深議林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記存在的問題與對(duì)策

白江平

（云南省元江縣自然資源局不動(dòng)產(chǎn)登記中心，云南 玉溪 653300）

林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記存在主要問題包括：林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記重視程度不高、關(guān)于林業(yè)管理經(jīng)營政策矛盾突出、不同層級(jí)業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接困難與檔案資料移交進(jìn)度遲緩等。應(yīng)對(duì)上述問題的首要方法，應(yīng)重視淡化政策矛盾、完善相關(guān)政策，建立健全林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理機(jī)制，打造實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，推動(dòng)數(shù)字化、信息化林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記管理模式改革。

1.林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記存在的典型問題

1.1 林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記重視程度不高。根據(jù)財(cái)政部與發(fā)改委最新頒布《關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記收費(fèi)有關(guān)政策問題的通知》相關(guān)內(nèi)容，家庭承包用于林業(yè)種植的土地申請(qǐng)可免收登記費(fèi)用，同時(shí)林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記工作量遠(yuǎn)小于房產(chǎn)登記數(shù)量。因此，部分地區(qū)各級(jí)自然資源管理部門對(duì)待林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記工作重視程度不高、工作認(rèn)識(shí)態(tài)度存有偏差，時(shí)至今日很少與當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門開展對(duì)接工作；一些基層縣區(qū)自然資源管理部門錯(cuò)誤理解有關(guān)登記政策，將林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記混為一談，認(rèn)定需在五年過渡期期滿后開展林權(quán)登記工作。由于政府相關(guān)職權(quán)部門人員規(guī)劃布局調(diào)整，林權(quán)登記專屬工作人員過少，致使地方不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)產(chǎn)生林權(quán)登記工作開展困難等難題。

1.2 檔案與信息數(shù)據(jù)移交進(jìn)度遲緩。紙質(zhì)檔案作為林業(yè)部門前期審核時(shí)重要憑據(jù)，紙質(zhì)檔案移交管理不善、整理保存職權(quán)不明確，將嚴(yán)重影響林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)程。部分地區(qū)雖擁有相應(yīng)的電子數(shù)據(jù)，但有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)待工作的主觀能動(dòng)性，未能及時(shí)對(duì)林權(quán)電子數(shù)據(jù)開展整理利用工作；一些地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際林權(quán)登記情況后宣稱：林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度不高、產(chǎn)權(quán)糾紛頻發(fā)，當(dāng)?shù)夭粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不敢貿(mào)然使用相關(guān)數(shù)據(jù)信息。但不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不能妥善利用林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)原始登記數(shù)據(jù)，令后續(xù)林業(yè)交易審核毫無意義；進(jìn)而導(dǎo)致林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記與管理產(chǎn)生兩套迥然不同的數(shù)據(jù)，難以在未來工作中與實(shí)際林權(quán)歸屬準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)，埋下更多林權(quán)糾紛隱患。

1.3 專用業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接困難。以云南省玉溪市林權(quán)管理系統(tǒng)對(duì)接問題為例：玉溪市林權(quán)管理系統(tǒng)運(yùn)作模式為一對(duì)九，即一市對(duì)接下屬九個(gè)區(qū)或市。全市林權(quán)登記數(shù)據(jù)庫由市級(jí)相關(guān)職能部門統(tǒng)一建設(shè)，下屬區(qū)縣通過登錄林業(yè)部門專用網(wǎng)站，開展管轄區(qū)域內(nèi)林權(quán)管理工作。玉溪市林權(quán)管理系統(tǒng)運(yùn)營模式實(shí)際核心內(nèi)容，在投入使用過程中，不同職權(quán)層級(jí)專屬不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)對(duì)接，成為阻礙林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記工作質(zhì)量的關(guān)鍵因素。玉溪市林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)體量大，又無相關(guān)經(jīng)費(fèi)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，只能受理一宗整合一宗，無法及時(shí)共享數(shù)據(jù)庫。致使此類問題嚴(yán)重影響林業(yè)數(shù)據(jù)分享使用的時(shí)效性，為林權(quán)查封工作帶來一定困難。

1.4 突出的政策矛盾。林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記主要政策矛盾集中體現(xiàn)于。

1.4.1 相關(guān)政策關(guān)系復(fù)雜。不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定，林地所有權(quán)歸屬農(nóng)村土地所有權(quán)，而將林地使用權(quán)歸屬土地承包經(jīng)營權(quán)。集體林權(quán)制度改革后，林地承包經(jīng)營權(quán)又細(xì)化為林地使用權(quán)，政策制定令林權(quán)歸屬與保障關(guān)系復(fù)雜，無法簡潔明了地明確相關(guān)權(quán)益保障，使林權(quán)相應(yīng)政策矛盾激化。

1.4.2 林權(quán)登記范圍不明確。依據(jù)我國林業(yè)部門“三權(quán)分置”及國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和林業(yè)局關(guān)于規(guī)范集體林地承包與林權(quán)流轉(zhuǎn)工作的相關(guān)要求，在林權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)過程中簽訂合同時(shí)，有關(guān)約束條款涉及權(quán)利是林地經(jīng)營權(quán)和林木使用權(quán)及所有權(quán)，僅明確保留承包林農(nóng)的承包權(quán)益。即依照既定規(guī)定保護(hù)國土資源的原則，只允許林地的經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)，以及林地出產(chǎn)的林木使用權(quán)與所有權(quán)用于權(quán)利流轉(zhuǎn)，與傳統(tǒng)意義上土地承包經(jīng)營權(quán)存有差異，林權(quán)登記范圍不夠清晰明朗。

1.5 林權(quán)抵押審核工作不到位。林權(quán)抵押工作隸屬于林權(quán)流轉(zhuǎn)，是林權(quán)流轉(zhuǎn)的一種重要工作形式?？晒┝謽I(yè)部門審核的林業(yè)抵押權(quán)利主要包括：經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、材林等林地使用權(quán)與產(chǎn)出林木的使用權(quán)及所有權(quán)。林業(yè)部門需在林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記前，針對(duì)林權(quán)抵押開展審核工作，滿足抵押貸款條件方可批復(fù)后續(xù)抵押貸款事項(xiàng)。由于目前基層區(qū)縣有關(guān)部門銜接問題，致使林權(quán)抵押審批工作職權(quán)不明確、相應(yīng)工作開展不到位；在有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)執(zhí)行規(guī)定、操作規(guī)范中，缺少清晰、細(xì)致的關(guān)于當(dāng)?shù)胤雷o(hù)林、特殊用途林地的使用權(quán)及林木所有權(quán)的解釋說明。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中難以找到明確規(guī)定，為業(yè)務(wù)人員帶來違反《森林法》等法律法規(guī)的工作風(fēng)險(xiǎn)。

1.6 林權(quán)權(quán)籍調(diào)查單位少，調(diào)查費(fèi)用高。玉溪市林權(quán)制度改革時(shí)，林權(quán)權(quán)屬勘查均由林業(yè)系統(tǒng)抽調(diào)相關(guān)技術(shù)員開展，林權(quán)權(quán)籍調(diào)查都由林業(yè)部門技術(shù)員操作。林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記劃歸自然資源局后，部分縣區(qū)林業(yè)部門不參與權(quán)籍調(diào)查，而具有林權(quán)類權(quán)籍調(diào)查資質(zhì)的單位又少，且調(diào)查費(fèi)用高，給部分林農(nóng)林地的首次、分割等登記帶來困難。

2.應(yīng)對(duì)林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記存在問題的相關(guān)對(duì)策

2.1 加強(qiáng)各級(jí)部門相互配合協(xié)調(diào)的力度。不同層級(jí)的林業(yè)管理部門應(yīng)秉持“以人為本”“為人民服務(wù)”的工作信念，加強(qiáng)團(tuán)結(jié)互助、相互配合、統(tǒng)籌兼顧的工作理念；一切以方便群眾辦事、維護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)平衡為服務(wù)宗旨，確?；鶎恿謾?quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記工作效率與質(zhì)量穩(wěn)中有升。積極開辦專業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，定期組織各級(jí)業(yè)務(wù)人員學(xué)習(xí)最新政策變化與法律法規(guī)；協(xié)助有關(guān)工作人員實(shí)時(shí)掌握林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記最新動(dòng)態(tài)，保障辦理林權(quán)登記的業(yè)務(wù)人員及時(shí)按照工作規(guī)范，調(diào)整工作方法與具體事項(xiàng)。確保基層林業(yè)部門負(fù)責(zé)的林權(quán)流轉(zhuǎn)與林地林木經(jīng)營管理權(quán)利等，與不動(dòng)產(chǎn)登記事項(xiàng)一一對(duì)應(yīng)，最大限度縮小林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作出錯(cuò)空間。

2.2 完善檔案資料查詢互通機(jī)制。不動(dòng)產(chǎn)登記紙質(zhì)檔案資料是開展不動(dòng)產(chǎn)登記工作的關(guān)鍵因素，不同層級(jí)自然資源管理部門應(yīng)協(xié)同林業(yè)管理部門，共同研討制定林權(quán)類登記檔案資料查詢互通方案，最大程度保障檔案資料管理的安全性、準(zhǔn)確性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)幫助后續(xù)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)增進(jìn)林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記工作效率與質(zhì)量。以玉溪市檔案管理移交問題為例，市級(jí)以下各區(qū)縣的國土資源管理部門與林業(yè)主管部門共同協(xié)商紙質(zhì)檔案資料的移交方案。保障將林權(quán)登記檔案資料完整、有序移送至不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。針對(duì)尚不具備移交條件的紙質(zhì)檔案，有關(guān)部門先行移交電子檔案、矢量化檔案與影像化檔案、數(shù)據(jù)信息等，多部門聯(lián)手建立林權(quán)紙質(zhì)檔案查詢互通管理模式。憑借現(xiàn)代化信息技術(shù)，如掃描、復(fù)制傳真、查檔和紙質(zhì)調(diào)檔等檔案共享手段，有力保證林權(quán)確認(rèn)、審核和不動(dòng)產(chǎn)登記工作的順利進(jìn)行。

2.3 打通信息數(shù)據(jù)通道。構(gòu)造暢通信息數(shù)據(jù)管理平臺(tái)、打通信息數(shù)據(jù)共享通道，是解決林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)信息滯后、閉塞的主要手段。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)可依據(jù)共享渠道中數(shù)據(jù)信息的實(shí)時(shí)變化，及時(shí)根據(jù)政策更迭調(diào)整工作管理模式，最大限度降低林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記違規(guī)操作的風(fēng)險(xiǎn)。不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺(tái)主動(dòng)與林業(yè)主管部門林權(quán)管理信息平臺(tái)對(duì)接，構(gòu)建信息數(shù)據(jù)渠道互通關(guān)系，通過數(shù)據(jù)抄送、交換接口、打造中間數(shù)據(jù)庫等方式，令林業(yè)主管部門林權(quán)審核確認(rèn)信息與不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)有關(guān)登記信息相互對(duì)應(yīng)，保障不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記時(shí)牽涉的林權(quán)登記業(yè)務(wù)辦理的連續(xù)性、安全性和快捷性?；鶎涌h區(qū)級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)，暫時(shí)未接入市級(jí)或更高級(jí)別的林業(yè)管理信息平臺(tái)，可使用紙質(zhì)函等通訊方式，通過同級(jí)別有條件的林業(yè)主管部門實(shí)行信息互通管理。

2.4 使用合理的管理手段淡化政策矛盾。依據(jù)林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記政策規(guī)定，實(shí)際開展林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作時(shí)，需要遵循已提交的登記申請(qǐng)材料核心內(nèi)容與政策規(guī)定結(jié)合的方式，將集體林地承包合同與林地承包經(jīng)營權(quán)登記相對(duì)應(yīng)，此種對(duì)應(yīng)方式劃歸于土地承包經(jīng)營權(quán)登記類型；將集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同與集體林地承包合同相對(duì)應(yīng)，上述對(duì)應(yīng)方式劃歸于林地使用權(quán)轉(zhuǎn)移類型。需要在實(shí)際登記申請(qǐng)和證書上，標(biāo)注合同中約定的具體林權(quán)類目。集中統(tǒng)一經(jīng)營管理林權(quán)首次登記時(shí)，需核實(shí)原有集體土地所有權(quán)確權(quán)發(fā)展情況之后開展登記，該項(xiàng)權(quán)利登記工序適用于農(nóng)村集體土地所有權(quán)初次登記。

3.結(jié)語

林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記與管理問題，關(guān)乎我國林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)與自然資源保護(hù)工作質(zhì)量，是一項(xiàng)兼具重要性與嚴(yán)肅性、執(zhí)行政府職能的服務(wù)項(xiàng)目?；诂F(xiàn)有相關(guān)政策與法律法規(guī)，致力于推進(jìn)將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)三權(quán)分立的管理模式改革進(jìn)程。有效應(yīng)對(duì)在處理林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記過程中，有關(guān)政策復(fù)雜不明引發(fā)的錯(cuò)誤操作問題，有效解決林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記中形成的其它次生難題。