預(yù)算績(jī)效管理改革提升了政府治理效率嗎？
——基于多期雙重差分模型的實(shí)證研究

于海峰 劉佳慧 趙合云

一、引言

一個(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力(Schick，1990[1])，預(yù)算作為最重要的治理工具，決定著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水準(zhǔn)(曹堂哲和施青軍，2017[2])。因此，作為我國(guó)具有鮮明本土特色的一項(xiàng)預(yù)算管理制度創(chuàng)新，預(yù)算績(jī)效管理改革受到了黨和國(guó)家的高度重視，被視為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要突破口(高培勇，2018[3])。十九大報(bào)告明確提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，中共中央、國(guó)務(wù)院2018年9月頒布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》中也指出“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求”。而國(guó)家治理現(xiàn)代化涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域的治理現(xiàn)代化(范逢春，2014[4]),其中提升政府治理效率是政府治理現(xiàn)代化至關(guān)重要的一個(gè)方面。

從實(shí)踐層面看，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革經(jīng)歷了從“萌芽”“試點(diǎn)”“全過(guò)程”到“全面”的轉(zhuǎn)變，目前正在穩(wěn)步推進(jìn)、不斷深化。在這個(gè)過(guò)程中，有些問(wèn)題必須要回答，比如預(yù)算績(jī)效管理改革提升了政府治理效率嗎？具體是通過(guò)何種路徑實(shí)現(xiàn)的？以及怎樣才能更好地利用預(yù)算績(jī)效管理改革來(lái)提升政府治理效率呢？

從國(guó)內(nèi)已有的研究來(lái)看，雖然關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的研究成果十分豐碩，但主要集中在預(yù)算績(jī)效管理改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù)、影響因素、激勵(lì)約束機(jī)制與路徑等方面(李紅霞和劉天琦，2019[5]；吳俊培和程文輝，2018[6]；肖鵬，2019[7]；馬蔡琛，2020[8]；崔惠玉和周偉，2020[9]；王雍君，2021[10])，而關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理改革提升政府治理效率的問(wèn)題尚未引起學(xué)者們的足夠重視。當(dāng)然，隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的全面推進(jìn)及預(yù)算績(jī)效管理改革的不斷深入，部分學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注到預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)于政府治理的重要作用。如，曹堂哲和施青軍(2017)[2]在界定了績(jī)效預(yù)算與政府治理的特征后，從理論上闡述了績(jī)效預(yù)算改革與政府治理的共生性與協(xié)同性；何文盛和蔡澤山(2018)[11]從治理主體、治理工具與治理價(jià)值三個(gè)維度論述了預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的作用機(jī)理；李紅霞和劉天琦(2019)[5]在分析了預(yù)算績(jī)效管理與政府治理協(xié)同的內(nèi)在機(jī)理基礎(chǔ)上，認(rèn)為將預(yù)算績(jī)效管理引入政府治理是推動(dòng)政府效能提升的有力舉措；張?jiān)徍屯醅?2021)[12]則實(shí)證分析了預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)政府行政成本的影響效果；劉柏源等(2019)[13]基于DEA-Malmquist指數(shù)分解法實(shí)證分析了預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)省級(jí)財(cái)政支出的影響。但相關(guān)研究主要還是基于理論層面的規(guī)范分析，僅有的幾個(gè)實(shí)證檢驗(yàn)也只是評(píng)估預(yù)算績(jī)效管理改革某一方面的成效，沒(méi)有涉及預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)政府治理效率的影響。

國(guó)外的研究已表明，預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)于改善政府組織效率和政府服務(wù)效果，提升政府治理效率具有重要意義。如，Miekatrien和Bram(2006)[14]在實(shí)證檢驗(yàn)了績(jī)效預(yù)算改革對(duì)政府組織效率的影響后發(fā)現(xiàn)，績(jī)效預(yù)算能夠有效地提升政府組織效率；Kong(2005)[15]通過(guò)對(duì)美國(guó)地方政府進(jìn)行實(shí)地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，績(jī)效預(yù)算的實(shí)施能夠幫助地方政府提升政府服務(wù)效率，提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)；Lu等(2015)[16]認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)于提升政府整體工作效率意義重大。

為此，我們以我國(guó)30個(gè)省級(jí)政府各自的預(yù)算績(jī)效管理改革為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，在深入分析預(yù)算績(jī)效管理改革提升政府治理效率的機(jī)理基礎(chǔ)上，實(shí)證檢驗(yàn)預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)政府治理效率的影響。本文可能的邊際貢獻(xiàn)有：(1)在理論上闡述了預(yù)算績(jī)效管理改革通過(guò)對(duì)財(cái)政透明度、財(cái)政支出效率與政府行政成本等中介變量產(chǎn)生作用來(lái)提升政府治理效率的基本路徑，揭示了預(yù)算績(jī)效管理與政府治理間的密切聯(lián)系，這既是對(duì)預(yù)算績(jī)效管理研究范圍的拓展嘗試，也有利于豐富政府治理的研究文獻(xiàn)。(2)利用雙重差分固定效應(yīng)模型，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理改革提升政府治理效率的凈效應(yīng)進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，這為通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理改革推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化提供了經(jīng)驗(yàn)支持。(3)利用中介效應(yīng)模型，實(shí)證識(shí)別了預(yù)算績(jī)效管理改革提升政府治理效率的路徑，這為如何更好地利用預(yù)算績(jī)效管理改革提升政府治理效率提供了政策啟示。

二、理論分析與研究假設(shè)

政府治理問(wèn)題是政府領(lǐng)域最關(guān)鍵、最重要的政治命題之一(范逢春，2014[4])。政府治理的核心問(wèn)題，就是提升政府治理效率，它直接決定了治理的其他相關(guān)問(wèn)題(劉子怡和陳志斌，2015[17])。政府治理效率的高低主要體現(xiàn)在政府權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范程度、行政效率及政府規(guī)模(Helliwell和Huang，2008[18]；Back和Handenius，2008[19]；謝柳芳和韓梅芳，2016[20])等方面。另一方面，預(yù)算績(jī)效管理改革的本質(zhì)就是通過(guò)預(yù)算規(guī)則或者程序的改變來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的高效配置與使用(Shaw，2016[21])，這對(duì)于改善地方政府的財(cái)政透明度、提升財(cái)政支出效率及控制政府行政成本將產(chǎn)生直接作用。而財(cái)政透明度、財(cái)政支出效率與政府行政成本的水平高低是政府能否規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、提升行政效率及優(yōu)化政府規(guī)模的重要影響因素，對(duì)于遏制權(quán)力異化、提升行政效率及優(yōu)化政府規(guī)模至關(guān)重要。所以，預(yù)算績(jī)效管理改革可以通過(guò)對(duì)財(cái)政透明度、財(cái)政支出效率與政府行政成本等的直接作用來(lái)最終提升政府治理效率。具體作用機(jī)理與路徑如圖1所示。

圖1 預(yù)算績(jī)效管理改革提升政府治理效率的機(jī)理與路徑

(一)預(yù)算績(jī)效管理改革可以通過(guò)改善財(cái)政透明度來(lái)提升政府治理效率

一方面，預(yù)算績(jī)效管理的基本要求和制度特征之一就是預(yù)算績(jī)效信息的公開(kāi)透明(何達(dá)基，2007[22])，要求將涉及預(yù)算投入、執(zhí)行、產(chǎn)出和反饋的一整套預(yù)算績(jī)效管理信息依法予以公開(kāi)，接受社會(huì)各界監(jiān)督，這無(wú)疑有利于推動(dòng)預(yù)算績(jī)效信息的透明化，提升財(cái)政透明度。另一方面，已有研究表明，較高的財(cái)政透明度能夠全面、真實(shí)、客觀地反映和監(jiān)督政府公共治理權(quán)力運(yùn)行的全流程(羅伯特，2002[23])，最大限度監(jiān)督政府活動(dòng)行為及其過(guò)程(陳志斌和李敬濤，2015)[24]，這對(duì)于規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行、解決政府行政效率偏低問(wèn)題、建立更加科學(xué)的資源分配體系，從而提升政府治理效率具有重要意義(李春根和徐建斌，2016[25]；趙合云，2018[26])。

(二)預(yù)算績(jī)效管理改革可以通過(guò)影響財(cái)政支出效率來(lái)提升政府治理效率

一方面，預(yù)算績(jī)效管理的本質(zhì)就是通過(guò)預(yù)算規(guī)則或者程序的改變來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的高效使用與配置(Shaw，2016[21])。包括通過(guò)預(yù)算編制階段的績(jī)效目標(biāo)管理，以總額控制方式對(duì)決策者形成總財(cái)力約束，來(lái)提升財(cái)政資源配置效率；通過(guò)預(yù)算執(zhí)行階段的績(jī)效動(dòng)態(tài)跟蹤，來(lái)確保預(yù)算資金的高效使用；通過(guò)決算階段對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，以及將評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年預(yù)算資金分配的依據(jù)，來(lái)促使政府部門提高支出效率。另一方面，財(cái)政支出是政府活動(dòng)和宏觀政策的集中反映，其效率提高的過(guò)程，也是推動(dòng)政府治理效率提升的過(guò)程。首先，預(yù)算編制階段財(cái)政資源配置效率提高過(guò)程中形成的總財(cái)力約束，勢(shì)必要求政府更好地處理政府與市場(chǎng)關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)的政府組織體系，這無(wú)疑能夠在一定程度上優(yōu)化政府規(guī)模。其次，預(yù)算執(zhí)行階段中的績(jī)效動(dòng)態(tài)跟蹤，能夠幫助地方政府及時(shí)糾偏自己行為，規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行。最后，決算階段的績(jī)效評(píng)價(jià)，能夠在一定程度上倒逼地方政府高效行政，真正提升政府部門的行政效率(袁月和孫光國(guó)，2019[27])。

(三)預(yù)算績(jī)效管理改革可以通過(guò)控制政府行政成本來(lái)提升政府治理效率

一方面，預(yù)算績(jī)效管理本身是以結(jié)果為導(dǎo)向、以成本效益為前提所進(jìn)行的改革，可以在一定程度上優(yōu)化政府行政成本結(jié)構(gòu)，減少不必要的行政成本支出，控制政府行政成本(張?jiān)徍屯醅摚?021[12])。另一方面，控制政府行政成本，意味著優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控政府規(guī)模；創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制，降低政府運(yùn)行成本；硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行等(郭漸強(qiáng)和蒙登干，2019[28])。這不僅能夠確保政府整體規(guī)模的合理性，還可以提高政府行政效率，有效規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，最終推動(dòng)政府治理效率的提升。

基于上述分析，提出假設(shè)1和假設(shè)2：

H1：其他條件一定的情況下，預(yù)算績(jī)效管理改革與政府治理效率正相關(guān)，即預(yù)算績(jī)效管理改革能夠提升政府治理效率。

H2：預(yù)算績(jī)效管理改革主要是通過(guò)對(duì)財(cái)政支出效率、財(cái)政透明度與政府行政成本等中介變量直接產(chǎn)生作用來(lái)提升政府治理效率。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)模型設(shè)定

考慮到我國(guó)各省份開(kāi)始預(yù)算績(jī)效管理改革的時(shí)間并不統(tǒng)一，不滿足經(jīng)典雙重差分模型的適用條件，需要采用多期雙重差分模型。此外，在對(duì)樣本面板數(shù)據(jù)進(jìn)行Hausman檢驗(yàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)P值顯著，說(shuō)明固定效應(yīng)模型是更好的選擇。因此，為檢驗(yàn)預(yù)算績(jī)效管理改革能否提升政府治理效率，即驗(yàn)證假設(shè)1，構(gòu)建如下多期雙重差分固定效應(yīng)模型(1)。(1)為避免分組變量與交乘項(xiàng)的共線性問(wèn)題，只在模型(1)中保留交互項(xiàng)。

Yi,t=α1+β1Posti,t×Treati,t+β2Xi,t+εit

(1)

其中，i代表地區(qū)標(biāo)識(shí)，t代表年度標(biāo)識(shí)，Yi,t表示被解釋變量政府治理效率(EFFI)，Treat為政策實(shí)施分組虛擬變量，Post為政策實(shí)施時(shí)間虛擬變量，Xi,t代表一系列控制變量，εit是引入的隨機(jī)誤差項(xiàng)。系數(shù)β1是衡量政府治理效率的關(guān)鍵指標(biāo)，若β1>0，說(shuō)明預(yù)算績(jī)效管理改革提升了政府治理效率，若β1<0，說(shuō)明預(yù)算績(jī)效管理改革抑制了政府治理效率。

(二)變量選取

1.被解釋變量。

被解釋變量為政府治理效率(EFFI)。現(xiàn)有研究主要采用政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)范程度、政府規(guī)模、政府行政管理效率、政府全要素生產(chǎn)率等來(lái)衡量政府治理效率(Helliwell和Huang，2008[18]；Back和Handenius，2008[19]；謝柳芳和韓梅芳，2016[20]；趙合云，2018[26])?？紤]到預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行、政府規(guī)模與行政效率的重要作用，本文借鑒謝柳芳和韓梅芳(2016)[20]、趙合云(2018)[26]的研究成果，利用主成分分析法對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)范程度(GPO)、政府規(guī)模(GOV)、政府行政效率(ADMI)進(jìn)行計(jì)算來(lái)獲取，其值越大表明政府治理效率越高。其中，政府權(quán)力規(guī)范程度用每百萬(wàn)人口中的腐敗案件數(shù)量表示，其值越小表明政府權(quán)力運(yùn)行越規(guī)范；政府規(guī)模用財(cái)政總支出與地區(qū)實(shí)際GDP之比表示；政府行政效率用“1-(行政管理費(fèi)╱財(cái)政總收入)”表示(趙合云，2016[26])。

2.解釋變量。

核心解釋變量為交互項(xiàng)Post×Treat，其系數(shù)的大小和符號(hào)表示了預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)政府治理效率的提升凈效應(yīng)。其中，將實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革的省份取Treat=1，其他取0；某省預(yù)算績(jī)效管理改革的起始點(diǎn)及以后的時(shí)間點(diǎn)，取Post=1，該省尚未實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革的年份，取Post=0。

3.控制變量。

借鑒張?jiān)徍屯醅?2021)[12]、謝柳芳和韓梅芳(2016)[20]的研究，選取了如下控制變量：開(kāi)放程度(OPEN)、財(cái)政自給率(SF)、人力資本(EDUA)、城鎮(zhèn)化(CZS)、人口密度(PPD)。

所有變量定義詳見(jiàn)表1。

表1 變量定義

(三)樣本選擇與數(shù)據(jù)來(lái)源

考慮到不同省份預(yù)算績(jī)效管理改革開(kāi)始年份并不統(tǒng)一，其中，最早開(kāi)始的湖北省于2002年已正式啟動(dòng)，較晚開(kāi)始的江西省則直到2013年才全面啟動(dòng)(各省具體開(kāi)始時(shí)間詳見(jiàn)表2)，故以我國(guó)30個(gè)省級(jí)政府2000—2019年的面板數(shù)據(jù)為研究對(duì)象(由于西藏直到2017年才開(kāi)始預(yù)算績(jī)效管理改革，且數(shù)據(jù)不全，故未納入在內(nèi))。被解釋變量政府治理效率的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《中國(guó)財(cái)政年鑒》《中國(guó)檢察年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》；控制變量如開(kāi)放程度、財(cái)政自給率、人力資本、人口密度與城鎮(zhèn)化等數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《中國(guó)財(cái)政年鑒》《中國(guó)城市年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

表2 各省份預(yù)算績(jī)效管理改革時(shí)間(2)各省份預(yù)算績(jī)效管理改革開(kāi)始時(shí)間以各省份出臺(tái)專門績(jī)效評(píng)價(jià)文件的時(shí)間為準(zhǔn)。

四、實(shí)證檢驗(yàn)

(一)描述性統(tǒng)計(jì)

主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)詳見(jiàn)表3。由表3可知，政府治理效率(EFFI)的均值只有0.751，說(shuō)明我國(guó)省級(jí)政府治理效率普遍不是很高，還有一定的提升空間；最大值與最小值間相差10.873，說(shuō)明不同省份之間的政府治理效率存在較為明顯的差異。同時(shí)，從控制變量的具體數(shù)值來(lái)看，不同省份的開(kāi)放程度、財(cái)政自給率、人力資本、城鎮(zhèn)化與人口密度情況也存在比較明顯的差異。

表3 變量的描述性統(tǒng)計(jì)

(二)多期雙重差分模型的基準(zhǔn)回歸結(jié)果

基準(zhǔn)回歸分兩步進(jìn)行：第一步，先不在模型(1)中加入任何控制變量，回歸結(jié)果詳見(jiàn)表4列(1)；第二步，在模型(1)中加入所有的控制變量，回歸結(jié)果詳見(jiàn)表4列(2)。由表4可知，無(wú)論是否加入控制變量，Post×Treat系數(shù)均顯著為正，說(shuō)明預(yù)算績(jī)效管理改革確實(shí)提升了政府治理效率，即假設(shè)H1得到驗(yàn)證。進(jìn)一步分析，Post×Treat交互項(xiàng)的系數(shù)在沒(méi)有加入控制變量時(shí)為0.627，但加入控制變量后降至0.311，說(shuō)明在控制住其他變量的影響后，預(yù)算績(jī)效管理改革凈提升了政府治理效率0.311個(gè)百分點(diǎn)。

表4 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.平行趨勢(shì)檢驗(yàn)。

使用雙重差分模型的前提條件是要求實(shí)驗(yàn)組和處理組在政策實(shí)施前具有平行趨勢(shì)。為此，選取政策實(shí)施前3年以及政策實(shí)施后5年進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果詳見(jiàn)圖2。由圖2可知，政策實(shí)施前系數(shù)在0附近波動(dòng)且呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，說(shuō)明實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組之間趨勢(shì)基本一致，平行趨勢(shì)檢驗(yàn)通過(guò)。政策實(shí)施后系數(shù)有明顯的上升趨勢(shì)，表明預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)政府治理效率有顯著的提升效果。

圖2 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)動(dòng)態(tài)圖

2.安慰劑檢驗(yàn)。

上文的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)已經(jīng)在一定程度上排除了內(nèi)生性問(wèn)題，保證了其準(zhǔn)確性。但由于各省份實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的選擇并不是完全隨機(jī)的，故進(jìn)一步將30個(gè)省份進(jìn)行分組，每組隨機(jī)抽取各省份預(yù)算績(jī)效管理改革發(fā)生的年份，再生成隨機(jī)的政策實(shí)施年份虛擬變量，重新構(gòu)建安慰劑檢驗(yàn)的預(yù)算績(jī)效管理交互項(xiàng)Post×Treat。為防止隨機(jī)小概率事件對(duì)安慰劑檢驗(yàn)的影響，進(jìn)行了500次重復(fù)循環(huán)實(shí)驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果詳見(jiàn)圖3。由圖3可知，重復(fù)循環(huán)實(shí)驗(yàn)得到的系數(shù)基本分布在0點(diǎn)左右，且大多數(shù)的P值大于0.1，說(shuō)明基準(zhǔn)回歸結(jié)果沒(méi)有受到偶然因素或者遺漏變量的影響，進(jìn)一步驗(yàn)證了預(yù)算績(jī)效管理改革提升政府治理效率的有效性。

圖3 安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果

五、影響機(jī)制檢驗(yàn)

為檢驗(yàn)預(yù)算績(jī)效管理改革是否通過(guò)對(duì)財(cái)政透明度、財(cái)政支出效率與政府行政成本等中介變量產(chǎn)生作用來(lái)提升政府治理效率，即財(cái)政透明度、政府行政成本以及財(cái)政支出效率對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理改革與政府治理效率之間的影響是否存在中介效應(yīng)，參考溫忠麟和葉寶娟(2014)[29]的中介效應(yīng)三步法，構(gòu)建如下的第二步與第三步中介效應(yīng)模型。(3)第一步模型已包含在前文的模型(1)中。

Zi,t=α1+β1Posti,t×Treati,t+β2Xi,t+εit

(2)

Yi,t=α1+β1Posti,t×Treati,t+β2Zi,t+β3Xi,t+εit

(3)

其中，i代表地區(qū)標(biāo)識(shí)，t代表年度標(biāo)識(shí)，Z表示財(cái)政透明度(GFI)、政府行政成本(COST)、財(cái)政支出效率(FE)三個(gè)中介變量。按照中介效應(yīng)逐步檢驗(yàn)流程，若模型(2)中β1顯著，且模型(3)中β2顯著，則中介效應(yīng)成立。

財(cái)政透明度(GFI)數(shù)據(jù)來(lái)源于上海財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》。政府行政成本(COST)的計(jì)算參考張?jiān)?2019)[30]的做法，用一般公共支出、公共安全支出以及外交支出之和的人均支出數(shù)來(lái)表示。政府財(cái)政支出效率(FE)采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法(DEA)中產(chǎn)出導(dǎo)向的規(guī)模收益可變模型(BCC)進(jìn)行測(cè)算，投入指標(biāo)用人均財(cái)政支出表示，產(chǎn)出指標(biāo)的計(jì)算參考康鋒莉(2020)[31]的做法，選取教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施三方面的指標(biāo)計(jì)算綜合效率值。(4)其中，教育指標(biāo)選取高等院校教職工人數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比重、高中教職工人數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比重、小學(xué)教職工人數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比重作為子指標(biāo)；醫(yī)療衛(wèi)生指標(biāo)選取人均衛(wèi)生人員數(shù)、人均醫(yī)療床位數(shù)作為子指標(biāo)；基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)選取農(nóng)業(yè)有效灌溉面積占總播種面積的比重、人均消費(fèi)電量數(shù)、人均鐵路運(yùn)行里程數(shù)、人均郵電業(yè)務(wù)量作為子指標(biāo)。具體檢驗(yàn)結(jié)果如表5所示。

表5 中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果

(一)財(cái)政透明度的中介效應(yīng)

由于《中國(guó)財(cái)政透明度》報(bào)告首次公布的是2007年的全國(guó)省級(jí)數(shù)據(jù)，故選取了2007—2017年的樣本數(shù)據(jù)來(lái)檢驗(yàn)財(cái)政透明度的中介效應(yīng)。其檢驗(yàn)結(jié)果如表5第2列和第3列所示。其中，第2列模型(2)的Post×Treat交互項(xiàng)的系數(shù)為12.84，且在1%的水平上顯著，表明預(yù)算績(jī)效管理改革確實(shí)提升了財(cái)政透明度。同時(shí)，第3列模型(3)的財(cái)政透明度(GFI)系數(shù)為0.008 31，且在1%的水平上顯著，進(jìn)一步說(shuō)明預(yù)算績(jī)效管理改革可以通過(guò)改善財(cái)政透明度來(lái)提升政府治理效率，即財(cái)政透明度的中介效應(yīng)成立。

(二)政府行政成本的中介效應(yīng)

政府行政成本的中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果如表5第4列和第5列所示。其中，第4列模型(2)Post×Treat交互項(xiàng)的系數(shù)為-0.143，且在1%的水平上顯著，表明預(yù)算績(jī)效管理改革與政府行政成本顯著負(fù)相關(guān)，即預(yù)算績(jī)效管理改革能夠降低政府行政成本。同時(shí)，第5列模型(3)政府行政成本系數(shù)為-2.7，且在1%水平下顯著，進(jìn)一步說(shuō)明預(yù)算績(jī)效管理改革可以通過(guò)降低政府行政成本來(lái)提升政府治理效率，即政府行政成本的中介效應(yīng)成立。

(三)財(cái)政支出效率的中介效應(yīng)

財(cái)政支出效率的中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果如表5第6列和第7列所示。其中，第6列模型(2)Post×Treat交互項(xiàng)的系數(shù)為0.028 0，且在5%的水平上顯著，說(shuō)明預(yù)算績(jī)效管理改革確實(shí)提升了財(cái)政支出效率。同時(shí)，第7列模型(3)財(cái)政支出效率(FE)的系數(shù)為0.803，且在1%的水平上顯著，進(jìn)一步說(shuō)明預(yù)算績(jī)效管理改革可以通過(guò)對(duì)財(cái)政支出效率的中介作用來(lái)提升政府治理效率，即財(cái)政支出效率的中介效應(yīng)成立。

綜上所述，預(yù)算績(jī)效管理改革主要是通過(guò)對(duì)財(cái)政透明度、政府行政成本與財(cái)政支出效率的中介作用來(lái)提升政府治理效率，即驗(yàn)證了假設(shè)H2。

六、異質(zhì)性分析

考慮到不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)化程度及法治環(huán)境等方面存在差異，實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革的時(shí)間節(jié)點(diǎn)不一致，不同地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理改革提升政府治理效率的效果可能存在差異。因此，進(jìn)一步將樣本劃分為沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)進(jìn)行地區(qū)異質(zhì)性檢驗(yàn)。(5)沿海地區(qū)包括北京、天津、上海、遼寧、山東、河北、江蘇、浙江、福建、廣東、海南、廣西12個(gè)省(市)；內(nèi)陸地區(qū)包括黑龍江、吉林、安徽、河南、山西、湖北、湖南、江西、重慶、內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、陜西、新疆、青海、四川、貴州、云南、廣西18個(gè)省(市) 。具體檢驗(yàn)結(jié)果詳見(jiàn)表6。

表6 地區(qū)異質(zhì)性檢驗(yàn)結(jié)果

由表6可知，兩類地區(qū)的Post×Treat交互項(xiàng)系數(shù)均為正且在1%的水平上顯著，其中，沿海地區(qū)Post×Treat交互項(xiàng)系數(shù)為0.353，不僅高于內(nèi)陸地區(qū)的0.164，且高于前文基準(zhǔn)回歸結(jié)果中全國(guó)的平均水平0.311，表明預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)政府治理效率的提升確實(shí)存在地區(qū)差異，沿海地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理改革提升政府治理效率的情況明顯好于內(nèi)陸地區(qū)，也說(shuō)明內(nèi)陸地區(qū)的預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)其政府治理效率的提升尚有較大潛力。

七、主要結(jié)論與政策建議

(一)主要結(jié)論

以30個(gè)省級(jí)政府各自的預(yù)算績(jī)效管理改革為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，基于各省級(jí)政府2000—2019年的面板數(shù)據(jù)，利用多期雙重差分固定效應(yīng)模型，實(shí)證檢驗(yàn)了預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)政府治理效率的影響。研究發(fā)現(xiàn)：(1)預(yù)算績(jī)效管理改革能夠顯著提升政府治理效率，該結(jié)論通過(guò)平行趨勢(shì)檢驗(yàn)與安慰劑檢驗(yàn)依然成立。(2)預(yù)算績(jī)效管理改革主要是通過(guò)對(duì)財(cái)政透明度、財(cái)政支出效率與政府行政成本等中介變量產(chǎn)生作用來(lái)提升政府治理效率的。(3)預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)不同地區(qū)政府治理效率的影響存在異質(zhì)性，沿海地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理改革提升政府治理效率的情況明顯好于內(nèi)陸地區(qū)。

(二)政策建議

1.全面深化預(yù)算績(jī)效管理改革。

考慮到預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)于提升政府治理效率的重要作用，所以要從優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理制度、加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋應(yīng)用、建立健全預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制等方面著手，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革更加全面深入地實(shí)施，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理改革提升政府治理效率的作用。一是按照全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效管理流程，健全預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，全面優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理制度，確保預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性；二是抓緊建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋應(yīng)用，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理改革提升政府治理效率的作用；三是建立健全預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化激勵(lì)引導(dǎo)，明確責(zé)任約束，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革全面深入實(shí)施。

2.暢通預(yù)算績(jī)效管理改革效應(yīng)傳導(dǎo)路徑。

預(yù)算績(jī)效管理改革主要是通過(guò)對(duì)財(cái)政透明度、財(cái)政支出效率與政府行政成本等中介變量產(chǎn)生作用來(lái)提升政府治理效率的。為此，首先，要大力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效信息的公開(kāi)透明，真正提升財(cái)政透明度；其次，要以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為突破口，解決好部分領(lǐng)域財(cái)政支出的低效無(wú)效問(wèn)題，切實(shí)提高財(cái)政支出效率；最后，要強(qiáng)調(diào)成本效益，注重結(jié)果導(dǎo)向，嚴(yán)格控制政府行政成本。

3.加強(qiáng)內(nèi)陸地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理改革的推進(jìn)工作。

考慮到內(nèi)陸地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)其政府治理效率的提升尚有較大潛力，要在做好沿海地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理改革工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合內(nèi)陸地區(qū)的實(shí)際情況，重點(diǎn)推進(jìn)內(nèi)陸地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理改革的深入實(shí)施，以更全面均衡地激發(fā)預(yù)算績(jī)效管理改革對(duì)政府治理現(xiàn)代化的推動(dòng)作用。