協(xié)調(diào)與重塑：區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制問題與路徑探索

段平華

【摘要】區(qū)域經(jīng)濟(jì)是在一定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)外因素相互作用而逐漸形成的一種經(jīng)濟(jì)集群。進(jìn)入新常態(tài)期后，保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展在整體宏觀調(diào)控中占據(jù)了重要位置。區(qū)域經(jīng)濟(jì)能否協(xié)調(diào)發(fā)展，其關(guān)鍵在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制的有效保障。如何通過法制來協(xié)調(diào)好區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多問題，已成為目前學(xué)界研究的重點(diǎn)。文章通過對區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作立法空白、領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力欠缺等問題進(jìn)行簡要分析，探討加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法、堅持依法行政、強(qiáng)化區(qū)域合作等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)的有效路徑，旨在尋求化解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“失衡”與“不充分”問題，進(jìn)而構(gòu)建“軟硬結(jié)合”共治的區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制模式。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制；協(xié)調(diào)發(fā)展；一體化；市場經(jīng)濟(jì)

【中圖分類號】F207

隨著國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)在其中的地位愈來愈重要，已逐漸成為落實現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體制的重要環(huán)節(jié)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制是基于法律體系由外至內(nèi)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動中的各類行為進(jìn)行規(guī)范與矯正的過程。目前，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與相關(guān)政策的持續(xù)推進(jìn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程也隨之加快。雖然區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略需要借助區(qū)域規(guī)劃與相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策得以落實，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)依然存在立法空白、領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力欠缺的固有問題。與此相較，區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的滯后與空白，使其未能發(fā)揮健全區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策與促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的有效作用[1]。鑒于此，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的工作力度已成為當(dāng)前需要解決的核心問題。自改革開放以來，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整與法制理念的深入，學(xué)界對區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制問題多有討論，但因我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于探索期，對該方面的法制問題、相關(guān)模式的實踐并不完善。所以，本文對目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制存在的問題進(jìn)行梳理，尋找出可將其重塑的方向與路徑。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制的協(xié)調(diào)發(fā)展

（一）主要內(nèi)容

立法、執(zhí)法、司法是區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容。立法是指對行政單位的立法溝通，確保立法完善，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)；執(zhí)法是指區(qū)域經(jīng)濟(jì)在執(zhí)法過程中的協(xié)調(diào)活動，主要表現(xiàn)為市場監(jiān)督協(xié)調(diào)與宏觀協(xié)調(diào)。在這之中，市場監(jiān)督協(xié)調(diào)行駛監(jiān)管權(quán)，能夠讓區(qū)域經(jīng)濟(jì)的執(zhí)法效率得以提高；宏觀協(xié)調(diào)能夠保證區(qū)域間的執(zhí)法溝通有效化[2]。司法一般涉及政治問題，司法協(xié)調(diào)常伴有干預(yù)措施，地方經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義盛行，區(qū)域經(jīng)濟(jì)傾向于對立發(fā)展。要保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不能讓政府過多影響司法協(xié)調(diào)。

（二）核心原則

科學(xué)化與合理化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制協(xié)調(diào)應(yīng)首先遵循的原則。首先，法制統(tǒng)一與區(qū)域立法緊密結(jié)合。在法制統(tǒng)一的前提下，讓區(qū)域立法能夠完全發(fā)揮其優(yōu)勢。在區(qū)域立法的過程中，要以我國憲法為基礎(chǔ)，不能出現(xiàn)互相矛盾的問題。區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制要以國家立法為藍(lán)本并根據(jù)本地情況制定相應(yīng)的規(guī)則，盡可能實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，避免沖突行為，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制的有序發(fā)展。其次，公平與效率二者要實現(xiàn)和諧統(tǒng)一。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，要真正做到公平與效率兼顧，實現(xiàn)各地經(jīng)濟(jì)平等化，減少經(jīng)濟(jì)差距，確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制可持續(xù)發(fā)展。最后，要堅持互利共贏[3]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的是為了獲取利益，法律在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。利益既存在于經(jīng)濟(jì)區(qū)域中，也存在于行政區(qū)域，權(quán)衡區(qū)域的利益與自我調(diào)整，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制互利共贏的目標(biāo)。

（三）實現(xiàn)條件

首先，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律與區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的界分為基礎(chǔ)。毋庸置疑，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策目前已成為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的主要動能，但并不能永遠(yuǎn)保證其長期發(fā)揮正向作用。對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制而言，其核心功能是將政策產(chǎn)生的負(fù)面因素調(diào)控至最低，區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律與政策互相對區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)產(chǎn)生作用，共同實現(xiàn)公平與效率的平衡化。其次，以法律法規(guī)制定對區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)調(diào)控為依據(jù)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)能否得到貫徹落實，離不開國家立法行為。最后，合理設(shè)置區(qū)域組織，依法賦予其人事、財政、開發(fā)等方面的權(quán)力與責(zé)任，明確區(qū)域經(jīng)濟(jì)的法律性地位。由此可見，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制，既要將政策轉(zhuǎn)型為法制，也要讓法制建設(shè)彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力不足，從而為區(qū)域利益平衡奠定基礎(chǔ)。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制存在的問題

改革開放后，各地法制建設(shè)明顯加強(qiáng)，尤其進(jìn)入新世紀(jì)后各地法制基礎(chǔ)爆炸性增長，覆蓋面越來越廣，位階異同的法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性也較為良好，但相關(guān)調(diào)整方面尚處于空白狀態(tài)，宏觀統(tǒng)籌傾向嚴(yán)重，協(xié)調(diào)作用也極為有限，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制協(xié)調(diào)建設(shè)的預(yù)期差距巨大。

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作立法空白，無法滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)實需求

目前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法框架束縛的直接原因即為相關(guān)領(lǐng)域的立法空白。首先，改革開放后地方立法的需求不斷增加，但因事務(wù)少立法方面并沒有出現(xiàn)較大的沖突，法律法規(guī)對區(qū)域事務(wù)的協(xié)調(diào)動力不強(qiáng)[4]。此種協(xié)調(diào)動力的不強(qiáng)在涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的法律法規(guī)方面表現(xiàn)出協(xié)調(diào)對象單一化的特點(diǎn)，簡而言之，就是只重點(diǎn)關(guān)注第一產(chǎn)業(yè)與就業(yè)，并未全面涉及三大產(chǎn)業(yè)。其次，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展致使諸多協(xié)調(diào)問題出現(xiàn)，地方立法需求也因此提高，但受區(qū)域限制，僅能將目標(biāo)定位于本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對與其他區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作力不從心。雖然法律法規(guī)能夠?qū)^(qū)域事務(wù)有所調(diào)整，但長期積存的滯后性頑疾導(dǎo)致其出現(xiàn)要么未調(diào)整協(xié)調(diào)事項、要么需要立法細(xì)化的諸多問題。而此時地方與國家的立法相關(guān)性不強(qiáng)又使中央立法協(xié)調(diào)功能難以有效發(fā)揮。在目前的立法框架下，雖然法律能夠發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制協(xié)調(diào)的功能，但相關(guān)法律法規(guī)的欠缺導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制規(guī)范存在空白，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)實需要存在嚴(yán)重的割裂情況。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策集中化不足，無法提供較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力

在短期內(nèi)，雖然區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策能夠使地方改變封閉發(fā)展的問題，以更為包容的形式改善區(qū)域惡性競爭的問題，創(chuàng)建一定的信任關(guān)系，確立與區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的人才培養(yǎng)渠道與產(chǎn)業(yè)集群通道，形成有效化的市場環(huán)境并實現(xiàn)共同發(fā)展。但是，區(qū)域協(xié)議與組織作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的代表，其并不具有“集中化”的特點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力嚴(yán)重不足。區(qū)域協(xié)議各參與方在行政關(guān)系中屬于平級，集中化欠缺。區(qū)域協(xié)議的初期目的是為了解決區(qū)域邊界爭議，后隨著時代發(fā)展賦予了全新的經(jīng)濟(jì)一體化功能，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制欠缺的時代背景下，有效行使了協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的職權(quán)。但區(qū)域協(xié)議各參與方彼此間并不是隸屬關(guān)系，同時因集中化不足，導(dǎo)致無法真正落實協(xié)議。雖然區(qū)域協(xié)議以考察、協(xié)商等方式持續(xù)推進(jìn)，并取得了一定效果，但因領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力不足，依然存在銜接機(jī)制不完善、合作意愿不對稱、實際性與針對性不強(qiáng)等問題。此外，由于隸屬關(guān)系的欠缺，區(qū)域組織并未形成有效的領(lǐng)導(dǎo)力，其執(zhí)行力也因此而缺失。對于區(qū)域組織存在兩種情況：對于長久合作的區(qū)域，地方政府會通過理事會進(jìn)行深入合作，經(jīng)濟(jì)協(xié)作活動頻繁；而非長期經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系的區(qū)域，地方政府則會選擇聯(lián)席會議的形式進(jìn)行，建立合作開發(fā)區(qū)與管委會。與前者相比，聯(lián)席會議在組織結(jié)構(gòu)方面松散性強(qiáng)，協(xié)商能力較弱。但無論是理事會形式還是聯(lián)席會議形式，均因隸屬問題導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力始終無法得到強(qiáng)化。

三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制的新路徑

（一）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善區(qū)域政策體系

法治化是市場經(jīng)濟(jì)的第一要務(wù)，對此應(yīng)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家“先立法，后協(xié)調(diào)”的模式，由全國人大立法，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的立法進(jìn)程，強(qiáng)化法律法規(guī)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)功能。這樣既能夠讓區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)免受行政干預(yù)，還能確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的連續(xù)性，與目前市場經(jīng)濟(jì)調(diào)控規(guī)律相符合。一方面，應(yīng)制定與區(qū)域經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律法規(guī)，對現(xiàn)有區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)進(jìn)行完善，以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實需要；另一方面，應(yīng)出臺與區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制配套的實施細(xì)則，創(chuàng)建完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制體系，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的法制環(huán)境，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)真正走向規(guī)范化道路。從理論層面審視，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的主要目的在于減少區(qū)域差距，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。應(yīng)以我國具體國情為出發(fā)點(diǎn)，學(xué)習(xí)其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗，創(chuàng)建具有我國特色、可持續(xù)性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。第一，實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化；第二，創(chuàng)造區(qū)域基本一致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；第三，促進(jìn)區(qū)域投資政策，使各地居民都能公平享受到發(fā)展成果。

（二）加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)調(diào)，創(chuàng)建司法協(xié)助

執(zhí)法活動通常需要區(qū)域配合，在聯(lián)合執(zhí)法工作中互相監(jiān)督。聯(lián)合執(zhí)法使執(zhí)法力度得到增強(qiáng)，避免重復(fù)性執(zhí)法。采用聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制需要協(xié)調(diào)區(qū)域間的各種情況，在信息溝通時尤為重要，因此需要建立一個信息溝通平臺，滿足聯(lián)合執(zhí)法的必要交流，便于聯(lián)網(wǎng)錄入信息的查詢。同時，司法體制也需要相應(yīng)改革，但在改革未完全完成時創(chuàng)建司法協(xié)助機(jī)制是極為必要的。第一，在不違反法規(guī)的基礎(chǔ)上建立司法鑒定協(xié)作，統(tǒng)一鑒定程序與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；第二，司法系統(tǒng)務(wù)必要公正，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制缺少司法解釋權(quán)時，要將各地司法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)，統(tǒng)一各地司法標(biāo)準(zhǔn)，在維護(hù)公平公正的基礎(chǔ)上，提出符合現(xiàn)實情況的司法解釋；第三，統(tǒng)一證據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)，司法活動需要以公平公正為前提，所以需要有一個統(tǒng)一化的證據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)，避免濫用司法權(quán)力。

（三）堅持依法行政，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的背景下，應(yīng)繼續(xù)深化行政管理體制改革，簡政放權(quán)，政企分離，轉(zhuǎn)變政府智能，政府要主抓市場監(jiān)管、公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，減少干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動，創(chuàng)建法治型與責(zé)任型政府[5]。建立市場經(jīng)濟(jì)法制環(huán)境。推進(jìn)市場監(jiān)管、市場準(zhǔn)入等區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)，維護(hù)市場秩序，增強(qiáng)政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的引導(dǎo)能力，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。“十四五”期間是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式改變的關(guān)鍵階段，應(yīng)立足于協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求，創(chuàng)設(shè)與實施區(qū)域規(guī)劃，調(diào)動各參與方的積極性，實現(xiàn)在發(fā)展中轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變中繼續(xù)發(fā)展。要充分發(fā)揮政府的導(dǎo)向作用，使環(huán)境承載與要素集聚彼此適應(yīng)，通過法律手段解決區(qū)域污染問題，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，推動環(huán)境節(jié)約型與資源節(jié)約型社會建設(shè)，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與自然的和諧共生。

（四）強(qiáng)化區(qū)域合作，創(chuàng)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制

強(qiáng)化區(qū)域合作力度，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，在合作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)利益最大化。要充分認(rèn)識到國家在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的重要性，成立區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作委員會，有效解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作中的各類問題，完善監(jiān)管制度，明確地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作中的各項職責(zé)，科學(xué)處理好區(qū)域中行政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，打破行政壁壘、地方保護(hù)主義等阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)的負(fù)面因素，完善合作機(jī)制，形成互為聯(lián)動、共同發(fā)力的發(fā)展格局，從而提高整體發(fā)展效率，促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

除此之外，區(qū)域存在眾多的利益主體，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷加快，各經(jīng)濟(jì)主體的利益訴求必然會出現(xiàn)矛盾。要使區(qū)域間能夠和諧互動與有效補(bǔ)充，就必須處理好這些問題。鑒于此，應(yīng)以區(qū)域全局與整體為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)各地區(qū)的需求與互補(bǔ)性，平衡協(xié)調(diào)各經(jīng)濟(jì)主體的利益，發(fā)現(xiàn)他們的利益平衡點(diǎn)與共同的利益機(jī)制，從而實現(xiàn)區(qū)域共同利益的最大化。要創(chuàng)建省級、市級的部門決策協(xié)調(diào)機(jī)制，成立區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，建立健全區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制管理體系，引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在已存區(qū)域經(jīng)合組織的基礎(chǔ)上，完善政策、利益、法律、爭議等方面的協(xié)調(diào)機(jī)制，對區(qū)域性經(jīng)合組織，應(yīng)對其賦予監(jiān)督、規(guī)劃、分配等行政職能，確保區(qū)域經(jīng)合組織的協(xié)調(diào)作用得以真正發(fā)揮。

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