公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任困境及其系統(tǒng)重構(gòu)

汪 璇，顧 輝

(1.南京理工大學(xué)紫金學(xué)院 馬克思主義教研部，江蘇 南京 210023；2.南京理工大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，江蘇 南京 210094)

2020年初，一場(chǎng)由新型冠狀病毒引發(fā)的肺炎疫情爆發(fā)并迅速席卷全球，在疫情早期，風(fēng)險(xiǎn)來(lái)歷的不明的和無(wú)法預(yù)料的后果引起了恐慌，突如其來(lái)的公共衛(wèi)生事件使人們?cè)俅误w會(huì)到科技日益發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)仍無(wú)處不在。1986年，德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪说谝淮翁岢觥帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論，同年蘇聯(lián)切爾諾貝利核爆炸事故應(yīng)驗(yàn)了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的事實(shí)。進(jìn)入21世紀(jì)，一系列公共危機(jī)事件更驗(yàn)證了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中風(fēng)險(xiǎn)的頻發(fā)性、不確定性、人為性和危害的全球性，如“911”恐怖襲擊、日本福島核泄漏、美國(guó)次貸金融危機(jī)等給風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論提供了強(qiáng)有力的注腳。隨著人類對(duì)自然的破壞加劇以及國(guó)際交流的日益頻繁，近年來(lái)國(guó)際性公共衛(wèi)生事件不斷爆發(fā)，SARS、H1N1禽流感、中東呼吸綜合征和埃博拉等傳播性疫情不斷提醒我們公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)離我們很近，這次新冠病毒疫情充分表明，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)不僅具有一般風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性，時(shí)間、地點(diǎn)和后果的不可預(yù)見性等特點(diǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)防控上還具有人為的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)防控上的貽誤可能導(dǎo)致疫情跨越時(shí)間和空間界限，在世界范圍內(nèi)蔓延。

一、新型冠狀病毒肺炎疫情傳播的責(zé)任困境

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)顯著的特征是風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的難以確定，造成風(fēng)險(xiǎn)的原因和其結(jié)果之間不再是傳統(tǒng)線性關(guān)系，而是處于復(fù)雜、難以區(qū)分的狀態(tài)，人們很難明確風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體并依據(jù)規(guī)章制度要求其對(duì)所發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)后果負(fù)責(zé)。因此，當(dāng)前人們正面臨一個(gè)悖論：當(dāng)人們?cè)絹?lái)越明顯地感覺到風(fēng)險(xiǎn)的威脅時(shí)，卻越來(lái)越難以找到風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因并對(duì)其進(jìn)行預(yù)防和補(bǔ)償[1]。面對(duì)新型冠狀病毒引發(fā)的傳染病疫情初期，人們對(duì)新傳染病的發(fā)病機(jī)理、傳播規(guī)律和治療機(jī)制等缺乏了解，但是從對(duì)重大傳染性疾病的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我們似乎不能原諒組織系統(tǒng)反應(yīng)一再延誤。就疫情防控體制的設(shè)計(jì)而言，從法律和規(guī)章制度上來(lái)看，疫情預(yù)防控制和應(yīng)急處置的各個(gè)主體都在這套體制中按部就班、各司其職地活動(dòng)，整個(gè)過(guò)程并沒有重大失誤，也難以確定任何風(fēng)險(xiǎn)主體的責(zé)任。

1.新冠病毒疫情早期防控失誤放大了疫情傳播

傳染病風(fēng)險(xiǎn)伴隨著人類的歷史，進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，疾病的風(fēng)險(xiǎn)盡管一直存在，但是人類科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步使得常規(guī)傳染病基本處于可控狀態(tài)，然而突如其來(lái)的新冠病毒疫情帶來(lái)了全球范圍內(nèi)的快速傳播，人為失誤在疫情擴(kuò)大過(guò)程中起到了重要的推動(dòng)作用。我們從世界各國(guó)疫情早期的防控過(guò)程來(lái)看，本可避免的人為貽誤擴(kuò)大了疫情傳播，造成了早期防范失控的場(chǎng)面。早在2019年12月31日武漢市衛(wèi)生健康委就在官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前我市肺炎疫情的情況通報(bào)》，中國(guó)政府在第一時(shí)間向世界衛(wèi)生組織就疫情情況作了通報(bào)。2020年1月23日中國(guó)宣布武漢進(jìn)入“封城”狀態(tài)，意味著中國(guó)疫情防控從常規(guī)治理進(jìn)入了運(yùn)動(dòng)式治理的階段[2]。中國(guó)防控疫情的經(jīng)驗(yàn)給世界其他國(guó)家抗擊疫情提供了借鑒，為他們贏得了寶貴時(shí)間。然而令人遺憾的是，一些西方國(guó)家早期防控失誤，使得疫情一度惡化。以美國(guó)為例，早在2020年1月20日美國(guó)出現(xiàn)第一例新冠患者，美國(guó)疾控中心專家就多次警示和提醒，敦促采取積極行動(dòng)，但特朗普反應(yīng)緩慢并未積極響應(yīng)預(yù)警；與美國(guó)情況類似，英國(guó)首相和衛(wèi)生大臣也一直忽視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，直到同年三月初才接棒疫情應(yīng)對(duì)[3]。對(duì)于傳染病的疫情防控來(lái)說(shuō)，無(wú)論是專家還是政府決策，防治和管控是一個(gè)認(rèn)識(shí)逐步深化和措施逐步增強(qiáng)的過(guò)程，在此過(guò)程中，不斷有美國(guó)傳染病專家安東尼·福奇、英國(guó)流行病學(xué)專家尼爾·弗格森等專業(yè)人士發(fā)出預(yù)警，但是體制運(yùn)行的慣性和政治人物的輕視使得這些警告并沒有喚起政府采取更強(qiáng)的防控措施，使得本可大規(guī)模得到控制的疫情以指數(shù)級(jí)在世界范圍內(nèi)蔓延。

2.新冠病毒疫情傳播“有組織無(wú)責(zé)任”

安東尼·吉登斯把風(fēng)險(xiǎn)分為“外部風(fēng)險(xiǎn)”和“人為風(fēng)險(xiǎn)”兩類，人為風(fēng)險(xiǎn)是由于人類不斷發(fā)展的知識(shí)對(duì)人類發(fā)展和世界秩序所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，因此人為風(fēng)險(xiǎn)具有制度化的特征[4]；貝克強(qiáng)調(diào)人類為了實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)文明進(jìn)步而創(chuàng)設(shè)了各種激勵(lì)措施、保障制度、預(yù)防體系等，但是這些無(wú)論是冒險(xiǎn)取向還是安全取向的制度設(shè)計(jì)，其自身可能帶來(lái)了另外一種風(fēng)險(xiǎn)，即制度運(yùn)行失靈的風(fēng)險(xiǎn)，從而使風(fēng)險(xiǎn)的“制度化”轉(zhuǎn)變成“制度化”風(fēng)險(xiǎn)[5]。美國(guó)自小布什政府起就重視生物防御，奧巴馬更是推出了《應(yīng)對(duì)生物威脅國(guó)家戰(zhàn)略》，明確劃分了聯(lián)邦政府和地方政府的生物威脅防御職責(zé)。就在此次疫情爆發(fā)1年多前，特朗普政府還出臺(tái)了《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》，但是這一切都未能阻止新冠肺炎疫情在美國(guó)大爆發(fā)[6]19；英國(guó)也存在類似情況，早在2009年豬流感在英國(guó)境內(nèi)爆發(fā)時(shí)，英國(guó)政府就制定了傳染病大流行時(shí)的一系列應(yīng)急預(yù)案，但也正是英國(guó)政府過(guò)分依賴以往經(jīng)驗(yàn)，輕視了新冠肺炎疫情的特殊性，使得控制措施一再延誤。這些制度設(shè)計(jì)在疫情面前形同虛設(shè)，說(shuō)明了為防范風(fēng)險(xiǎn)的制度化努力存在“失靈”的窘境。

風(fēng)險(xiǎn)雖然具有“人為性”特征卻又難以指明風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)人責(zé)任，我們不得不追問到底是什么原因造成了疫情防控上的失誤，這既有風(fēng)險(xiǎn)本身的不確定性和難以預(yù)測(cè)性的原因，更重要的還在于人類制度設(shè)計(jì)的缺陷，即風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的組織和制度設(shè)計(jì)存在“有組織無(wú)責(zé)任”的困境。貝克在提出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論之后，就專門論述了風(fēng)險(xiǎn)防范中“有組織的不負(fù)責(zé)任”行為，這一概念從制度和文化層面揭示了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中責(zé)任擔(dān)當(dāng)存在的倫理困境及其產(chǎn)生的根源[7]?！坝薪M織的不負(fù)責(zé)任”理論認(rèn)為，盡管當(dāng)代社會(huì)的制度體系高度發(fā)達(dá)，但當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來(lái)臨時(shí)仍無(wú)法有效應(yīng)對(duì)。風(fēng)險(xiǎn)的模糊性、爆發(fā)的不確定等等因素使得人類在技術(shù)層面無(wú)法確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體，各類治理主體可能利用專業(yè)知識(shí)和制度規(guī)則對(duì)自己的不當(dāng)責(zé)任行為辯護(hù)[8]54。實(shí)際上，盡管美國(guó)總統(tǒng)特朗普早期對(duì)新冠肺炎疫情的“完全不擔(dān)心”和“完全掌控”[9]，英國(guó)首相約翰遜在新冠疫情初期缺席相關(guān)緊急會(huì)議，仍難以在制度設(shè)計(jì)上將疫情失控歸責(zé)于這些政治人物，因?yàn)橹吧锓酪唢L(fēng)險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)看似無(wú)懈可擊，實(shí)際上在風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)踐中卻出現(xiàn)了有組織(機(jī)構(gòu))運(yùn)行，對(duì)超出機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)的意外風(fēng)險(xiǎn)后果難以追究其責(zé)任，即在組織制度的既定范圍和模式內(nèi)，各行為主體能夠各負(fù)其職，但對(duì)于不可預(yù)料的范圍之外事件，任何主體都處于“無(wú)責(zé)任”的狀態(tài)，我們把此現(xiàn)象稱為“有組織無(wú)責(zé)任”。

二、理性分裂與專家系統(tǒng)的“有組織無(wú)責(zé)任”

現(xiàn)代社會(huì)，專家體制在社會(huì)治理中扮演著關(guān)鍵角色，政府部門以及社會(huì)組織往往以專業(yè)知識(shí)為決策依據(jù)，將專家知識(shí)運(yùn)用到具有技術(shù)工具理性目的的決策過(guò)程中，以期望使社會(huì)行動(dòng)的效率達(dá)到最優(yōu)，并與預(yù)設(shè)的政策目標(biāo)相一致[10]。專家體制在社會(huì)治理中的廣泛運(yùn)用，一方面大幅推進(jìn)了人類社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程，一定程度上有效避免了傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，降低了風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響；但是另一方面，專家體制為了減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，卻可能在運(yùn)行過(guò)程中不斷產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)[11]。專家知識(shí)的進(jìn)化本質(zhì)上仍然是一個(gè)不斷“試錯(cuò)”的過(guò)程，現(xiàn)代知識(shí)又具有細(xì)分和專業(yè)化的特征，人的認(rèn)知能力的有限性因此限制了專家知識(shí)的干預(yù)范圍，專業(yè)知識(shí)的分割局面造成社會(huì)協(xié)調(diào)性局限，如果有些系統(tǒng)專家再被利益綁架，這些問題就會(huì)使得專業(yè)知識(shí)在社會(huì)生活中應(yīng)用的不確定性后果不斷增加，產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性增大，如果不加以正視可能會(huì)釀成重大的社會(huì)災(zāi)難。在新冠病毒肺炎疫情防控過(guò)程中，我們看到疫情早期傳染病專家在疫病防治判斷上的失誤，讓我們看到了專業(yè)知識(shí)面對(duì)新出現(xiàn)疫病時(shí)的“斷裂”以及早期防控過(guò)程中專業(yè)知識(shí)的“無(wú)能”，反映出科技理性與社會(huì)理性的分裂。

1.科學(xué)知識(shí)的有限性使得新疫病風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)原有知識(shí)體系“斷裂”

科學(xué)知識(shí)和技術(shù)發(fā)展是不斷“試錯(cuò)”并得以矯正和修改的過(guò)程。人類認(rèn)識(shí)的局限性使科技發(fā)展和知識(shí)探索無(wú)法涵蓋所有可能的風(fēng)險(xiǎn)而且可能給人類增加眾多不為所知的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于新型傳染性病毒的傳播和致病特征，專家需要時(shí)間探索和研究，如果在此過(guò)程中過(guò)于強(qiáng)調(diào)科學(xué)的謹(jǐn)慎，就很容易造成防控時(shí)間上的貽誤。在中國(guó)武漢疫情早期發(fā)展的一個(gè)月時(shí)間，專家對(duì)疫情的判斷從“不排除人傳人”到“有限人傳人”再到“肯定人傳人”，從“不會(huì)致死”到“個(gè)別患者因其它合并癥死亡”再到“高危率和死亡率引起警惕”，這些知識(shí)的積累是一個(gè)逐步深入和精確的過(guò)程，符合科學(xué)發(fā)展的規(guī)律性，也是人類認(rèn)知局限性的體現(xiàn)。但是科學(xué)知識(shí)在面臨日常經(jīng)驗(yàn)和既有知識(shí)無(wú)法解決的困境時(shí)，專家需要對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)不確定性帶來(lái)的可能危害有所預(yù)知，而不是簡(jiǎn)單遵循科學(xué)體系的規(guī)律性行動(dòng)，需要專家系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)科學(xué)知識(shí)價(jià)值性的自省和反思，在人類發(fā)展和健康福祉上承擔(dān)價(jià)值引導(dǎo)的作用。

同樣，過(guò)分依賴技術(shù)理性的線性思維也無(wú)法解決突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)中的應(yīng)急管理等問題。例如，英國(guó)國(guó)家層面的新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)方案《冠狀病毒：行動(dòng)計(jì)劃》的設(shè)計(jì)就是基于最優(yōu)證據(jù)的數(shù)據(jù)模型。事實(shí)上，英國(guó)防疫政策的科學(xué)依據(jù)有著明顯的局限性，如他們認(rèn)為大部分感染新冠肺炎的患者不需要進(jìn)行任何特殊治療就已經(jīng)康復(fù)，像得了一場(chǎng)普通感冒或季節(jié)性流感一樣。而據(jù)世界衛(wèi)生組織的數(shù)據(jù)，中國(guó)和意大利等爆發(fā)疫情的國(guó)家表明，無(wú)論是死亡率、治愈率和傳播速度，新冠肺炎病毒都比流感要嚴(yán)重?cái)?shù)十倍?？梢?，單純的技術(shù)思維對(duì)于復(fù)雜的意外情形沒有及時(shí)的反應(yīng)機(jī)制，在應(yīng)對(duì)這種半未知性質(zhì)的突發(fā)事件時(shí)，前期的數(shù)據(jù)僅包含對(duì)已發(fā)生事實(shí)的判斷，而過(guò)分依賴于技術(shù)的判斷并不能決然引領(lǐng)后期的應(yīng)對(duì)措施，更何況數(shù)據(jù)的引用也會(huì)產(chǎn)生歧義甚至錯(cuò)誤。梳理整個(gè)新冠病毒疫情早期防控過(guò)程，就防控體制的設(shè)計(jì)而言，難以在彼時(shí)就發(fā)現(xiàn)存在重大失誤，技術(shù)系統(tǒng)和專家組織、行政系統(tǒng)都在既定體制中按部就班、各司其職，而技術(shù)理性也存在難以預(yù)測(cè)未來(lái)的窘境，技術(shù)路線的失誤會(huì)使所謂科學(xué)判斷“失之毫厘，謬以千里”，使疫情防控延誤了戰(zhàn)機(jī)，擴(kuò)大了疫病的傳播。組織和制度都沒有盡到設(shè)計(jì)初衷的效果，組織運(yùn)行出現(xiàn)了按部就班卻又碌碌無(wú)為的“失靈”狀況。

2.專家認(rèn)知的局限性凸顯了專業(yè)知識(shí)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的“無(wú)能”

現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在面對(duì)強(qiáng)大的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)時(shí)常常表現(xiàn)出無(wú)能為力的狀況。人類不可能全方位、有規(guī)律性地掌握現(xiàn)代性的復(fù)雜構(gòu)成以及變遷趨勢(shì)，人們現(xiàn)存的技術(shù)知識(shí)也不能把握和控制未來(lái)，過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)也無(wú)法超越當(dāng)下的界限而把握未來(lái)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的語(yǔ)境下專家學(xué)者所宣稱的知識(shí)在很多風(fēng)險(xiǎn)議題上也容易造成新的矛盾和沖突，從而誤導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)防控，貽誤風(fēng)險(xiǎn)防控最佳時(shí)機(jī)。美英等發(fā)達(dá)國(guó)家早期自信于依據(jù)數(shù)據(jù)和疾病科學(xué)所構(gòu)建的流行病模型預(yù)測(cè)的精準(zhǔn)性，卻忽視了檢測(cè)滯后導(dǎo)致的數(shù)據(jù)不完全性以及靈活的階段性策略與堅(jiān)決貫徹執(zhí)行之間的矛盾，這些均不能從數(shù)據(jù)模型中得以體現(xiàn)，使得早期防控錯(cuò)失了最佳時(shí)期。同樣，專家知識(shí)的局限性還可能來(lái)自于經(jīng)驗(yàn)，過(guò)去的成功給了專家自信心，認(rèn)為其可以幫助我們解讀新的情形，但一旦新的情形與過(guò)去經(jīng)歷相悖，基于過(guò)去的解讀就會(huì)導(dǎo)致重大誤判。英國(guó)衛(wèi)生部門在設(shè)計(jì)新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)方案時(shí)，想當(dāng)然地參照流感大流行應(yīng)對(duì)策略，過(guò)于依賴過(guò)往經(jīng)驗(yàn)，缺乏靈活性與警惕性。信息第一道收集者和傳遞者面對(duì)新的風(fēng)險(xiǎn)決策更依賴經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)知識(shí)塑造了特定的思維定勢(shì)，成為解讀信息更為頑固的障礙，正是關(guān)于信息收集、加工、解釋的一連串失誤，導(dǎo)致了疫情傳播的迅速擴(kuò)展。

3.專家無(wú)法抵御政治壓力和資本控制失去公眾信任

當(dāng)今科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展越來(lái)越依附于政治，政府對(duì)科研行為的支持與默認(rèn)是科學(xué)家的研發(fā)行為最有力的保證與后盾，但是也使得科學(xué)的政治化色彩不斷加深。由于一些科研項(xiàng)目需要龐大的資金和設(shè)備支持，而政府是最能夠支持這種龐大的科研項(xiàng)目的，有時(shí)由于政治的需要，政府也需要科學(xué)家來(lái)完成特定使命[12]。此外，專家是具有個(gè)體利益的個(gè)體，在資本的利益誘導(dǎo)下做出的闡釋和判定可能失去客觀性和公正性，使得技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用偏離其服務(wù)于大眾福利的道路。如美國(guó)疾控中心先前建議對(duì)所有新冠肺炎確診病例的密切接觸者做檢測(cè)，但在2020年8月又突然修改檢測(cè)指南稱“無(wú)癥狀者或許沒必要檢測(cè)”，而這一行為被指受迫于美國(guó)白宮當(dāng)局的政治壓力[13]。美國(guó)聯(lián)邦食品暨藥物管理局(FDA)屈服于政治壓力批準(zhǔn)所有新冠住院病患可以使用藥物瑞德西韋，但卻無(wú)公開研究支持大規(guī)模使用瑞德西韋，有損民眾對(duì)FDA的信任。布魯金斯學(xué)會(huì)的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)一批財(cái)經(jīng)專家設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃被證明是大企業(yè)和億萬(wàn)富翁的發(fā)財(cái)良機(jī)，卻沒有改變美國(guó)底層和少數(shù)族裔的貧困狀況[14]?？梢?，政治和資本參與進(jìn)科學(xué)研究過(guò)程中，容易使科學(xué)走上為政治和資本服務(wù)的道路?？茖W(xué)共同體本身和政府共同制定相應(yīng)的政策，確?？茖W(xué)在倫理價(jià)值上獨(dú)立于政治和資本，才是減少公眾對(duì)科學(xué)家信任危機(jī)的可行辦法。

三、科層制悖論與公共衛(wèi)生治理失靈

現(xiàn)代國(guó)家治理體系追求高效率，從而使得科層制的官僚制體系成為最為普遍的行政管理模式，科層官僚制以工具理性為其精神核心，強(qiáng)調(diào)規(guī)范性、程序性、專業(yè)化性，其在科學(xué)性和規(guī)范性上都大大增強(qiáng)?，F(xiàn)代公共衛(wèi)生治理是國(guó)家治理的重要組成部分，在專業(yè)性和技術(shù)性的要求下，現(xiàn)代公共衛(wèi)生治理也不斷地向工具理性的精神要求邁進(jìn)。但是，作為非典型性治理的新冠病毒肺炎疫情防控，工具理性治理追求的常規(guī)性治理在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性和不可預(yù)測(cè)性面前顯得無(wú)能為力、漏洞百出以至于貽誤最佳決斷時(shí)機(jī)。從疫情早期歐美國(guó)家政府部門的表現(xiàn)來(lái)看，作為國(guó)家科層官僚制中的一個(gè)環(huán)節(jié)，它們不可避免有著科層制的一些弊端，諸如對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)和公眾要求反應(yīng)緩慢、效率低下；公職機(jī)構(gòu)和人員因循守舊，難以適應(yīng)緊急狀態(tài)等。

1.科層官僚的依規(guī)行事難以適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)防控要求

現(xiàn)代國(guó)家治理系統(tǒng)需要克服治理彈性和治理體系建設(shè)的問題，治理體系化要求治理系統(tǒng)按照專家設(shè)定的程序進(jìn)行，做到有規(guī)可循、有法可依，但是在面臨不斷出現(xiàn)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，治理系統(tǒng)又要求足夠的彈性，以賦予治理主體權(quán)利調(diào)動(dòng)足夠資源應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。盡管國(guó)家層面提出了治理體系，但是在官僚體系內(nèi)等級(jí)制的政府管理模式仍然是主導(dǎo)，這種模式很難充分滿足復(fù)雜而快速變革的時(shí)代的需求，其主要靠命令和控制程序，甚至采用的是刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和管理模式，以此維持起來(lái)的嚴(yán)格的官僚制度，尤其不適用來(lái)處理那些超越組織邊界的復(fù)雜問題。當(dāng)2020年1月第一例病例被確診時(shí)，西雅圖流感研究所的華裔女科學(xué)家楚海倫博士建議用鼻拭子檢測(cè)病毒，并向美國(guó)疾控中心提出申請(qǐng)，然而疾控中心卻把她的申請(qǐng)?zhí)呓o了美國(guó)食品和藥物管理局，后者則駁回了這項(xiàng)申請(qǐng)，理由是該實(shí)驗(yàn)室未獲批用于臨床目的。在此情況下，楚海倫博士團(tuán)隊(duì)仍然啟動(dòng)了測(cè)試工作，并在西雅圖發(fā)現(xiàn)了另外幾個(gè)病例。但是，她們很快收到美國(guó)疾控中心和食品和藥物管理局的警告，要求立刻停止測(cè)試工作。一直到幾周后，食品與藥物管理局才最終同意私人公司進(jìn)行新冠病毒測(cè)試，條件是測(cè)試工作必須在兩周內(nèi)得到官方的批準(zhǔn)[6]35。組織社會(huì)學(xué)認(rèn)為，規(guī)章制度是組織設(shè)計(jì)中的重要環(huán)節(jié)，但也是一把雙刃劍?？深A(yù)測(cè)性是組織走向成熟的重要標(biāo)志，它有助于組織與外界建立持久的交換關(guān)系，為此組織通過(guò)規(guī)章制度來(lái)保證組織運(yùn)行的穩(wěn)定性、持續(xù)性和可預(yù)測(cè)性，但是一旦組織制度建立就會(huì)約束信息的收集，即制約對(duì)外在環(huán)境新信息的反應(yīng)[15]，當(dāng)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)超越組織制度邊界，規(guī)章制度對(duì)應(yīng)急反應(yīng)的約束不僅難以抑制風(fēng)險(xiǎn)，反而助長(zhǎng)了風(fēng)險(xiǎn)蔓延。

2.層級(jí)管理造成信息過(guò)濾，貽誤了防控最佳時(shí)機(jī)

信息的不對(duì)稱是此次肺炎危機(jī)蔓延的重要原因。在美國(guó)和英國(guó)等西方國(guó)家，雖然也建立了類似“國(guó)家—州—地方”的從中央到地方的重大突發(fā)事件層級(jí)應(yīng)對(duì)管理體系，表面上中央與地方、上下級(jí)部門之間多層分工、協(xié)調(diào)合作，但是中央和地方很快陷入了限權(quán)與擴(kuò)權(quán)之爭(zhēng)，各州和城市對(duì)疫情的控制始終政令不一，政客們并沒有把精力放在如何防疫、抗疫之上，而是一味地“甩鍋”、卸責(zé)。在疫病風(fēng)險(xiǎn)緊急和傳播風(fēng)險(xiǎn)日益惡化的情形下，地方政府部門遮掩事實(shí)和扯皮推諉無(wú)疑會(huì)延誤治理風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)機(jī)，使得風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危機(jī)事件，從而使風(fēng)險(xiǎn)治理陷入被動(dòng)局面。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，信息來(lái)源的多元化、信息數(shù)量指數(shù)增長(zhǎng)都會(huì)弱化政府的信息分析和控制能力，地方政府囿于慣性的管理思維，偏好于公開和上報(bào)積極信號(hào)和利于績(jī)效的信息，習(xí)慣于屏蔽或淡化不利信息，在科層制管理體制下，基層部門習(xí)慣于層層請(qǐng)示匯報(bào)，在風(fēng)險(xiǎn)和問題面前，不是主動(dòng)揭露和預(yù)警，而是盡力掩蓋事實(shí)真相，這只會(huì)嚴(yán)重削弱基層政府的合法性和權(quán)威性。

3.部門之間協(xié)調(diào)性差，資源調(diào)動(dòng)難以適應(yīng)“平戰(zhàn)”轉(zhuǎn)換

現(xiàn)代社會(huì)制度運(yùn)行依賴于緊密聯(lián)系的各個(gè)部門之間的整體協(xié)調(diào)性，但是現(xiàn)代科層分工體系的復(fù)雜性造成了各監(jiān)管部門的職能與責(zé)任存在許多交叉與重復(fù)，不同部門各自為戰(zhàn)，無(wú)法形成統(tǒng)一的整體去協(xié)調(diào)與應(yīng)對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)，難以承擔(dān)防范與處理風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任?，F(xiàn)代性包含的分工與協(xié)調(diào)的矛盾為責(zé)任主體轉(zhuǎn)嫁、推卸責(zé)任提供了可能[16]。經(jīng)歷過(guò)多次傳染病危機(jī)的考驗(yàn)，英、美兩國(guó)建立了形式完備的公共衛(wèi)生制度體系，然而在抗擊新冠疫情的實(shí)踐中卻未發(fā)揮出預(yù)期作用。公共衛(wèi)生系統(tǒng)由多個(gè)機(jī)構(gòu)和環(huán)節(jié)相互嵌合組成，系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)和應(yīng)急響應(yīng)是關(guān)鍵，任何單一機(jī)構(gòu)或環(huán)節(jié)的失誤都可能造成難以估量的后果。同時(shí)由于部門協(xié)調(diào)的局限性，在面臨緊急的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，部門的日常治理慣性使得新建立的治理方式無(wú)法有效地運(yùn)行起來(lái)，整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)難以適應(yīng)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的資源集中需求，各個(gè)系統(tǒng)協(xié)調(diào)不力、責(zé)任不清，造成了疫情早期世界各地在醫(yī)療診治和物資調(diào)動(dòng)方面的混亂局面。

四、以社會(huì)理性重構(gòu)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范的社會(huì)責(zé)任系統(tǒng)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中存在的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的價(jià)值困境和倫理難題，特別是“有組織無(wú)責(zé)任”的問題，為人們應(yīng)對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。這種普遍性的難題不僅表現(xiàn)在人為的制度性風(fēng)險(xiǎn)中，更表現(xiàn)在以自然風(fēng)險(xiǎn)形式爆發(fā)，卻衍變?yōu)橄到y(tǒng)性的制度風(fēng)險(xiǎn)中，傳染性疾病的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)就是這類風(fēng)險(xiǎn)的典型。為了有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)，變“有組織無(wú)責(zé)任”為“有組織的負(fù)責(zé)任”，需要重新理清各責(zé)任主體之間的關(guān)系，以多元主體協(xié)調(diào)治理的方式，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中政府、市場(chǎng)、非政府組織、公民個(gè)體等的復(fù)合責(zé)任，建設(shè)各利益相關(guān)主體的責(zé)任承擔(dān)體系是必然的解決路徑[17]。責(zé)任擔(dān)當(dāng)核心的問題是責(zé)任確認(rèn)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中重構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)責(zé)任系統(tǒng)需要突破工具理性的束縛，一方面要克服單純科技知識(shí)的倫理局限,又要增強(qiáng)科層官僚制的規(guī)范彈性，借助人文知識(shí)的責(zé)任價(jià)值理性,從檢討人類自身發(fā)展的目的出發(fā)，以道德意識(shí)和責(zé)任情感促進(jìn)技術(shù)理性與社會(huì)理性的有機(jī)融合。

1.重構(gòu)價(jià)值倫理導(dǎo)向的專家責(zé)任體系

針對(duì)新冠病毒肺炎，早期公共衛(wèi)生專家在疫病風(fēng)險(xiǎn)上判斷的猶疑使風(fēng)險(xiǎn)防控貽誤了一些時(shí)機(jī)，由此公眾一定程度上對(duì)專家體系產(chǎn)生了信任危機(jī)。在科技發(fā)展日益專業(yè)化和精細(xì)化的今天，對(duì)于專家系統(tǒng)的責(zé)任考察是建立在工具理性基礎(chǔ)上的以職業(yè)為核心、以工作任務(wù)為目標(biāo)的考核機(jī)制，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的考量注重風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的事后責(zé)任，因此重構(gòu)專家體系責(zé)任倫理必須將對(duì)專家的責(zé)任考核從任務(wù)目標(biāo)制轉(zhuǎn)向社會(huì)責(zé)任制，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的考核由事后責(zé)任轉(zhuǎn)向事前責(zé)任或前瞻性責(zé)任[18]129。這就需要我們重估知識(shí)生產(chǎn)的價(jià)值和意義，突破工具性的倫理困境，對(duì)自然界及其運(yùn)行規(guī)律保持敬畏，對(duì)科學(xué)技術(shù)發(fā)展可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)保持警醒，在知識(shí)指導(dǎo)人類生活過(guò)程中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、持續(xù)的時(shí)間以及風(fēng)險(xiǎn)后果的嚴(yán)重程度做出評(píng)估，建立相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制[19]。在風(fēng)險(xiǎn)研判上要突破專業(yè)和學(xué)科的局限，集中多方面學(xué)科群專家和一線專業(yè)人員的經(jīng)驗(yàn)，避免由于單一學(xué)科和專業(yè)團(tuán)隊(duì)認(rèn)知局限導(dǎo)致的判斷錯(cuò)誤。專家機(jī)制應(yīng)該具備充分的信息獲取授權(quán)，因此要通過(guò)法律手段和組織賦權(quán)給予專家充分的調(diào)查取證權(quán)力以獲得全面信息，以便集體討論和分析研判，盡最大可能得到不確定性情況下最好的科學(xué)判斷，給基層政府提出綜合性判斷和建議。

專家體系的責(zé)任機(jī)制需要明確在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的科學(xué)知識(shí)不應(yīng)再持價(jià)值無(wú)涉、價(jià)值中立的觀念,知識(shí)生產(chǎn)的價(jià)值負(fù)載性要求作為社會(huì)人的專家除了對(duì)知識(shí)生產(chǎn)過(guò)程本身要盡職盡責(zé),同時(shí)還必須綜合考慮其對(duì)社會(huì)應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任[18]131。這需要消弱科技發(fā)展中功利主義的影響,在合理取酬的基礎(chǔ)上加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，增強(qiáng)專家的道德自律精神與社會(huì)責(zé)任感,促使其對(duì)知識(shí)生產(chǎn)過(guò)程中可能潛伏的風(fēng)險(xiǎn)后果具有更高的警醒自覺,以便社會(huì)在更大時(shí)空范圍內(nèi)規(guī)避和減緩風(fēng)險(xiǎn)危害。公共衛(wèi)生肩負(fù)著人類健康福祉，是人類繁衍和發(fā)展的基礎(chǔ)，公共衛(wèi)生科學(xué)家更應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)的道德責(zé)任感、對(duì)自然和人類的情懷，時(shí)時(shí)處處胸懷科學(xué)良知或科學(xué)良心，樹立正確的倫理道德觀念，對(duì)社會(huì)的未來(lái)和人類的福祉承擔(dān)自己的責(zé)任。

2.強(qiáng)化公開透明的政府風(fēng)險(xiǎn)防范決策體系

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里,風(fēng)險(xiǎn)確責(zé)必須要使風(fēng)險(xiǎn)決策實(shí)現(xiàn)一種結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)型，改變其決策過(guò)程、透明度以及對(duì)社會(huì)的開放性,以多元共治、協(xié)商互補(bǔ)的方式保持對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警以及進(jìn)行前瞻性的風(fēng)險(xiǎn)決策,這是改變政府獨(dú)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的一種積極的理論與實(shí)踐探索。在風(fēng)險(xiǎn)治理主體的構(gòu)建上，要推動(dòng)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體以及大眾共同參與協(xié)商，在信息共享、情況通報(bào)等層面加強(qiáng)合作。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防控上，要充分吸收公眾和非政治認(rèn)可的專業(yè)人員判斷的權(quán)重，尤其是疫情中一線醫(yī)生等這些前沿群眾的判斷力，發(fā)揮邊緣專業(yè)人士的力量。同時(shí)政府需要建立高效的風(fēng)險(xiǎn)信息溝通機(jī)制，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)信息的流通渠道，建立規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)信息的規(guī)章制度，風(fēng)險(xiǎn)輿論要從傳統(tǒng)“堵”的思路轉(zhuǎn)移到“疏”的思路，政府及時(shí)披露信息，滿足人民群眾的知情權(quán)，這樣更有利于人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的客觀認(rèn)識(shí)和合理判斷，避免造成信息隱瞞引起的謠言和恐慌，損害政府在處理風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中的權(quán)威性。

3.構(gòu)建公眾廣泛參與的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督體系

傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)決策過(guò)于注重專家系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)規(guī)則，政府的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體制也依賴于工具性的科層官僚系統(tǒng)，但是，在變幻莫測(cè)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)面前，企圖延續(xù)采用傳統(tǒng)的封閉的管控式風(fēng)險(xiǎn)決策，往往致使風(fēng)險(xiǎn)溝通不暢，防控力量單一，風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制難以發(fā)揮作用，從而使風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展呈現(xiàn)撲朔迷離的前景。公眾參與風(fēng)險(xiǎn)決策和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任監(jiān)督彰顯了民主決策中公開透明的程序正義，有利于進(jìn)一步推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的結(jié)構(gòu)化和制度化轉(zhuǎn)型，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范化解責(zé)任。這就要求在風(fēng)險(xiǎn)管理中做到重心下移，吸納非政府的專業(yè)化力量發(fā)揮作用，信息溝通、公私合作，政府統(tǒng)籌各方指揮作戰(zhàn)，形成專家、決策者、社會(huì)各界公開對(duì)話的機(jī)制，實(shí)行重大決策向社會(huì)公開并得到廣泛的社會(huì)監(jiān)督，保證重大決策的公正性和正確性。對(duì)于公共疫情的防控來(lái)說(shuō)，我國(guó)在20世紀(jì)六七十年代實(shí)施的地震預(yù)報(bào)“群測(cè)群防，專群結(jié)合”措施為我們提供了有效的經(jīng)驗(yàn)，在涉及到不確定風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判時(shí)重視群眾的經(jīng)驗(yàn)，在疫病防治上注重一線醫(yī)護(hù)人員的經(jīng)驗(yàn)，突破專家和政府決策體系的體制性局限，真正做到“群防群治、群防群控”。此外，在自媒體時(shí)代，輿論參與也會(huì)助推風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)的暴露，避免專家系統(tǒng)和政府決策對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的遲鈍感知以及公共權(quán)力的濫用。貝克認(rèn)為，大眾傳媒對(duì)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注得越普遍，風(fēng)險(xiǎn)感知打破界限的政治力量就越大[8]57。因此在風(fēng)險(xiǎn)溝通中，要尊重新聞媒體和社會(huì)公眾對(duì)重大公共事件的知情權(quán)，保障公民為維護(hù)社會(huì)公正和公眾利益的有事實(shí)依據(jù)的報(bào)料行為，對(duì)非正式的信息傳播渠道更加寬容，以改善政府和專家的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，增強(qiáng)社會(huì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。