牧區(qū)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展策略研究
——基于內(nèi)蒙古牧區(qū)的典型分析

拓俊杰

（內(nèi)蒙古師范大學(xué)，內(nèi)蒙古呼和浩特010020）

十八大報(bào)告首次提出，堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。十九大報(bào)告再次指出，堅(jiān)持新發(fā)展理念，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。這為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)期。新時(shí)期要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化是重點(diǎn)、也是難點(diǎn)，尤其是牧區(qū)城鎮(zhèn)化。由于牧區(qū)生態(tài)環(huán)境的特殊性、草原文化的多樣性、地域空間的分散性、經(jīng)濟(jì)收益的低效性等特征，牧區(qū)城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)道路不同于其它地區(qū)?；诖?，牧區(qū)城鎮(zhèn)化不應(yīng)簡單地從經(jīng)濟(jì)效益單維度視角進(jìn)行評價(jià)，應(yīng)該在充分考慮牧區(qū)特殊性的前提下制定科學(xué)、合理的發(fā)展路徑。從牧區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展及現(xiàn)實(shí)情況來看，牧區(qū)現(xiàn)代化、可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)需要以牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)為依托，牧區(qū)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)牧區(qū)現(xiàn)代化、維護(hù)民族地區(qū)和諧發(fā)展的必然選擇。牧區(qū)城鎮(zhèn)化是民族牧區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)，更是積極探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的牧區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的具體實(shí)踐。

一、內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程

改革開放40多年來的建設(shè)與發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化得到快速發(fā)展。在國家各項(xiàng)政策的支持下，內(nèi)蒙古自治區(qū)（下文簡稱“內(nèi)蒙古”）依托區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會、自然環(huán)境，逐步發(fā)展并形成了具有民族特色的城鎮(zhèn)化道路。要全面了解內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設(shè)情況，探索其可持續(xù)發(fā)展路徑，首先要了解城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，掌握城鎮(zhèn)化發(fā)展在不同時(shí)期的階段性特征。結(jié)合國家、自治區(qū)不同時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等特征，本文將內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程劃分為五個階段：

（一）城鎮(zhèn)化的起步階段（1947年-1960年）

在1947年-1960年這一階段，為內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化發(fā)展的起步階段，也稱之為“工業(yè)化發(fā)展初期的城鎮(zhèn)化階段”。在這一階段，內(nèi)蒙古社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定上升，城鎮(zhèn)化建設(shè)處于平穩(wěn)上升階段，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展歸功于國家“一五”計(jì)劃的實(shí)施，計(jì)劃強(qiáng)調(diào)要推行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化道路，大規(guī)模的工業(yè)化建設(shè)開始在內(nèi)蒙古地區(qū)展開，大批國家級重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目開工，同時(shí)城鎮(zhèn)化也逐步啟動實(shí)施。在“一五”期間，大批支援工業(yè)建設(shè)的外來人口進(jìn)駐內(nèi)蒙古，這是當(dāng)時(shí)內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)人口快速增長的重要原因之一。外來人口主要集中在呼和浩特、包頭等城市。以包鋼聞名國內(nèi)的包頭，自趙武靈王于公元前306年筑九原城起，就成為內(nèi)蒙古最主要城市之一。到1900年，包頭已發(fā)展成為當(dāng)時(shí)西北地區(qū)著名的水旱碼頭和皮毛集散地。在中華人民共和國建立初期，包頭響應(yīng)國家號召重點(diǎn)發(fā)展冶金、機(jī)械等重工業(yè)以及部分輕工業(yè)，成為內(nèi)蒙古最大、最典型的工商業(yè)城市，這種發(fā)展模式也推動了包頭城鎮(zhèn)化進(jìn)程。到1957年，包頭常住人口已增長到50萬，城鎮(zhèn)類型由邊貿(mào)集散型城市發(fā)展為新興工業(yè)化城市。而內(nèi)蒙古的其他城市（如集寧市、牙克石市）在這一時(shí)期也抓住機(jī)遇推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步發(fā)展成為獨(dú)具特色的口岸城市。

到1959年，與全國城鎮(zhèn)化率平均水平相比（28.41%），內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到30.81%。這時(shí)，我國重工業(yè)的增長幅度達(dá)到41%，而輕工業(yè)的增速卻僅為14%，相對比例不符合健康的產(chǎn)業(yè)發(fā)展比例，同時(shí)全國城鎮(zhèn)人口比例由13.08%（1957年）增長至16.61%（1960年），年均增長1.2%。與此相應(yīng)，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率增長了7.8%，增長到30%，年均增長2.7%，增長率遠(yuǎn)高于全國的平均水平，標(biāo)志著內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設(shè)在1960年時(shí)達(dá)到了首個高點(diǎn)，這是城鎮(zhèn)化的“大躍進(jìn)”發(fā)展時(shí)期。

（二）城鎮(zhèn)化驟降并進(jìn)入停滯階段（1961-1978年）

繼1960年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)高點(diǎn)后，該地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)在國家大躍進(jìn)的整體環(huán)境中開始驟降、甚至停滯，這一階段被稱為典型的反城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)期。全國范圍的“大躍進(jìn)”運(yùn)動一度使成批外地居民涌入鄰近城市。而在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率沒有提高的客觀情況下，維持農(nóng)牧民生活的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到了非常嚴(yán)重的打擊，地區(qū)內(nèi)糧食供應(yīng)量不足，使得更多的農(nóng)牧民進(jìn)城。這些不斷涌入城市的農(nóng)牧民，造成了鄰近城市的極度膨脹。由于當(dāng)時(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施條件差以及社會保障欠缺，無法全部吸納這些人口，只能響應(yīng)國家號召，將部分城鎮(zhèn)職工下放到農(nóng)村。1961年，國家進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)調(diào)整，內(nèi)蒙古基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)財(cái)政資金下降達(dá)82.1%，內(nèi)蒙古采取遣返原籍和下放農(nóng)牧區(qū)的措施，將大量城市居民遷出城市，使得城鎮(zhèn)人口急劇縮減。至1964年，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)人口較1960年減少110.7萬人，城鎮(zhèn)化率為19.9%，比1960年（30.2%）下降10個百分點(diǎn)，僅高于當(dāng)時(shí)全國平均城鎮(zhèn)化率1.5%，城鎮(zhèn)化水平大幅下降。

內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化在這一階段進(jìn)入停滯階段，主要受兩方面因素的影響。一方面，文化大革命是影響內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化停滯不前原因。這段時(shí)間里，內(nèi)蒙古曾采取一系列政策，要求知識青年開展上山下鄉(xiāng)運(yùn)動，城鎮(zhèn)人口減少。另一方面，內(nèi)蒙古行政區(qū)劃的變革也是影響內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化停滯不前的原因。1969年，國家將呼倫貝爾盟、哲里木盟、昭烏達(dá)盟分別劃歸黑龍江省、吉林省和遼寧?。粚⒗谱笃?、右旗和額濟(jì)納旗分別劃歸寧夏和甘肅兩省，1979年又將這幾大盟、旗劃歸回內(nèi)蒙古，這一現(xiàn)象直接反映在城鎮(zhèn)化率指標(biāo)上，一定程度上影響了內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（三）城鎮(zhèn)化復(fù)蘇階段（1979年-1999年）

自1978年改革開放以來，國家提出對內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)中心輻射帶動周邊發(fā)展的政策，使得包括內(nèi)蒙古在內(nèi)的各省區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)牧民可以長期擁有土地使用權(quán)，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了更加充分的前提條件。隨著改革開放的深入推進(jìn)，第二、三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，大量的空缺崗位也對農(nóng)村剩余勞動力起到了極大的吸引力。為更好規(guī)范推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，1978年在全國城市規(guī)劃工作會議上提出控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)，1980年在全國工作會議紀(jì)要中提出控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)。十一屆三中全會后我國城鎮(zhèn)化步伐大大加快，城鎮(zhèn)化建設(shè)基本體系基本形成。1984年下發(fā)的《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》和《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶的通知》，說明小城鎮(zhèn)發(fā)展問題第一次受到中央政策的肯定與支持，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展相匹配的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略逐漸走進(jìn)人們的視野[1]。此時(shí)，城鎮(zhèn)化率也由1978年的17.92%增長到1984年的23.01%，年均增長0.85個百分點(diǎn)，恢復(fù)城鎮(zhèn)化的任務(wù)基本完成。

1980年，內(nèi)蒙古各級政府開始關(guān)注城市建設(shè)問題，標(biāo)志著內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設(shè)的全面復(fù)蘇。隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，內(nèi)蒙古著重當(dāng)?shù)刭Y源開發(fā)和交通建設(shè)，在呼倫貝爾、鄂爾多斯等四大草原以及大興安嶺地區(qū)建設(shè)一批新城鎮(zhèn)，新增的城市有滿洲里、海拉爾、赤峰、通遼、二連浩特、集寧7個縣級市，加上原有呼和浩特、烏海以及包頭三個地級市，共10個市，構(gòu)成了內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化體系的初步框架。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，內(nèi)蒙古在國家市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的推動下，相繼出臺了一系列加快城鎮(zhèn)化建設(shè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的政策，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的第九個五年規(guī)劃（1996-2002）》，提出積極培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體私營經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平。加之大量的下鄉(xiāng)青年返城就業(yè)，城市經(jīng)濟(jì)逐漸好轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)合作逐漸增多，城鎮(zhèn)化建設(shè)得以提升。1990年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)人口總量為779.4萬人，城鎮(zhèn)化率為36%，全區(qū)城鎮(zhèn)272個，其中城市16個。后期，隨著國內(nèi)工作種類的不斷增多，大量務(wù)工人員涌入內(nèi)蒙古各大主要城市，逐漸變?yōu)榻ㄔO(shè)這大城市的重要力量。1999年內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府通過了《內(nèi)蒙古自治區(qū)草場承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，有力地推動了牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)，使牧區(qū)土地流轉(zhuǎn)更加規(guī)范化。同年，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)人口達(dá)到967.8萬人，城鎮(zhèn)化率39%，城鎮(zhèn)數(shù)量293個，其中城市20個。

（四）城鎮(zhèn)化穩(wěn)步快速發(fā)展階段（2000年-2012年）

2000年，國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，對內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程及經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的推動作用。憑借土地面積、自然資源及區(qū)位等方面的優(yōu)勢，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)增長速度曾連續(xù)8年位居全國第一，GDP總量由全國第24位躍居第15位。

2005年11月12日中國共產(chǎn)黨內(nèi)蒙古自治區(qū)第七屆委員會第十一次會議通過了《內(nèi)蒙古黨委關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，提出與國家發(fā)展規(guī)劃相銜接，體現(xiàn)內(nèi)蒙古特色，凝聚各族人民意志的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)指導(dǎo)自治區(qū)“十一五”時(shí)期國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。并且將推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、解決“三牧”問題的著力點(diǎn)。全區(qū)城鎮(zhèn)化繼續(xù)抓好呼和浩特、包頭等重點(diǎn)建設(shè)城市，增強(qiáng)城市功能，發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)揮龍頭引領(lǐng)作用；依托盟市所在地為重點(diǎn)，完善城市功能，發(fā)揮資源集聚、擴(kuò)散作用成為區(qū)域性發(fā)展中心；依托旗縣所在地的綜合實(shí)力，發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行逆?zhèn)，使其成為農(nóng)牧區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)的聚集地，成為承載農(nóng)牧區(qū)剩余勞動力的重要載體。推行《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步明確了草場承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，使草場畜牧業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營成為可能，同時(shí)又增加了牧民從業(yè)選擇性，使牧區(qū)剩余勞動力得到解放，促進(jìn)了牧區(qū)勞動資源向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。2011年，內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》，提出優(yōu)化發(fā)展布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村新牧區(qū)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在“十二五”期間，城鎮(zhèn)規(guī)劃不斷完善，編制完成了《內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》《呼包鄂城市群規(guī)劃》和《烏海及周邊地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃》，城市控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋率達(dá)到80%以上。出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》，促進(jìn)了農(nóng)牧業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)制度逐步形成，基本公共服務(wù)均等化制度逐步建立，土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)等制度不斷完善。

（五）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)階段（2013年-至今）

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎之一，是現(xiàn)代化的必由之路。走中國特色、科學(xué)的新型城鎮(zhèn)化道路就是要以人為本為核心，提升質(zhì)量為關(guān)鍵，與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)。黨的十八屆三中全會提出，完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制，使城鎮(zhèn)化真正成為轉(zhuǎn)變中國經(jīng)濟(jì)增長方式、擴(kuò)大居民內(nèi)需的動力和活力。2018年，全國城鎮(zhèn)化率平均水平為59.58%，而內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)化率則為62.7%，高出全國城鎮(zhèn)化率平均水平3.12個百分點(diǎn)。

內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設(shè)快速的原因主要是西部大開發(fā)政策的引導(dǎo)，該政策使得內(nèi)蒙古基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大力推進(jìn)以及工業(yè)化快速發(fā)展。隨著大型工業(yè)項(xiàng)目的建成落地，項(xiàng)目所在地的新型工業(yè)城鎮(zhèn)也得到崛起，比如以能源重工業(yè)著名的伊敏高載能工業(yè)區(qū)、以露天煤礦聞名的霍林郭勒市和薛家灣等新型工業(yè)城鎮(zhèn)等。城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，截至2018年，23個城市、9個地級市、3個盟市、11個縣級市、23個區(qū)、17個縣、49個旗以及493個鎮(zhèn)，共同構(gòu)成了內(nèi)蒙古自治區(qū)的城鎮(zhèn)架構(gòu)，擁有2534萬常住人口，城鎮(zhèn)人口占比常住人口62.7%，標(biāo)志著內(nèi)蒙古在這十幾年間依靠“城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)的“雙飛”[2]。

二、內(nèi)蒙古牧區(qū)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀特征分析

內(nèi)蒙古牧區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀的總體特征，城鎮(zhèn)化分布呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)動力不足；生態(tài)承載力弱，資源利用與環(huán)境保護(hù)矛盾突出；牧區(qū)傳統(tǒng)文化向城市文化變遷復(fù)雜而艱巨；“大分散、小集中”的特征；牧區(qū)人口結(jié)構(gòu)不合理，人口受教育程度低。

（一）非農(nóng)產(chǎn)業(yè)動力不足，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營規(guī)模小，農(nóng)畜產(chǎn)品加工層次低，工業(yè)化速度加快，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，與畜牧業(yè)相關(guān)的物流服務(wù)體系嚴(yán)重缺失，旅游產(chǎn)業(yè)潛力較大但發(fā)展品質(zhì)較低

第一，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營規(guī)模小，農(nóng)畜產(chǎn)品加工不精深。畜牧業(yè)發(fā)展受到小規(guī)模、粗放型生產(chǎn)方式的限制。隨著草畜雙承包制度的深入，草原確權(quán)工作已基本完成，內(nèi)蒙古牧區(qū)廣大的草原已經(jīng)基本全部承包到戶。以草原共有為基礎(chǔ)的游牧生產(chǎn)方式失去了存在的基礎(chǔ)，原有的游牧生活方式已經(jīng)逐步消失，取而代之的是小范圍的輪牧，以及圈養(yǎng)舍飼的畜牧方式。牲畜原本依靠空間轉(zhuǎn)移而獲取食物轉(zhuǎn)變成了人工飼喂。由于飼料地產(chǎn)量不足，很多牧戶還需要外購大量草料、飼料。牲畜圈養(yǎng)之后額外付出的資金、人力成本，一定程度上加重了牧民家庭的負(fù)擔(dān)。草地資源受到各種因素的影響，例如市場化、草原分割等原因，一方面無法得以充分的利用，另一方面一定程度上使牧民的經(jīng)濟(jì)收入減少，從而無法充分發(fā)揮自然資源的作用，對社會造成一定的損失。能夠被牧民所使用的自然資源越來越少，導(dǎo)致牧民的經(jīng)濟(jì)收入越來越低，提高了畜牧業(yè)這一行業(yè)的不穩(wěn)定性。

第二，農(nóng)畜產(chǎn)品加工層次低，造成農(nóng)畜產(chǎn)品在結(jié)構(gòu)方面存在缺陷。主要表現(xiàn)為一般檔次的農(nóng)畜產(chǎn)品銷售的數(shù)量減少和高檔農(nóng)畜產(chǎn)品相對緊缺。內(nèi)蒙古牧區(qū)仍有近6成的牛奶、羊肉及近7成的牛肉來自小規(guī)模的分散飼養(yǎng)，有近40%的農(nóng)牧戶沒有進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營鏈條，農(nóng)畜產(chǎn)品加工落后，一般情況下，農(nóng)畜產(chǎn)品并沒有經(jīng)過深層次的加工，銷售的產(chǎn)品比較低級，在產(chǎn)業(yè)鏈方面，發(fā)展還不完善。發(fā)達(dá)國家農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值之比大都在（2.0∶1）-（3.7∶1）以上，而內(nèi)蒙古牧區(qū)平均只有0.23∶1。即使與國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，牧區(qū)畜產(chǎn)品加工、保鮮、包裝、儲運(yùn)等仍然存在較大差距，影響農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，高端產(chǎn)品的數(shù)量比較少。隨著社會的進(jìn)步與發(fā)展，人們對食品的要求也越來越高，由于其質(zhì)量問題，并不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的要求。

第三，牧區(qū)工業(yè)化速度加快，對資源環(huán)境承載帶來壓力。近年來，內(nèi)蒙古牧區(qū)工業(yè)化速度明顯加快，同質(zhì)化發(fā)展問題突出。內(nèi)蒙古牧區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值占全自治區(qū)的比重約為25%，尤其是采掘業(yè)在工業(yè)中所占份額達(dá)到30%以上，對其他行業(yè)形成了較為明顯的“擠出效應(yīng)”。由于過分依賴資源性產(chǎn)業(yè)，煤炭開采，煤炭加工，煤化工、煤制油氣、煤電、煤電鋁等已經(jīng)成為內(nèi)蒙古的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大規(guī)模、點(diǎn)狀式的煤炭和礦產(chǎn)資源開發(fā)，已經(jīng)對牧區(qū)生態(tài)環(huán)境造成破壞。內(nèi)蒙古牧區(qū)的礦產(chǎn)資源分布與畜牧業(yè)優(yōu)勢地區(qū)幾乎重合。資源型產(chǎn)業(yè)與畜牧業(yè)發(fā)展之間的矛盾尤為突出，資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)重型化與水資源短缺的矛盾凸顯，使生態(tài)用水安全得不到保證，環(huán)境容量承載壓力較大。[3]

第四，牧區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，制約牧區(qū)經(jīng)濟(jì)整體提升。牧區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，與畜牧業(yè)相關(guān)的物流服務(wù)體系嚴(yán)重缺失，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展品質(zhì)不高。在全部產(chǎn)值構(gòu)成當(dāng)中的比重長期裹足不前，一方面，與畜牧業(yè)相關(guān)的物流服務(wù)體系嚴(yán)重缺失。內(nèi)蒙古牧區(qū)作為國家綠色農(nóng)畜產(chǎn)品加工基地，對物流服務(wù)需求逐年增大。近年來內(nèi)蒙古交通事業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)畜產(chǎn)品市場及冷鏈系統(tǒng)逐步完善，農(nóng)畜產(chǎn)品物流體系初步形成。但與畜牧業(yè)相關(guān)的物流服務(wù)體系還存在不足：第一，物流服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施缺口大。目前，主要的公路通車?yán)锍讨饕杏诳h鄉(xiāng)以上的公路交通，而貼近畜牧業(yè)產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)目h道、鄉(xiāng)道、村道發(fā)展緩慢，至今仍存在不通車的村莊嘎查。各類物流園區(qū)大都圍繞在工業(yè)園區(qū)和大城市周邊，為畜牧產(chǎn)品專門設(shè)置的物流園區(qū)有限。第二，畜牧業(yè)專業(yè)化物流服務(wù)技術(shù)和設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足。目前內(nèi)蒙古牧區(qū)產(chǎn)品物流服務(wù)以常溫物流或自然物流形式為主，難以適應(yīng)畜產(chǎn)品保鮮或者冷鏈物流的需求；畜產(chǎn)品專用倉庫（如低溫庫、冷藏庫、立體倉庫）等嚴(yán)重短缺，導(dǎo)致畜產(chǎn)品儲藏不利的巨大損失；裝卸搬運(yùn)的機(jī)械化水平較低，大多數(shù)還靠手工操作等，更難以應(yīng)對畜產(chǎn)品季節(jié)性、周期性特征。第三，畜牧業(yè)整體物流管理落后，信息化程度低。目前，牧區(qū)畜產(chǎn)品市場在信息化方面發(fā)展并不完善，并不能充分滿足人們的需求，在市場上信息設(shè)備的配備較少，雖然已經(jīng)建設(shè)了一部分信息網(wǎng)，物流網(wǎng)，但設(shè)施覆蓋面不足，也缺乏指導(dǎo)性、實(shí)用性的信息供給，尤其缺少直接為牧民服務(wù)的中介組織，不能為牧民提供專業(yè)技術(shù)、信息咨詢及生產(chǎn)經(jīng)營的服務(wù)。另一方面，旅游產(chǎn)業(yè)潛力較大，但發(fā)展品質(zhì)不高。內(nèi)蒙古牧區(qū)地域遼闊，自然景觀豐富多樣。近年來內(nèi)蒙古旅游業(yè)發(fā)展迅速，形成了以草原觀光、沙漠休閑、民俗體驗(yàn)與邊境旅游為主體的特色旅游體系，旅游產(chǎn)業(yè)外匯收入穩(wěn)步增長。但對牧區(qū)而言，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平仍然較低，旅游線路缺乏規(guī)劃，旅游產(chǎn)業(yè)鏈也未形成，潛力挖掘不足。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，牧區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)體系分散。內(nèi)蒙古牧區(qū)以景區(qū)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)旅游業(yè)沒能為農(nóng)牧民增收提供充足動力，以村鎮(zhèn)為主體的鄉(xiāng)村旅游游離于主流體系之外，不能配備充足的設(shè)施和信息優(yōu)惠。第二，牧區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)形式低端。目前內(nèi)蒙古牧區(qū)旅游方式以農(nóng)家樂為主，產(chǎn)品類似度較高，對牧區(qū)旅游的文化內(nèi)涵挖掘不足，在行、游、住、食、購、娛完整產(chǎn)業(yè)鏈條當(dāng)中的延伸有限，形式單一、品質(zhì)不高、消費(fèi)群體覆蓋面不足，難以獲得持續(xù)高效的收益。第三，牧區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)設(shè)施短缺。內(nèi)蒙古牧區(qū)道路設(shè)施、停車設(shè)施、市政配套設(shè)施、通訊設(shè)施、住宿接待設(shè)施等等關(guān)乎旅游產(chǎn)品品質(zhì)提高的關(guān)鍵設(shè)施嚴(yán)重不足，影響了牧區(qū)旅游資源的開發(fā)，阻礙了牧區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第四，牧區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏資源保護(hù)意識。在經(jīng)濟(jì)利益面前，農(nóng)牧民由于思想觀念和保護(hù)意識受限，對于牧區(qū)旅游資源的開發(fā)模式缺乏可持續(xù)性，甚至出現(xiàn)了一些旅游開發(fā)過程中破壞資源、污染環(huán)境的現(xiàn)象。

（二）內(nèi)蒙古牧區(qū)資源稟賦好，生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)承載力弱，資源利用與環(huán)境保護(hù)矛盾突出

一方面，牧區(qū)資源稟賦十分豐富，礦產(chǎn)資源更加富集。第一，是牧區(qū)資源稟賦好。農(nóng)牧業(yè)優(yōu)良品種資源還有草原資源相較其他地區(qū)而言占有比較明顯的優(yōu)勢。在我國，畜牧業(yè)的發(fā)展離不開草原，同樣，草原也可一定程度上改善我國的環(huán)境，在蓄水方面更發(fā)揮有重要作用；生態(tài)、休閑和生產(chǎn)功能是草原所具備的基本功能。內(nèi)蒙古能夠具有農(nóng)、牧、林多種經(jīng)濟(jì)特色與其草原的發(fā)展是分不開的，另外，草原為其旅游業(yè)的發(fā)展也提供了重要推動力，促進(jìn)了各地區(qū)的發(fā)展，為其提供資源條件。第二，是牧區(qū)礦產(chǎn)資源富集。全區(qū)已發(fā)現(xiàn)近140種礦物，其中一半的礦物產(chǎn)量在全國位居前列。內(nèi)蒙古煤炭儲量在全國各地區(qū)中是最多的；風(fēng)能資源儲量占全國的50%；天然氣探明儲量超過l萬億立方米。另外，儲量位于全國首位的資源還有銀、鉛等。新中國成立不久，國家在內(nèi)蒙古牧區(qū)有計(jì)劃地布局了鋼鐵、煤炭、有色金屬等企業(yè)，它們?yōu)閲以缙诘慕?jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了重要的作用，提供了大量的資源類產(chǎn)品，積累了財(cái)富。這些企業(yè)的蓬勃發(fā)展，促進(jìn)了當(dāng)?shù)厝丝诩?，誕生了一大批以開發(fā)利用當(dāng)?shù)刭Y源為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市，加快了內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)體系格局的形成。

另一方面，牧區(qū)氣候?qū)儆诟珊蛋敫珊祬^(qū)，加之人為不合理干擾，生態(tài)環(huán)境非常脆弱。內(nèi)蒙古牧區(qū)生態(tài)區(qū)位獨(dú)特，是黃河、遼河、嫩江等河流的上中游或源頭。草原大多屬于干旱半干旱草原，再加上人為不合理干擾，生態(tài)環(huán)境非常脆弱。內(nèi)蒙古在近10年內(nèi)大部分草原開始出現(xiàn)“三化”問題，其中占有比例最多的是輕度“三化”面積，約占30%，重度“三化”面積占有的比重較少，不到10%。其荒漠化、沙化問題也越來越嚴(yán)重，全區(qū)荒漠化的土地占有的比例已經(jīng)超過了50%，沙化土地面積占有的比例也超過30%，造成風(fēng)沙活動頻繁，土地沙化、退化嚴(yán)重。而且牧區(qū)大多數(shù)區(qū)域在國家主體功能規(guī)劃中都是限制或禁止開發(fā)區(qū)。大規(guī)模的點(diǎn)狀式煤炭、礦產(chǎn)資源開發(fā)，已經(jīng)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力。資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)重型化與水資源短缺的矛盾凸顯，使得生態(tài)用水安全得不到保證，環(huán)境容量承載壓力較大。牧區(qū)城鎮(zhèn)化必須在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上對資源進(jìn)行合理利用，解決好資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾是牧區(qū)城鎮(zhèn)化必須面對的重要問題。

（三）牧區(qū)文化習(xí)俗特殊，牧區(qū)傳統(tǒng)文化向城市文化變遷復(fù)雜而艱巨

第一，牧區(qū)文化習(xí)俗獨(dú)特。少數(shù)民族聚居區(qū)在風(fēng)俗上與漢族有較大差別，這也制約著民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。以內(nèi)蒙古自治區(qū)的主體民族蒙古族為例，蒙古族牧民崇拜火神及灶神，認(rèn)為火神及灶神是驅(qū)妖避邪的圣潔物。因此，在蒙古包禁忌在火爐上烤腳、烤濕靴子及鞋子，也禁忌跨越爐灶或腳蹬爐灶等。總之，不允許一切踐踏火的行為出現(xiàn)在他們面前，而城鎮(zhèn)中到處都充斥著蒙古族人民認(rèn)為的“踐踏火”的行為，這無疑制約著民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程；再者，蒙古族牧民認(rèn)為水是純潔的神靈。牧民忌諱在河流中洗手或者將不干凈的東西投入河中，也不許洗女人的衣物。草原干旱缺水，逐水草放牧，無水則無法生存。所以，蒙古族人民節(jié)約用水，視水為生命之源。盡管這一點(diǎn)值得我們學(xué)習(xí)，但現(xiàn)在的城鎮(zhèn)中隨處可見水資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，這會降低蒙古族人民進(jìn)城的意愿，無疑會使民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程減緩。

第二，牧區(qū)草原文化影響深遠(yuǎn)。我國北方的牧區(qū)草原文化是中華文化的重要組成部分及其發(fā)展的重要動力源泉之一，也是分布最廣的區(qū)域文化——牧區(qū)草原文化體系的支撐，為北方游牧文化、南方山地游耕文化、中部農(nóng)耕文化，共同組成我國經(jīng)濟(jì)文化區(qū)的三大文化。[4]為此，內(nèi)蒙古在加快城鎮(zhèn)化步伐的同時(shí)，也加大對草原文化的支持力度，使草原文化大放光彩成就顯著。在理論發(fā)展上，草原文化在中華文化中的重要地位得以確立，并創(chuàng)立了草原文化研究學(xué)科，提出草原文化在中華文化發(fā)展中具有重要地位與作用，并受到學(xué)術(shù)界的廣泛肯定，在區(qū)內(nèi)外引起強(qiáng)烈反響，草原文化的影響力不斷擴(kuò)大；在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上，草原文化的品牌影響力、學(xué)術(shù)影響力及社會影響力不斷擴(kuò)大，推動了內(nèi)蒙古社會經(jīng)濟(jì)文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。并隨著草原文化影響力的不斷擴(kuò)大，草原文化對內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會的價(jià)值引領(lǐng)和助推文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，全區(qū)文化產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為2.82%，比2010年提高1.45%，實(shí)現(xiàn)了草原文化與城鎮(zhèn)化的共同發(fā)展。除此之外，為了更好發(fā)展牧區(qū)草原文化，牧區(qū)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施日漸完善，公共文化服務(wù)體系基本建成，為牧區(qū)草原文化的傳承與發(fā)揚(yáng)奠定了基礎(chǔ)，促進(jìn)了牧民與外面世界的交流，利于促進(jìn)牧民傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變，從而減少城鎮(zhèn)化過程中文化認(rèn)同的障礙[5]。

（四）內(nèi)蒙古牧區(qū)城鎮(zhèn)化分布呈現(xiàn)“大分散、小集中”的特點(diǎn)，牧區(qū)空間分布廣、地理跨度大，導(dǎo)致牧區(qū)發(fā)展不平衡，差異性嚴(yán)峻；牧區(qū)小城鎮(zhèn)運(yùn)營成本高、管理跟不上等問題

第一，牧區(qū)空間分布廣，區(qū)域發(fā)展差異大。內(nèi)蒙古牧區(qū)呈狹長形，地理跨度大，橫跨東北、華北、西北三大區(qū)，東西直線距離2400千米，南北跨度1700千米，四周與國內(nèi)接壤的省份眾多，國外與俄羅斯和蒙古國相鄰。內(nèi)蒙古草原面積約8800萬公頃，約占全區(qū)面積的74%，占全國草場面積的27%，內(nèi)蒙古的地形主要有荒漠、草原化荒漠、典型草原、森林草原和荒漠草原。其中，面積最大的為典型草原，占據(jù)內(nèi)蒙古總面積的三分之一，為畜牧業(yè)發(fā)展提供了優(yōu)越條件；面積達(dá)到內(nèi)蒙古百分之十左右的是草甸草原和荒漠草原，其中荒漠草原地區(qū)降水較少，比較干旱，而呼倫貝爾高平原東部和錫林郭勒高平原東部主要是草甸草原，那里植被茂盛，降水較多，是畜牧業(yè)的場地之一；荒漠草原的西部地區(qū)為草原化荒漠，是這五種類型中占地面積最少的類型，僅占有不到百分之十的土地，降水稀少；阿拉善盟西北部和西部地區(qū)為荒漠區(qū)，植被稀少，氣候并不濕潤，占有20%左右的面積。因自然條件差異巨大，牧區(qū)各旗、縣的礦產(chǎn)資源、水資源、旅游資源的地區(qū)分布并不是非常均衡。其中，植被比較茂盛的是大興安嶺地區(qū)，降水眾多，森林茂盛，擁有的動植物數(shù)量種類比較眾多；內(nèi)蒙古糧食的種植區(qū)主要位于黃河岸邊、陰山和大興安嶺東部，該地區(qū)主要的特點(diǎn)是地勢起伏不大，擁有較多的水源，在農(nóng)業(yè)種植方面占有比較有利的條件；然而，內(nèi)蒙古的沙漠，例如騰格里、庫布其和巴丹吉林等，主要位于內(nèi)蒙古高原的西部地區(qū)，農(nóng)牧業(yè)資源則較為缺乏，礦產(chǎn)資源分布與草原畜牧業(yè)資源幾乎重合。

第二，牧區(qū)地理跨度大，導(dǎo)致牧區(qū)發(fā)展不平衡。牧區(qū)東部地區(qū)畜牧業(yè)、種養(yǎng)殖業(yè)優(yōu)勢明顯，其中，通遼市、呼倫貝爾市、赤峰市三個盟市的比重最高，三盟市牧業(yè)總產(chǎn)值占到了全區(qū)牧業(yè)總產(chǎn)值的38.8%，三盟市種植業(yè)總產(chǎn)值占全區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的52.5%（見圖1）。同時(shí)，由于城鎮(zhèn)密度低，給城鎮(zhèn)化帶來了建設(shè)成本大，集聚困難等一系列難題。牧區(qū)公路建設(shè)投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過沿海和內(nèi)陸發(fā)達(dá)地區(qū)，旗縣之間、蘇木鎮(zhèn)之間公路網(wǎng)絡(luò)通達(dá)度不足，即使是建成路，公路技術(shù)等級也偏低。牧區(qū)地處邊疆，氣候寒冷，冬季漫長，不僅水、電、氣、熱、通訊等市政基礎(chǔ)建設(shè)投資成本高，為了達(dá)到防寒保暖的要求，牧區(qū)的住房建設(shè)投資更要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于緯度低、氣候條件好的城鎮(zhèn)。牧區(qū)小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小且布局分散的小城鎮(zhèn)分散了資源投入力量，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足，建設(shè)不完善，弱化了規(guī)模集聚效應(yīng)，一定程度上限制城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮。

圖1 2019年內(nèi)蒙古各盟市農(nóng)牧業(yè)占比①

第三，牧區(qū)小城鎮(zhèn)還存在運(yùn)營成本高、管理跟不上等問題。近年來，內(nèi)蒙古通過“十個全覆蓋工程”加大了新牧區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)，在牧區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)了必備的基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施，但由于牧區(qū)人口少，形不成規(guī)模效益，設(shè)施服務(wù)半徑大，服務(wù)成本增加，運(yùn)營成本高，管理跟不上，導(dǎo)致有些旗縣和蘇木鎮(zhèn)的設(shè)施無法正常運(yùn)營。通過對呼倫貝爾市牧業(yè)4旗的調(diào)查，旗城關(guān)鎮(zhèn)即使建成污水處理廠、垃圾處理場，但沒有企業(yè)愿意承包，只有靠政府補(bǔ)貼才能勉強(qiáng)維持運(yùn)營，給地方財(cái)政造成較大困難和壓力。文化室、衛(wèi)生室冬季取暖成了村委會的難題。金融機(jī)構(gòu)在牧區(qū)設(shè)立營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，由于業(yè)務(wù)相對較少，處于運(yùn)營成本過高的狀態(tài)，有些網(wǎng)點(diǎn)不得不撤銷，進(jìn)而導(dǎo)致了牧區(qū)融資渠道不暢的問題。總之，牧區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)和管理一直在低水平徘徊，硬件設(shè)施落后的投資環(huán)境，使企業(yè)想投資卻又望而卻步，加劇了地方財(cái)力無法支撐的惡性循環(huán)狀態(tài)。牧區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)投資大，現(xiàn)行財(cái)稅分配制度財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，需要地方配套資金的比例過大，使地方財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度，制約了牧區(qū)城鎮(zhèn)人口的聚集和服務(wù)業(yè)的發(fā)展[6]。

（五）牧區(qū)人口結(jié)構(gòu)不合理，人口受教育程度和技能水平較低，牧民收入水平低，增收速度慢，貧困問題嚴(yán)重

一方面，牧民收入水平低，增收速度慢，貧困問題嚴(yán)重。內(nèi)蒙古牧區(qū)人口收入降低，生活水平整體下降。2019年全區(qū)城鄉(xiāng)人均可支配收入絕對差達(dá)到25499元，差距呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大的趨勢。城鄉(xiāng)居民收入差距逐步擴(kuò)大，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民間的消費(fèi)差距逐漸拉大。2019年城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出絕對差達(dá)到11567元。2019年內(nèi)蒙古農(nóng)牧民人均可支配收入在全國各省市農(nóng)牧民人均可支配收入排名中處于第十五位，比全國平均水平少1395元，僅達(dá)到上海農(nóng)牧民人均可支配收入的46%（見圖2）。內(nèi)蒙古農(nóng)牧民人均收入水平在全國居于中下等水平，相對貧困問題依然嚴(yán)重，貧困牧民大多數(shù)為少數(shù)民族。

圖2 2019年全國各省份農(nóng)村牧區(qū)人居可支配收入②

另一方面，牧區(qū)人口受教育程度低，技能素質(zhì)亟待提高，人力資本存量低限制了農(nóng)牧民自身發(fā)展和融入到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中。第一，牧區(qū)人口由于常年生活在草原牧區(qū)過著游牧生活，有的牧民甚至不認(rèn)識漢語，無法用普通話與人溝通，有的牧民家庭以種養(yǎng)殖為生，有的進(jìn)城打工但無法成為真正的市民。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表示，在牧區(qū)學(xué)校的數(shù)量較少，其受教育狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他地區(qū)。牧民要么認(rèn)為讀書無用，要么寄希望于子女上大學(xué)后盡早脫離牧區(qū)，改變家庭現(xiàn)狀。第二，由于牧區(qū)教育資源并不分布于農(nóng)村，因此只能去城鎮(zhèn)學(xué)校進(jìn)行學(xué)習(xí)，要培養(yǎng)一個大學(xué)生，牧民需要花費(fèi)的教育費(fèi)用較高，大部分外出上學(xué)的農(nóng)牧民子女，一旦接受了高層次教育，就會產(chǎn)生遠(yuǎn)離牧區(qū)、向往大城市工作生活的想法，不愿意回牧區(qū)就業(yè)及創(chuàng)業(yè)，牧區(qū)優(yōu)質(zhì)勞動力資源更加缺乏，牧區(qū)和城鎮(zhèn)的差距將會更大，牧區(qū)將更加貧窮落后[7]。

三、內(nèi)蒙古牧區(qū)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展策略研究

內(nèi)蒙古牧區(qū)是少數(shù)民族自治區(qū)，國家高度重視牧區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展，相繼出臺了《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》《關(guān)于促進(jìn)內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的意見》《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》。內(nèi)蒙古牧區(qū)在國家政策方針的指引下，結(jié)合牧區(qū)自身的發(fā)展歷程及特征情況，在完善新型城鎮(zhèn)化保障機(jī)制的前提下，提出并實(shí)施推進(jìn)牧區(qū)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展策略至關(guān)重要。為此，基于內(nèi)蒙古牧區(qū)現(xiàn)實(shí)的迫切要求，提出牧區(qū)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的政策建議。

（一）構(gòu)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺，實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化經(jīng)營，加快第二、三產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展，推進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級

第一，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化經(jīng)營。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活質(zhì)量得到大幅提升，對產(chǎn)品的質(zhì)量要求越來越高。目前，畜產(chǎn)品之間的競爭，已經(jīng)不僅僅是過去低端的價(jià)格競爭，更重要的是綠色、健康的高端產(chǎn)品競爭。今后的市場競爭，面對的是來自多方面的綜合競爭。因此，推進(jìn)畜牧業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高畜產(chǎn)品的市場競爭力，形成畜產(chǎn)品加工業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)，提高綠色農(nóng)畜產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率和精深加工度，強(qiáng)化名優(yōu)特精品牌的培育與市場推廣，實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化經(jīng)營，也是實(shí)現(xiàn)牧區(qū)新型城鎮(zhèn)化的重要助力因素。

第二，加快第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)與發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的對接協(xié)調(diào)，建立長效的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌機(jī)制。一方面，轉(zhuǎn)變牧區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方式，改變過去以畜牧養(yǎng)殖業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)模式，打造具有牧區(qū)鮮明特色的二、三產(chǎn)業(yè)。突破對傳統(tǒng)發(fā)展方式路徑的依賴，依據(jù)牧區(qū)的資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，鞏固提高第一產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化提升第二產(chǎn)業(yè)，發(fā)展壯大第三產(chǎn)業(yè)，著力增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同性和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性，努力實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新型化、新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、支柱產(chǎn)業(yè)多元化。另一方面，積極與發(fā)達(dá)地區(qū)對接協(xié)調(diào)，建立長期與其他省際間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)東部地區(qū)生態(tài)型產(chǎn)業(yè)向牧區(qū)有序轉(zhuǎn)移。鼓勵外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持建立邊境自由貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)和經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，提升經(jīng)濟(jì)外向化水平。

第三，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺，提高產(chǎn)業(yè)的市場競爭力，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。加大對高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)的管控力度，抑制產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)，推進(jìn)資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。完善產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，建立高度共享的產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)與技術(shù)服務(wù)平臺。制定支持中小企業(yè)及民營企業(yè)發(fā)展的政策，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利的營商環(huán)境。

（二）落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，健全資源的節(jié)約集約使用政策，保障牧區(qū)資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展

第一，落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行草畜平衡、禁牧、休牧、輪牧制度，加強(qiáng)“三北”防護(hù)林、天然林保護(hù)、退耕還林和退牧還草等重點(diǎn)工程建設(shè)，穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林、退牧還草范圍，鞏固擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)建設(shè)成果。對重點(diǎn)資源環(huán)境保護(hù)和生態(tài)管制地區(qū)，建立跨區(qū)域的資源環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償政策，加大對限建區(qū)、禁建區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，適時(shí)建立健全農(nóng)牧業(yè)穩(wěn)定發(fā)展轉(zhuǎn)移支付政策，保護(hù)基本農(nóng)田和草原生態(tài)安全。

第二，健全資源節(jié)約集約使用政策，落實(shí)節(jié)能減排所得稅、增值稅等優(yōu)惠政策。改革價(jià)格機(jī)制，使能源產(chǎn)品價(jià)格能夠客觀地反映市場供求、資源稀缺度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本等。堅(jiān)持責(zé)任制，誰使用誰付費(fèi)，誰污染誰處理；推行資源使用稅，并逐步推行到自然資源的各個領(lǐng)域。推進(jìn)資源稅改革，進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源收取生態(tài)保護(hù)保證金等政策。完善自然資源綜合利用和可再生能源開發(fā)的稅收政策。設(shè)立多元投入的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，引導(dǎo)民間資本向資源環(huán)保領(lǐng)域投入，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對清潔示范工程的金融支持。發(fā)展環(huán)保市場，創(chuàng)新環(huán)保管理機(jī)制，推行第三方治理模式，降低準(zhǔn)入門檻，通過競爭的方式吸引社會資本。

第三，樹立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展理念?！熬G色是內(nèi)蒙古的底色和價(jià)值，生態(tài)是內(nèi)蒙古的責(zé)任和潛力”。可持續(xù)發(fā)展理念對于牧區(qū)而言更為重要，因?yàn)椴莸厥悄撩裆娴幕A(chǔ)，維護(hù)草場植被的持續(xù)利用是畜牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是牧民持續(xù)增收的支撐。牧區(qū)具有豐富的旅游資源，要因地制宜發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，要摒棄高耗能、高污染企業(yè)，要推動草原文化走出去。具有豐富資源的小城鎮(zhèn)，要有生態(tài)保護(hù)的戰(zhàn)略定力，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，加大環(huán)境保護(hù)機(jī)制，堅(jiān)決懲治破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為。另外，要禁止人為破壞草地行為，脆弱的草原生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞后很難恢復(fù)原貌。草場受到損壞，影響最大的是牧民的牛羊以及相關(guān)乳制品產(chǎn)業(yè)。[8]

（三）加強(qiáng)民族文化保護(hù)，弘揚(yáng)草原生態(tài)文化，挖掘特色文化產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)草原文化與旅游的深度融合，實(shí)現(xiàn)民族文化的傳承和創(chuàng)新

第一，牧區(qū)城鎮(zhèn)化要加強(qiáng)民族文化保護(hù)。牧區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，注重對民族文化的保護(hù)，注重民族文化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有機(jī)融合。城鎮(zhèn)是文化的“容器”，城鎮(zhèn)的特性主要通過文化來體現(xiàn)[9]。城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)注重對歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，充分挖掘牧區(qū)地域文化內(nèi)涵，注重將歷史遺跡、傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)與城鎮(zhèn)功能提升有機(jī)結(jié)合。牧區(qū)建設(shè)應(yīng)保護(hù)牧區(qū)自然環(huán)境，塑造色彩豐富、季節(jié)分明生態(tài)景觀，結(jié)合當(dāng)?shù)貙徝懒?xí)慣，形成鄉(xiāng)土氣息濃厚、自然環(huán)境整潔的嘎查村莊風(fēng)貌，塑造城鄉(xiāng)風(fēng)貌特色，發(fā)展有歷史記憶、民族特色、民俗風(fēng)貌的美麗城鎮(zhèn)和村莊。

第二，牧區(qū)城鎮(zhèn)化要弘揚(yáng)草原生態(tài)文化。生態(tài)環(huán)境是每個地區(qū)的特色，也是文化誕生發(fā)展的基礎(chǔ)，如果過度開采破壞了生態(tài)環(huán)境，城市就會喪失原有的特色，喪失文化競爭力。以民族文化為特色的城市具有與生俱來的“原真性”文化基因和城市象征。草原文化重視人與自然的和諧共處，生活習(xí)俗大多低碳環(huán)保，可以說草原文化是新型城鎮(zhèn)化倡導(dǎo)的生態(tài)意識，牧區(qū)新型城鎮(zhèn)化要弘揚(yáng)草原優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，借鑒和吸收現(xiàn)代文明，注重文化傳承與現(xiàn)代元素相融合，推動草原文化和現(xiàn)代文明之間的雙向結(jié)合與創(chuàng)新發(fā)展。

第三，牧區(qū)城鎮(zhèn)化要深入挖掘特色文化產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)草原文化與旅游產(chǎn)業(yè)的深度融合。民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須不斷創(chuàng)新，核心就在于必須實(shí)現(xiàn)從“單一旅游產(chǎn)業(yè)”向“泛旅游產(chǎn)業(yè)集群”轉(zhuǎn)換。[10]文化與旅游深度融合要以工藝品、演藝娛樂、文化旅游、文化節(jié)慶、文化展會等特色文化產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)領(lǐng)域，促進(jìn)特色文化、傳統(tǒng)工藝、現(xiàn)代科技相結(jié)合，以“文化+科技+旅游”的產(chǎn)業(yè)新模式推進(jìn)特色文化產(chǎn)業(yè)建設(shè)。要打造內(nèi)蒙古文化品牌，深入特色文化的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)文化交流與文化貿(mào)易的并重發(fā)展，擴(kuò)大草原文化的影響力，促進(jìn)傳統(tǒng)地域文化與現(xiàn)代文化有機(jī)融合，提升民族文化對外開放水平。

（四）注重牧區(qū)發(fā)展差異化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局，促進(jìn)以城市群為主體的大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成功能清晰、協(xié)同互補(bǔ)的區(qū)域一體化發(fā)展格局

第一，充分發(fā)揮城市群的引領(lǐng)作用。呼包鄂城市群核心區(qū)以呼和浩特、包頭、鄂爾多斯中心城市以及準(zhǔn)格爾旗的薛家灣和大路為發(fā)展重點(diǎn)，建成國家資源型地區(qū)科學(xué)發(fā)展的示范區(qū)，祖國北部邊疆亮麗風(fēng)景線的先導(dǎo)區(qū)，我國西部地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的先行區(qū)。優(yōu)化空間發(fā)展，以交通同聯(lián)、能源同網(wǎng)、信息同享、金融同城、環(huán)境同治、生態(tài)同建、服務(wù)同創(chuàng)為重點(diǎn)，推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程。加快產(chǎn)業(yè)升級，延伸能源產(chǎn)業(yè)鏈，推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)及新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造具有較強(qiáng)競爭力的城市群，帶動全區(qū)及周邊區(qū)域發(fā)展。

第二，以差異化、特色化為導(dǎo)向，依托區(qū)位交通、自然資源、文化傳統(tǒng)等條件，培育成為牧區(qū)專業(yè)特色鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜牧則牧、宜游則游，形成風(fēng)格各異、富有濃郁地方特色的牧區(qū)小城鎮(zhèn)體系。強(qiáng)化城鎮(zhèn)服務(wù)牧區(qū)的功能，加大基礎(chǔ)設(shè)施資金、人力、物力的投入力度，建設(shè)競爭力強(qiáng)、功能完善的商貿(mào)服務(wù)中心，推動牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化、信息化。建立完善的營銷網(wǎng)絡(luò)，健全營銷體系，建立合理的交易渠道，使牧區(qū)的農(nóng)畜產(chǎn)品可以暢通無阻的進(jìn)城，城區(qū)的工業(yè)品能方便快捷地下鄉(xiāng)；改善人居環(huán)境，把牧區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)成輻射帶動牧區(qū)發(fā)展的消費(fèi)中心、生產(chǎn)要素集散中心、“三牧”服務(wù)中心、社會保障和公共社會服務(wù)中心。

第三，支持牧區(qū)邊境旗縣中心城鎮(zhèn)發(fā)展。提升城鎮(zhèn)對口岸發(fā)展和國際通道沿線地區(qū)的服務(wù)支撐能力，改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，重點(diǎn)承擔(dān)旅游服務(wù)、交通樞紐和商貿(mào)服務(wù)中心等職能，提高城鎮(zhèn)輻射帶動能力。依托口岸推進(jìn)蘇木鎮(zhèn)的發(fā)展，提升蘇木鎮(zhèn)對口岸的服務(wù)能力，鼓勵其它地區(qū)人口向邊境生態(tài)環(huán)境較好、人口規(guī)模較大的蘇木鎮(zhèn)定居。推動有條件的地區(qū)發(fā)展沿邊特色產(chǎn)業(yè)，提升對邊境旅游的服務(wù)支撐能力。

第四，構(gòu)建牧區(qū)合理的公共服務(wù)設(shè)施級配體系。嘎查村建設(shè)應(yīng)充分尊重農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式與特點(diǎn)，探索新型牧區(qū)村莊、現(xiàn)代家庭農(nóng)牧場等多種形式，傾斜配置公共服務(wù)資源，改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件。針對牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)、嘎查村間距離遠(yuǎn)等特點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)展牧區(qū)客運(yùn)線路，提高客運(yùn)通達(dá)度和服務(wù)水平。以旅游特色村莊與風(fēng)景名勝區(qū)、旅游城鎮(zhèn)的交通為基礎(chǔ)，著力建設(shè)便捷的旅游交通體系，帶動當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展。

（五）健全戶籍制度和社會保障制度，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，搭建創(chuàng)業(yè)工作平臺，建立健全農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)政策扶持、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)“三位一體”的工作機(jī)制，推進(jìn)牧區(qū)轉(zhuǎn)移人口市民化[11]

一方面，結(jié)合戶籍制度和社保制度改革，打破壟斷和地區(qū)保護(hù)，在呼包鄂地區(qū)先行推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，降低遷移人口進(jìn)入各大城市的門檻。首先，加快戶籍改革制度。戶籍改革的滯后性嚴(yán)重影響著農(nóng)牧民融入城市的進(jìn)程。我國已經(jīng)逐步放開小城鎮(zhèn)、中等城市落戶的限制，有利于進(jìn)城農(nóng)牧民享有城市居民的公共福利和基本服務(wù)，但對于戶籍背后隱形福利和優(yōu)惠政策應(yīng)進(jìn)一步完善。因此，要進(jìn)一步對現(xiàn)有戶籍制度進(jìn)行改革，消除人為障礙，保證民族地區(qū)牧民能夠順利進(jìn)城，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場[12]。其次，進(jìn)一步完善社會保障制度。在牧區(qū)，牧民除了參加牧民合作醫(yī)療保險(xiǎn)外，部分貧困牧民可能還享有最低生活保障制度，基本醫(yī)療及養(yǎng)老制度相對不健全，牧民在年輕時(shí)多掙錢來防老，養(yǎng)育子女是普遍存在的觀念，如果沒有其他收入來源，那么只能依靠放牧，通過增加草場數(shù)量以及草場載牧量來獲得更高收入，過度地開發(fā)草場、過度放牧?xí)纬蓯盒匝h(huán)。因此，進(jìn)一步完善社保制度，牧民可以在養(yǎng)老、醫(yī)療等相對健全的基礎(chǔ)上，農(nóng)牧民不用擔(dān)心經(jīng)濟(jì)困難時(shí)生活無著，加快農(nóng)牧民的市民化進(jìn)程。

另一方面，搭建創(chuàng)業(yè)工作平臺，建立健全農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)政策扶持、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)“三位一體”的工作機(jī)制。一是鼓勵和支持有創(chuàng)業(yè)意愿和創(chuàng)業(yè)條件的本地農(nóng)牧民、返鄉(xiāng)農(nóng)牧民工就地創(chuàng)業(yè)。通過技術(shù)參股、創(chuàng)業(yè)扶持、社會安置等手段，吸引外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或就業(yè)，并予以資金、管理、稅收等方面優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)人才回流。二是加強(qiáng)牧民的專業(yè)技能培訓(xùn)，使部分牧民從牧業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移出來。如內(nèi)蒙古開展的“春潮行動”，旨在對農(nóng)牧民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)牧民教育培訓(xùn)和農(nóng)村牧區(qū)實(shí)用人才培養(yǎng)。三是大力培養(yǎng)新型牧民。造就一支懂牧業(yè)、愛牧區(qū)、愛牧民的“三牧”工作隊(duì)伍，為牧區(qū)發(fā)展提供人才保障和智力支持。改變牧區(qū)教育基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀，需要社會的大力協(xié)助以及個人的主動參與。提高牧區(qū)工作待遇，鼓勵在外求學(xué)或已畢業(yè)的高學(xué)歷人才回鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。進(jìn)一步完善“三位一體”的工作機(jī)制，有效促進(jìn)牧區(qū)新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展[13]。

注釋：

①②資料來源于2020年內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒。