減稅降費對山西省財政收入的影響及對策研究

周佳麗

【摘要】減稅降費是深入推進供給側結構性改革的重大舉措。近年來中央政府實行了一系列減稅降費政策，大幅度減輕了企業(yè)稅收負擔，有力激發(fā)了市場主體活力，推動我國經濟在實現(xiàn)高質量發(fā)展進程上不斷取得進展。山西省作為中部典型的資源型省份，產業(yè)結構較為單一，經濟發(fā)展能力較弱，隨著減稅降費政策進程加快，山西省面臨財政收入規(guī)模縮小、收入增速下降、收入結構不合理等問題，文章通過分析減稅降費對山西省財政收入的影響，提出了優(yōu)化產業(yè)結構、強化預算管理、深化稅制改革、提高征管水平等建議，促進山西省財政收入平穩(wěn)增長，從而有利于資源型城市經濟轉型和高質量發(fā)展。

【關鍵詞】減稅降費；財政收入；稅制改革

【中圖分類號】F810.42；F810.41

一、山西省減稅降費落實情況

面對全球實體經濟增速下行的壓力，從2016年開始，我國實施了新一輪減稅降費政策。隨著減稅降費規(guī)模不斷擴大，特別是2019年出臺的降低增值稅稅率、擴大企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠和個人所得稅改革以及降低社會保險繳費比例等優(yōu)惠政策，極大降低了企業(yè)稅收負擔，促進小微企業(yè)的技術創(chuàng)新，為實體經濟發(fā)展奠定堅實基礎。山西省作為資源型省份，為了增加經濟活力、實現(xiàn)轉型發(fā)展的目標，積極落實了各項減稅降費政策。據(jù)山西省財政廳相關數(shù)據(jù)顯示，2019年山西省全年財政收入為2 347.6億元，稅收收入為1 783.5億元，新增減稅降費規(guī)模超過560億元，其中包括減稅400億元，社保費減免162.75億元和非稅收入減免2億元，減稅降費取得了積極成效，充分激發(fā)了市場活力，為山西省高質量轉型發(fā)展提供了財力保障。

二、減稅降費對山西省財政收入的影響

（一）對財政收入的短期影響

1.對財政收入規(guī)模的影響

一般公共預算收入是以稅收為主體的財政收入，作為中國財政預算“四本賬”之一，在我國財政收入中占據(jù)主要部分，因此受減稅降費政策影響最為深遠，通過分析一般公共預算收入和稅收收入占GDP比重的變化，可以一定程度上反映出減稅降費政策對山西省財政收入規(guī)模的影響程度。2018年山西省一般公共預算收入2 292.6億元，占GDP比重為13.63%，其中稅收收入1 645.6億元，占GDP比重為9.78% ；2019年一般公共預算收入占GDP比重為13.78%，其中稅收收入占GDP比重為10.47%；2020年一般公共預算收入占GDP比重為13%，其中稅收收入占GDP比重為9.21%。從占比情況來看，這三年變化整體呈下降趨勢，但是下降幅度不大，說明減稅降費的規(guī)模與增速存在不協(xié)調，主要原因在于山西省產業(yè)結構單一，且當前正處在面臨產業(yè)結構調整時期，減稅政策主要作用于高新技術企業(yè)、節(jié)能環(huán)保企業(yè)等國家鼓勵發(fā)展的行業(yè)范疇，部分非鼓勵類的行業(yè)享受到的稅收優(yōu)惠有限。因此山西省要加快經濟轉型發(fā)展，促進新舊動能轉換，才能充分享受到減稅政策紅利。

2.對財政收入增速的影響

在財政收入增速方面，從總體看，隨著政策效應逐漸顯現(xiàn)，相比財政收入規(guī)模，財政收入增速回落更加明顯。2018年山西省一般公共預算收入完成2 292.6億元，比上年增長22.8%，其中稅收增長17.8%；2019年山西省一般公共預算收入增長2.4%，相比2018年回落20.4個百分點。其中稅收收入增長8.4%，相比2018年回落9.4個百分點；2020年全省一般公共預算收入比上年下降2.2%，其中稅收收入下降8.8%。由此可以看出近三年山西省財政收入和稅收收入增速在逐年降低。2020年政府出臺各項稅收優(yōu)惠政策，促進企業(yè)復工復產，幫助企業(yè)紓困解難，所以省級財政收入及稅收收入的增速均出現(xiàn)負增長。從地級市來看，財政收入增幅回落更為明顯，而且區(qū)域間財政收入增速呈現(xiàn)發(fā)展不平衡的趨勢。2019年山西省11個地級市財政收入增速排名前五分別是忻州、晉城、呂梁、臨汾和大同，大部分地級市財政收入增幅明顯收窄。橫向來看，增速最快的忻州市財政收入比上年同期增長11.6%，增速最慢的陽泉市增長幅度僅0.4%，可見財政收入增速區(qū)域間分布不平衡，地級市財政收入形勢不容樂觀。

3.對財政收入結構的影響

從財政收入結構來看，一般公共預算收入由稅收收入和非稅收入兩部分組成，其中稅收收入占據(jù)主要部分，非稅收入一般占比較低。財政收入結構變化可以從稅收收入和非稅收入占一般公共預算收入的比例看出。減稅降費政策使得地方財政收入減少，但同時財政支出逐年增長，收不抵支會導致地方政府可能尋求更多的渠道增加財政收入，以滿足政府的支出需求。這會導致非稅收收入比重提高，造成財政收入結構不合理現(xiàn)象。2018年山西省稅收收入占一般公共預算收入比重為71.78%，非稅收入占28.22%，2019年稅收收入占一般公共預算收入為75.97%，非稅收入占比24.03%，2020年稅收收入占一般公共預算收入比重下降至70.8%，非稅收入占比提高到29.2%。整體來看，近三年山西省稅收收入占一般公共預算比重呈下降趨勢，非稅收入占財政收入比重小幅度上升，但是相比發(fā)達省份稅收收入占財政收入比例達90%左右，山西省財政收入結構顯然存在不合理。隨著減稅降費力度的深入推進，稅收收入比重在短期內難以提高，反而非稅收入占比不斷上升，這將會給財政收入的可持續(xù)增長帶來隱患。

（二）對財政收入的長期影響

1.用稅費“減法”換來經濟發(fā)展“加法”

減稅降費雖然在短期內減少了財政收入，但同時又大幅度降低了企業(yè)稅收負擔，增加企業(yè)現(xiàn)金流，促進企業(yè)技術創(chuàng)新，有效激發(fā)市場主體活力，為經濟穩(wěn)增長提供了動力。所以長遠來看是以稅費“減法”帶來經濟發(fā)展的“加法”，最終拉動經濟增長，為地方政府帶來充足稅源。2020年為促進復工復產出臺大量減稅政策，大部分省份經濟增長變緩甚至出現(xiàn)負增長，山西省全年實現(xiàn)地區(qū)生產總值17 651.93億元，仍然實現(xiàn)同比上年增長3.6%，經濟發(fā)展總體上保持穩(wěn)中有進的良好態(tài)勢。從各產業(yè)對經濟增長的貢獻來看，高技術、高附加值的產業(yè)正穩(wěn)步增長，為經濟轉型提供了保障。在全省規(guī)模以上工業(yè)中，2020年裝備制造業(yè)增加值比上年增長5.7%；高新技術制造業(yè)增長9.6%；新一代信息技術產業(yè)增長12.8%，這些數(shù)據(jù)說明一系列減稅降費政策效果逐步顯現(xiàn)，為促進山西省大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造了寬松的環(huán)境，有助于產業(yè)結構調整和經濟轉型發(fā)展。

2.對財政可持續(xù)的影響

供給學派認為減稅可以增加勞動者和企業(yè)的可支配收入，從而提高勞動者的工作積極性和鼓勵企業(yè)增加投資和研發(fā)投入，最終擴大生產能力增加社會總供給。

由此可見減稅降費政策從短期來看會造成財政收入減收，但長期來看有涵養(yǎng)稅源、擴大稅基的作用，即用短期財政收入的“減法”換取可持續(xù)發(fā)展勢能的“加法”，有利于提升財政收入質量，促進財政可持續(xù)發(fā)展，為山西省經濟邁向中高端水平打下堅實基礎。通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，受減稅降費影響，短期內山西省地方財政收入和稅收收入會在不同程度上呈現(xiàn)出增速放緩，但地方財政收入減少的同時，企業(yè)擁有更多資金增加投資和創(chuàng)新研發(fā)，有力激發(fā)了市場經濟活力，改善企業(yè)經濟效益的同時帶來了充足稅源，所以說評價經濟好壞不能僅僅看短期財政收入的高低。通過減稅降費政策的實施，可以把地方政府財力更多留給企業(yè)，長期來看有利于促進財政可持續(xù)。這既是積極財政政策的重要目標，也是深化供給側改革的應有之義。

三、對策和建議

減稅降費在給企業(yè)降負，激發(fā)市場經濟活力的同時加大地方財政壓力，山西省要繼續(xù)發(fā)揮財稅政策的調節(jié)作用，需要綜合運用多種措施為財政可持續(xù)發(fā)展提供保障。本文將從產業(yè)轉型升級、政府預算管理、地方稅體系構建、稅收征管水平等方面，為促進山西省財政平穩(wěn)健康發(fā)展提出可行性建議。

（一）加快產業(yè)轉型升級，促進新興產業(yè)發(fā)展

與其他省份不同，山西省財政穩(wěn)定性較低，主要是因為多年來積累的煤炭產業(yè)結構單一的矛盾沒有得到根本解決，高附加值、高技術含量的新興產業(yè)雖然近年來有所發(fā)展，但是占比較小，財政支撐力量不足。產業(yè)轉型升級的根本在于從價值鏈低端走向高端和產業(yè)發(fā)展的質量和效益的提高。所以，首先要堅持以產業(yè)轉型為突破口，加速新舊動能轉換，擺脫過度依賴煤炭產業(yè)而導致財政穩(wěn)定性不足的問題，優(yōu)化地方產業(yè)結構，大力發(fā)展高新技術企業(yè)，推動產業(yè)結構轉型升級，擴大地方財政財源和稅基。其次，要不斷加強供給側結構性改革，促進互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)、數(shù)字經濟、人工智能、高精制造業(yè)等多種產業(yè)的同步發(fā)展，加快培育發(fā)展數(shù)字經濟，促進產業(yè)數(shù)字化，延伸產業(yè)鏈提高產品附加值，以不斷促進實體經濟發(fā)展，從而為地方政府培育一批高技術、高附加值的納稅群體，有效提升地方財政收入質量。最后，要因地制宜采取多種財政投入方式，靈活創(chuàng)新財政投入機制，綜合運用產業(yè)基金和政府采購等多種方式促進產業(yè)轉型升級，充分發(fā)揮財政資金乘數(shù)效應，積極引導更多社會資金投向新興產業(yè)和支持新興產業(yè)發(fā)展，大力激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新和投資活力，提高勞動生產率和全要素生產率，從而提高企業(yè)經濟效益，促進山西省經濟轉型和高質量發(fā)展。

（二）強化政府預算管理，保證財政運行可持續(xù)

加強政府預算管理有助于確定地方政府可能獲得的財政收入，從而有利于合理確定和安排財政支出。政府通過事先編制預算能掌握下一年度可能籌集到的收入，并且根據(jù)財力多少和支出的需要，事先進行安排確定支出額度，所以強化政府預算管理非常重要。加強預算管理首先要堅持開源節(jié)流，加強對政策實施后的效應分析和結果評估，采取措施應對政策實施后地方財政資金缺口問題，緩解地方政府財政壓力。要堅持過緊日子的思維，增強勤儉節(jié)約意識；集中財力辦大事，支持重點建設和重點工作，提高財政資金的使用效益，同時統(tǒng)籌資金全力保障基本民生。其次加強預算管理，調整優(yōu)化財政支出結構，山西省應進一步優(yōu)化財政支出結構，對于一般性支出應大力壓減。對各級單位的真實處境合理有效進行財政資金的分配，使其資金使用效率達到最優(yōu)，優(yōu)先安排“三?！敝С觯瑥亩沟妹裆嚓P需求能得到保障。最后健全預算評價機制與支出決策問責制度，一方面，實行預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制，將預算執(zhí)行結果作為績效考核的重要組成部分，對厲行開源節(jié)流措施得力、預算項目執(zhí)行效果良好和收入貢獻效果明顯的單位給予表彰獎勵；對資金使用效率和效果排名靠后的單位給予一定的處罰。另一方面，健全重大項目支出決策和臨時性追加項目支出決策的問責制度，大力推進干部考評結果和運用情況公開等，通過加大預決算公開范圍與相關內容使得支出預算更加透明，從而使得財政支出也日漸合理。

（三）培育主體稅種，構建地方稅體系

“營改增”前地方稅以營業(yè)稅為主，其他稅種收入規(guī)模較低且稅源分散不易管理。隨著2016年全面“營改增”實施，山西省面臨著地方主體稅種缺失，地方財政收入銳減的困境，為促進地方財政可持續(xù)發(fā)展，首先要積極培育地方主體稅種，可以選擇稅基較寬、收入來源穩(wěn)定的稅種，比如消費稅、房產稅等，可以為地方財政帶來充足稅源。山西省煤炭資源豐富，資源稅也可以滿足構建支柱財源的需要，同時可以發(fā)揮稅收政策對山西省地方資源配置、產業(yè)結構調整的作用，讓地方政府有更多資金投入到國民經濟建設的各個方面，從而促進地方經濟發(fā)展，形成良性循環(huán)。其次要深入推進非稅收入制度改革，非稅收入占比過大表明財政收入質量較差，同時不合理的收費會加重企業(yè)經營負擔，不利于企業(yè)轉型升級，所以必須推進非稅收入法制化、規(guī)范化管理，進一步擴大部分收費減免范圍，同時清理和規(guī)范一些政府性基金、行政事業(yè)性收費和經營服務收費行為，對于違規(guī)收費項目要加強監(jiān)管力度，提高對企事業(yè)單位違規(guī)收費行為的懲罰力度，加強非稅收入的征收管理，確保減稅政策充分惠及每個市場主體，有利于進一步完善山西省財政稅收制度體系。

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