎng)”，http://www.xjfzb.com/contents/352/183955.html；“磋商會(huì)議新形式，實(shí)現(xiàn)公益司法保護(hù)‘雙管齊下’——呼和浩特市人民檢察院召開公益訴訟訴前磋商會(huì)”，載呼和浩特市人民檢察院網(wǎng)，http://www.hohohot.jcy.gov.cn/tpxw/202007/t20200708_2871996.Shtml.。從公益訴前解決的實(shí)踐案例來看，當(dāng)前啟動(dòng)磋商機(jī)制與聽證程序案件類型雷同，且在程序建構(gòu)方面具有高度重合性，兩者混合適用、同案不同處理的情況較為突出。如針對(duì)非法采砂而相關(guān)行政機(jī)關(guān)履職不當(dāng)造成破壞生態(tài)環(huán)境和資源的問題，2020年4月陜西省寶雞市F縣人民檢察院通過召開訴前聽證會(huì)，邀請(qǐng)聽證員出席并發(fā)表意見的方式予以結(jié)案；而2020年6月遼寧省L市人民檢察院則以召開公益訴訟案件磋商會(huì)議的方式就解決方案進(jìn)行討論。

此外，邀請(qǐng)聽證員參加聽證會(huì)并針對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律適用和案件處理等問題發(fā)表意見在立法和實(shí)務(wù)中已成為必然，而公民代表卻并非是聽證會(huì)出席人員的必要選項(xiàng)。出席聽證會(huì)的人員類型全部由檢察官抉擇。從見諸雜志、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體以及筆者對(duì)檢察實(shí)踐工作的調(diào)研情況來看，各地多數(shù)公益訴訟聽證會(huì)聽證員組成人員皆為(市、縣)人大代表、政協(xié)委員等固定人員，且部分聽證會(huì)未邀請(qǐng)群眾代表參與。

二、檢察公益訴訟聽證程序現(xiàn)存問題根源剖析

當(dāng)前，聽證會(huì)、磋商會(huì)適用案件范圍不明確，兩種方式混用的問題較為突出。聽證的公開性要求加大了檢察官的工作量，易使其更傾向于較為封閉式的訴前磋商。即使是檢察機(jī)關(guān)為滿足考核要求而召開的聽證會(huì)，從聽證員組成情況來看，其參與者多數(shù)由具有政治背景的人大代表、政協(xié)委員等固定人員及有關(guān)行政機(jī)關(guān)代表組成，相當(dāng)一部分聽證會(huì)根本沒有邀請(qǐng)群眾代表或群眾代表人數(shù)占比過低。其根源在于一般性規(guī)范的含糊規(guī)定造成實(shí)務(wù)運(yùn)行過程中對(duì)聽證的基本定位不清，價(jià)值取向存有偏頗，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

(一)利害關(guān)系當(dāng)事人參與被忽視

維護(hù)公共利益是檢察公益訴訟之根本。引入聽證程序的目的在于切實(shí)促進(jìn)司法公開，保障司法公正，提升司法公信，落實(shí)普法責(zé)任，促進(jìn)矛盾化解(6)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》第1條：“為深化履行法律監(jiān)督職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范人民檢察院以聽證方式審查案件工作，切實(shí)促進(jìn)司法公開，保障司法公正，提升司法公信，落實(shí)普法責(zé)任，促進(jìn)矛盾化解，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》等法律規(guī)定，結(jié)合檢察工作實(shí)際，制定本規(guī)定”。。案件利害關(guān)系當(dāng)事人的有效參與是實(shí)現(xiàn)這一目的的關(guān)鍵。由于《聽證工作規(guī)定》將案件當(dāng)事人及其法定代理人參與聽證會(huì)規(guī)定為“可以”(7)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》第6條：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件具體情況，確定聽證會(huì)參加人。聽證會(huì)參加人除聽證員外，可以包括案件當(dāng)事人及其法定代理人、訴訟代理人、辯護(hù)人、第三人、相關(guān)辦案人員、證人和鑒定人以及其他相關(guān)人員”。，“可以”可解釋為對(duì)公民的一種授權(quán)，即公民享有法律賦予的聽證參與旁聽申請(qǐng)權(quán)，但對(duì)于公民能否參與旁聽，檢察官有決定權(quán)。同時(shí)，一般聽證會(huì)的步驟規(guī)定也具有集中圍繞“聽證員獲取信息、提出意見”的導(dǎo)向(8)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》第15條：“聽證會(huì)一般按照下列步驟進(jìn)行：(一)承辦案件的檢察官介紹案件情況和需要聽證的問題；(二)當(dāng)事人及其他參加人就需要聽證的問題分別說明情況；(三)聽證員向當(dāng)事人或者其他參加人提問；(四)主持人宣布休會(huì)，聽證員就聽證事項(xiàng)進(jìn)行討論；(五)主持人宣布復(fù)會(huì)，根據(jù)案件情況，可以由聽證員或者聽證員代表發(fā)表意見；(六)當(dāng)事人發(fā)表最后陳述意見；(七)主持人對(duì)聽證會(huì)進(jìn)行總結(jié)”。，聽證目的與具體規(guī)定的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致部分承辦檢察官因動(dòng)力不足或嫌麻煩而未在聽證會(huì)上邀請(qǐng)利益受侵害方代表，僅邀請(qǐng)一方當(dāng)事人即行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、聽證員圍桌而坐，以磋商的方式處理案件。此外，案件由常規(guī)的“書面+審批”辦理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉匍_聽證會(huì)方式公開聽取相關(guān)人員意見的“聽證化辦理模式”，辦案程序趨于復(fù)雜化，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)案多人少、精力不足的問題更為突出，加之檢察機(jī)關(guān)存在場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)保障等相關(guān)配置資源供給不足的問題，加劇了司法實(shí)踐中當(dāng)事人參與不足的窘境，最終導(dǎo)致部分聽證會(huì)流于形式。

(二)過度強(qiáng)調(diào)聽證員的地位

在《聽證工作規(guī)定》中，聽證定義條款把聽證員意見單獨(dú)羅列，隨后附上其他參與人意見(9)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》第2條：“人民檢察院對(duì)于符合條件的案件，組織召開聽證會(huì)，就事實(shí)認(rèn)定、法律適用和案件處理等問題聽取聽證員和其他參加人意見的案件審查活動(dòng)”。；“聽證會(huì)參與人”章節(jié)用較大篇幅規(guī)定聽證員條件、人數(shù)等相關(guān)事項(xiàng)，都可以表明我國(guó)從立法層面把聽證員在聽證程序中的地位和預(yù)期發(fā)揮的作用過度拔高。由于檢察公益訴訟案件通常涉案人數(shù)較多，其中的利益關(guān)系也更為復(fù)雜，引入聽證程序相比查明案件事實(shí)更偏向于對(duì)案件辦理公開透明度的保障，即更注重當(dāng)事人或利益相關(guān)人的意見表達(dá)。反之，過于偏向案件事實(shí)查明，就會(huì)對(duì)檢察公益訴訟聽證定位不清，導(dǎo)致大量存在以“聽證會(huì)”之名行“磋商會(huì)”之實(shí)的弊端。

此外，過度重視聽證員的地位與最高檢“聽證全覆蓋”“應(yīng)聽盡聽”的要求存在一定程度的矛盾。2020年10月20日，最高檢舉行“檢察聽證，讓公平正義可觸可感可信”新聞發(fā)布會(huì)，最高檢檢察委員會(huì)專職委員萬春表示，要堅(jiān)持“應(yīng)聽盡聽”，各級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)要帶頭示范，做到全國(guó)檢察機(jī)關(guān)聽證審查工作全覆蓋，真正讓聽證成為提升檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)效、促進(jìn)司法公開公正的重要抓手?！皯?yīng)聽盡聽”“聽證全覆蓋”成為一種導(dǎo)向趨勢(shì)。然而，就目前我國(guó)有限的司法資源而言，此要求近期內(nèi)尚不具備完全實(shí)現(xiàn)的條件，相反卻因地方檢察機(jī)關(guān)操之過急而暴露出許多問題。一方面，龐大的案件數(shù)量與較少的聽證員人數(shù)無法匹配，加之聽證員遴選機(jī)制尚未完善，各地區(qū)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員趕場(chǎng)一般穿梭于各個(gè)公益訴訟聽證會(huì)，難免影響聽證效果；另一方面，由于這些固定配置人員并非專職聽證人員，其分配給高效運(yùn)行的聽證程序的時(shí)間、精力有限，無法完全發(fā)揮立法寄予聽證的預(yù)期功能。

三、檢察公益訴訟聽證程序的完善建議

在公益訴訟案件處理過程中，既要保障利益相關(guān)人表達(dá)意見訴求的權(quán)利，又要對(duì)已經(jīng)受損或?qū)⒁軗p的公共利益進(jìn)行及時(shí)修復(fù)或保護(hù)，從而發(fā)揮有限司法資源的最大效用?！堵犠C工作規(guī)定》作為檢察機(jī)關(guān)聽證化辦理案件的統(tǒng)一規(guī)則，要使檢察官受規(guī)則的引導(dǎo)，約束其對(duì)自由裁量權(quán)的行使，那么對(duì)檢察公益聽證程序的規(guī)制就必須是高度分殊化的，并且應(yīng)當(dāng)恰如其分地適用于所追求的目標(biāo)(10)參見[美]米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡著：《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔:比較視野中的法律程序》，鄭戈譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015年版，第72頁。。筆者擬立足《聽證工作規(guī)定》的普遍性適用規(guī)范，在厘清檢察公益訴前聽證程序功能的基礎(chǔ)上，通過加強(qiáng)個(gè)案實(shí)踐探索，力求將檢察公益訴訟聽證程序具體化、規(guī)范化。

(一)厘清檢察公益訴前聽證程序之功能

中國(guó)特色司法體制下應(yīng)運(yùn)而生的檢察公益訴訟作為一項(xiàng)年輕的制度設(shè)計(jì)，聽證程序的引入、運(yùn)行對(duì)我國(guó)法治建設(shè)具有獨(dú)特的作用。

1.保障公民參與，提高行權(quán)之公信力

作為法律守護(hù)人，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)使客觀的法意旨貫通整個(gè)刑事訴訟程序。所謂的客觀法意旨，除了追訴犯罪之外，更重要的是保障民權(quán)(11)參見林鈺雄著：《刑事訴訟法》(上)，元照出版有限公司，2013年9月第7版，第131頁。。相比刑事公訴職能，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益“看護(hù)人”不足四年，新的檢察職能迫切需要獲得社會(huì)公眾認(rèn)可。首先，國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力源于人民選舉代表組成的人民代表大會(huì)，由人民代表大會(huì)通過憲法和法律授予。引入聽證程序可以讓公民直接參與司法，其所承載的民主價(jià)值使檢察機(jī)關(guān)行權(quán)更具正當(dāng)性。其次，法律程序作為法律主體行使權(quán)力、履行義務(wù)必須遵循的步驟與方法，其功能可歸結(jié)于對(duì)于恣意的限制、理性選擇的保證、作繭自縛的效應(yīng)和反思性整合(12)參見季衛(wèi)東：“程序比較論”，載于《比較法研究》1993年第2期，第7-11頁。。聽證程序作為法律程序正當(dāng)性的一項(xiàng)制度保證，其具有的抑制、分工、間隔等功能能夠?qū)ψ杂刹昧繖?quán)進(jìn)行制約，且利益當(dāng)事人、聽證員的有效參與可以幫助檢察官打開思路、謹(jǐn)慎思維、理性決策，以達(dá)到結(jié)果的公正(13)參見劉國(guó)媛：“刑事檢察聽證制度的‘理’與‘法’”，載于《法學(xué)評(píng)論》2015年第1期，第176頁。。公民通過直接參與案件辦理過程，可以增強(qiáng)對(duì)案件結(jié)果的接受度；結(jié)果的理性選擇與程序的可視運(yùn)行，可以提高檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的公信力。

2.維護(hù)公共利益，提高監(jiān)督剛性

我國(guó)公益訴訟的內(nèi)在機(jī)理是在法律評(píng)價(jià)限度內(nèi)，將公共利益救濟(jì)與國(guó)家政策的貫徹有機(jī)整合起來，且在法律秩序運(yùn)行過程中互相促進(jìn)。以法律監(jiān)督為核心的檢察制度成為構(gòu)建我國(guó)公益訴訟模式的基本要素(14)參考梁鴻飛：“檢察公益訴訟：法理檢視與改革前瞻”，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第5期，第114頁。。檢察公益訴訟的訴前必要程序規(guī)定，即民事訴前“發(fā)布公告期”、行政訴前“提出檢察建議”，表明立法者將案件解決在前端、節(jié)約司法資源的立法意旨。不可否認(rèn)，公益訴訟制度存在的法律監(jiān)督元素對(duì)違法亂象的治理具有很強(qiáng)的對(duì)應(yīng)性(15)參見梁鴻飛：“檢察公益訴訟：法理檢視與改革前瞻”，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第5期，第118頁。，部分案件可以通過提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)發(fā)揮主觀能動(dòng)性而得以解決。但由于檢察建議本質(zhì)為一種柔性監(jiān)督，監(jiān)督效力相對(duì)較弱，其效果高度依賴于監(jiān)督對(duì)象的主動(dòng)履行和配合。聽證程序的引入，可以在一定程度上提高檢察建議的監(jiān)督“剛性”。具體而言，檢察機(jī)關(guān)在提出檢察建議前后，通過召開聽證會(huì)，召集相關(guān)行政機(jī)關(guān)與公共利益損害者就其是否履職或履職是否不當(dāng)、義務(wù)劃分等問題發(fā)表意見，將義務(wù)履行落實(shí)到具體行政機(jī)關(guān)，有效避免推卸責(zé)任。此外，專家學(xué)者、行政執(zhí)法人員的意見建議也可以為相關(guān)行政單位的有效整改提供參考或指引。

其實(shí)，監(jiān)督本身并不是目的，而是要盡可能去除因違法行為而導(dǎo)致的社會(huì)公益受損現(xiàn)象，通過聽證與訴前程序相互配合，以“聽證化”案件辦理方式助力檢察建議“柔性”監(jiān)督“剛性”發(fā)揮，共同服務(wù)于保護(hù)公共利益、促進(jìn)依法行政。

3.響應(yīng)國(guó)家普法釋法的號(hào)召

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確指出，全民普法和守法是依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作，實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度。普法責(zé)任制的實(shí)行，一方面擴(kuò)大了普法格局，使普法不再是普法主管部門的“獨(dú)角戲”，而是各國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的“合唱”；另一方面，明確了普法責(zé)任劃分，使普法工作頻繁行動(dòng)起來。全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略落實(shí)到檢察領(lǐng)域，就是要把普法工作與檢察辦案緊密結(jié)合起來，把普法工作融入到案件辦理的全過程、各環(huán)節(jié)，做到個(gè)案的精準(zhǔn)釋法。公益訴訟涉案人數(shù)眾多，利益牽扯復(fù)雜，由此產(chǎn)生的普法任務(wù)既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。檢察機(jī)關(guān)在立足公益訴訟職能的基礎(chǔ)上，通過搭建訴前聽證程序的橋梁，可以使公民參與個(gè)案、專家面對(duì)面普法釋法產(chǎn)生更佳的社會(huì)效果。

(二)樹立檢察公益訴訟聽證常態(tài)化理念

如前文所述，雖然有限的司法資源無力承擔(dān)現(xiàn)有“檢察聽證全覆蓋”“應(yīng)聽盡聽”的倡議，但就“四大檢察”引入聽證程序的價(jià)值取向和獨(dú)有特征來看，檢察公益訴訟是最應(yīng)該也是最有條件響應(yīng)此號(hào)召的。其必要性在于“公開聽取意見”這一檢察聽證核心要素與公益訴訟涉案主體廣泛、公共利益受害人權(quán)利保障理念深度契合，檢察公益訴訟聽證程序的價(jià)值追求在某種程度上有保障公民參與權(quán)、息訟止?fàn)?、維護(hù)社會(huì)和諧的需要。其可行性在于檢察公益訴訟前置必要程序作為檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的第一道過濾機(jī)制，將大部公益訴訟案件遏止在檢察建議階段或轉(zhuǎn)移給其他相關(guān)組織處理。2020年上半年，全國(guó)共有4萬多件公益訴訟案件進(jìn)入訴前程序環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)僅對(duì)其中2265件提起訴訟，相比動(dòng)輒數(shù)量上萬的刑事案件、民事行政監(jiān)督案件來講，檢察公益訴訟聽證“全覆蓋”“應(yīng)聽盡聽”的可實(shí)施性更強(qiáng)。樹立檢察公益訴訟聽證常態(tài)化理念，與訴前必要程序互為配合，采用利益各方認(rèn)同、理解的方式將案件解決在前端，有利于及時(shí)減少公共利益損害，有效節(jié)約司法資源。

筆者認(rèn)為，一方面，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多元化聽證程序啟動(dòng)機(jī)制，將啟動(dòng)聽證程序的權(quán)力分散授予不同主體，即除檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)召開聽證會(huì)外，人大代表可以針對(duì)個(gè)案向檢察院提出召開聽證會(huì)的請(qǐng)求，利益受損的群眾亦可聯(lián)名向檢察院申請(qǐng)啟動(dòng)聽證程序。當(dāng)然，聽證程序是否啟動(dòng)應(yīng)由檢察長(zhǎng)決定。如不啟動(dòng)該程序，則需以書面形式將不召開聽證會(huì)之理由告知人大代表或利益受損群眾，以接受社會(huì)監(jiān)督。另一方面，在實(shí)行繁簡(jiǎn)分流程序運(yùn)作機(jī)制的同時(shí)，可以探索“云聽證”模式。公益訴訟涉案的利益相關(guān)人為數(shù)眾多，互聯(lián)網(wǎng)是廣泛吸納群眾參與個(gè)案案件辦理的重要平臺(tái)。把網(wǎng)絡(luò)與聽證結(jié)合起來，可以在有效節(jié)約時(shí)間成本、交通成本、場(chǎng)地成本的同時(shí)，解決公益聽證常態(tài)理念下聽證參與人的時(shí)間沖突問題。

(三)明確適用聽證程序的公益訴訟案件范圍

“法定原則可謂憲法之平等原則在刑事訴訟法的化身，并且進(jìn)而達(dá)到法明確性與安定性之要求”(16)參見林鈺雄著：《刑事訴訟法》(上)，元照出版有限公司2013年9月第7版，第55-56頁。?！堵犠C工作規(guī)定》將檢察公益訴訟訴前適用聽證程序案件類型歸為“符合條件”(17)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》第2條：“本規(guī)定中的聽證，是指人民檢察院對(duì)于符合條件的案件，組織召開聽證會(huì)，就事實(shí)認(rèn)定、法律適用和案件處理等問題聽取聽證員和其他參加人意見的案件審查活動(dòng)”。亦或“根據(jù)辦案需要”(18)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》第9條：“人民檢察院可以根據(jù)案件辦理需要，決定召開聽證會(huì)”。。“符合條件”“辦案需要”這組概念化、抽象化的語言未能言明何種類型的公益訴訟案件應(yīng)啟動(dòng)聽證，有違法明確性原則。符合的“條件”無從探知，辦案是否“需要”也無法知曉，自然給實(shí)務(wù)工作造成困擾。故此，應(yīng)盡快明確適用聽證程序的公益案件范圍。

首先，適用檢察公益訴訟聽證程序應(yīng)當(dāng)遵循優(yōu)先維護(hù)國(guó)家公共利益原則。程序的設(shè)置，必然會(huì)涉及個(gè)人利益與公共利益、國(guó)家利益之間的關(guān)系問題，立足聽證程序設(shè)立初心，利益權(quán)衡基礎(chǔ)上應(yīng)優(yōu)先考慮國(guó)家公共利益。正如德國(guó)聯(lián)邦行政程序法所規(guī)定，“聽證之舉行如有礙于必要之公益時(shí)，不得為之(19)參見馬懷德：“論聽證程序的適用范圍”，載《中外法學(xué)》1998年第2期，第10頁?！?。對(duì)此，應(yīng)排除國(guó)家安全、軍事、外交領(lǐng)域及緊急情況下的聽證程序適用。此外，適用范圍的確定還應(yīng)遵循成本不大于效益原則，綜合考慮成本與效益的關(guān)系。

其次，適用聽證程序的公益訴訟案件在范圍方面應(yīng)滿足以下要素。其一，必須只屬于檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能范圍。檢察公益訴訟聽證程序由檢察機(jī)關(guān)而非其他機(jī)關(guān)主持的根本原因在于該程序的適用對(duì)象是檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能作用的對(duì)象(20)參見王春業(yè)：“論行政公益訴訟訴前程序的改革——以適度司法化為導(dǎo)向”，載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第1期，第96頁。。無論是案件相關(guān)事實(shí)查明問題還是程序問題，都是檢察機(jī)關(guān)在履行公益訴訟職能時(shí)必須解決的問題，而非需要其他機(jī)關(guān)解決的問題。其二，必須直接關(guān)系被侵害的公共利益。適用檢察公益訴訟聽證程序解決的問題必須是公益訴訟案件中與被侵害的公共利益具有直接關(guān)系的事實(shí)和程序問題，如公共利益被侵害的事實(shí)認(rèn)定、公共利益受損與侵害行為的直接因果關(guān)系認(rèn)定、公共利益在行政機(jī)關(guān)接受檢察建議自行糾錯(cuò)后的填平效果等問題。

最后，筆者認(rèn)為公益訴訟案件中根據(jù)法律明確規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或?qū)I(yè)技術(shù)，有計(jì)量、實(shí)驗(yàn)等客觀認(rèn)定方法的事實(shí)認(rèn)定問題無需適用檢察公益訴訟聽證程序解決。一方面，聽證會(huì)參與人員大多缺乏此類事實(shí)認(rèn)定應(yīng)具備的科學(xué)知識(shí)，對(duì)該類事實(shí)的認(rèn)定意見可信度不高；另一方面，此類事實(shí)認(rèn)定很少受到檢察機(jī)關(guān)、當(dāng)事人或聽證員的個(gè)人主觀意向的影響，無須經(jīng)過聽證程序也能公正認(rèn)定事實(shí)。所以，該類事實(shí)認(rèn)定問題無需適用檢察公益訴訟聽證程序(21)參見王錫鋅，章永樂：“專家、大眾與知識(shí)的運(yùn)用——行政規(guī)則制定過程的一個(gè)分析框架”，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第3期，第119頁。。

(四)健全和完善群眾代表、聽證員參與機(jī)制

在確定行權(quán)過程價(jià)值和目標(biāo)選擇情境中，擴(kuò)大公民參與以促進(jìn)正當(dāng)性；在技術(shù)手段領(lǐng)域，強(qiáng)化專家理性以增強(qiáng)規(guī)則制定的理性化(22)參見王錫鋅，章永樂：“專家、大眾與知識(shí)的運(yùn)用——行政規(guī)則制定過程的一個(gè)分析框架”，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第3期，第125頁。。應(yīng)當(dāng)健全上述兩者參與機(jī)制，進(jìn)一步明確檢察公益訴訟聽證程序的基本定位。

1.群眾代表參與機(jī)制

因怠于履職或侵權(quán)行為對(duì)公共利益造成的損害，可歸結(jié)于不特定的個(gè)人利益損失。這類案件由于利益受損人數(shù)眾多，聽證時(shí)無法落實(shí)全員參與；但受損方的利益損失具有同一性，實(shí)踐中可由不同類型的利益受損群眾選出代表，代表其利益群體出席聽證會(huì)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)群眾代表有效參與機(jī)制。建構(gòu)該機(jī)制可分為“參與”和“有效”兩部分。首先，廣泛參與不僅體現(xiàn)在群眾參與人數(shù)上，更重要的是參與人類型。群眾代表應(yīng)由受損利益類型不同的公民民主推舉產(chǎn)生，代表人數(shù)由檢察機(jī)關(guān)按照公共利益掩蓋下的個(gè)人利益損失大小予以確定，但不得少于1人。其次，根據(jù)自然公正原則，聽證的當(dāng)事人享有在合理時(shí)間內(nèi)得到聽證通知、事先了解相關(guān)案件及法律適用依據(jù)的權(quán)利(23)參見楊惠基著：《聽證程序理論與實(shí)務(wù)》，上海：上海人民出版社，1997年版，第233頁。。據(jù)此，當(dāng)事人可以要求相關(guān)機(jī)關(guān)或者組織針對(duì)有關(guān)問題做出說明；在條件允許的情況下，當(dāng)事人有權(quán)查閱、復(fù)制相關(guān)文件。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)保障聽證各方享有平等、充分發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。針對(duì)參與人的重復(fù)性意見表達(dá)，主持人應(yīng)善意提醒，但不可隨意打斷。

2.聽證員參與機(jī)制

公民以聽證員的身份參與檢察院公益訴訟案件辦理，首先要解決的就是邀請(qǐng)誰、如何邀請(qǐng)等問題。這涉及聽證員的遴選主體、遴選條件和遴選方式?！堵犠C工作規(guī)定》第7條一般性地規(guī)定了人民檢察院可以邀請(qǐng)符合以下條件的社會(huì)人士作為聽證員：(一)年滿二十三周歲的中國(guó)公民；(二)擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法和法律；(三)遵紀(jì)守法、品行良好、公道正派；(四)具有正常履行職責(zé)的身體條件。雖然最高檢作出了明確規(guī)定，但實(shí)務(wù)中對(duì)該規(guī)范的適用不夠靈活。辦案檢察機(jī)關(guān)基于多方面考量，通常將聽證員身份限制為人大代表、政協(xié)委員等，無法體現(xiàn)聽證員所代表的社會(huì)利益群體的廣泛性。聽證員的作用在于就案件辦理向檢察機(jī)關(guān)提出參考意見，復(fù)雜多樣的公益訴訟案件類型決定了聽證員的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)具有多樣性。

筆者建議，可以在一定程度上參考人民陪審員遴選機(jī)制。當(dāng)然，人民陪審員和聽證員在權(quán)利、義務(wù)以及意見作用效力等方面都有所不同，兩者遴選機(jī)制也應(yīng)有所差別。第一，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件辦理需要建立聽證員數(shù)據(jù)庫。聽證員可以通過個(gè)人申請(qǐng)方式或由所在單位、戶籍所在地、經(jīng)常居住地的基層群眾性自治組織、人民團(tuán)體推薦產(chǎn)生，任期五年；省級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)聽證員人選進(jìn)行審核，并確定最終入選名單。第二，個(gè)案辦理采取從聽證員名單數(shù)據(jù)庫中隨機(jī)抽選方式?jīng)Q定，且三至七名聽證員中至少需要一名具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)與素質(zhì)能力者。第三，聽證員參加聽證程序應(yīng)當(dāng)享受的補(bǔ)助，檢察機(jī)關(guān)為實(shí)施聽證制度所必需的開支，均應(yīng)列入檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，由相應(yīng)政府財(cái)政予以保障。

以此方式產(chǎn)生的個(gè)案聽證員的中立性、意見質(zhì)量能夠在一定程度上得到保障，可以有效拓寬人民群眾有序參與司法的渠道，深化檢務(wù)公開，依法推進(jìn)檢察權(quán)適度司法化改革。

(五)構(gòu)建公正高效的聽證會(huì)運(yùn)行機(jī)制

聽證會(huì)是我國(guó)檢察公益訴訟聽證程序的核心，其公正高效運(yùn)作是聽證程序發(fā)揮預(yù)期效用的關(guān)鍵。

1.健全聽證會(huì)公開機(jī)制

公開是檢察公益訴訟聽證程序能否保障公民參與權(quán)、全過程監(jiān)督剛性、提升司法公信力的核心所在，主要體現(xiàn)在聽證程序啟動(dòng)的公開、程序內(nèi)容的公開、結(jié)果及理由的公開等方面。

第一，聽證程序啟動(dòng)的公開是保障公眾有效參與的關(guān)鍵。具體到個(gè)案，除了提前將時(shí)間、地點(diǎn)、案件事由等基本信息告知當(dāng)事人、聽證員外，最重要的是以特定方式廣泛告知社會(huì)群眾可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)參與或旁聽聽證會(huì)，比如在檢察院官網(wǎng)上提前公示聽證會(huì)基本信息，或以公共利益受損范圍為界通知當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、居委會(huì)，并由他們將消息傳達(dá)給相關(guān)群眾。

第二，程序內(nèi)容的公開。首先，對(duì)利益相關(guān)公民的旁聽申請(qǐng)，除特殊情況外原則上應(yīng)予同意；其次，結(jié)合現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)科技拓寬公開渠道，以直播方式將聽證會(huì)全過程暴露在陽光之下，接受公眾監(jiān)督的同時(shí)給其他檢察公益案件聽證程序的有序開展提供可借鑒經(jīng)驗(yàn)。

第三，結(jié)果及理由的公開。檢察機(jī)關(guān)可以將最終處理結(jié)果和結(jié)果依據(jù)、理由制作成文書送達(dá)給受損公共利益相關(guān)的村委會(huì)、居委會(huì)，委托其張貼公布于眾，并及時(shí)上傳中國(guó)檢察聽證網(wǎng)，以便于社會(huì)的審視和監(jiān)督。

2.多元化聽證會(huì)運(yùn)作流程

《聽證工作規(guī)定》第三章規(guī)定了檢察院審查案件適用聽證會(huì)的一般步驟，為檢察公益訴訟聽證會(huì)流程構(gòu)建指明了方向。實(shí)務(wù)中，各檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)公益案件類型及復(fù)雜程度予以適度調(diào)整，筆者在此不再贅述。

四、結(jié)語

現(xiàn)代公益訴訟具有強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)并以追求公共利益全面化和最大化的特征，決定了對(duì)受損公共利益進(jìn)行及時(shí)性的補(bǔ)救成為各方利益的首選。筆者建議，在聽證會(huì)具體流程中插入和解環(huán)節(jié)，遵循自愿、合法、公開、不損害公共利益的原則，在對(duì)履職不當(dāng)?shù)男姓C(jī)關(guān)或民事侵權(quán)人給出積極補(bǔ)救并承諾恢復(fù)受損公共利益的要求，同時(shí)出席的利益受損群眾代表予以諒解的情況下，采用和平方式處理案件。民事公益則由利益雙方簽訂載明和解具體事項(xiàng)的和解協(xié)議，檢察官或聽證員可以充當(dāng)和解協(xié)議的見證人，并在協(xié)議上署名。和解協(xié)議應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告，公告期為五日。在公告期內(nèi)，公民、法人或其他組織未提出異議的，和解協(xié)議生效。行政公益訴訟則可以采用檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的方式結(jié)案。為保證聽證結(jié)果的約束力，履行公共利益“看護(hù)人”的職能，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)承諾人的補(bǔ)救行為或行政機(jī)關(guān)履職行為持續(xù)跟進(jìn)并及時(shí)反饋給利益相關(guān)當(dāng)事人。如果事后承諾人違背和解條款或行政機(jī)關(guān)依舊不履職或履職不當(dāng)，檢察機(jī)關(guān)則應(yīng)依法提起公益起訴。作出裁定必須以聽證會(huì)記錄和聽證會(huì)上出示的相關(guān)文件為根據(jù)，這是聽證程序?qū)嵸|(zhì)存續(xù)之理由(24)類似行政法上的案卷排他性原則，即在正當(dāng)法律程序中，全部聽證的記錄和相關(guān)的文件構(gòu)成案卷，行政機(jī)關(guān)的裁決只能以案卷作為根據(jù)，案卷之外的，未經(jīng)聽證的事實(shí)不能作為裁決根據(jù)。該原則是正式聽證的核心，如果行政裁決不以確認(rèn)的事實(shí)為根據(jù)，那么聽證只是一種騙局。參見楊惠基著：《聽證程序理論與實(shí)務(wù)》，上海：上海人民出版社，1997年版，第221頁。。多元化案件解決方式將問題終止在前端，可以進(jìn)一步提升維護(hù)社會(huì)公共利益的效率，節(jié)約司法成本，減少當(dāng)事人訴累，促進(jìn)公益訴訟工作實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。